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Cad . Saúd e Púb l., Rio d e Jane iro , 12(2):267-270, ab r-jun, 1996 O PIN IÃO O PINIO N
Sist emas de informação em saúde no nível local
He alth info rmatio n syste ms at the lo cal le ve l
N ú cleo d e Estu d os em Saú d e Coletiva, Cen tro d e Pesqu isas Aggeu M agalh ães, Fu n d ação Osw ald o Cru z . Ru a d os Coelh os, s/no, Recife, PE, 50070-550, Brasil.
M aria Alice Fern an d es Bran co
Abst ract In form ation system s h ave assu m ed param ou n t im portan ce in m odern society, becom in g an strategic resou rce of pow er in all areas. Th erefore, it is im portan t th at th e process of decen tion of th e h ealth sector sh ou ld n ot be lim ited to services, bu t sh ou ld also con sider th e decen traliza-tion of in form atraliza-tion . Th e au th or d iscu sses th e sh arin g of p olitical an d tech n ical resp on sibility be-tw een variou s govern m en tal sph eres, an d th e n eed to reth in k an d redirect th e process of m ak in g accessible in form ation on h ealth . Th is is a m atter of overcom in g vertical relation s betw een govern -m en t an d society an d of -m ovin g tow ard coop erative -m an age-m en t cap able of -m in i-m izin g region al in equ alities an d optim izin g th e u tilization of resou rces.
Key words Health in form ation System ; Decen traliz ation ; Mu n icip aliz ation ; Pu blic Health
Resumo A im p ortân cia qu e a in form ação vem assu m in do n a sociedade m odern a tran sform ou -a em recu rso estatégico d e p od er em tod as as áreas. É fu n d am en tal, p ortan to, qu e o p rocesso d e d escen tralização n o setor saú de n ão se restrin ja a ações em serviços, m as con tem ple tam bém a desescen -tralização da in form ação. A au tora discu te o com partilh am en to da respon sabilidade política e téc-n ica etéc-n tre esferas govertéc-n am etéc-n tais e a téc-n ecessidadede de repetéc-n sar e redireciotéc-n ar ações téc-n o tocatéc-n te ao processo de descen tralização da in form ação em saú de. Trata-se de su perar a prática da relação ver-tical en tre esferas de govern o, e cam in h ar n o sen tido da parceria geren cial, capaz de con tribu ir para m in im izar as desigu aldades region ais e otim izar a u tilização de recu rsos.
BRANCO , M. A. F.
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As p rerro ga tiva s lega is h o je vigen tes n o seto r saú d e d eterm in am a d escen tralização e a p ar-ticip a çã o p o p u la r co m o d iretrizes d e a tu a çã o p o lítico a d m in istra tiva q u e d evem ser a ca ta -d as p elas três in stân cias -d e govern o. Os m u n icíp io s sã o reco n h ecid o s co m o en tes govern a -m en ta is a u tô n o -m o s q u e d eve-m resp o n sa b ili-zar-se p elo p lan ejam en to, organ ização, con tro-le e avaliação d as ações e serviços d e saú d e d e su a regiã o. Pa ra ta n to, a p ro d u çã o, geren cia m en to e d ivu lga çã o d e in fo r m a çã o sã o ele -m en to s estra tégico s q u e p o d e-m ser vir ta n to p ara o fortalecim en to d os ob jetivos e ações es-ta es-ta is q u a n to p a ra a eficá cia e o p o r tu n id a d e d as ações d e con trole social.
Dessa form a , o p rocesso d e d escen tra liza -ção n ão d eve restrin gir-se a ações e serviços d e saú d e, m as con tem p lar tam b ém a d escen trali-zação d a in form ação, elem en to im p rescin d ível à b u sca d e m aior au ton om ia m u n icip al.
A fin alid ad e d a in form ação em saú d e con -siste em id en tifica r p ro b lem a s in d ivid u a is e coletivos d o q u ad ro san itário d e u m a p op u la -ção, p rop ician d o elem en tos p ara an álise d a si-tu a çã o en co n tra d a e su b sid ia n d o a b u sca d e p ossíveis altern ativas d e en cam in h am en to. As-sim , as in form ações em saú d e d evem ab ran ger a s rela tiva s a o p rocesso sa ú d e/ d oen ça e a s d e caráter ad m in istrativo, tod as essen ciais ao p ro-cesso d e tom ad a d e d ecisão n o setor.
Con ceitu alm en te, o sistem a d e in form ação em saú d e p od e ser en ten d id o com o u m in stru -m en to p ara adqu irir, organ izar e an alisar dados n ecessários à defin ição de problem as e riscos para a saú d e, avaliar a eficácia, eficiên cia e in flu -ên cia q u e os serviços p restad os p ossam ter n o estad o d e saú d e d a p op u lação, além d e con tri-buir para a produção de con hecim en to acerca da saúde e dos assun tos a ela ligados (White, 1980). No Bra sil, tra d icio n a lm en te, a p ro d u çã o e u tilização d a in form ação em saú d e, d an d o ori-gem a d ia gn ó stico s so b re a situ a çã o sa n itá ria d e cad a m u n icíp io, q u ase sem p re foram rea li-zad as p elos govern os fed eral ou estad u al, sem p a rticip a çã o local. As ad m in istrações m u n ici-p ais foram fican do atrofiadas n esta e em ou tras dim en sões de sua capacidade técn ica, todas fun -dam en tais com o subsídio ao p rocesso de p lan e-jam en to em saú d e (Med ici, 1991; Possas, 1989). Co n tu d o, a p ró p ria lei o rgâ n ica d a sa ú d e p revê, com o com p etên cia e atrib u ição com u n s à Un ião, estad os e m u n icíp ios, a organ ização e co o rd en a çã o d o sistem a d e in fo r m a çã o em saú d e. Ao m u n icíp io é atrib u íd o, p ortan to, ju -rid icam en te, u m p ap el b em m ais am p lo d o qu e o d e m ero coletor d e d ad os. Esp era-se q u e ele seja cap az d e p rod u zir, organ izar e coord en ar a in form ação em saú d e d e su a região.
A im p o rtâ n cia q u e p o ssu em a s esfera s lo -ca is em rela çã o a o govern o cen tra l, n ã o se d á a p en a s p o rq u e sã o estes n íveis a fo n te d a m aior p arte d os d ad os, m as p ela p ossib ilid ad e d e, en tã o, esta b elecerem su a s p rio rid a d es e alocação d e recu rsos ( Wh ite, 1980). O sistem a d e in fo rm a çõ es reflete esta s p rio rid a d es, n a m ed id a em q u e a in fo rm a çã o é fu n d a m en ta l-m en te p o lítica , u l-m a vez q u e “[...] a q u estã o cen tral d o Sistem a d e In form ação: os in d icad ores ‘escolh id os’ ten d em a refletir a p róp ria con -cep ção d e saú d e q u e n orteia o Sistem a. Ou se-ja, escolh er este ou aq u ele in d icad or, q u an tifi-car esta ou aqu ela variável p ressu p õe, an tes d e se con stitu ir u m a qu estão estatística ou ep id e-m io ló gica , a exp licita çã o d a co n cep çã o, d o s ob jetivos e m etas a serem atin gid os p elo Siste-m a Nacion al/ Ún ico d e Saú d e” (MCT, 1988:85).
Mas com o a m aioria d os sistem as d e in for-m ação efor-m saú d e (SIS) fed erais forafor-m con ceb i-d os an tes i-d a im p lan tação i-d o Sistem a Ún ico i-d e Sa ú d e (SUS) e sem a p a r ticip a çã o esta d u a l e m u n icip al, tal con cep ção, ob jetivos e m etas es-tavam voltad os p ara ou tro d elin eam en to p olí-tico n o q u e d iz resp eito à atu ação d as três in s-tân cias govern am en tais.
Dessa form a, a sim p les tran sp osição d e sistem as con ceb id os n o p lan o fed eral p ara o âm -b ito estad u al ou local, com o tem ocorrid o com o s sistem a s d e m o rta lid a d e, n a scid o s vivo s e cólera, n ão im p lica d escen tralização d a in for-m ação. Trata-se, a rigor, d e d escon cen tração d a d igita çã o, d o p ro cessa m en to e d o a cesso a o s d ad os. Afin al, está se levan d o p ara o âm b ito loca l a co n cep çã o e p r io rid a d es d efin id a s ce n -tralm en te.
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Cad . Saúd e Púb l., Rio d e Jane iro , 12(2):267-270, ab r-jun, 1996 lise d as con d ições d e saú d e com qu e se d efron
-ta a p op u lação d o es-tad o, coord en an d o ações e p rom oven do ap oio técn ico e fin an ceiro. Os m u n icíp ios, p o r su a vez, n ecessita m d e in fo rm a çõ es q u e p erm ita m o d elin ea m en to d a situ a -ção san itária e forn eçam su b síd ios p ara o m e-lh or d esem p en h o técn ico.
Dessa form a, p ara o aten d im en to d os p rin -cíp io s q u e regem o SUS e cu m p rim en to d o s d isp ositivos lega is, a d efin içã o d e sistem a s d e in form a çã o em sa ú d e d e â m b ito n a cion a l d e -veria ter su a con cep ção d iscu tid a n as três in s-tâ n cia s d e govern o, co m o s co rresp o n d en tes d esd o b ra m en to s co m p a tíveis n o p la n o esta -d u al e m u n icip al, cab en -d o sim u ltan eam en te a cad a u m a resp on sab ilid ad e p ela d efin ição, estru tu ração e execu ção d e su b sistem as n ecessá -rios ao d esem p en h o d as atrib u ições d e su a res-p on sab ilid ad e, ob servan d o a com res-p atib ilização com os sistem as n acion ais.
No âm b ito fed eral, as in form ações em saú -d e en con tram -se -d isp ersas em vários órgãos e m in istérios (MCT, 1988; Possa s, 1989). Ob serva se fa lta d e p a d ro n iza çã o n o s p ro ced im en -tos d e ob ten ção, tratam en to e d issem in ação e a p eriod icid ad e ad otad a n em sem p re é a m ais ad equ ad a. A op ortu n id ad e, qu alid ad e e cob er-tu ra d as in form ações variam d e acord o com as á rea s geo grá fica s o n d e sã o p ro d u zid a s, gu a r-d an r-d o estreita relação com o grau r-d e r-d esen vol-vim en to d os sistem as estad u ais d e in form ação. Nem tod as en con tram se d esagregad as n o âm -b ito d e m u n icíp io e h á d ificu ld ad es p ara q u e a in stâ n cia lo ca l co n siga a cessá -la s (Ba ld ijã o, 1992; CONASEMS, 1991).
Na esfera esta d u a l, é p o ssível d izer q u e, a tu a lm en te, to d a s a s secreta ria s esta d u a is d e sa ú d e p o ssu em a lgu m a estr u tu ra esp ecífica p a ra in fo rm a çã o, a in d a q u e n em sem p re co m o grau d e d esen volvim en to ad eq u ad o. E en tre o s p rin cip a is p ro b lem a s q u e en fren ta m p a ra p rod u zir a in form ação em saú d e d e su a região, en con tram -se: falta ou d eficiên cia d e in fra-es-tru tu ra d e in form ática; in su ficiên cia d e recu r-sos h u m an os q u alificad os; falta d e p ad ron iza-ção e n orm atizaiza-ção d os p roced im en tos d e coleta d e d a d o s; fa lta d e h iera rq u iza çã o n a p ro -d u çã o e u so -d a s in fo rm a çõ es n o s -d iverso s n í-veis d a red e; in su ficien te grau d e u tilização d os d ad os p ara an álise d o sistem a e d os serviços d e saú d e (MCT, 1988).
Em â m b ito lo ca l, o s p ro b lem a s sã o a in d a m aiores. Há u m a h eterogen eid ad e m u ito m ais acen tu ad a en tre a in fra-estru tu ra d as secretarias m u n icip ais d o qu e en tre as estad u ais. Em -b ora m u itos m u n icíp ios já ven h am “[...] trb a-lh a n d o com seu s sistem a s d e in form a çã o, co-m o forco-m a d e su b sid iar o p lan ejaco-m en to e a p
ro-gram ação d os serviços, [...] a m aioria d eles n ão sab e sequ er com o d efin ir ad equ ad am en te su as n ecessidades” (Medici, 1991:28). Assim , a m aio-ria d o s m u n icíp io s b ra sileiro s efetu a a p en a s p roced im en tos d e coleta d e d ad os p ara os sis-tem as d e âm b ito fed eral ou estad u al. Em ou tro extrem o, h á secretarias qu e além d essa fu n ção, já p ro d u zem , p ro cessa m , o rga n iza m e a n a li-sam a in form ação em saú d e d e seu m u n icíp io, a p resen ta n d o seu s resu lta d o s em p erió d ico s esp ecializad os e even tos cien tíficos. Nu m p on -to in term ed iá rio, en co n tra m -se a s estru tu ra s locais q u e ain d a b u scam con solid ar seu s p ró-p rios sistem as d e in form ação, en con tran d o d ificu ld ad es q u an to à m on tagem d e in fraestru -tu ra d e in form ática (in clu in d o recu rsos, eq u i-p a m en to s e i-p esso a l); d efin içã o a d eq u a d a d e p rocedim en tos de coleta; con h ecim en to e aceso re strito s q u a n to à s a lte rn a tiva s d e p ro ce ssa m en to e falta ou d eficiên cia d e recu rsos h u -m an os qu alificad os p ara a an álise d as in for-m a-ções ob tid as.
Em b o ra a s a trib u içõ es m u n icip a is d efin i-d as legalm en te ap resen tem u m a ab ran gên cia e co m p lexid a d e q u e u ltra p a ssa m em m u ito a atu al cap acid ad e técn ica, ad m in istrativa e in s-titu cio n a l d e gra n d e n ú m ero d e m u n icíp io s b ra sileiros, o en volvim en to d estes com a p ro-d u ção, p rocessam en to e an álise ro-d a in form ação ten d eria a m elh o ra r, em m u ito, a q u a lid a d e e con fiab ilid ad e d os d ad os, além d e p od er gerar ga n h o s n o q u e d iz resp eito à q u a lid a d e d a p resta çã o d e serviços e à ca p a cid a d e d e a u to-avaliação d o n ível local. Pod em ser levan tad os, ain d a, ou tros asp ectos p ositivos, com o a facili-tação d as fu n ções d e p lan ejam en to, p rogram a-ção, acom p an h am en to e avaliação; in cen tivo à p articip ação n o esforço d e ap erfeiçoar o SIS e estím u lo à retroalim en tação d a in form ação.
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Dessa form a, em b ora tan to a esfera fed eral quan to a estadual devam defin ir os dados de que p recisam p ara alim en tar seus sistem as, bem co-m o seu forco-m ato e lay-ou t, n ão p od em m ostrarse im p erm eá veis à s n ecessid a d es d a s in stâ n -cias locais. É fu n d am en tal trab alh ar com u m a con cep ção ab erta, ad otan d o n orm as flexíveis e ad ap táveis, qu e p erm itam às d em ais in stân cias d esen vo lver exp eriên cia s lo ca is, m a n ten d o grau m ín im o d e com p atib ilização (MS, 1994).
As a u to rid a d es d e sa ú d e lo ca is têm co m e-ça d o a p ro cu ra r p o r d a d o s q u e o s gu iem n a m eta d e a tivid a d es q u e eles d evem em p reen -d er p ara m elh orar a saú -d e -d e su as p op u lações. A esfera loca l p a rte, en tã o, p a ra a ten ta tiva d e cria r sistem a s d e in form a çã o q u e d êem con ta d o q u e en ten d e co m o esp ecificid a d es lo ca is, q u er sejam p olíticas, ad m in istrativas, técn icas ou san itárias (Bran co, 1995).
É p reciso, con tu d o, eq u ilib rar d esejo, facti-b ilid ad e e cu stos, estafacti-b elecen d o p riorid ad es. É n ecessá rio ter cla reza so b re q u em serã o o s u su ários d a in form ação e o qu e, p recisam en te, eles q u erem . Existe a n ecessid a d e d e ga ra n tir q u e a in fo rm a çã o req u erid a seja m en su rá vel, q u e h a ja co d ifica çã o co rreta n a fo n te e q u e a m esm a se d ê sob re u m a b ase con sisten te; b em com o, qu e o in teresse p ela in form ação seja su -ficien te p ara garan tir in cen tivos à coleta, e qu e a co leta , p ro cessa m en to e a n á lise d o s d a d o s seja m fa ctíveis ( Willm er, 1992). Afin a l, in fo r-m ação d e r-m á q u alid ad e in forr-m a tan to q u an to a au sên cia d e in form ação.
Há ou tros equ ívocos a serem evitad os. Mu ita s vezes, a fa lita d e cla reza q u a n to à in form a -çã o rea lm en te n ecessá ria fa z co m q u e seja m coletad os d ad os q u e n ão terão q u alq u er u tilid atilid e, sob recarregan tilid o sistem as. Gran tilid e qu an -tid ad e d e d ad os p arece d ar a ilu sória sen sação de qu e a situ ação está sob con trole ou de qu e se tem tu d o o qu e é n ecessário p ara con h ecer u m p rob lem a. A d issem in ação d a m icroin form áti-ca e a s fa cilid a d es d e u so q u e oferece a áti-ca b a m p o r p ro p icia r q u e esse en ga n o seja m u ito freqü en te. É com u m , tam bém , qu e a cada m ud an -ça d e ch efia sejam criad os n ovos sistem as, d escon sid eran d o o trab alh o d esen volvid o p elo an -tecessor e ign oran do o ap roveitam en to de qu alq u er com p on en te d os sistem as en tão existen tes. Isto p o d e gera r d esm o tiva çã o e d esco m p rom isso n as equ ip es técn icas en volvid as. Ou -tra situ ação a ser evitad a é a au sên cia d e in ter-câ m b io en tre o s sistem a s d a p ró p ria in stitu i-ção, geran d o d u p licação d e d ad os e esforços.
É fu n d am en tal, ain d a, qu e as três esferas d e a tu a çã o govern a m en ta l p erm ita m e fa cilitem o a cesso à s in fo rm a çõ es p o r ela s p ro d u zid a s, in clu sive às in stân cias acad êm icas e d e con tro-le social, e p rom ovam o in tercâm b io d e d ad os e exp eriên cia s. A a d o çã o d e d iretrizes e p rá ti-cas qu e p erm itam a u tilização d as in form ações existen tes n os três segm en tos e o livre forn eci-m en to d e d ad os p od e con trib u ir, sign ificativa-m en te, p ara a aificativa-m p liação e ap erfeiçoaificativa-m en to d o rela cio n a m en to en tre a s estru tu ra s q u e co m -p õem o SUS.
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