Princípio da estrita legalidade

O princípio da estrita legalidade representa no ordenamento jurídico brasileiro um dos grandes pilares que fundamenta o Estado Democrático de Direito, ao estabelecer que os tributos não poderão ser criados e nem majorados senão através de lei.

O princípio da estrita legalidade encontra-se disposto no rol de direitos e garantias individuais do art. 5º, inciso II, da CRFB/88:

Art. 5 – (...)

II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;

Direcionando esse princípio basilar para a óptica do direito tributário, o legislador constituinte optou por consagrá-lo expressamente, nos seguintes termos:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

Assim, de acordo com a redação legal, evidencia-se que toda e qualquer Pessoa Política somente poderá instituir tributos, ou aumentar aqueles já existentes, mediante a edição de uma lei.

137 ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio da. Manual de direito financeiro e direito tributário, 2006, p. 222.

A origem dessa submissão aos ditames legais é explicitada na lição de Rosa Júnior:

O princípio da legalidade tributária teve seu berço de origem na Magna Carta Libertatum, documento imposto, em 1215, pelos barões ingleses ao rei João Sem Terra, com a finalidade de limitar os seus poderes reais, em razão principalmente da maneira exorbitante e abusiva com que impunha tributos aos cidadãos. ¹³⁸ Complementando essa orientação, Harada afirma: “A origem desse princípio, de natureza nitidamente política, está ligada à luta dos povos contra a tributação não consentida”.¹³⁹

Como se observa, essa luta política empreendida pelos povos da Antiguidade surtiu o efeito desejado, uma vez que, hodiernamente, o postulado da legalidade é uma regra basilar do sistema tributário brasileiro e representa uma significativa garantia aos contribuintes.

Seguindo esta orientação, Baleeiro anota:

Ora, os art. 150, I, e 5º, II, da Constituição vigente, referem-se à legalidade, como princípio necessário à instituição e majoração de tributos, tanto do ponto de vista formal – ato próprio, emanado do Poder Legislativo – como do ponto de vista material, determinação conceitual específica, dada pela lei aos aspectos substanciais dos tributos, como hipótese material, espacial e temporal, conseqüências obrigatórias, como sujeição passiva e quantificação do dever tributário (alíquotas e bases de cálculo), além das sanções pecuniárias, dos deveres acessórios, da suspensão, extinção e exclusão do crédito tributário. ¹⁴⁰

Assemelhando-se a este entendimento, Harada leciona acerca da amplitude do princípio da legalidade:

Cumpre acrescentar que o princípio da legalidade tributária não se resume, apenas, na vedação de instituição ou majoração do tributo sem a prévia autorização legislativa. De há muito extrapolou o velho princípio donde se originou – nullum crimen

138 ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio da. Manual de direito financeiro e direito tributário, 2006, p. 225.

139 HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário, 2006, p. 378.

140 BALEEIRO, Aliomar. Limitações ao poder de tributar, 2003, p. 47.

sine lege – para passar a reger as mais diferentes situações relacionadas com a tributação, objetivando a formulação de uma ordem jurídica-tributária cada vez mais justa. ¹⁴¹

Como se evidencia, o princípio da legalidade está intrinsecamente atrelado ao postulado da tipicidade, ou seja, não basta a existência de uma lei autorizadora da instituição ou da majoração de uma exação, é necessário que ela traga em seu bojo todos os elementos caracterizadores da relação obrigacional tributária.

Por oportuno, Amaro apregoa que:

Em suma, a legalidade tributária não se conforma com a mera autorização de lei para cobrança de tributos; requer-se que a própria lei defina todos os aspectos pertinentes ao fato gerador;

necessário à quantificação do tributo devido em cada situação concreta que venha a espelhar a situação hipotética descrita na lei.¹⁴²

No entanto, existem alguns doutrinadores que se posicionam no sentido de que o próprio texto constitucional, em seu art. 153, § 1º, traz uma exceção ao princípio da estrita legalidade tributária, ao dispor:

Art. 153 - (...)

§ 1º É facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos, I, II, IV e V.

Em relação a esse dispositivo constitucional, cumpre advertir que os impostos enumerados nos incisos citados são: o Imposto sobre a Importação de produtos estrangeiros (II), o Imposto sobre a Exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e seguro, ou relativas a título ou valores mobiliários (IOF). No entanto, em relação a esses

141 HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário, 2006, p. 379.

142 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 11 ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p.

112.

tributos, a lei apenas disciplina que o Poder Executivo por meio de decreto, tem a faculdade de alterar as alíquotas correspondentes, sempre observando os limites prefixados pelo legislador. Por conseguinte, trata-se de uma falsa exceção ao princípio da estrita legalidade.

Sem embargo, essa posição é sustentada por Tavares:

O que a Constituição permite, e que nos parece estar bem claro em sua redação, é que a lei delegue ao Poder Executivo a faculdade de alterar, observadas às devidas condições e limites por ela mesmo estabelecidas, tão-somente as alíquotas dos impostos discriminados numerus clausus.¹⁴³

O mesmo autor ainda conclui:

Assim, parece-nos que a Constituição, verdadeiramente, não patrocina qualquer possível nascimento de uma exação sem lei que o defina, já que seu art. 153, § 1º, não outorga ao Poder Executivo amplos poderes para descrever a hipótese de incidência dos impostos que enumera, nem tampouco permite a livre criação dos aspectos quantitativos responsáveis pela configuração do quantum debeatur; o que reafirma a idéia de que o que este dispositivo contempla é uma simples e aparente exceção ao princípio da estrita legalidade tributária. ¹⁴⁴

Destarte, apesar desta falsa exceção ao princípio da estrita legalidade, é indubitável a importância do mesmo no ordenamento tributário brasileiro, conforme arrazoa Tavares:

Dentre os enunciados principiológicos genéricos existentes em nosso arcabouço jurídico, é o princípio da legalidade, seguramente, um dos mais, senão o mais importante de todos os princípios gerais que irradiam seus benéficos efeitos em matéria tributária. ¹⁴⁵

O mesmo autor ainda complementa o entendimento sobre a relevância deste princípio para a figura do contribuinte, nos seguintes termos:

143 TAVARES, Alexandre Macedo. Fundamentos de direito tributário, 2005, p.16.

144 TAVARES, Alexandre Macedo. Fundamentos de direito tributário, 2005, p.16-17.

145 TAVARES, Alexandre Macedo. Fundamentos de direito tributário, 2005, p.13.

“este postulado pretende assegurar que a relação entre Fisco e contribuintes se desenvolva sem surpresas, num clima de absoluta segurança jurídica e certeza dos direitos e obrigações”. ¹⁴⁶

Isto posto, percebe-se que o princípio da legalidade é o embasamento jurídico do Estado Democrático de Direito, e, em âmbito tributário, representa uma garantia ao contribuinte, uma vez que este pode encontrar toda a regra-matriz da imposição tributária disposta em lei, que disciplinará inclusive as possibilidades de majoração da exação.