O pensamento internacionalista na Nova República

80 para os militares. E isso coube ao governo Sarney, mas que teria cabido ao governo Tancredo. Então há uma linha de continuidade (RICUPERO, 2019).

81 encarnar pessoalmente a política externa é o Sarney (...) Porque o Sarney é quem inaugura na América Latina aquele diálogo entre ele e o Sanguinetti, no Uruguai, o Alfonsín, na Argentina na Argentina. E é uma espécie de canal próprio. Não marginalizando as chancelarias, mas havia um plus que era a relação entre os três presidentes. O Sarney em dois aspectos na política latino-americana e na ONU, porque ele tinha muito interesse pela ONU, ele marcava muito a sua presença pessoal.

Acho que o Collor tinha tendência a fazer isso, mas acaba sendo vítima do fracasso em seu governo. O Itamar não tinha nenhuma vocação para isso (RICUPERO, 2019).

Em “Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros” (2008), Amado Luiz Cervo assinala que houve uma profunda alteração no pensamento internacionalista da elite política e econômica brasileira na década de 1990. Cervo criou o conceito de “Estado normal”

para explicar o novo paradigma de política externa vigente na América Latina na década de 1990, marcado pela ideia de supremacia do mercado como ente organizador das relações sociais, em contraste com o Estado desenvolvimentista. De acordo com Cervo, inaugurado no governo de Augusto Pinochet (1973-1990) no Chile, o “paradigma neoliberal” teve a sua mais avançada experiência no governo Carlos Menem (1989-1990), na Argentina. Nesse sentido, “o Estado normal tornou-se subserviente ao sacrificar a autonomia da política exterior e erigir o chamado Consenso de Washington, ou seja, os comandos externos do centro do capitalismo, como inspiração do processo decisório” (CERVO, 2008: 51-52). No plano ideológico, houve o triunfo das ideias econômicas monetaristas sobre as visões estruturalistas e nacional- desenvolvimentista:

Assim como antes se havia operado uma redução de conceito de desenvolvimento para o de expansão industrial e crescimento econômico, operou-se agora outra redução da funcionalidade do Estado, de indutor do desenvolvimento para expectador do mercado. Para os monetaristas, consigna-se ao Estado a função de prover a estabilidade econômica, logo reduzida à estabilidade monetária, e ao mercado a função de prover tudo o mais (CERVO, 2008: 77).

O “paradigma neoliberal” da política externa brasileira, segundo Amado Cervo, norteou a reorientação da inserção internacional brasileira a partir de 1990, com a abertura comercial, o estímulo aos investimentos estrangeiros, a estabilização monetária e a busca de um novo posicionamento internacional. Gelson Fonseca Júnior, um dos principais pensadores da inserção externa brasileira nos governos Fernando Collor de Melo (1990-1992) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), afirma que “no marco do sistema internacional, seríamos um

82 país ocidental em transição, com potencial de realizar certos ideais. A melhor sustentação de uma transição positiva é a democracia que, em tese, forçaria a sociedade e o governo para as soluções positivas” (FONSECA JÚNIOR, 1998: 289). A promoção de valores como a democracia e a paz, a adesão aos regimes internacionais multilaterais de meio ambiente, direitos humanos e desarmamento global incrementaria, segundo o autor, o “soft power” do Brasil no mundo pós-Guerra Fria. Em depoimento para esta pesquisa, o ex-ministro do Meio Ambiente José Carlos Carvalho assevera que o reposicionamento do Brasil em questões ambientais foi decisivo para a melhoria da imagem externa do país:

Ainda hoje as principais convenções internacionais que globalizaram a proteção do meio ambiente, que tornaram o meio ambiente uma política global, foram todas definidas no Rio. Isso é uma conquista do Brasil, um legado do Brasil que às vezes a gente não considera de maneira satisfatória. Porque nós tivemos a Convenção de Mudanças Climáticas, veja que é o assunto que está mais na ordem do dia hoje no mundo todo, ela tinha sido negociada na Conferência do Rio em 1992. A Convenção de Conservação da Biodiversidade também foi aprovada na Assembleia-Geral da Conferência do Rio 92. E a convenção do que veio a ser depois as bases da de desertificação que também foi aprovada no Rio. Então esse foi um grande legado além da Agenda-21 na época, que era uma agenda... um conjunto de princípios para orientar as políticas de desenvolvimento e um documento chamado “Princípios de Proteção das Florestas” (CARVALHO, 2019)

A maior autonomia da política externa, nesse sentido, não dependeria da distância de temas problemáticos, mas de uma maior participação na sua resolução e em uma integração ao mundo. Nesse sentido, a globalização econômica se tornou a principal força propulsora da reelaboração da estratégia nacional de desenvolvimento e de inserção externa brasileira na década de 1990, com destaque para a diplomacia do Plano Real do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) e das críticas mais assertivas à “globalização assimétrica” no segundo mandato (1999-2002). Na visão de Rubens Ricupero, Cardoso não criou um novo e diferenciado paradigma de leitura do Brasil no mundo na década de 1990, que compreende o período histórico entre queda do Muro de Berlim e os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001. Marcada pela ideia de Francis Fukuyama de “fim da História”, onde haveria o triunfo da economia de mercado e da democracia liberal garantida pela presença incontrastável dos Estados Unidos na cena mundial, a década de 1990 demarca a força da globalização como fenômeno e como ideia:

83 O Fernando Henrique é um reflexo moderado dessas coisas, porque ele teve, a meu ver, a sabedoria de adaptar essas tendências mundiais às realidades e às limitações do Brasil. Você veja, por exemplo, das três grandes reformas propugnadas pelo Consenso de Washington, que são: a privatização, a abertura da economia e a desregulamentação, ele só se distinguiu na primeira. A privatização é a marca do governo Fernando Henrique. Não chegou ao final, é claro. Teve coisas que não foram privatizadas. Mas em abertura comercial veio até recurso por causa daquela política do regime automobilístico. Sabe que a média de tarifas aumentou em relação ao Collor, não? E a desburocratização, como você sabe, não avançou muito porque no nosso caso, teria que ter sido uma mudança muito grande em matéria, por exemplo, de reforma tributária, que não houve. Então, na verdade, ele aplicou um liberalismo moderado com muitas exceções por causa da realidade brasileira (RICUPERO, 2019).

Em seu depoimento, Celso Amorim afirma que Fernando Henrique Cardoso, ao assumir o Ministério das Relações Exteriores, tinha gosto por lidar com relações internacionais: “ele se identificava e se sentia bem nessas situações. Acho que ele gostava. Um pouco diferente da situação do Itamar, que sentia um pouco inibido. A única reunião grande da qual o Itamar participou foi a da Cúpula das Américas, em 1994. Agora, ele se sentia muito bem com os latino-americanos. Não tinha, assim, inibição. Ele gostava muito do Caldera. A grande aproximação do Brasil com a Venezuela começa nessa época. (...) Há uma diferença de temperamento e de pessoa” (AMORIM, 2020).

Em “Brazilian Foreign Policy After the Cold War” (2009), Sean Burges afirma que o Brasil conseguiu elevar o seu perfil diplomático por intermédio de uma sofisticada estratégia de defesa dos seus interesses nos planos regional e global. Por meio de uma diplomacia não- confrontacionista e moderadora de conflitos, implementada por um corpo diplomático profissionalizado, técnico e apolítico, o Brasil almejou projetar-se como um global player na década de 1990. A capacidade de influenciar a agenda internacional se vale da projeção de uma hegemonia benigna na América do Sul, buscando preservar a autonomia nacional e não- interferência de outras potências no espaço de projeção histórica do Brasil. O encerramento de tensões com a Argentina, a aproximação bilateral com Buenos Aires, a criação do MERCOSUL e a promoção da integração sul-americana maximizaram a projeção dos interesses brasileiros.

Burges estuda a política externa dos governos Itamar Franco e Fernando Henrique para entender como Cardoso instrumentalizou suas ideias acerca da teoria da dependência e a sua ascendência sobre os diplomatas do Itamaraty para alavancar a sua estratégia de inserção internacional. A

84 política externa cardosiana, na visão do autor, era uma dimensão de uma estratégia mais ampla de reformulação econômica e de modernização do Estado brasileiro. A busca da redução de custos inerentes à projeção da liderança brasileira resultou em uma diplomacia mais discreta, que não alardeava as pretensões brasileiras de ocupar um espaço de liderança mais ambicioso (2009: 5-7). Em seu depoimento acerca da existência de um pensamento internacionalista brasileiro para esta pesquisa, Fernando Henrique Cardoso salientou:

eu acho que tem uma certa tradição, que não é estável, varia, de pessoa a pessoa, de governo a governo. Mas o Itamaraty conseguiu um certa - não diria unidade - mas uma certa convergência com certas questões centrais. E, independentemente da variação de governos, eles têm uma certa visão do Brasil na América Latina e no mundo. Custou muito ao Brasil entender que ele parte do mundo e não apenas da região. Primeiro, custou a entender que a região faz parte também do jogo internacional. Não eram só os grandes. Depois ele percebeu que é preciso ter a região, mas não basta, é preciso ter um pouco mais de mundo. Eu acho que existe um pensamento, pelo menos no Itamaraty, mais ou menos consolidado sobre essa matéria.

Uma preferência pelo multilateralismo nas negociações, porque acham que há mais vantagem no multilateral para nós do que no dois a dois. Porque negociar com os EUA, com a China, é difícil” (CARDOSO, 2020).

Na visão do sociólogo e ex-presidente da República, “o que é específico nosso, é reconhecer que nós somos excêntricos, estamos fora do centro. Mas somos potenciais candidatos a uma posição de proeminência na nossa área. Então, isso é o que eu acho que une”. Na perspectiva de Cardoso, os diplomatas e os militares (estes, com uma visão mais defensiva) tinham o monopólio do pensamento sobre “coisas internacionais no Brasil” até há algumas décadas. No seu entender, a globalização inseriu, definitivamente, também os empresários como formuladores de visões internacionalistas sobre o Brasil: “Não dá mais para você pensar isoladamente”. Nesse sentido, a globalização transformou o pensamento sobre o mundo de uma visão defensiva para um olhar mais integracionista, participativo e ofensivo:

“Agora, a ideia de você ter um papel para o Brasil sendo inserido no mundo, é mais recente. É mal compreendido e sempre tem um risco de suscitar a impressão de que há a subserviência a uma grande potência e não a defesa do interesse nacional”. Cardoso adverte, no entanto, que nas grandes estruturas burocráticas, como o Itamaraty e as Forças Armadas, “foi-se consolidando a ideia de um interesse nacional, que deriva facilmente para uma posição de direita, que é perigosa. Mas é importante conciliar o seu interesse nacional e estar inserido no mundo” (CARDOSO, 2020). A definição de qual é o “interesse nacional” ou de quais são os

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“interesses nacionais” e a articulação de interesses contraditórios para a atuação externa do país são alguns dos desafios discutidos na agenda de estudos que explora a relação entre democracia e política externa. Na acepção de Celso Lafer, a identidade internacional do Brasil

está permeada por uma leitura grociana da realidade internacional, nela podendo identificar-se um ingrediente positivo de sociabilidade que permite lidar, mediante a Diplomacia e o Direito, com o conflito e a cooperação e, desta maneira, reduzir o ímpeto da “política de poder”. Pauta-se com bom senso pelo “realismo” na avaliação dos condicionantes do poder na vida internacional. E a partir da informação haurida nos fatos do poder, mas sem imobilismos paralisantes nem impulsos maquiavélico- hobbesianos, busca construir novas soluções diplomáticas e/ou jurídicas no relacionamento dos temas relacionados à inserção internacional do Brasil (LAFER, 2007: 47).

As crises econômico-financeiras dos anos 1990, com suas consequências sociais e políticas, provocaram o questionamento das reformas pró-mercado e das políticas ultraliberais na América Latina. Ainda no governo Cardoso, ensaiou-se uma reorientação na política externa, no segundo mandato, com o reforço da presença brasileira na América do Sul e uma maior assertividade nas negociações de acordos comerciais. Na visão do diplomata e historiador Rubens Ricupero, Fernando Henrique Cardoso

tentou aplicar um pouco daquela ideia na base do capitalismo dependente. Sem nenhuma conotação pejorativa esse “dependente”. A ideia era de que o Brasil tinha que se desenvolver dentro das condições que o mundo proporcionava. O capitalismo com atração de capitais estrangeiros. Eu acho que o governo dele é coerente em relação a esse livro dele e do Enzo Faletto. Eu acho que tem uma coerência desde que a pessoa não procure uma coincidência em todos os detalhes, porque é claro que ele era suficientemente inteligente, como ele mostra nesses Diários dele. Dá para ver os ajustes que a realidade impunha (...). Dentro da relatividade das coisas eu acho que ele foi fiel aquele pensamento em que ele já tinha evoluído e que é um pensamento muito compartilhado por outros, de um liberalismo político com uma consciência social, dentro de um regime basicamente de livre mercado e aproveitando as oportunidades que a globalização podia oferecer. Mas sem um choque interno muito grande. Eu acho bastante coerente, entende? E não acho que tenha sido muito diferente o que o Lula fez. Pelo menos ele teve uma política econômica mais correta, mais saudável, não? (RICUPERO, 2020)

86 No começo da década de 2000, Governos com orientação de esquerda e de centro- esquerda chegaram ao poder em países como Venezuela, Brasil, Argentina, Chile e Uruguai, impactando na escolha das prioridades de inserção internacional. Nesse contexto de críticas à herança das reformas pró-mercado, emerge um novo modelo de inserção internacional, o

“paradigma logístico”, baseado em maior autonomia decisória em política externa e o resgate de algumas orientações desenvolvimentistas na política econômica. Segundo Amado Luiz Cerco, a principal característica do Estado logístico é a sua ação mais assertiva para fortalecer competitividade sistêmica da economia nacional, apoiar as empresas nacionais em sua estratégia de internacionalização e de interconexão nas cadeias globais de valor (CERVO, 2008:

85-87).Abandonado as crenças idealistas, o “Estado logístico” se funda em uma percepção realista da realidade internacional, combinando a interdependência com a salvaguarda do interesse nacional. O avanço da internacionalização econômica brasileira, a diversificação das prioridades da política externa e o adensamento das vertentes participativa e integracionista perpassam a política externa brasileira nos anos 2000. Celso Amorim, ex-ministro das Relações Exteriores dos governos Itamar Franco (1993-1994) e Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010, em entrevista realizada no Rio de Janeiro, em janeiro de 2020, afirmou que existe um pensamento internacional brasileiro:

Não é um pensamento único, felizmente. Mas há várias concepções. Aquelas que são mais gerais e espalhadas por vários setores da intelectualidade, da elite e até da população atenta a isso são os que estão na Constituição: autodeterminação, não- intervenção, solução pacífica de controvérsias. Esses são mais ou menos os que são consensuais. Isso não exclui o fato de que há várias diferenças de concepção sobre o que é uma política de Estado e uma política de governo. Claro que tem que haver uma política externa, que é uma política de Estado, assim como a política de defesa, que também é uma política de Estado. Mas cada governo tem uma ideia sobre como chegar nesses objetivos que são uma política de Estado. Você não pode é contraria-los totalmente ou parcialmente. Então, aí sim você terá diferenças e visões” (AMORIM, 2020).

Na mesma entrevista, Celso Amorim afirma que a tese da “diplomacia presidencial”, de Sérgio Danese (1999) – para ele “um achado”, uma ”trouvaille” – faz parte da evolução da diplomacia mundial: “A gente mal lembra dos presidentes na época em que o Rio Branco foi ministro. Eu nem sei quem eram direito, tenho sempre que olhar para ver. Naturalmente, eu não tenho a menor dúvida quanto a isto com relação ao Fernando Henrique ou com relação

87 ao Lula, todo mundo fala da diplomacia do Fernando Henrique. Ninguém fala da diplomacia do Lampreia. Assim como todo mundo fala da diplomacia do Lula. Alguns falam de mim porque eu fiquei muitos anos (AMORIM, 2020). Na perspectiva do ex-chanceler, a influência dos intelectuais na política externa brasileira não ocorre no vácuo:

Ela se dá quando as condições objetivas, como diriam os marxistas, as condições materiais e históricas permitem. Então sim, os intelectuais têm uma influência, agora as condições materiais têm que permitir. Eu, por exemplo, pude fazer coisas com o Lula que eu não poderia fazer com o Itamar Franco. Não que não tenha tentado e não tenha conseguido. Nem passava pela cabeça, pelas limitações. Não por ser o Itamar, mas o momento histórico não dava margem a isso. Eu estou saltando talvez para um outro ponto que talvez você pergunte, quer dizer, simplificando muito, como foi possível o Brasil ter a política externa que teve? Condições objetivas e também subjetivas, o desejo de fazer. E uma coisa que marca e que tornou possível a política externa do governo Lula foi uma evolução que eu marcaria por três processos: a democratização, a estabilidade econômica e a justiça social, que no caso dele era mais no anúncio do que na realidade. Mas de alguma maneira, esses três fatores pesaram muito na autoestima e na possibilidade de fazer uma política externa que eu, no dia em que fui anunciado como ministro, defini como sendo e vindo a ser “ativa e altiva””

(AMORIM, 2020).

Na visão de Rubens Ricupero, a política externa do governo Luiz Inácio Lula da Silva

“radicalizou a retórica, mas em essência, a política externa do PT não foi uma ruptura dessa diplomacia” conduzida pelos governos da Nova República, em especial o da gestão Fernando Henrique Cardoso: “Você também pode aplicar a política do Lula e do Celso Amorim, que essa definição busca da autonomia pela participação e pela integração”. Para Ricupero, a criação dos BRICS, em 2008, e as articulações do Fórum IBSA (Brasil, Índia, África do Sul), em 2003, mostram uma continuidade dessa visão integracionista, pontuada pela aproximação com lideranças de esquerda, como Hugo Chavez, na Venezuela. Nessa linha, não teria havido uma mudança de paradigma na política externa de Lula: “A mudança de paradigma ocorreu com a Política Externa Independente e que depois foi sofrendo ajustes. Agora sim, há uma mudança de paradigma”. (RICUPERO, 2019). A figura de Luiz Inácio Lula da Silva, no entender de Ricupero, não era a de um revolucionário, mas a de um moderado, tanto em questões internas quanto internacionais. Uma evidência que respalda essa afirmação é o fato de que Lula não aderiu à “aliança bolivariana”:

88 Você se lembra, ele era o queridinho dos banqueiros. Eu ouvi o Olavo Setubal, que era meu amigo, uma vez eu fui à casa dele. Ele e a mulher eram entusiastas do Lula.

Então depois criaram isso, essa radicalização do impeachment, mas na época não foi nada disso (RICUPERO, 2019).

As linhas gerais da política externa dos governos Dilma Rousseff (2011-2016) e Michel Temer (2016-2018) também se basearam no acumulado histórico da diplomacia brasileira nas últimas décadas, com traços de continuidade e de permanência que prevaleceram sobre as diferenças de prioridade, ênfase e estilo. A grande ruptura no pensamento internacionalista brasileiro, ao longo de duzentos anos de política externa de Estado independente ocorreu com a (anti)diplomacia do governo Jair Bolsonaro (2019-). Retomando traços do alinhamento político automático aos Estados Unidos dos governos Dutra e Castelo Branco, a linha atual do Itamaraty se pauta, sobretudo, pela tentativa de emular as ideias e os comportamentos do presidente Donald Trump. Os discursos dos principais atores diplomáticos e as ações externas demonstram uma subordinação aos valores e às ações que emanam da Casa Branca, com a defesa do anti-globalismo, o ataque às instituições multilaterais e o desprezo pelos temas ambientais e de direitos humanos.

Ernesto Araújo, chanceler do governo Bolsonaro, resumiu, em algumas frases de efeito pronunciadas em seu discurso de posse, as principais diretrizes dessa diplomacia, ao pugnar pela libertação do Itamaraty do “alarmismo climático”, do “terceiro-mundismo automático”, das “pautas abortistas e anticristãs”, da “destruição da identidade dos povos” e da

“transferência de recursos a países não-democráticos e marxistas”. O chanceler disse ainda que pretendia “extrair a ideologia de dentro do Itamaraty”. A ausência de um programa minimamente racional e consistente de inserção brasileira no mundo afasta a política externa do atual governo dos princípios centrais da diplomacia brasileira: autodeterminação dos povos, não-intervenção, solução pacífica de controvérsias, jurisidicismo, multilateralismo, cooperação, diversificação de parcerias, universalismo, cordialidade no trato com a vizinhança, desenvolvimento como vetor, realismo, pragmatismo e independência na inserção externa.

Conforme ressaltou Rubens Ricupero em conferência no Centro Brasileiro de Relações Internacionais (CEBRI), em fevereiro de 2019, “o governo Bolsonaro pode jactar-se de haver efetivamente promovido a demolição radical da política externa que, em linhas gerais, vinha sendo seguida desde o governo Geisel”.¹⁹

19 Íntegra do artigo: https://diplomatizzando.blogspot.com/2019/02/rubens-ricupero-palestra-sobre- politica.html