CA D E R NOS D E A D M I N 1ST R A
ç
ÃO P Ú B LI C A -
33
PEDRO MUNOZ AMATO
PLANEJAMENTO
Tradução. adaptação e prefácio de BENEDICTO SILVA
3: Edição
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
SERViÇO DE PUBLlCAÇOES
Direitos reservados da Fundação Getúlio Vargas
Praia de Botafogo, 186 - Rio de Janeiro - GB - ZC-02 - BrClsil l' edição
2' edição 3" edição
julho de 1955 maio de 1962 agôsto de 1966
@ Copyright da Fundação Ge-túlio Vargas
APRESENTAÇÃO
A
1:
EDiÇÃO
Desneces~;irio apresentar o autor dêste Caderno aos leitores
b~'asileiros, pois já conhecem o ProL PEDRO :\lcr'ioz A~L-\TO através
da leitura da lnlroduçüo ú Teoria Geral dr Administraçüo
Pú-bli(({, monografia publicada ne'ita série sob o n" ~3. Falemos, l;()is. do seu trJ.balho.
O presente e~tudo é um dos capítulos da obra editada em c;,panhol. ~ob o título Introdlll'riiÍn (l la Adlllillislrarión Pública. '"
Como informamos na apresentação do Caderno 1l~ 23 J tal liuo,
traduzido em português pelo signat;írio desta apresentação, está sendo publicado por partes, a fim de aumentar mais ràpidamente a bibliografia especializada, de que carecem os leitores brasilei-ros para ter acesso aos elementos de estudo e consulta em
ma-téria de administração pública,
~o complexo mundo moderno, em que ao administrador cumpre construir, o planejamento constitui tarefa das mais difí-ceis e importantes, Se realizada sem orientação definida,
flu-tuante ao ,abor de condições extremamente variáveis, a ação ;Hhnini,trati\'a puh'eri/a m ret ursos e reservas da emprêsa, não
,]tinge o grau de sazonamento e efetiYidade que a de"c caracterizar. ;\dmini,trar não consiste simplesmente na execução de tarefas imediat3s, não relacionadas entre si. Cumpre delineá-las com base em estudos e pesquisas que lhes justifiquem o
obje-i') Publicada em portugl!~, sob o título "Introdução à Administr2ção Pú-~Jica" corco yolume -: dil séri2 "Bibl:o:cca de Ad.r::i::Jlstfa-;;lo P:':blica", PC-L-1 Fundação Getúlio V 2rgas.
1
I,'I CADERl\OS DE ADl\Il:\"ISTRAÇ.~O PéBLICA
tivo e as coloquem como partes integrantes - sucessivas e sim ul-t,lneas - de um conjunto lógico de atividades.
Problemas de ordem vária e complexa perturbam constan-temente a ação do administrador, que não os poderá enfrentar nem se manter numa linha definida de ação, caso não os haja pressentido, intuitiva ou dedutivamente, seja através da capa-cidade prospeti\"a, seja através da pesquisa metódica. Êste o ;:specto do planejamento que PEDRO ~Ic;\oz A:\1.\1"o focaliza na
presente monografia: - planejamento como uma das fases impor-tantes do proce;so administrativo, planejamento que se antecipa
;l{) futuro, preparando·o.
Os princípios essenciais do planejamento; os problemas per-tinentes de organização e métodos, para cuja ;olução se torna indispensável a participação de todos os nheis e setores da admi-nistração; a utilidade, localização e organização do órgão cen-tral ele planejamento; o contrôle dos planejadores - são ontros tantos ahpectos do problema, aqui analisados.
A tarefa de planejar é árdua e exige o domínio de l1lnue-rosas t<-'cllicas, através das quais se alcance o exato conhecimento e a justa interpretação dos fatos, bem como a ordenação das diversas e multiformes partes integrantes do plano. Para desem-penhar bem essa tarefa, cumpre formar deliberadamente pes-soal especializado - m05tra-o :\h"NOZ .\:\I.\TO nestas p,íginas.
Sem temor de equívoco, sentimo-nos à vontade para afir-mar que o autor reuniu num estudo sucinto tóclas as informa-ções básicas essenciais e conseguiu dar ao leitor uma nítida idéia de conjunto sôbre o tema tratado e sôbre a grande importrll1cia de que o planejamento se re\"este na atualidade.
,
INDICE
Apresentação ... V
- O PLANEJAMENTO COl\IO UM DOS PROCESSOS
PRINCIPAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 3
II - OS PRINCIPIOS ESSENCIAIS DO PLANEJAMENTO ., 13 A - O princípio da inerência ... 13
B - O principio de universalidade ... 15
C O princípio de unidade ... 19
D - O princípio de previsão ... 21
!lI - PROBLEMAS DE ORGANIZAÇÃO E MÉTODOS ... 25
A - Participação de todos os níveís e setores da administração 25 B - Os órgãos de planejam~nto ... 29
C - O caráter consultivo dos órgãos de planejamento ... 34
D - A utilidade das repartições centrais de planejamento .... 38
E A localização do órgão central de planejamento ... 39
F - A estrutura interna do órgão central de planejamento '" 45 1. Direção colegiada ou unipessoal ... 45
2. A organização do secretariado ... 50
G - O contrõle dos planejadores ... 53
IV - PESSOAL PARA O PLANEJAMENTO ... 5i
A - A rdação do substantivo e do processual ... 57
B - Os requisitos do planejamento central ... 59
C - Outros requisitos gerais ... 60
I -
o
PLANEJAMENTO COMO UM DOS PROCESSOS
PRINCIPAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
] i definimos a função ele planejar como a progrn maçüo do Irnbnll,o. 1 É a formulação ,i,tcm;ítica de um conjunto de dccisôes, de"idamente integra-do, que expre,sa os propósi-tos de lima emprêsa e condi-<iona os meios para alcançá-los. C m plano comi,te na de-finição ,lc objetivos, na orde-nação de recursos materiais e hum;mos, na determinação de mét odm e formas de
organiza-~:lO, no estabelecimento de me-dida, de tempo, quantidacle e qualidade, na localização e,pe-,ial de atividades e outras
e,-PC( ificaçôes necessárias para ca·
nali/ar racionalmente a
condu-ta de lIma pessoa ou de um pupo.
.\s,im como um indídduo pode traçar, sisterrràticamente, o próprio rumo de ação, pen-sando antes de agir, ao invés de se deixar conduzir pelos hA-bi tos, pelo subconsciente, peb ignorância Oll por qualqucr
impulso irracional, assim tam-bém é facultado a uma entida-de administrativa planejar o respectivo trabalho.
Planejar é, logicamente, o re-quisito prinürio e mais ele-mentar da admini5tração. Con-,is te na ordenação sistemática (la conduta para a consecução
1) Ver Caderno n° 23 desta série. Introd!1ção à Teoria Geral de
CADER:'\:OS DE AD:\fI:>iISTRAÇ.:\O PéBLICA
de determinados propósitos. Se nJo intervier um mínimo razo;í,cl de deliberação, que as oriente, as ações não merecem
o qualificativo de administra-tivas. O processo de progra-mar é parte neces~;íria da fun-çJo administrativa. ~
2) Vejamos os seguintes textos, que adotam definições serr.elhantes à que perfilhamos no presente ensaio:
"0 planejamento consiste na aplicação sistemática. continua e pro~pectiva da melhor inreligência disponível aos programas de tra-balho pera solução de problemas comuns no terreno público... A
Report on National Planning and Public Works (National Resources
Boaru. l' de dezembro de 1934), págs. 83-84.
"O planejamento ê um dos processos mais simples e naturais do espírito - processo por meio do qual os homens, que pensam, deter-minam e logram seus objetivos... Em administração, o planejamento (' gerência são uma e a mesma coisa. É evidente que o planejamento n;;o pode ser eficaz se o separarmos da g~rência." Harold D. Smith.
The llIanagement of your Government (McGraw-Hill Book Co ..
Nova York, 1945), págs. 15, 19 e 21.
"Para o êxito de sua adr'Jínistração e contrôle. tôda emprêsa co-plexa requer a t'xistência de planos cuidadosamente elaborados a hm de predi:er suas operaçôes futuras com a maio:- exatidão possí-vel. .. Para que a administração seja eficiente. necessitam-se planos definidos e que abranjam tôdas as suas atividades. Planos a longo e a curto prazo... para o desenvolvimento ordenado de tooas as faci-lidades e serviços públicos em harmonia com oS valôres econômicos c sociais". Donald C. Stone, Thc Managcment of Municipal Pubi:c
Works (Public Administration Service, Chicago, 1939), pág. 63.
PL~:-;EJAMENTO
5
Embora lôda essa explicação po,sa parecer supérflua, a ver-dade é que o planejamento conlinua sendo um dos aspec-tos mais descuidados do
traba-lho administrativo. Sabemos que os sintomas freqüentes da patologia administrativa são, entre outros: a falta de clare-za sôbre os propósitos
princi-"Em sua forma mais simples, o planejamento é o que os fran-ceses chamam prévoyance - previsão do futuro. Aplica-se tanto aos indivíduos como aos grupos. tais ~omo às famílias. às instituições so-Ci<!IS. aos negócios e aos governos .
"Geralmente inclui as cinco etapas seguintes: investigação e análise para a inteligência do problema; determinação dos objetivo.>; definição de soluções alternativas; formulação de decisões. incluindo normas de ação; e a execução do plano, no que diz respeito a probl~
mas. como sejam os de organização. programação do trabalho e mé-todos. O planejamento é a antitese da improvisação, é a previsão sis-temática. aliada à retrospecção coretiva; é um conceito dinãmico que comporta decisão e ação.
"Em seu aspecto mais simples. o planejamento também é univer-sal, porque o aplicam todos os indivíduos e grupos com diferentes graus de intenção consciente. Onde quer que haja administração. ha-verá também plane1amento - ao qual se terá que dar atenção tanto maior quanto maior fôr o número de problemas e fatõres". Marsball E. Dimock. Bllsiness and Govemment (Holt [, Co .. Nova York. 1953, 2' ed. rev.). pág. 735.
"O planejamento cooperativo de caráter democrático e constitu-cional pode ser definido como a orientação e coordenação das atiú-dades de uma comunidade mediante um programa geral. especialmen-te no que se refere à utilização dos recursos econômicos. de acôrdo com as preferências dessa comunidade. tal como se express:Jm na cons-tituição e nos organismos representativos. Sempre que seja possivel. tal
programa geral deverá descrever em têrmos quantitativos as várias medidas que se requerem para dirigir a produção e distribuição duran-te o prazo projetado - de quatro anos. por exemplo." Carl
J.
Friedrich.Constitutiona[ Govemment and Democracy (Ginn & Co.. Baston,
1950). pág. 492.
Exceto as citações de Dimock e Friedrich, as demais encon-tram-se rCl,nidas em Jobn D. ~vlillet. Thc Proct"ss and OrganizatioFl of
GOlJ.:::rmn.~nt Planning (Columbia Univers:ty. Nova York. 1947), págs.
6 CADER:\'OS DE AD~lINISTRAÇÃO P(;BLICA
pais; a rotina, que faz perder o rumo, subordinando os fins primordiais às técnicas de mé-todo; e o afobamento, que ca-racteriza a urgência implacá\"el da prática e incapacita os ad-ministradores para o estudo e a meditação_
Como prova de que Os prin-cípios do Flanejamento ainda nãô têm maior vigência práti-ca, podemos assinalar o fato de ser muito recente, em adminis-tração pública, o interêsse em sistematizá-lo. Em seu tratado de 1927, lVILLOUGHBY não con-siderava o planejamento uma das principais funções da
ad-ministração, senão uma sIm-ples fase da gestão financeira, um aspecto do processo orça-mentário a curto prazo. 3
A tendência para elaborar planos globais a longo prazo e criar instituições com tal fim é uma aquisição dos últimos YÍnte anos. O ímpeto inicial verificou-se em 1928, na União Soviética, com o Primeiro Pla-no Qüinqüenal. A partir da Segunda Guerra ~Iundial, a prática estendeu-se por quase tôda a Europa e também por alguns países de outros conti-tinentes, -I deixando de ser pa-trimônio exclusivo dos regimes
3) W. F. WilIoughby, PrincipIes of Public Administration (The Johus
Hopkins Press, Baltimore, 1927), pág. 429.
4) Embora a Comissão de Planificação Estatal (Gosplan) da Rússia te-nha sido criada em 1921, foi somente a partir de 1928 que, com o Primeiro Plano Qüinqüenal, se inidou o planejamento geral a longo prazo. Os seguintes países, entre outros, têm planos gerais a longo prazo, desde a data indicada em cada caso: Pôrto Rico, desde o
Primeiro Plano Financeiro de Seis Anos de 1944-50; a
Grã-Breta-nha desde o White Paper on Employment de 1944, mas principalmen-te desde o Econamic Survey de 1947 (Crnd. 7046); a França, desde
o Plano Monnet de 1946 para o período de 1947-50; a Holanda,
des-de o Pcimeiro Memocandum sôbre o Plano Econômico Central de
1916, e o Orçamento Nacional de 1947: a Noruega. desde o
PL\:\E]A:\!E:'oiTO
7
comunistas para lograr aceita-tação nos sistemas de Glpita-lismo atenuauo. Touavia, ain-da há muitas juriseli~'ões sem planejamento sistemático a longo prazo. Esta é a situação na maioria elos gO\"ernos
lati-no-anrericanos, apesar de já es-tar auquirindo 1/lo111cnlul/l a
tendência posi tiY<l. 5
Mesmo em goyernos muito progressistas encontram-se fa-lhas capitais no empenho de sistematizar O processo do
pla-nejamento. ~os Estados Uni-dos, por exemplo, não existe um organismo central que co-ordene a fornmlação de
pro-gramas a todo o
longo prazo, para goyêrno federal o
5)
6)
Plano Econômico Nacional de 1946-49; a Tcheco-Eslováquia. desde o Plano de Dois Anos de 1946; a Hungria. desde o Plano de Três Anos
de 1947; a Bulgária. desde o Plano de 1947-49; a Iugoslávia. desde o
Plano de Cinco Anos. de 1947, a Argentina, desde o Plano de
Go-vêrno de 1947-51: As Filipinas. desde o Plano de 1949-53, a tndia,
desde o Primeiro Plano de Cinco Anos de 1951-1956.
Corno exemplo da tendência - sem entrar em considerações sôbre a continuidade e qualidade de seus resultados - pode citar-se a criação, na Boliviól, da Comissão Nacional de Coordenação e Planejamento. em 1953; na Colômbia da Direção Nacional de Planejamento Econô-mico e Fiscal. com antecedentes no Conselho Nacional de Planeja-mento e na Repartição de PlanejaPlaneja-mento de 1951. bem corno no Con-selho Nacional Econômico de 1931, reorganizado em 1940; em Pôr-to Rico. da Junta ae PlanejamenPôr-to em 1942; no Chile. do Conselho de Economia Nacional em 1931, da Corporaç~o de Fomento da Pro-dução em 1939 e do Ministêrio da Economia Nacional em 1942: no México, do Conselho Nacional de Economia em 1941 e da Comissão Federal de Planejamento, organismo consultivo da Secretaria da Eco-nomia Nacional, em 1942.
8 CADERXOS DE ADMIXISTRAÇÃO Pl;BLICA
::\Iuitos dos países que institu-cionalizaram o planejamento central carecem de yerdadeiros programas de ação, pois seus planos gerais não passam de especulações analíticas das ten-dências
ocorre, Brasil. 7
econômicas. por exemplo,
Assim no
Em geral, o planejamento governamental a longo prazo encontra·se na etapa inicial de sistematização e, embora pro-meta tornar-se uma das con-tribuições mais valiosas da dis-ciplina da administração pú-blica, necessita, ainda, em tôcla
a parte, de culti \'0 intenso. É
verdade que as possibilidades de racionalizar, em qualquer
emprêsa administrativa, se acham limitadas por diversos fatôres. A deliberação
sistemá-tica sôbre os programas do go-vêrno muitas vêzes é afetada por tendências deterministas da evolução social, pela
situa-ção política, por pressões de grupos, por condições pessoais
e outras influências estranhas
ao contrôle dos planejadores.
:\ão deixa de ser sempre uma
tarefa difícil.
Independente-Harris, Economic Pla1lJling: The Plans of Fourleen Countries wuh
Analyses of the Plans (Knopf. Nova York, 1949), págs. 98-157;
J.
D. Millet, The Process and Organi;;ation of Governmcnt planning
(Columbia University Press, Nova York, 1947).
7) Conselho Nacional de Economia, Exposição Geral da Situação Eco-nômica do Brasil. 1952 (Rio de Janeiro. 1953). Se bem que o
Con-selho Nacional de Economia tenha sido criado ... para estudar a vida econômica do país e sugerir às autoridades competentes as me-didas que considere necessárias" (Constituição de 1946, art. 205, seção 2), tem-se limitado a fazer estudos analíticos sem propor planos de ação. A ausência de verdadeira planificação central foi reconhecida recentemente nas deliberações sôbre os projetos de reorganização ad-ministrativa. O Presidente Getúlio Vargas resumiu o consensus geral
PL\.:\EJAME;>;TO 9
li,e,,'e (~c't~, limitações e di
fi-u;lr.1:~(].,'s p:'tlicas, é cyidente
! 1 til? a ~ tal cf;l:j
d~~"':"Cl-=l ob(:c!ccer
a clministratiyas a nlanns orien-1
: .'(lore" e <jllC a formdaçilo de
'-, lS pL'nos deye alcançar o :"a ior gLllI posshel de racio-!)aJidaue,
E, ao hhr aqui do plane-j;mrento como um dos proces-.os funcbmentais da
adminis-tração pública, cumpre, antes de mais, preH~llirlllo-nos contra a possibilidade de certas
diyer-gências no uso elo têrmo.
o
risco d:: confus:lo égran-(;,~. O conceito de j)!([!lé'ja:ncll-t () el!co'ltra-~e no próprio
âma-,~2"() d:) d·~·b:1te político de nos'):!
~ l,:oU s!,bre o grau de
parti-(iF~<.":í() que c;be ao gO':érno na direção elOi processos sociais.
É natmal, pois, que a pala\Ta
haja aJquiriclo cli"ersos mati-7es sem;tllticos· e seu uso se
Fe,le a interpretações errô-neas.
Consideremos por um mo-mento a '."er~jo de que plane-j:u é controlar ou dirigir, por
8) o pl<::,:ejamento pode ser definido como a sc!cçC\o consciente e deliber2da de prioridades econômicas por 2lauma autoridade pública ... i' :..:?:~'2 (u:~ J:-X[:) n:~'f"_-·.-_·:tldc pr!bLct~ Si,~~!~:Lca t:n: E:'t~:do. l!P.l GO"~7~r:1o
(com polícia e fõrças armadas para impor SU2S deci"ões. se
necessá-rio I t cu qualquer outro org2nismo cri8do pelo E.st.:~o ou ao qual
seja dotado expressamente de certos direitos e funções". Barbara
\Vo-otan. Liberfad con l~laniticaci ___ ~n (~léxico: Fundo
c.('
CUlttL'(J E,:oI1ônü~ca, 1946\, ,·á~c, ~:'_15. 'cac:'.::ão de E-cede·', Und2c Planning (Uni-versity of North Carolina. Chapel Hill. 1945).
"O planejamento pode ser definido como a orientação das ativi-d2.CêS eCOnÔITIlCilS por um organisn:o ela comu;]idade. mediante um p~ojeto {iU(' cc~::-r;?va. em t~r!:1()S qual:Lltivos e qua:::1t:tat~vos. os pro ...
cessos de produção que devam ser realizados em det2rminado perío-do de tempo. Para alcançar o objetivo principal perío-do planej3mento, os
proc~ssos devem ser selecionados e projetados de tal modo que
as-segurem o emprêgo total dos recursos disponíveis e 20 mesmo tem-po evitem atitudes contraditôrias. possibilitando UI!! ritmo estável de progresso". Carl Landauer. Teoría de la Plani[icación Econômica
10 CADER;-.(OS DE ADMINISTRAÇÃO P(;BLICA
intermédio do goyêmo, a con-duta dos cidadãos de acôrdo com um plano. É esta inter-pretação que arremessa o têr-mo à arena onde se discutem os graus e formas desejáyeis de inten'enção gOl:ernamental.
Os socialistas democráticos também fayorecem um alto grau de direção, regulamenta-ção e estímulo dos processo~
econômicos, insistindo em que tal participação do goyêmo deve basear-se nos métodos ele representação e responsabilida-de democráticos e deter-se diante das liberdades mais ca-ras da tradição ocidental. Ape-sar das diferenças, a idéia de planejamento admite, em am-Os comunistas, por exemplo,
preconizam o grau máximo de contrôle goyemamental sôbre a economia e outros aspectos da yida, pelo menos na etapa da ditadura' do proletariado.
Theory of National &onomic Planning (University of California Press Berkeley, 1944).
"O planejamento deve, em grande parte, a sua popularidade ao fato de que todos nós desejamos resolver nossos problemas comuns com a maior racionalidade e previsão possíveis. Não é assim, po-rém, que os derensores entusiastas da sociedade planejada empregam atualmente o têrmo, nem é só nesta forma que devemos planejar se quisermos que a distribuição das riquezas se ajuste a certo padrão particular. De acôrdo com os planejadores modernos e segundo seus propósitos. não seria suficiente traçar a mais permanente e racional das organizações, para que dentro dela as diversas pessoas pudessem atuar de acôrdo com seus planos individuais. Bste plano liberal, dizem êles, não é de forma alguma um plano - e muito menos um plano delineado para comprazer a opiniões particulares sôbre quem deve ter çertas coisas. O que os nossos planejadores pretendem é a dire-ção central de tôda a atividade econômica segundo um plano único, que determine como se dirigirão conscientemente os recursos da so-ciedade para servir a certos propósitos particulares de um modo defi-nido." Friedrich A. Hayek, The Road to Serfdom (Chicago: Univer-sity of Chicago Press, 1944), págs. 34-35.
PLANEJAMENTO
11
bas as pm:ções, a tese de que ao goyêrno compete, em alto grau, a responsabilidade de orientar e coordenar a vida da sociedade.
É com base nessa concepção que um grupo muito respeitá-,"el, defensor dos postulados do liberalismo, repele a idéia de planejamento. Alheio aos interêsses criados e ao conser-yantismo fanático, êste grupo apresenta fortes argumentos em favor do bem-estar geral e tam-bém de formas eqüitativas de distribuição econômica; porém o faz em oposição ao interven-cionismo governamental, por considerá-lo antiprodutivo, na medida em que perturba o
sis-tema econômico da liberdade de trocas, e perigoso, no que
se refere às liberdades dos
ci-dadãos. Apontam como sinais de alarma os excessos da Ale-manha nazista, da Itália fas-cista e da Rússia comunista.
É natural, pois, que na opinião pública de muitos países a simples menção da palavra planejamento cause suspeita.
r\. luz dêste significado do têrmo, tão sujeito a controyér-sia, emerge a posição que ado-tamos no presente trabalho; a função de formular sistemàti-camente os programas de
go-vêrno não se identifica necessà-riamente com nenhum tipo particular de ideologia políti-ca, nem com determinadas for-mas e graus de contrôle gover-namental. Essa concepção é yaliosa pelas seguintes razões:
não comportando, portanto, uma idéia constante e uniforme... Pode definir-se plano como um série de leis bem concatenadas, distintas
quanto à substância. porém coordenadas entre si. para serem complemen-tadas nos seus pormenores por outras séries de disposith'os e ordens, elaboradas por funcionários designados para êsse fim, os quais devem estar subordmados
as
normas estabelecidas nos estatutos e. além disso, sujeitos à revisão legislativa ou judicial. ou a ambas." Herman Finer.12 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. S~Jienta a importância da 3. Destaca a necessidade de prngrannç:to racional como entrelaçar as decisões num con-partei:1dispcnsáyel da
admi-nistração.
2. Indica a necessidade d2 incluir todos 03 elementos de
juízo, todos os aspectds do pro-blema, de modo que a progra-maçf:.o seja global e cada parte possa calibrar-se com referên-cia à significação do todo, sen-do, portantO, indispcnsá\'el o planej::Elen:o integral de tôdas as u ti"idades de go"êrno.
junto bem integrado, não S0
no que se refere ao programa de cada subdivisão do goyêr-no, como também a todo o pro-grama governamental, conside-rado globalmente.
11 -
OS PRINCíPIOS ESSENCIAIS DO PLANEJAMENTO
Cumpre-nos analisar detida-mente as características
essen-CIaIS do planejamento _ Só
;!ssim poderemos fixar as bases para os problemas relacionados com a organivç:io e metodiza-ção de suas funções.
A - O PRI:-\CfPIO DA IKERÊl',CIA
O planejamento é indispen-s;íyel em qualquer sistema de goyêrno. Já vimos que o pla-nejamento é parte integrante da administração e, em conse-qüência, de qualquer sistema de govêrno,
independentemen-te de seus objetivos particula-res _ Sabemos que a administra-ção não consiste na mera obe-diência automática a normas
predeterminadas, pelo que não se reduz - no sentido de cum-primentO mecânico ,\ simples execução de leis, regulamentos, ordens superiores ou esquemas de organização e métodos _ Ao contrário, é principalmente dis.-crição e tato - formulação de cleci:;ões, capacidade criadora,
YI • .'oir-faire -, por meio dos
quais cada administrador dá vida às normas, complemen-tando e concretizando as dire-trizes em face das situações
reais.
H
CADERl'i'OS DE AD~nNISTRAçÃO PÚBLICAtodos os níveis e setores. Não pode ser isolada da gestão administrativa, em organismos e processos separados, como al-guns supõem, nem é possível limitá-la aos mais altos esca-lões da hierarquia. Tampouco se trata de traçar um plano, em detenninado momento, e logo supor que se haja suspen-dido o proce,sso de planejar.
Segue-se também que ne-nhum govêrno, sejam quais fo-rem suas normas relativas ao contrôle que deve exercer sô-bre os cidadãos, pode prescin-dir de planejamento, se dese-ja iluminar conscientemente a sua rota, lograr eficiência na aplicação de meios para con-seguir seus fins e prever as conseqüências de seus atos. Assim, um sistema de laissez" faire baseado num alto grau de liberdade individual supõe que o govêrno, limitando-se ao mínimô indispensável de con-trôle sôbre as atividades
priva-das, planeje cuidadosamente seu programa, de modo que não perturbe o funcionamento do mercado livre, nem seus atos contradigam em outros sentidos a filosofia fundamen-tal que o orienta.
Tôda sociedade politicamen-te organizada concentra, por definição, certo grau de poder no govêrno, que deve ser exer-cido com previsão de seus fei-tos na vida dos cidadãos e com deliberação racional sôbre seus propósitos. A ausência desta deliberação consciente mu~tas
vêzes produz efeitos destruti-vos, como sejam: contrôles mais intensos que os desejados; desordem que impossibilita, em vez de facilitar, o exercício da liberdade; falta de oportu-nidade para que o povo adote decisões sôbre o que deseja.
pla-nejar suas atividades, desde que pretenda, bem entendido, realizar coerentemente os seus propósitos. São muitos Os go-Hrnos adeptos do laissez-faire
que, ou por negligência, têm deixado corroer-se a essência vital do mercado livre, penui-tindo o desenvohimento de pd.ticas monopolísticas e ou-tras contradições do mesmo gênero; ou por ação positiva e deliberada, de suposta orien-tação individualista, têm aju-dado a concentrar o poder eco-nômico de maneira que para-lisam as fôrças equilibradoras do sistema de preços.
Por outro lado, existem sis-temas de planejamento demo-crático que, por ausência de suficiente amplitude e clarivi-dência na formulação dos de-sígnios góycrnamentais, produ-zem resultados que ultrapas-sam o intento dos governan-tes. tstes efeitos imprevistos são, algumas vêzes, grandemen-te destrutivos, como ocorre, por
15
excffil;!o, no caso de medidas de fomento da industrializa-ção, propostas exclusivamente do ponto de vista econômico, sem considerar seu impacto sô-bre as atitudes, as preferências valorativas e, em geral, os pa-drões culturais da comunidade. Embora não se trate, nesse
ca-SO, de ausência total de
plane-jamento, acontece, no entanto, ser êste incompleto, por se li-mitar ao aspecto econômico e não incluir decisões conscientes sôbre os aspecws culturais.
Isto nos conduz ao segundo princípio essencial do planeja-mento: o da universalidade.
B - O PRINCíPIO DE UKIVERSALIDADE
16 CADER~OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
imediatamente qualquer inten-to de programação. À revelia dos dados ou das decisões au-sentes, a parte articulada de um plano corre o risco de in-correr equÍvocos fatais.
o
exemplo do planejamento concentrado no aspecto eco-nômico, hoje em dia tão fre-qüente, mostra-nos (j valor e o alcance da ach"ertência. Se se tem de desem"olver um pro-grama de industrialização, não basta fazer cálculos em têrm05 ele capital necessário, de núme-ro de empregos precisos, de estatísticas sôbre o mercado de trabalho, elos gastos e outrosf:! tôres econômicos . Cumpre consider:tr, igu:tlmente, como aspectos do problema, os pos-síveis efeitos das novas form:ts de produção na migração, no crescimento de grandcs centros urbanos, no papel da mulher no lar, nas preferências entre o ócio e o trabalho, nas atitu-des de cooperação ou
compe-tição, na capacidade do traba-lhador para aprender as nOvas técnicas, nos problemas de or-ganização do trabalho, além de muitas outras repercussões de caráter psicológico e cultural.
diferen-PLANE]A:\IENTO 17
tes. Em tôda a parte se reco-nhece cada vez mais a impor-tância dos aspectos psicológi-cos, sociológicos e antropológi-cos da administração.
Constantemente se realizam experiências que vão esclare-cendo os efeitos que a vida em grandes centros urbanos, o tra-balho em fábricas de produção em massa, a cooperação em emprêsas coletivas e muitas ou-tras situaçu, s similares exercem sôbre a personalidade e a cul-tura. Assim se forj am novas formas de organização, méto-dos alternativos de trabalho e condições psicológicas mais hu-manas para o trabalhador. Quando um país decide indus-trializar-se, não tem que acei-tar os padrões econômicos mais tradicionais de outra situação cultural, senão os que melhor se adaptem às suas próprias condições.
Esta distinção elimina a per-plexidade de alguns
propugna-dores do planejamento, que re-pelem as acusações de totalita-rismo, sustentando que a sua função de assessoramento siste-mático na programação gover-namental se limita aos aspec-tos físicos e econômicos. Tal limitação só pode levá-los a confusões e contradições inex-plicáveis, pois qualquer medi-da gowrnamental no mencio-nado terreno repercute, inevi-tàwlmente, nos demais aspec-tos da vida. Não é possível conceber decisões governamen-tais sôbre a construção de
18 CADER:-\OS DE AD:\fINISTRAÇÃO PÚBLICA
estudo serve apenas para tor-nar unilateral a sua compreen-são dos problemas e levar a re-sultados que não se baseiam em decisões conscientes.
Vemos, pois, que um dos de-feitos mais freqüentes na prá-tica do planejamento é O de
li-mitar a programação sistemá-tica exclusivamente a certas fases do trabalho governamen-tal Em alguns casos, limita-se ao aspecto físico - regulamen-tando o uso da terra e das cons-truções - ou a certas regiões carecidas de desenvolvimento.
1'\ a maior parte das vêzes, não ultrapassa o âmbito econômico.
o
princípio da universalida-de le,'a-nos logicamente à con-clusão de que o govêrno deve incluir tôdas as suas atividades em um plano geral. Sem uma visão de conjunto, sem um pro-grama global, é impossível ca-librar devidamente as gestões particulares no que dizrespei-to à justificação, prioridade, tempo e outras questões. A~
normas mais específicas têm que derivar sua validade e efe-tividade das mais gerais.
Em cada setor da administra-ção pública surgem, inevitàYel-mente, perguntas fundamentais que se referem à relação de ca-da parte com o todo. Se não se formulam respostas a tais perguntas, a gestão particular fica desarticulada, sem orienta-ção básica. Tomemos como exemplos as decisões que, em dado momento, parecem ser indiscutíveis - digamos, as de-cisões tendentes a fomentar a educação em um país de ele-vada taxa de analfabetismo. Mesmo nesse caso, o tipo par-ticular de educação, as idéias e habitações que se hão de de-senvolver, o número de anos de estudo, são outros tantos aspectos que dependem do
cOnjunto de organização e
PL\~E J A~fDiTO 19
Advirta-se, entretanto, que ao advogarmos aqui o plane-jamento total, não quer isso dizer que estejamos preconi-zando o totalitarismo, pa troci-nando o contrôle pelo gO\êr-no de toclos os aspectos ela yi-da. Por isso, achamos necessá-rio especificar, no início dêste trabalho, o conceito de plane-jamento por nós adotado. A consideração de todos os aspec-tos - psicológicos, antropológi-cos, filosóficos, econômico,s, etc., na formulação sistemática do programa de govêrno não significa necessàriamente maior amplitude e intensidade· de contrôle governamental sôbre as atividades privadas.
c -
O PRINCíPIO DE UNIDADEEmana da própria essência de um plano que suas partes estejam integradas no conj un-to. O requisito de unidade é essencial, pois na medida em
que não se cumpre, anula-se o planejamento. Em todos os planos de govêrno, incluindo os que apresentam maior for-malidade no processo de sua criação e na ordenação de suas decisões, é possÍ\'el encontrar inúmeras demonstrações de fal-ta de unidade. Às yêzes, tais planos constituem uma simples soma de quantidades de dinhei-ro, cujas relações mútuas não se descortinam claramente.
20
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAparticulares que possam pre-valecer em determinados luga-res e épocas, vamos mencionar aqui, a título de ilustração, al-gumas manifestações de falta de unidade no planejamento.
Em países que se encontram nas etapas iniciais de progra-mas de industrialização, é fácil de ver-se a desarticulação, a que nos referimos, nas contra-dições entre o sistema tributá-rio, de um lado, e as ajudas goyernamentais à iniciativa privada, ele outro. Além dos dilemas sempre presentes na impo'lçao de contribuições, causados pelos conflitos entre o propósito de maior eqüiela-de na distribuição elo patri-mônio coletivo e o de estinlU-lar a produtividade, \"Cmos ami úde contradições desneces-sárias. A incidência dos im-postos, desencorajando as eco-nomias e inwstimentos, não se adapta aos planos de fomento econômico. Similarmente, no que concerne a facilidades para
formação de capitais, as opor-tunidades de crédito revelam--se completamente inoperantes. As medidas para controlar cer-tos aspeccer-tos dos processos eco-nômicos - tais como o câm-bio, o comércio exterior, 05
pre-ços e os salários - freqüente-mente são tomadas à rewlia de suas relações com os esforço,> para desenvolver a industriali-zação.
Se escolhermos êstes exem-plos evidentes de desintegra-ção, sem nos referirmos a ou-tros mais complexos - a coor-denação do sistema educativo ou da evolução cultural com o.; programas de fomento eco-nômico - é porque, no terre-no da ecoterre-nomia, já se elabo· raram métodos de análise e aplicação, que nos permitem ver claramente a importância do princípio da unidade no planejamento.
univer-PL<\NE] Al\IENTO 21
sdlidacle - na medida cm q'-lC
um p r o g r a 111 a incompleto amputa as possibilid~:dcs l:C
relacionar as deci ,õcs com a parte ausente. ~las não dei:~a
de ter signifiGlç3.o própria, por-que pode haver programas muito inclusivos, mas sem a ele'. ida unidade.
D - O PRI.:\CíPIO
DE PR1:TIS.:\O
O conceito de jJ[allcjar cn-cerra em si a idéia de preL'ióiio.
Um plano é uma formulação racional e consciente de um conjunto de decisões p a r a orientar a ação futura. Distin-gue-se, assim, de mero ato im-pulsim ou das improvisações ad hoc, por mais sábias que estas possam vir a ser.
Para que o princípio de pre-yisão seja Yálido, deve fixar-se um prazo bem determinado, com subdivisões adaptadas à
realização dos objetivos. De
preferência, o período total elc-vc ser amFlo, paLl (pIe hZ1ja
lC; 'il"éilLc pe;specêiva cIo futu-lO c ~;-·:al os pa,sos sucessivos
1;c~'~,~;_1:1 >"::'f orienL1dos peL!.:>
tcn-cl~llCi;iS e objeti\os de maior
;:; ~c~ncc.
Emi](ú'a na prática se haja ob;·ervado a preferência pelo
pt2,'o ele cinco ou seis anos,
11;:0 <: pode estabelecer nenhu-n;:l I c~ra de validade geral. Os limites ele tempo devem ser
variabilida-22
CADER;-;OS DE AD:\II~ISTRAÇÃO P(;BLIC.~de, é função precípua do sis-tema político interpretar o ru-mo da sociedade e orientar por forma correspondente a parti-cipação do goyêmo.
1\ essa ordem de idéias, é inaceitável o prazo orçamentá-rio de um ano, a que se limita o planejamento em muitos paí-ses. Independentemente das outras falhas que, do ponto de vista do planejamento, possam infiltrar-se em tais orçamentos, é evidente que um período tão curto não permite interpretar, tampouco orientar, as princi-pais tendências da evolução sa-cial. O orçamento anual deve ser uma etapa do planejamen. to a longo prazo. Mais espe-cífico em relação ao futuro imediato, o orçamento anual há de constituir o programa de trabalho do govêrno, expresso em têrmos financeiros; e para adquirir êsse caráter, deye afei-çoar-se à programação funda-mental de alcance mais longo.
Nada do que até aqui se disse autoriza a opinião - tão errônea e nociva - de que o planejamento consiste em
for-mular, em momentos determi-nados, programas de suficiente validade e obrigatoriedade pa-ra vigopa-rar, sem revisão, por tempo definido. Embora a
ta-refa planejadora deya ter um grau razoável de bom êxito em sua antecipação e orientação
do futuro, não se pode dispen-sar a obrigação de rever cons-tantemente o curso dos aconte-cimentos, a fim de que se fa-çam os necessários reajusta-mentos à luz das variantes im-previstas. O planejamento terá de ser um processo contínuo de
PL\:-\EJ ,\:\IE:-;TO
23
Em ;-ários países adota-se a
prática de formular um plano
de longa duração - cinco ou
seis anos -, o qual se reyê anualmente, acrescentando-se,
cada ;-ez, mais um ano de
pro-gramaç:io. Segundo êste
méto-do, na reyisão de 1954, por
exemplo, o plano de 1953-1958
com'erter-se-ia no de 1954-1959 e, embora conser;-ando na
me-dida do possível as linhas
mes.-tras do programa anterior, in-corporaria as necessárias
modi-ficações à luz das novas cir-cunstâncias.
111 - PROBLEMAS DE ORGANIZAÇÃO E MÉTODOS
A menos que tenhamos uma compreensão perfeita das carac· terísticas essenciais do planeja· mento, não poderemo~ chegar a soluções adequada~ para O'i
problemas de organizar e me· todi/ar seus processos.
A - P.-\R TICIPAÇÃO DE. TODOS OS ~íVEIS E SETORES D.-\
;\DMIXISTR.-\ÇAO
Em primeiro lugar, é C\idcn. te que a função de planejar de\e ser extensiva a todos os ní,·eis e setores da administra· ção. Já vimos que ela é parte inseparável do trZtbalho admi· nistrativo - é a deliberação racional e consciente para tra· çar o plano de ação - que não
de'·e estar ausente de nenhum ato de administração. Deve re· jeitar.se, portanto, a idéia de que planejar é tarefa exclusi\"a elos mais altos escalões da hie· rarquia.
2tJ C\DER:'\OS DE .\D:\lIXISTRAÇÁO PÚBLICA
de democracia capitalista. Logo de início, reconheceu-se na Rússia o princípio enunciado, criando-se uma rêde complexa de comunicações entre a Gos-plan - como organismo central - e as comissÕes das repúbli-cas, as regionais, as proyinciais, as de distrito, as das cidades e as departamentais, cheg;mdo até as diYisões menos importan-tes das unidades de produção.
:Êsse fato, fàcilmente compro-yá,-el pelos estatutos, relató-rios e outros documentos ofi-ciais da U. R. S. S., é realçado também por comentaristas im-parciais e escrupulosos que es-tudam o sistema soyiético sem defender seus postulados. Ve-jamos O que diz Alexander
Baykov em sua História da Economia Soviética, um dos es-tudos mais profundos e bem documen tados do sistema rusSO:
"Assim, pois, desde o início, o plano de Estado e o sistema de planejamento foram con~
truídos de tal forma que com-binaram a administração cen-tralizada com órgãos descentr;t-lizados de planejamento ... ~
" ... Inclusi,·e em sua última etapa de desem'olyimentto, a rêde soviética, de órgão de pla-nejamento pode ser qualificada de plurali~ta. Com efeito,
ape-~ar da estrita hierarquia na organizcção estrutural, tanto a rêde de planejamento geral como a departamental... sfto, até certo ponto, descentraliza-das. .. A experiência mostrOll que o planejamento não é um mecanismo de relojoaria capaz :le funcionar automàticamente, lima yez estabelecida5 as suas relações e proporções, senão que se assemelha mais a um organismo yiyo e criador em
9) Alexander Baykov, Histocia de la Economia Soviética (Fundo de Cultura Econômica, México. 1948), tradução de The Development of
the Soviet Economic Systcm (Cambridge University Press. Londce",
1'1.-\:\1:J .-\:\IC\TO
que os órgão; de planejamento de\-em e"tar em contato COll~·
t:lI1te com todos os tecilIos
yi-\OS que constituem o sistema
da economia national". lO
Da ~i tuação russa podemos extrair lições úteis para os de-mais países. Se até na Rús~ia
Sm-iética a experiência fez pre-\alecer o princípio de partici-pação geral no planejamento, tanto mais \álido se torna o princípio nos sistema político-administrati\os em que a exi-gência de centralilação não é tão intensa. :;\ão obstante, neS-ses outros sistemas é comum a prática de se instituir exce~~i\ a centralização do poder executi·
\ 0 do go\êmo, apesar de se
basear a organização política no liberalismo e na democra·
ser capaz de desYÍtuar o cará-ter democrático do sistema po-lítico, representa, elo ponto de
YÍ~ta da eficiência, uma falha importante na fase ele formula-ção de programas, assim coma nos demais aspectos da admi-nistração pública.
Felizmente, o princípio da participação geral está ganhan· <lo terreno dia a dia, tanto nas generalizações teóricas,) 1 como nas recomendações específicas de reforma prática. Dentre as últimas, podemos assinalar três
~'xemplos recentes, ocorridos na . \mérica Latina: o relatório da Jlissão Cllrrie sôbre a reorga-nização do poder executivo do gO\'erno da Colômbia, 12 o do Serviço de Administração PÚ-blica sôbre o go\"êrno de El
(LI. Essa tendência, além de Sah'aclor 13 e o da Comissão de
10) lbid .• pág. 469.
11) Special Committee l)rJ Public Adminisfration Pl'oblems, op. cit., pjg.
29.
12) La Reorgani:::ación de la Rama EjcCtltiua dei Gobierno de Colomoia
(Bogotá. Imprenta Nacional. 1952\. pág. 30.
C.\DER:\"OS DE ~\I)~1!:\"IS1R:\ÇÃO l'l:BLlCA
Reorganização elo Poder Exe-cllli,'o do Goyêrno de Pôrto Rico, H
A participação de todos o~
colaboradores na formulação dos programas é necessiÍria pa-ra obter informação exata e específica sôbre as diferentes etapas do trabalho. A~~im
como numa emprêsa pani-cuIa r o planejamento centr,tl depende grandemente, no que diz re,peito às relações dos custos c lucros, das condições em que cada oper;lrio realiza sua operação especializada -moyimentos, tempo, mecaniza-ção, atitudes, ambiente físico e psicológico, relações com o sin-dicato, com a administração-, assim também no goyêrno é importantíssimo que o sistcm:t de informação e planejamento conte com a participação de todos os colaboradores.
Por outro lado, como ad-ministração é principalmen-te opcionalidade, cumprindo, lhe orientar a~ faculdades op-cionais para (lue se exerçam coordenadamente em busca da realização dos propó,itos co-muns, o melhor meio ,eriÍ man-ter os colaboradores bem intei-rados do programa. A êsse res peito, nada pode igualar-se em eficiência - nem as demom-trações de autoridade, nem m recursos de organização e mé-todo, nem a imposição de nor-mas - às condições subjetiya, de entendimentos, aceitação t'
lealdade, que se logram q uan-do touan-dos os membros ele um grupo de trabalhadores par-ticipam na formulação do pro. grama. Ainda que a contri-buição indiddual de alguns seja de pouca monta, em têr-mos de illterêsse, idéias e apro. yação é sempre fundamental o
14) Relatório da Comissão de Reorganização do Govêmo de Põrto Rico
PL\:\F,r-\:\fE:\TO
npirilo COleli\o que "C pode go\0rno c OU!r;iS do me~mo
gê-criar quando se utiliLa come- llero.
nientemente o método de eq i- j\; ão obstan te, os casos ex-J11uLn' a participação, (epcionais de centralização in-tf'n'ia violentam a tendência
É pos.,íye! que, em (crta,
lIr-(unsttlllcias, seja neccs'drio lIlll
alto grau de celltralilação, Quando se quer reorgani/ar e reorientar lima emplê.,a de
ponta a ponta, mediante a
de-~ignação de nO\a liderança, en-tão ü grau de direção centra!.
(om referência à participação
des(cntralizada, tem que ser
normal de qualquer trab;t1ho cooperatiyo, que é o no senti· do da participação ali\;! de todos os cobboradorl?s. ?\ ão
~e trata sómente da nece"icIa-de psicológica que cada pes'c):l tem de ser um elemento ,igni-licali\o de seu grupo, com
tô-cl<i~ a., alegrias que i,so COlH-porta. :\Ión de tal participa-maior. O mesmo pocle ocorrer ção ser reiyinclicada ine\ità-no, G1>05 de esubclecimento \cImente como questão de [;l'o, de emprêsas nO\:l5. Hú tam·
bém cenas decisões que somen-te podem tomar-se no próprio
centro da organizaÇio, porque requerem () grau corresponden· te de autoridade c a yj,ão elo conjunto. Exemplos: as deci-.,Ões referente, ;'1 coordenação
das diferentes subcli"isôes,
:1
uniformi(bdc de certos méto-elos, :IS diretrizes fundamentai" its relaç<ie~ com entidades do
\;t!e a pena e,timuL't-Lt, com,)
fator de eficiência e fonte ele respeito à dignidade e'isencial do ser hmllztl1o.
H - OS óRGAOS DE
PL.\~EJ.-\~IE~TO
Em determina(bs
30 C\DER:\'OS DE A/l~II:\ISTR.\Ç_\O PLBLIC.\
tantiyas se ocupem da {onnl!-lação dos programas, sem a ajuda de órgãos especialiladoj de planejamento, Assim ocor-re nos nh'eis mais baixo, (la
administração, onde a progra-mação é simples, Pode conce-ber-se também que, mesmo em nÍ\-eis relati,-anren te elevados, de administração mais comple-xa, os diretores e seus colabo-radores disponham de tempo suficien te e capacidade para orientar o processo de plane-jamento, por assim o permiti-rem a organização e o funcio-namento ela emprêsa,
Esta é uma sitlla~-ão normal, Além disso, confirma o princí-pio de que o planejamento é parte integrante da adminis-trilção, Torna-se patológicl guando o trabalho incessante não proporcione aOs funcioná-rios exeCllti,-os a oportunidade de examinar os programas e sua realização, Por isso, em to-do caso, com ou sem ajuch
es-pecializada, é imprescindhel que os administradores aten-tem devidamente para a fun-ção de planejar,
Quando a emprêsa é comple-xa e de grandes proporções, o~
administradores neccssi tam da ajuda de pessoas exclusi\amen-te dedicadas à tarefa de plane-jar, Estas têm a missão de oh-ter os dados exatos sôbre o
fUll-cionamento da emprêsa, anali-sar os resultados em compara-ção com os objeti \ OS, reyelar
as relações entre as diferentes etapas do trabalho, propor re-"isões dos programas e ajudar aos administradore, na progra-maçfío, por todos os meios cOn-,enientes,
PL\:-\EJA2\IE:-\TO 31
em relho, institucionalmente, a impon,lncia do planejamen-to. 1\ as emprêsas de grande complexidadc, tornam-se indis-pensáwis os órgãos ele plane-jamento, os quais, segundo as exigências de cada ca~o, che-gam a adquirir grandes pro-porções. Como regra geral, ne-nhum ministério 011
departa-mento de igual categoria pode prescindir de tais órgão~.
Cumpre indigitar aqui o êrro elementaríssimo de confiar a, tarefas ele plenejamento a pes-,oa5 que não disponham de tempo, nem da aj uda técnica para se dedicarem com·cnien-temente a e,t:1S funçôe,. Em rertos países, por exemplo, tem-se tentado organizar
con-~elhos de planejamento central p;lra a formulação do plano
geral do goyêrno (em alguns casos integrados por funcioná-rios gm·ernamentais de alta ca-tegoria; noutros casos, não sb-mente por funcion,írios, mas também por delegados classis-tas, como operários, titulares de profissões liberais, agricul-tores, industriais) sem os pro-,er, entretanto, dos sen·iços de um secretariado suficiente em número, capacidade e dedica-ção.
As experiências da Colômbia com o Conselho l\acional
Ew-nômico de 1940 e o Conselho
~ acionaI de Planejamento de 1951 demonstram claramente como um organismo de plane-jamento central não pode lo-grar bom êxito se não contar com ajuda técnica suticiente. 1~
15) Por fôrça do Decreto n' 1.15i, de 18 de junho de 1940. o Govêrno da Colômbia adotou um plano geral para o desenvolvimento econô-mico do pais. Para constituir um centro de consulta, planejamento c coordenação na realização de tal programa, o Decreto n' 1.438, de 18 d.~ julho de 1940. reorganizou o Conselho Econômico Nacional. que havia sido criado originàriamen~2 pela Lei nQ 23. de 1931,
C\DER:\OS DE c\!l\II:\hTR.-\Ç.\O PéBLIC\
::\ a Bolí\'ia, foi criada recente-mente uma Comissão Nacional de coordenação e Planejamen-to para "formular um plano de clesen\'ohimento da economia nacional", "coordenar o funcio-Jumento e os projetos, plano,
e programas" d<1S emidade, públicas e "erificar
"periódica-mente os progressos l'C'alindos na execução do plano geral e dos projetos específicos". 1';
Está integrada - como o
(OllSe-lho colombiano ele I ~}JO -
pC'-Público. Trabalho. Saúde e Bem-Estar Social: os gerentes do Bancc da República. da Caixa de Crédito Agricola. Industrial e MineIro e da Federação Nacional do Café; um representante de cada um dos seguintes grupos: Agricultura e Pecuária. Indústria. Comércio. Esta-belecimentos de Crédito e Seguros. Transporte e Serviços Públicos. Artes e Profissões. Consumidores. Trabalhadores Agrícolas. Traba-lhadores Industriais e Empregados Remunerildos. O mesmo decreto criou sete comitês permanentes do Conselho e comitês regionais para cada províncía e cada município. Economic Dcuelopment in Selectcd
Countries: Plans. Programmes and Agencies (Nações Unidas.
Depar-ta mente de Assuntos Econômicos. Nova York, 1950). II 82-83. A ineficiência dêste organismo culminou na recomendação da
lUis-siío Currie em favor do estabelecimento de uma RepartiçE;o ce
Plane-jamento de Recursos. com um único chefe. e dotada de pessoal técnico para assessorar o Presidente. Reorganização do Poder Executit'o do
Govêrno da Colômbia. Relatório de uma Missão dirigida por Lauch:in
Currie (Imprensa Nacional. Bogotá, 1952). páginas 30-33.
Como conseqüência dessa recomendação, criou-se a Rcpélrti.;i.o ck
Plan~jamento pelo Decreto-Lei n' 1.928. de 1951; por(m. ao in\':; de
ter um único chefe. o Decreto n' G. 389. do mesmo <1no, l's~abclcceu o Conselho Nacional de Planejamento - integrado por três membros - para dirigi-la. Apesar dessas reformas. em seu primeiro ~!atório
anual o Conselho ainda s~ queixava d~ que "a falta de suficiente pes-soal subalterno e a escassez de infomaç.ões estatísticas completas con-tribuíam para dificultar seus trabalhos". N.dntório Anual do Conselho
Nacional de Planejamento, Ano de 1952 (Imprensa Nacional.
Bogo-tá. 1953). pág. 37. Em 1953. suprimiu-~ o Conselho e criou-sE' er'l
seu lugar a Direção Nacíonal de Pbnej:1mento Econômico e Fiscz:l. com um diretor que é também o Secretário Econômico da Presid0".,L'.
los principais 11ll1ciollÚrio:i exe-cutiyos uo gOyêrno c por dele-gados de grupos funcionais. 1,
.\inda que se incluam também como assc,~ôres 18 os membro;
da ~Iis,ão Técnica das ~ações
L nidas, falta-lhe o secretaria-do, o pe,>soal técnico dedicado exclusiyamente ao trabalho de planejamento. Essa áeliciênl U
provà"elmente impedirá que :\ Comissão cumpra seus
obje-tiyos.
o
planejamento central de todo um goyêrno exige il1\es-tigações e interpretações muito complexas - sôbre a renda na-cional, as relaçôes econômiu~com o exterior, Os ciclos
eco-nômicos, o sistema cducati\·o.
')0'
J:')
o~ padrões cuh urais, elC, etc.,
- e impõe a formulação de de-cisões dificílimas, o que, tudo junto, constitui tarefa de tal
,ulto que não se pode empreell-der sem a ajuda de um secrc-tariauo numeroso, com asses-sôres profissionalmente capazes e dedicados somente it função de planejar.
Q
uaneIo êsscs ser-,iços não são pro\Ídos, COlH()110S casos mencionado'i, o JlLJi,
prodyel é que Os funcionárim executiym. transformados em planejadore" apenas façam de (onta que cumprem tão esnu-gadora respomabilidalle, dei-xando enlanguescer a sua tare-fa até que desapareça comple-tamente, ou que se arrisquem a adotar clecisõô sem base, o
11) Especificamente. õs me:nkos com direitc à pala"ra e él voto são o Presidente da RepúblicZl. 05 :'vlinistros. um vice-presidente executivo, os presidentes de várias corporZlções públicéls. dezessete diretores execu-tÍ\'os de outras repartições públicas. designadas no decreto. seis re-presentantes de outras tanl:âs entid"des industriais. sete rere-presentantes dos sindic<ltos que integram ZI Central Trabalhadora Boliviana e um de!eg"do da Federação Nacional de TnhZllhZldores Campesinos. Ibid.,
art. I~.
34
CADER);OS DE AD:\II);ISTRAÇÃO P(BLICAque poderia ser ainda mais pre-judicial.
Em Pôrto Rico, depois de uma década de planejamento central, tendo..se desen\'oh'ido um corpo numeroso de técnicos a serviço da Junta de Planeja-mento, decidiu-se, ao proceder-se à reorganização do poder executi\'o em 1949-50, que ain-da era necessário ampliar és,es serviços profissionais de asses-soramento, criando-se, destarte, outra repartição de iIwe,tiga-ções econômicas dentro da or-ganização existente. 1[\
Atualmente j;í se está de'ien-yolvendo, a pOli co e pouco, um programa para criar órgão de planejamento nos ministérios e nas demais entid;;t!e, lli inci-pais do gon:rno.
c -
O CARATER CONSUL T1VO DOS óRGÃOS DEPL Al'\" E
J
AJ\1ENTOA experiência demomtra a grande cOl1\'eniência de colocar os órgãos de planejamento, sem auloridade própria para tomar decisões ou inten-ir em sua execução. Trata-se neste raso de uma função de ('s/ado.
maiOr (s/a!!), auxiliar das
ope-rações executi,'as. A vantagem dêsse tipo de organização é a de proporcionar aos assessôres oportunidade de dedicar tôcla a atenção ao processo ele pla-nejar, com a necess.íria sereni-dade e a cavaleiro elas pressõe, .tdministrati,'as .
. \ interpretação desta teoria, que supõe a possibilidade de
19) MensQ.<lc:7l do Got'crné;dor j Décima Sétima Assembléia Leyisl,ltit'a.
em sua Segunda Sessão Ordinária, sôbre o Projeto de Orçamento para
o Ano de 1950-51. pág. 11. Ver também: Marshall Dimock. Pedro Mu·
noz Arnato. Roberto de Jeus et aI.. La Reorgani=ación de la Rama Ejecutit'a (Escuela de Administración Pública, Universidad de Puerto
l'L\:\E]Al\IE:\TO
i~olar o planejamento dos pro-cessos executi"os, é errônea. Pelas razões j;í Yárias yêzes mencionadas, os consultores
ele-::\ão ob~tallle. freqüentemente tem deixado de h;l\'er o entro-samento adequado entre os téc-nicos e os líderes político-aclmi-\em manter-se em íntima liga- nistrath'os, entrmamento
ne-~ão com os administradores, atiY<lmlo a formulação dos
programas nOs processos cxe-cuti\os pelas yias normais tb administração. Quando não se logra e~ta espécie de conlato,
o trabalho elos planejadore, profi\sionais, por mais intemo e adequado que seja, IÜO
p;lS-~a de puro exercício
acadêmi-(O, sem tradLlzir-~e em
diretri-ies ae ação. Há mai~ ele dei ano" Yem-Se fazendo no
l\Iéxi-(O um magnífico trabalho de
coleta e intrepretação de da-do" com as séries e~taLÍsticas
torrespondente\ sôbre os pro-hlemas centrais da economia.
f: numeroso o pb~oal encarre-gado dêsse trabalho, 110 ~Iini~
tério da Falenda e outras de-pendências do gon:rno; e a qualidade da produção re,ela a rapacidade de seus autores.
cessário para que as interpre-tações se cOlwertam em progn-llIas de ação.
De,'emos imistir, por outro lado. em que a tarefa elo) asses-sôres não consiste em ~ubsti
tuir os diretores execlIli\os na responsabilidade de tOmar de-cisões, mas exatamente no exer-cício cle,sa re;,ponsabilidadc. :\aturalmenlc. na pr;ítica, a participação do ,Hlministrador e de seus conselheiros depende
da personalidade, do conheci-mento e ela capacidade de cada
11111 em relação ao outro. Em
qualquer caso, porém, sempre que o executi,o abdica de sua função de t0111;I1' decisões, o sis-tema administrativo se desin-tegra. 1\ a medida em que o chefe execL\liyo carecer de
pro-gralll;I, debilitar-se-;í sua efi-cienria como orientador e líder de ,em colaboradore, o
~a lufa-lufa do tlab;tlho exe-cutivo é poderosa a tendência a permitir que os assessôres su-plantem os diretores o Os pri-meiros deixam-se levar por en-tusiasmo em favor dos planm
que êles mesmos elaboramo E os segundo" acossados pela ur-gência do~ trabalhos quotidia-nos, em muitas ocasiões
prefe-rem renunciar à sua obriga'.'ão de pensar sôbre a oricniacio
<lo~ programas o
Algumas vêzes (Lí-'iC o seguin-te caso extremo: ao ill\ é, de assunrir diretamente a respon-,abiIidade pelo êxito ou
fraca,-50 dos planos, os diretores
exe-cutivos atribuem aos as~e!»ôres
de planejamento as wnseqiiên-das de suas recomendações o
Trata-se de uma gra,oe desYÍr-tuação elo papel de asscs,>ora-mento o Senoe para que as
pe,-soas, de quem se pode exiC;ir responsabilidade, se es( lllkm
atr<Ís de seus asse.ssôres, cuj.: função e autoridade são PULt-mente subsidiárias o Disso
re"lIl-ta inevitàYelmente a destruido
de enorme utilidade potC!l( ial
das funções cle assessora11lCI1 to.
Por ê,tes exemplos se ,ê que culLi\'ar de\idamente o papel
de assc~soramcnto,
pro,egen-<10-0 contra os perigos ;1~,in;l
lados, não (' fácil tareLt. Sem
a compreensão cabal do filie de\a ~er o prore,so de plane-jamento, como parte inerente ao trabalho adnrinistrati\(), e sem grande escrupulosidadc na colaboração de aS'ies'ôres e exc-clIti\'os, não se pode mal1llo1 o
equilíbrio desejável o
Encarando o aSSlllltO pur O~l
tro prisma, deparaose-nos o êrrú que consiste em sobrecarregar de funções executi,oas 0'
PI.\:\EJ.un::\"TO
37
(Un] i<lr a rcaliLação dos plano, por êles mesmos formulados, em yirtuele ela excepcional oporturiidade de preparação que tal situação implica, Se o
f uncionário passa lOtalmen te de sua função cODSulti"a a um cargo regular de
administra-~ão, a transferência não suscita o problema que queremos apontar, A ohjeção surge quan-elo mantém as funções ele
a,se,-~oramento e a elas acrescent;! outras de radter executi"o,
Em PÔrlo Rico, por exemplo, LOube à Junta Central de Pla-nejamento, por disposição de lei, a resposabilielade ele apli-car os regulamentos por ela formulados para o uso ele ter-ras e para a construção de edi-fícios, Êsse trab;' 1110 [oi dele-g;lUO, em grande parte, a cer-tas subdidsões do secretariado da Junta e assume as formas ele estudo de planos, concessão ele permis~õc" inspeções, au-diências, recursos e outros
tdl-mires, :\Lh aintLl a~',J:n condi-ciona, ineyità"elmente, a ati\"Í-dade de todo o organismo pla-nejador, incIusi"e a da própria Junta Central, que lhe dedica consider;Í\'el atenção e tempo, e tende a distraí-Ia da tarefa principal que é - o a~sessora
mento relativo ao programa eronômico-"oci:ll de todo o go-,(:rno. Grande parte do pc~ ~oal tem que ~e dedicar a apli-car os citadO) regulamentos, Essas funções exigem certo, t i-]los especiais de métodos, ele (;ldter quase-judicial, Susci-tam problemas de relações di-retas com o público, ao passo que a função de assessorar aconselha o anonimato, 1\0
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CADER:-IOS DE AD~fI"ISTRAÇÃO pL-nuc-\reorganização geral de 19-19- O planejamento 11;IS difercntcs 1950, criar nova repartição, a
fim de intensificar os sen'iços de assessoramento sôbre os as-pectos econômico-sociais, 20
D - A UTILID.\DE DAS REPARTIÇÕES CENTRAIS DE PLANE]A\IEC\'TO
Se, como temos visto, a
111-tegração de planos gerais para orientar globalmente todo o trabalho do gm'êrno é indis-pensá"el, imprescindí\'el tam-bém se' torna a existência de órgãos centrais que abranjam e unifiquem o processo de pla-nejamento,
Somente quando se conside-ra o tconside-rabalho do gm'êrno na sua totalidade é que se pode adquirir a perspectiya que dü sentido ao conjunto, estabele-cendo as prioridades e rela-ções e traçando o rumo da ges-tão governamental dentro da evolução dos processos sociais,
20) Sll.pra. pág, 33, nota 19,
~lIbdiyjsões, por sua inerente [ragmentariedade, carece de perspectiva integral, Eis por (lue é errônea a teoria tradi-cional de que basta somar êsses programas parciais, Por mai, ~ati~fatórios que sejam o conhecimento e a orientação ele cada parte, não pode o admi-nistrador captar a significação do todo, se não dispuser de meios de coordenação no cen-tro, As propostas dos milli~té
riqs ou departamentos nece,-sàriamente se fazem dentro das limitações da especialização que corresponde a cada um, mas adquirem nong signific a-ções, quando o administrador as sopesa com as outras partes. . num esfôrço por harmonizar
todo o conjunto,
Essas correntes do planeja-mento convergem C0111 as que
