3.3 DAS PENAS
3.3.3 R ESSARCIMENTO I NTEGRAL DO D ANO
O ressarcimento integral do dano, conforme dispõe Pazzaglini Filho275, não tem natureza de sansão, mas de indenização. Deverá ser obrigatória a reparação do dano de ato de improbidade lesivo ao Erário, e condicional se comprovado o prejuízo patrimonial no caso de enriquecimento ilícito.276
Acrescenta Martins Júnior277 :
Toda lesão ao patrimônio público, movida por dolo ou culpa do agente ou terceiro, implicará o ressarcimento do Dano, qualquer que seja a espécie de ato de Improbidade Administrativa, praticada e não somente nos casos do artigo 10, conforme revela o art. 12, I a III, da lei. Mesmo ocorrendo Improbidade Administrativa, residualmente sempre será cabível o ressarcimento do Dano quando houver lesão ao patrimônio público, isto é, aos bens e valores das entidades referidas no art.
1° da lei. Para tanto, é mister o concurso dos seguintes requisitos:
ação ou omissão dolosa ou culposa, repercussão financeira negativa (resultado) e nexo causal entre ação ou omissão e o resultado (inclusive nos casos de benefício indireto). Com o ressarcimento do Dano, combate-se o enriquecimento ilícito em desfavor da Administração Pública.
As ações de ressarcimento conforme prescrevo o artigo 37,
§ 5º não prescrevem, portanto podem ser intentadas a qualquer tempo.
274 PAZZAGLINI FILHO, PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. p.118.
275 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. p.121.
276 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. p.121.
277 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p.342-343.
3.3.4 Perda dos Bens ou Valores Acrescidos Ilicitamente ao Patrimônio Mattos278 afirma que a CRFB/88 não contempla diretamente a perda dos bens do agente improbo, mas deixa claro a indisponibilidade dos bens.
Processual Civil e constitucional. Agravo de instrumento.
Improbidade administrativa. Indisponibilidade dos bens pertencentes aos envolvidos. Afastamento do exercício de suas funções. Possibilidade. Lei nº 8.429/92. Art. 37, § 4º da Constituição Federal.
1 – Cabível a indisponibilidade dos bens dos envolvidos, por se tratar de medida acautelatória e ter por objetivo assegurar ressarcimento ao erário.
2 – De rigor, o afastamento dos réus do exercício das funções que ocupam, a fim de garantir transparência à instrução processual.
Aplicação da Lei nº 8.429/92 e art. 37, § 4º da Constituição Federal. (TRF 3ª região, Rel. Juiz Célio Benevides, Ag. De instr.
nº 03013564/97- SP, 2ª turma, DJ 29/1097).
Pazzaglini Filho279 concorda que a regra constitucional não contempla o perdimento dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio decorrente de ato de improbidade, somente dispõe sobre a indisponibilidade, mas também concorda que não há que se falar em inconstitucionalidade ou inaplicabilidade da medida punitiva.
278 MATTOS, Mauro Roberto Gomes. O limite da improbidade administrativa: o direito dos administrados dentro da Lei n° 8.429/92. p. 535.
279 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. p.122.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta pesquisa a partir dos contornos delineados no ordenamento jurídico, na doutrina e na jurisprudência procurou investigar as diferentes responsabilidades dos agentes públicos, bem como as sansões a que estão sujeitos pelos atos ilícitos, crimes funcionais e atos de improbidade administrativa cometidos no desempenho de suas competências ou sob alegação de desempenhá-las. Objetivou também refletir acerca do papel do agente público enquanto gestor público, priorizando no exercício de suas funções a transparência e a ética.
No primeiro capítulo o presente estudo teve como objetivo conceituar e analisar a estrutura da Administração Pública numa concepção moderna, perpassando pelo conceito de Estado e de Governo. Pôde-se observar na doutrina que o Estado existe para atender ao bem comum, e para tanto deve ser um centro unificador de direitos, deveres e de obrigações. No mesmo sentido, verifica-se que a Administração Pública pode ser considerada como atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução de interesses coletivos e subjetivamente como um conjunto de órgãos e pessoas jurídicas aos quais a lei atribuí o exercício da função administrativa do Estado.
Em muitos momentos pôde-se verificar que a palavra Governo e Administração são utilizadas como sinônimas, referindo-se a atuação estatal. Governo em sentido formal é o conjunto de órgãos e Poderes constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas;
em sentido operacional é a condução política dos negócios públicos.
Observou-se que no contexto doutrinário que há uma identificação da Administração Pública não só como Governo, ou seja Poder Executivo, mas a Administração Pública é vista como a atividade que o Estado desenvolve por meio de seus órgãos, para a consecução do interesse público.
Na sequência buscou-se fazer uma abordagem da gestão pública e do gestor público no contexto da administração e na perspectiva de que a administração não pertence aos gestores, mais sim à sociedade, que delega aos administradores, a responsabilidade de gerir a res publica em consonância com os princípios e fundamentos da lei, da ética e da transparência.
Neste sentido, a pesquisa demonstrou que a Administração Pública e consequentemente os agentes públicos na consecução de suas funções encontram-se subordinados as finalidades constitucionais pautando suas tarefas administrativas no sentido de conferir uma maior concretude aos princípios e regras constitucionais. Os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência devem observados de maneira permanente o obrigatória por todo agente público. Aponta-se também, princípios implícitos decorrentes do Estado de Direito que devem nortear a atuação da Administração Pública.
Pôde-se verificar também que os agentes públicos, profissionais que compõem a burocracia estatal, numa visão mais moderna de gestão organizacional, começam a ser tratados como gestores públicos, e nessa concepção têm cada vez mais responsabilidades no exercício de sua função. É uma mudança conceitual que reflete em uma mudança de princípios e de concepções admnistrativas, onde o serviço público passa a ser conduzido como atividade de gestores públicos.
Outro aspecto observado e que tem se tornado ponto fundamental é a transparência e a ética na gestão da coisa pública, cada vez mais a população exige do Poder Público uma atuação que tenha eficiência econômica e eficácia social. A Administração Pública, seja ela direta ou indireta, de qualquer um dos Poderes, em sua gestão tem o dever de reger-se pela ética, impessoalidade, transparência e sujeição ao ordenamento jurídico.
A legislação brasileira tem asegurado alguma transparência ao definir o direito de informação e de públicação dos atos de públicos e ao impor
um determinado padrão ético à Administração Pública em todas as esferas de poder governamental, em todos os níveis federativos.
No segundo capítulo ficou constatado que os órgãos da Administração Pública possuem três elementos: a competência ou a atribuição, que é a tarefa a ser cumprida, a repartição como sendo o conjunto de meios materiais e o agente, que é o ser humano que atua no órgão. Os agentes públicos são gênero e repartem-se em cinco espécies: agentes políticos, agentes honoríficos, agentes delegados, agentes credenciados e agentes administrativos, que se subdividem em três subespécies, servidores públicos, empregados públicos e temporários.
A doutrina aponta que agentes públicos são todas as pessoas físicas que participam de maneira permanente, temporária ou acidental das atividades do Estado, ou seja, são todos aqueles que prestam serviços ao Poder Publico. Geralmente são pessoas naturais, mas também podem ser pessoas jurídicas privadas ou governamentais, incumbidas de uma função ou atividade estatal.
Considera a doutrina que o agente público é o gestor da res publica, pois por menor que seja seu campo de atuação ele irá contribuir para a consecução de um objetivo maior que é o desenvolvimento do país. Aponta também a doutrina e a legislação que os agentes/gestores públicos no exercício da função são obrigados a velar pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, pois exercem na administração pública atividade de alta relevância.
Uma vez investido no cargo, emprego ou função pública, o agente público tem obrigação de prestar atendimento a uma demanda pública, obedecendo as normas constitucionais pertencentes à Administração Pública e também as leis infraconstitucionais e os seus estatutos. Observa-se ainda que os regimes jurídicos impõem aos agentes públicos uma série de deveres que são requisitos para o bom desempenho de seus encargos, e que estão expressos em lei, impostos pela moralidade administrativa e exigidos pelo interesse da
coletividade. São deveres do agente público o dever de lealdade, de obediência, de conduta ética, e de eficiência. São poderes-deveres do agente público, enquanto administrador público, o poder-dever de agir, o dever de prestar contas e o dever de probidade.
Finalmente, no terceiro capítulo foram abordadas de forma específica as responsabilidades dos agentes públicos. A responsabilidade é para o Direito Público a sua pedra angular, pois o Estado como responsável pela ordem jurídica deve responder pelos seus atos, assim como os seus agentes que assumiram livremente o munus de executar suas funções. Observou-se que no Direito brasileiro o agente público é pessoalmente responsável pelos danos que causar no exercício do cargo, emprego ou função ou a pretexto de exercê-las, quando tenha agido com culpa ou dolo.
Observou-se também no ordenamento jurídico brasileiro que uma determinada conduta pode acarretar a responsabilização tanto do Estado como do agente público nas diferentes esferas, seja ela administrativa, civil ou penal, dependendo de seu autor e das consequências dela advindas. Tais responsabilidades não se excluem mutuamente, ao contrário podem incidir mutuamente, nem sempre a absolvição na esfera criminal acarreta absolvição nas demais esferas.
No que diz respeito a responsabilidade civil, verificou-se que ela é de ordem patrimonial e tem como fundamento o artigo 186 do Código Civil, segundo o qual todo aquele que causar dano a outrem é obrigado a repará-lo. A responsabilidade do agente nasce com o ato culposo e lesivo e termina com a indenização, é apurada na forma do Direito Privado, perante a Justiça Comum.
Para configurar o ilícito civil exige-se a ação ou omissão antijurídica, a culpa ou o dolo do agente, a relação de causalidade entre a ação e o dano causado ao Estado ou a terceiros e a ocorrência de dano material ou moral. Nos casos de responsabilidade do agente público em relação a um dano causado ao Estado é dever da Administração Pública, por meio de processo administrativo a apuração da ação ou omissão, desde que por culpa ou dolo. O
processo administrativo levará em consideração as garantias de defesa dispostas no artigo 5°, inciso LV, da CRFB/88.
Observou-se também que o dano em relação a ação ou omissão do agente público pode ser causado a terceiros, neste caso o Estado responderá objetivamente, mas fica o direito de regresso contra o agente que causou o dano, conforme dispõe o artigo 37, § 6°, da CRFB/88.
No que diz respeito a responsabilidade administrativa, verificou-se que ela resulta da violação pelo agente das normas internas da Administração em relação ao estatuto e as normas complementares estabelecidas em lei, decreto ou qualquer outro provimento regulamentar da função pública. As infrações administrativas são limitadas à falta de cumprimento dos deveres, insubordinação grave, procedimento irregular e incontinência pública. Neste caso, a própria Administração Pública deverá instaurar o procedimento adequado para apuração do ilícito. Os procedimentos estão previstos nas leis estatutárias, são eles os sumários, que compreendem a verdade sabida e a sindicância, e o processo administrativo disciplinar.
Observou-se que comprovada a ilicitude do ato administrativo, estará o agente sujeito à penas disciplinares estabelecidas pela administração, independente da responsabilidade cível e criminal, que são, na esfera federal, a advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição do cargo em comissão, destituição de função comissionada, de acordo com o artigo 127, da Lei 8.112/90, que dispõe sobre o Regime Jurídico de Servidores Civis da União.
Em se tratando de responsabilidade penal, observou-se que ela resulta do cometimento de crimes funcionais, o agente responde penalmente quando pratica crime ou contravenção. O ilícito penal deve ser caracterizado pela ação ou omissão antijurídica e típica; ação dolosa ou culposa; existência de relação de causalidade; dano ou perigo de dano.
De acordo com o Código Penal são crimes funcionais o peculato, o peculato culposo, peculato mediante erro de outrem, inserção de
dados falsos em sistema de informações, modificação ou alteração não autorizada de sistema de informações, extravio, sonegação ou inutilização de livro ou documento, concussão excesso de exação, corrupção passiva, facilitação de contrabando ou descaminho, prevaricação, condescendência criminosa, advocacia administrativa, violência arbitrária, abandono de função, violação de sigilo funcional, violação do sigilo de proposta de concorrência, contratação de operação de crédito, inscrição de despesas não empenhadas em restos a pagar, assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura, ordenação de despesa não autorizada, prestação de garantia graciosa, não cancelamento de restos a pagar e oferta pública ou colocação de títulos no mercado.
Observou-se ainda que a responsabilidade criminal do agente será apurada pelo Poder Judiciário. Além dos crimes previstos no Código Penal, o Decreto-lei nº. 201/67 e a Lei nº. 10.028/00, dispõe sobre os crimes funcionais dos prefeitos e dos crimes de responsabilidade próprios dos prefeitos e a Lei nº. 1.079/50 e a Lei nº. 10.028/00, definem os crimes de responsabilidade do Presidente da República e demais autoridades federais e estaduais.
A responsabilidade por improbidade administrativa conforme observou-se, foi inserida no ordenamento jurídico pela primeira vez na CRFB/88 nos artigos 15, V, e 37, § 4º. A improbidade administrativa vai além da atuação do agente público em desconformidade com a lei, sua conduta denota subversão das finalidades administrativas, seja pelo uso ilegal ou imoral do Poder Público, pela inobservância dolosa ou culposa das normas legais ou pela omissão indevida de atuação funcional. A improbidade decorre tanto da desonestidade quanto da deslealdade, quanto da idoneidade ou da incompetência do agente público no desempenho de suas atividades funcionais.
Verificou-se que os atos de improbidade administrativa são definidos na Lei nº. 8.429/92 e são divididos em três categorias: atos que importam enriquecimento ilícito; atos que causam prejuízos ao Erário; os que atentam contra os princípios da Administração Pública. Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.
Observou-se na legislação que independente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito à sansões, que podem ser aplicadas isoladas ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do ato.
Observou-se no artigo 37, § 4 º da CRFB/88 que as principais sansões aplicáveis aos agentes públicos que cometem atos de improbidade administrativa são a suspensão dos direitos políticos; a perda da função pública, a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio e o ressarcimento ao Erário.
Em relação aos meios de punição verificou-se que a responsabilização e a punição dos agentes será feita por meios internos, que abrangem o processo administrativo disciplinar e os meios sumários, com a garantia do contraditório e da ampla defesa e exaurem-se no âmbito da própria Administração Pública, e os externos que envolvem os processos judiciais, civis e criminais, ficando a cargo do Poder Judiciário e se realizam como prestações jurisdicionais comuns, requeridas pela própria Administração Pública (ações civis) ou pelo Ministério Público (ações criminais e ação civil pública).
A seguir serão transcritos o problema e as hipóteses apresentadas na introdução deste trabalho e as respectivas análises das hipóteses, com base no resultado da pesquisa descritos nos três capítulos desta Monografia.
Problema: Os agentes públicos no exercício do cargo, emprego e função pública têm responsabilidades, diante disto procura-se investigar: quais são as responsabilidades dos agentes públicos, bem com as sansões a que estão sujeitos pelos atos ilícitos, crimes funcionais e atos de improbidade administrativa cometidos no desempenho de suas competências ou sob alegação de desempenhá-las?
Hipótese 1: O agente público no exercício do cargo, emprego ou função pública tem responsabilidades de ordem administrativa.
Análise da hipótese: A hipótese restou parcialmente confirmada, pois o agente público tem responsabilidades na esfera administrativa, mas não somente nesta esfera deve o agente ser responsabilizado.
Hipótese 2: O agente público no exercício do cargo, emprego ou função pública tem responsabilidades de ordem administrativa, civil e penal.
Análise da hipótese: A hipótese também restou parcialmente confirmada, pois o agente público tem responsabilidades na esfera administrativa, civil e penal. Verificou-se ainda, que tem o agente público responsabilidades por atos de improbidade administrativa.
Esta monografia venceu o seu propósito investigatório, analisando cientificamente as hipóteses previstas para os problemas acima mencionados. Porém, na sequência do estudo verificou-se a necessidade de um maior aprofundamento em cada uma das responsabilidades previstas na legislação. É preemente a necessidade de discussão e implantação de mecanismos casda vez mais eficazes de controle dos atos dos agentes públicos, sejam eles internos ou externos. É imprescindível em um Estado Democrático de Direito a participação cada vez maior da sociedade neste controle. O que devemos levar em consideração é que, aos agentes públicos não é vedada a responsabilidade pelos seus atos, sendo estes civis, administrativos ou penais, tanto quando resultam em danos à Administração Pública, quanto em danos a terceiros.
REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS
Ato Data Assunto
Constituição da República Federativa do Brasil
1988
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Regula o seqüestro e o perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso do cargo ou função.
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Regula a ação popular e define as hipóteses de nulidade e anulabilidade de atos administrativos, por lesividade ao patrimônio público.
Lei nº 4.898 09.12.1965
Regula o direito de representação e o processo de responsabilidade administrativa civil e penal, nos casos de abuso de autoridade.
Decreto-Lei nº 201 27.02.1967 Responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores.
Lei nº 1.069 1969 Obrigação de declaração de dinheiro e bens existentes em países estrangeiros.
Decreto nº 84.555 12.03.1980 Publicação dos atos oficiais, regula as normas de editoração do Diário Oficial.
Lei nº 7.492 1986 Crimes contra o Sistema Financeiro
Lei nº 8.027 12.04.1990 Normas de conduta dos servidores públicos civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas.
Lei nº 8.137 1990 Crimes Contra o Sistema Tributário.
Lei nº 8.112 11.12.1990 Regime Jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.
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Lei nº 8.443 16.07.1992 Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União.
Decreto nº 978 10.11.1992 Regulamento o disposto no art. 13 da Lei nº 8.429/92 (declaração de bens dos servidores).
Lei nº 8.666 21.06.1993 Lei das Licitações e Contratos.
Lei nº 8.730 10.11.1993
Estabelece a obrigatoriedade da declaração de bens e rendas para o exercício de cargos, empregos e funções nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
Decreto nº 1.001 06.12.1993 Cria a Comissão Especial da Corrupção.
Decreto nº 1.171 22.06.1994
Aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público
Civil do Poder Executivo Federal.
Lei nº 36 1994 Combate a corrupção e a criminalidade econômica e financeira
Lei nº 1.171 1994 Sobre o Código de Ética dos Funcionários Civis.
Lei nº 9.034 1995 Contra o crime organizado.
Decreto nº 2.134 24.01.1997 Dispõe sobre a categoria de documentos sigilosos e acesso a eles.
Decreto nº 2.331 01.10.1997 Corregedoria-geral da Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda
Lei nº 9.613 1998 Contra a lavagem de dinheiro
Lei nº 9.784 29.01.1999 Regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal.
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Delega aos Ministros de Estado a competência para aplicar penalidades de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade de servidor.
Lei nº 9.840 1999 Contra a corrupção de oficiais eleitos e fraude nas eleições.
Lei Complementar 101 1999 Lei de Responsabilidade Fiscal.
Resolução nº 03 da
CEP 23.11.2000
Regras sobre o tratamento de presentes e brindes aplicáveis às autoridades públicas abrangidos pelo Código de Conduta da Alta Administração Federal.
Lei nº 10.180 06.02.2001
Organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.
Exposição de Motivos
nº 07 18.08.2001
Do Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República, aprovado pelo Presidente da República, mediante a qual foi instituído do Código de Conduta da Alta Administração Federal.
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