Estudo de uma iniciativa de desenvolvimento do turismo local a
partir das interfaces institucionais: o caso das Terras Altas da
Mantiqueira (MG)
partir das interfaces institucionais: o caso das Terras Altas da
Mantiqueira
LAURA DA COSTA MARTINS MONTEIRO
BANCA EXAMINADORA
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(Luis César Gonçalves de Araujo)
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(Deborah Moraes Zouain)
aos meus pais Ascanio e Ana, que sempre me ensinaram e frisaram a importância do saber, da competência e do trabalho sério;
ao Irineu, minha maior conquista, pelo apoio em todos os momentos;
à minha irmã Joana e à Luciana Carvalho Dias, que sempre acreditaram em mim;
ao meu orientador, Professor Luis César Araujo, pela amizade e orientação;
à equipe do Núcleo de Estudos Avançados em Turismo e Hotelaria – NEATH, pela amizade e apoio, e em especial ao Prof. Luiz Gustavo Barbosa, que me fez perceber o turismo como uma atividade fascinante;
aos professores da EBAPE, e em especial aos professores Bianor S. Cavalcanti, Sylvia Vergara e Eduardo Ayrosa pelos ensinamentos e pela amizade;
aos colegas da Turma de Mestrado em Administração Pública 2004, em especial a Ana Beatriz Leal, Denise Barros, Denize Dutra e Marcia Lousada, pelas conversas e a amizade;
à Capes pelo apoio financeiro;
a todo o pessoal das Terras Altas da Mantiqueira, pela receptividade, simpatia e boa vontade com a pesquisadora, em especial a Carlos André Sarmento e Antonio Henrique Borges Paula;
Resumo
O Circuito Turístico Terras Altas da Mantiqueira (CTTAM) foi o primeiro a se consolidar no país de forma organizada. Compreende nove municípios: Alagoa, Delfim Moreira, Itamonte, Itanhandu, Marmelópolis, Passa Quatro, Pouso Alto, São Sebastião do Rio Verde e Virgínia, que estão localizados no sul do estado de Minas Gerais, na divisa com o estado de São Paulo e próximo aos estados de São Paulo e Rio de Janeiro. A partir de 1998, tiveram início as atividades da associação que seria responsável por coordenar as atividades deste circuito, assim como fomentar e promover o turismo na região.
A experiência deste circuito é um exemplo significativo de uma experiência que demonstra um certo grau de empreendedorismo dos seus idealizadores e também permite identificar as dificuldades e impedimentos encontrados, de forma a oferecer subsídios para avaliar a validade deste tipo de projeto. O contexto em que esteve inserida, torna a experiência das Terras Altas da Mantiqueira (TAM) mais interessante. Trata-se do final dos anos 1990, quando o PNMT já estava sendo amplamente implementado no país, buscando fomentar iniciativas semelhantes à da própria TAM. Embora existisse um cenário para a formação e organização de associação com objetivo de desenvolver o turismo, o CTTAM não conseguiu ir de encontro ao fomento oferecido pelo governo federal e foi desativado dois anos depois.
A primeira etapa da pesquisa consistiu na revisão da literatura pertinente à questões de regionalização e formação de clusters. Para a caracterização do contexto brasileiro, foi realizado levantamento bibliográfico da legislação específica de turismo, assim como dos programas de governo já realizados e em andamento. Em seguida, foi realizada pesquisa de campo na região, com a aplicação de entrevistas semi-estruturadas com os principais atores do processo.
ABAV - Associação Brasileira das Agências de Viagens ABPF - Associação Brasileira de Preservação Ferroviária APL(s) - Arranjos Produtivos Locais
ARATAM - Associação dos Artesãos das Terras Altas da Mantiqueira ATAM – Associação das Terras Altas da Mantiqueira
CEE - Comunidade Econômica Européia CNTUR - Conselho Nacional de Turismo
CTTAM – Circuito Turístico Terras Altas da Mantiqueira
EBAPE - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas EMBRATUR – Instituto Brasileiro de Turismo
FIEMG - Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais FJP - Fundação João Pinheiro
FUNGETUR - Fundo Geral de Turismo
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística MET - Ministério do Esporte e Turismo
MG - Estado de Minas Gerais
MICT - Ministério da Indústria, Comércio e Turismo MPT - municípios com Potencial Turístico
MT – municípios Turísticos MTUR - Ministério do Turismo
OMT - Organização Mundial de Turismo ONG – organizações não governamentais
PDDT - Plano Diretor de Desenvolvimento Turístico
PNMT - Programa Nacional de Municipalização do Turismo PNT - Política Nacional de Turismo
PRT - Programa de Regionalização do Turismo - Roteiros do Brasil RINTUR - Relatório de Informações Turísticas
SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
CAPÍTULO 1 INTRODUÇÃO ... 1
CAPÍTULO 2 CONCEITOS NORTEADORES ... 9
2.1REGIONALIZAÇÃO ... 9
2.2 CLUSTERS ... 11
Clusters e Turismo ... 15
Críticas à Porter ... 17
2.3 ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS (APL) ... 19
2.4 TURISMO RURAL E TURISMO NO ESPAÇO RURAL ... 20
CAPÍTULO 3 AS POLÍTICAS DE TURISMO... 27
3.1POLÍTICA FEDERAL ... 27
3.1.1 Marcos legais ... 28
3.1.2 A trajetória do turismo até o seu próprio ministério ... 32
3.1.3 Política Nacional de Turismo ... 35
PNT 1996 A 1999 ... 36
PNT 1999 A 2002 ... 37
PNT 2003 A 2007 ... 37
3.2PROGRAMAS FEDERAIS ... 40
3.2.1 Programa Nacional de Municipalização do Turismo - PNMT ... 40
3.2.2 Programa de Regionalização do Turismo - Roteiros do Brasil – (PRT) ... 48
3.3POLÍTICA DO ESTADO DE MINAS GERAIS ... 51
3.3.1 O Projeto Estrada Real ... 55
CAPÍTULO 4 AS TERRAS ALTAS DA MANTIQUEIRA ... 60
4.1A REGIÃO ... 60
Geografia ... 62
Turismo ... 65
4.2A ASSOCIAÇÃO ... 66
4.2.1 História ... 66
4.2.2 A retomada ... 72
4.2.3 Contribuições de Gonçalves (2003) ... 75
CAPÍTULO 5 ATAM: UMA EXPERIÊNCIA EM ANÁLISE ... 78
CAPÍTULO 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 86
Capítulo 1 Introdução
O turismo no Brasil é um setor ainda em processo de legitimação e desenvolvimento. Neste sentido, o governo federal tem tido papel importante desde meados da década de 1990, quando lhe foi atribuída importância nunca antes dispensada. Tal empenho obteve continuidade nesta década com a criação do Ministério do Turismo (MTUR). Este processo vem de encontro às potencialidades de um país como o Brasil, diverso em sua grandeza, vasto em possibilidades, pleno de expressões regionais diferenciadas.
A criação do MTUR em 2003 seguiu um movimento espontâneo e incontrolável: o crescimento do movimento de turistas no Brasil. Nos últimos três anos foi alcançado o melhor resultado de toda a história do turismo nacional. O turismo cresce acima de 15%, mais do que a média mundial de 10% (BRASIL, 2005). Turistas de todo o mundo, além do movimento interno dos próprios brasileiros, elevaram os números e chamaram a atenção de diversos setores da sociedade para esta atividade.
O MTUR é resultado da forma como o Governo Federal entende o turismo: é o segmento da economia que pode atender de forma mais completa e rápida os desafios assumidos para a redução da pobreza. Isto é possível graças ao potencial que o turismo tem de levar a regiões pobres, onde se localizam boa parte dos principais atrativos turísticos brasileiros, turistas oriundos de locais mais ricos do Brasil e do exterior. Esta interface proporcionada pelo turismo permite a amenização de desigualdades sociais, promovendo a conscientização de uns e a integração de outros.
Federal tem desenvolvido sistematicamente uma política nacional de turismo, que visa a atender as necessidades desta atividade em franco progresso. Inicialmente com o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), seguido pelo Programa de Regionalização do Turismo (PRT), o turismo tem sido tratado com seriedade nunca antes vista pelo Governo Federal. Seguindo este movimento, os governos estaduais também se movimentaram no sentido de desenvolverem suas próprias políticas regionalizadas, em acordo com as diretrizes nacionais.
Neste contexto, algumas iniciativas foram realizadas localmente, que demonstram um enorme potencial do ponto de vista da gestão local do turismo, que merecem ser investigadas quanto à sua origem e quanto aos seus desdobramentos. Podem gerar ainda subsídios que orientem a formulação de políticas de apoio e fomento do desenvolvimento turístico no país.
O Circuito Turístico Terras Altas da Mantiqueira (CTTAM) foi o primeiro a se consolidar no país de forma organizada. Compreende nove municípios: Alagoa, Delfim Moreira, Itamonte, Itanhandu, Marmelópolis, Passa Quatro, Pouso Alto, São Sebastião do Rio Verde e Virgínia, que estão localizados no sul do estado de Minas Gerais, na divisa com o estado de São Paulo e próximo aos estados de São Paulo e Rio de Janeiro (ver Figura 1). O circuito é vizinho a outras regiões de destaque como: o Circuito das Águas1, o Vale do Paraíba, e o Parque Nacional do Itatiaia. Seus nove municípios integram também o Circuito Estrada Real - Caminho Velho, que recupera o antigo traçado do caminho feito pelos bandeirantes no século XVII para escoar o ouro de Minas Gerais.
1 O circuito das Águas é composto pelos seguintes municípios: Caxambu, São Lourenço, Baependi, Cambuquira,
O CTTAM é um exemplo significativo de uma experiência que demonstra um certo grau de empreendedorismo dos seus idealizadores e também permite avaliar as dificuldades e impedimentos encontrados, de forma a oferecer subsídios para avaliar a validade deste tipo de projeto. O contexto em que esteve inserida, torna a experiência das Terras Altas da Mantiqueira (TAM) mais interessante. Trata-se do fim dos anos 1990, quando o PNMT já estava sendo amplamente implementado no país, buscando fomentar iniciativas semelhantes à da própria TAM. Embora fosse cenário para a formação e organização de associação com objetivo de desenvolver o turismo, não conseguiu ir de encontro ao fomento oferecido pelo governo federal.
Acreditamos que este pode ter sido um dos motivos que levou ao fracasso da iniciativa da TAM, já que ela não conseguiu o apoio real das instituições governamentais. Mas isto é também relativo, já que o apoio governamental existia na forma do PNMT, que mobilizava o governo federal e estadual necessariamente, e o municipal se este o procurasse. Cabe investigar o porquê das duas iniciativas não se encontrarem. Este caso pode ser importante
Fonte: Bussolanet.com.br
para tentar identificar algumas falhas que podem ter atrapalhado a execução e a concretização do programa em todo o território.
Neste sentido, a criação do CTTAM merece ser estudada pelos seguintes aspectos:
- a sua criação aconteceu sem qualquer participação inicial do poder público;
- deveu-se a uma iniciativa dos empresários da região, que visavam dinamizar o turismo na área;
- no momento atual, torna-se cada vez mais evidente a necessidade de atuação regional para o desenvolvimento do turismo. Como exemplo, o PNMT, o PRT e o Decreto Estadual 43.321/03, que institui os Circuitos Turísticos em Minas Gerais. Como iremos demonstrar mais adiante, o CTTAM antecipou a política de governo estadual, e foi simultâneo à política federal, que estimulam a regionalização;
- as recentes políticas de fomento ao turismo precisam ser estudadas e avaliadas para permitir seu aperfeiçoamento constante;
- oferece contribuição para a legitimação do turismo como atividade econômica. Esta contribuição, no entanto, para ser efetiva, precisa ser referendada por estudos e pesquisas científicos. Nesse sentido, este trabalho pretendeu atender a esta demanda.
Assim, os objetivos desta pesquisa podem ser sintetizados a seguir:
- analisar o contexto em que esteve inserido o CTTAM desde a sua formação até o momento atual,
- a partir das conclusões, extrair contribuições que sejam válidas para implementação de outras experiências similares no país.
Este relatório final está organizado da seguinte maneira:
Neste primeiro capítulo, apresentamos a problemática estudada, justificando a escolha do tema, assim como os objetivos da pesquisa e a metodologia utilizada. No Capítulo 2, desenvolvem-se os conceitos que permeiam a discussão desta pesquisa. São abordados os temas de regionalização e a formação de clusters e APLs.
No Capítulo 3, será apresentado um panorama das políticas de turismo no Brasil a partir da década 1990 até os dias atuais, no âmbito federal e estadual, assim como os principais programas de governo. No quarto capítulo, será apresentada a região das Terras Altas da Mantiqueira, as características geográficas, econômicas, sociais e culturais dos seus municípios e uma breve narrativa da sua formação histórica, que confere afinidade aos municípios e sua configuração como região. O processo de criação do Circuito Turístico Terras Altas da Mantiqueira é detalhado nesta seção, como uma iniciativa privada que deu origem a um processo de fortalecimento da regionalização do turismo. Aqui serão identificados os atores, suas motivações, interesses e objetivos, bem como as ações implementadas.
O quinto capítulo traz uma análise do material recolhido, por meio da relação entre todos os aspectos apresentados nas seções anteriores. O último capítulo conclui esta dissertação com algumas reflexões da autora que, espera-se, possam contribuir para subsidiar novas políticas e práticas para o fomento do turismo em nosso país.
públicas de turismo no Brasil e no estado de Minas Gerais, região em que se localiza o objeto estudado. Para caracterização da região foram consultados documentos eletrônicos de órgãos oficiais disponíveis on-line, tais como: IBGE, EMBRATUR, Fundação João Pinheiro (FJP), Secretaria de Turismo de Minas Gerais (SETUR-MG).
Para a caracterização da Associação das Terras Altas da Mantiqueira, foi de grande valia a consulta à dissertação “Perspectivas do desenvolvimento turístico em áreas rurais: o caso das Terras Altas da Mantiqueira”, de Yumi Kawamura Gonçalves. Nesta dissertação, a autora apresenta um levantamento detalhado da região, além de recuperar a história da formação da organização e seus desdobramentos até 2003, ano em que foi concluída.
A pesquisa de Gonçalves levantou os entraves que minaram o desempenho da ATAM. No entanto, este levantamento deixou uma lacuna: a interferência dos programas federais de turismo na região, principalmente na década 1990, quando foi elaborado e aplicado um dos principais programas de turismo já feitos no país, o PNMT. Ou seja, percebemos que o contexto nacional em que estava inserida a ATAM era altamente propício ao seu funcionamento, mas isto não ocorreu.
Além destas fontes, outros dados foram obtidos junto ao Núcleo de Estudos Avançados em Turismo e Hotelaria da EBAPE FGV, e na biblioteca Mario Henrique Simonsen.
foi realizada pesquisa documental nos arquivos da Prefeitura de Passa Quatro2 e da sede da Associação Circuito Turístico Terras Altas da Mantiqueira e foi possível identificar decretos, relatórios de projetos realizados, fotos, livros de atas, estatutos e propostas de consultorias, além do Plano de Desenvolvimento Turístico Elaborado para região em 1998.
O levantamento dos dados primários gerou enorme quantidade de informação e também possibilitou a formulação de questões que foram esclarecidas na terceira etapa da pesquisa, quando foram realizadas entrevistas com os principais atores envolvidos com o CTTAM. As entrevistas foram conduzidas de forma semi-estruturada com prefeitos, empresários e o gestor atual do Circuito, e foram realizadas em diversas cidades, conforme a disponibilidade e localização dos entrevistados, oferecendo informações fundamentais para a consolidação da pesquisa.
Na condução desta pesquisa, diversos assuntos interessantes foram identificados. No entanto, para garantir a fidelidade aos objetivos expostos, alguns recortes temáticos se fizeram necessários para evitar, em alguns momentos, abordagens superficiais que não fariam justiça aos temas e desviariam o foco de atenção deste relatório.
Neste sentido, esta dissertação não aborda os programas e linhas de financiamento criados para o fomento do turismo no Brasil. Isto não quer dizer que eles sejam irrelevantes, pelo contrário, sua importância é tamanha que merecem um estudo exclusivo sobre eles, detalhando os seus diversos escopos e retornos.
2 A sede da associação e todos os documentos estão sob guarda da Prefeitura de Passa Quatro, que disponibilizou
Da mesma maneira, não abordamos também os programas de desenvolvimento turístico no Nordeste. Citamos o caso da Bahia em uma das seções, pelo seu exemplo de como o Estado manteve uma política contínua de investimentos turísticos, obtendo bons resultados, que serve e servirá de exemplo nacional por um bom tempo ainda. Além da Bahia, o Nordeste possui outros cases de desenvolvimento turístico, fruto do intenso investimento nacional e internacional. Mais uma vez acreditamos que a referência a estes cases poderia desviar o foco da pesquisa.
Capítulo 2 Conceitos norteadores
Os conceitos de regionalização e cluster que estruturaram a realização deste trabalho, escolhidos pela sua adequação à experiência pesquisada, são, em seguida, apresentados e discutidos com base nos autores em quem encontramos contribuições significativas para o estudo em pauta.
2.1 Regionalização
O tema da regionalização tem sido objeto de estudos e pesquisas que buscam alternativas para o enfrentamento do dilema de governos para a definição de políticas de turismo diante de um contraste recorrente: a diferença entre os limites geopolíticos e o conteúdo sócio-cultural existente. Percebeu-se que em países com grande extensão territorial e ampla diversidade sócio-cultural, como o Brasil, torna-se muito difícil estabelecer uma política de ação única e totalizante, que dificilmente abrangeria todos os aspectos do país. Por outro lado, a concessão de plena autonomia para as localidades é uma opção difícil, que demandaria muito mais recursos e estrutura para sustentar milhares de prefeituras.
Paralelamente, a sociedade observou a mudança do perfil dos turistas, que deixaram de lado a postura passiva e assumiram, cada vez mais, um papel ativo frente às comunidades que visitam, buscando e interessando-se por características específicas de cultura, hábitos e costumes. Deste modo, as diferenças regionais passaram a ter enorme relevância e sua preservação tornou-se o objetivo de governos em todo o mundo.
entre as esferas de estado e município. Cada região é composta por unidades políticas próximas entre si geograficamente e que possuem afinidades sócio-culturais e históricas.
Uma contribuição importante acerca da regionalização é a experiência européia. Neste continente, com a formação do bloco econômico, diversos países foram reunidos sob uma mesma organização econômica. No entanto, a Europa possui uma grande diversidade de culturas e povos, cada qual com seu idioma, história e costumes. A unificação para se tornar realidade teve que enfrentar um grande desafio à sua própria permanência: o respeito a cada cultura. Apesar da unificação econômica, a União Européia preocupa-se em preservar sua diversidade cultural e social, por meio de mecanismos descentralizados, aplicando o conceito de regionalização nas organizações da Comunidade Econômica Européia (CEE). Nos países europeus, a regionalização é uma tendência dominante para governos locais e para a definição de padrões territoriais, assim como na aceitação de novos integrantes (MARCOU, 2002).
“Regionalização é o processo que cria a capacidade para uma ação independente focada no desenvolvimento de uma área especifica, por meio da mobilização de sua estrutura econômica e de características de identidade local e regional, onde for apropriado, e por meio do desenvolvimento de seu potencial. Este processo pode ocorrer com a ajuda de instituições existentes ou pode estimular uma nova organização territorial que melhor atinja estes objetivos. Sempre estará condicionado pelas limitações impostas pelo modelo institucional e político, que por sua vez, é influenciado por outros fatores.” (MARCOU, 2002).
Marcou destaca o papel das instituições neste processo, que assumem uma função muito importante. Como instituições, devemos compreender não só os organismos governamentais em todas os seus níveis, como também os seus instrumentos: políticas, programas e leis.
localidade para aumentar vantagens competitivas. Uma das abordagens mais comuns é o conceito de clusters, definido por Michael Porter nos anos 1990.
2.2 Clusters
O conceito de cluster foi cunhado por Michael Porter no final da década 1990, na tentativa de explicar fenômenos reais que aconteciam num mundo recém globalizado. Na sua definição original, clusters são a “concentração geográfica de empresas e instituições de determinado campo de atuação, e englobam uma série de indústrias interligadas entres si e outras organizações importantes para a competição”3.
Porter (idem) destacou a relevância da aproximação geográfica como elemento de vantagem competitiva, já que toda a cadeia produtiva estaria próxima, estimulando não só a produtividade, como também a inovação tecnológica. O paradoxo sugerido pelo autor é que a essência do fortalecimento de uma vantagem competitiva na economia global reside em aspectos locais (relacionamentos, conhecimento, motivação) que não podem ser cultivados por parceiros distantes.
A aproximação geográfica favorece o estabelecimento de relacionamentos que estimulam a competição e a cooperação entre os integrantes do cluster. Competição e cooperação são os aspectos fundamentais da sua vantagem estratégica porque estimulam o aperfeiçoamento contínuo, ou seja, a inovação. A inovação torna o cluster mais competitivo, o que atrai novos
3 “Clusters are geographic concentrations of interconnected companies and institutions in a particular field.
Clusters encompass an array of linked industries and other entities important to competition” (PORTER,
parceiros que contribuem para a consolidação de novos relacionamentos e maior cooperação e competição, e assim por diante. Este é o círculo virtuoso previsto por Porter.
A inovação é um dos elementos de distinção do cluster, que o caracteriza. O cluster não é apenas uma reunião de empresas em um mesmo lugar. Estas empresas têm que interagir entre si e desenvolver tecnologias próprias, adaptadas às suas necessidades e de acordo com suas capacidades.
A inovação é fruto do binômio competição-cooperação entre os integrantes do cluster. O cluster é composto por empresas diversificadas, mas que possuem complementaridade. Podem ocorrer duplicidades, mas ainda assim esta duplicidade enriquece o cluster, gerando uma competição construtiva. A complementaridade das atividades, por sua vez, favorece a cooperação, já que fornecedores e compradores encontram no cluster um ambiente favorável à troca de idéias.
Os clusters afetam a competição de três formas: aumentando a produtividade; determinando a direção e o ritmo da inovação; e criando um ambiente fértil para novos negócios, que amplia e fortalece o cluster.
A produtividade pode ser aumentada em um cluster pelo fácil acesso a fornecedores e mão-de-obra (o cluster torna-se um ponto de atração destes), acesso à informação especializada constante, tecnologias e instituições de apoio; e na complementaridade.
A complementaridade é a percepção de que o todo é maior do que a soma das partes. Porter (1998) exemplifica: a qualidade da experiência de um visitante depende não só da atração turística principal, mas também da qualidade e eficiência dos serviços complementares e da maneira como eles estão coordenados.
As empresas podem ser altamente produtivas em qualquer setor se elas empregarem métodos sofisticados, tecnologias avançadas e oferecerem serviços e produtos únicos. Por exemplo, no setor de turismo estes quesitos podem ser equivalentes à formação profissional, excelência em serviços, articulação, produto turístico formatado, promoção e acesso.
O cluster estimula o empreendedorismo, ou seja, novas empresas percebem no cluster um espaço fértil para poderem crescer e se desenvolver. Começam a surgir então novas atividades e mesmo aquelas já existentes, o que contribui para a existência de uma concorrência e amadurecimento da atividade principal.
regulatória e da criação de regras sindicais restritivas, comprometem o aumento da produtividade” (PORTER, 1998: 85).
No cluster podem tomar parte também institutos de pesquisa e universidades, capazes de contribuir, oferecendo “expertise” e espaço para o desenvolvimento de tecnologias inovadoras. A participação destes, pode ser crucial para garantir a inovação e preservar a competitividade do cluster.
De uma forma objetiva, Porter (IDEM) delineia quatro itens de uma agenda estratégica para o desenvolvimento de clusters:
1. escolha do lugar – este item é especialmente importante para a indústria. Ele alerta para o fato de que a produção de bens, que estão sujeitos à competição globalizada, deve ser realizada em local com potencial de inovação e custos de transação favoráveis.
2. engajamento local – o cluster não é composto apenas pela parte física das empresas. Existe um vínculo (social glue) que é responsável pela manutenção do cluster e também é fortalecido pela proximidade. A participação ativa e a afirmação da sua presença no cluster promovem a maximização dos benefícios daqueles envolvidos.
3. aprimoramento do cluster – todo cuidado em desenvolver inovações nas empresas participantes do cluster também deve ser dedicado ao cluster em si: a saúde de cada empresa depende diretamente da saúde do ambiente de negócios.
fazer parte do cluster, as empresas passam a ser cobradas a ter uma ação coletiva focada em interesses comuns.
A atenção a estes requisitos seria a chave para formação de um cluster bem sucedido.
Em uma de suas últimas considerações, Porter frisa que, acima de tudo, o cluster deve concentrar seus esforços no seu próprio aprimoramento, muito mais do que simplesmente copiar estruturas existentes bem sucedidas. Deve-se buscar o desenvolvimento de características que assegurem ao cluster um caráter único.
Em resumo, clusters podem ser definidos como aglomerados de atividades produtivas afins, localizadas em determinado espaço geográfico e desenvolvidas por um mix de empresas autônomas de portes variados, intensamente articuladas, constituindo ambiente de negócios onde prevalecem relações de recíproca confiança e cooperação entre as diferentes partes envolvidas. Tais empresas são apoiadas por instituições provedoras de conhecimento, recursos humanos, de recursos financeiros, de infra-estrutura, etc. A grande riqueza do cluster consiste no vínculo que seus participantes desenvolvem entre si, que favorece um ambiente de cooperação altamente estimulante que promove continuamente o seu aperfeiçoamento, baseado nas suas próprias especificidades, tornando-o mais competitivo.
Clusters e Turismo
A essência do cluster segundo Porter está no lugar. No caso do turismo, esta relação é mais forte e direta, já que o lugar configura-se como o destino turístico, que é a essência do produto turístico. Portanto, um cluster turístico pode ser implantado em qualquer lugar do mundo, mas cada lugar vai ser único, pois as características da paisagem, o ambiente natural, construído e cultural, vão variar de um lugar para outro. Um turista que pretende passar suas férias num destino de sol e praia tem várias opções à sua escolha, que atendem à sua necessidade. Mas as características complementares (história, cultura, gastronomia etc.) vão variar infinitamente, conforme a escolha. Por isso, mais do que em outras atividades econômicas, o lugar é um fator decisivo para o cluster turístico.
Seguindo esta linha de pensamento, um cluster turístico não pode ser removido de um lugar para o outro, ele está enraizado em determinada localização. E há casos, muito comuns por sinal, em que este destino é de difícil alcance por não possuir estradas de acesso ou ligação aérea ou marítima, conforme o caso. Da mesma forma, outros destinos são de tal maneira virgens, que não possuem infra-estrutura básica consolidada4. Estes atributos, que são importantes para a prática do turismo, são de tal maneira essenciais, que são atributos oferecidos pelo poder público, que, além disso, deve garantir condições de vida favoráveis para seus cidadãos.
No destino turístico, portanto, cabe ao poder público prover a primeira ação em prol do turismo, que na verdade é uma ação para os próprios moradores. Conforme um jargão muito comum no meio, a “cidade boa para o turismo é aquela boa para seus cidadãos” (anônimo). A partir disto, o setor privado sente-se estimulado a investir com a parte que lhe convém, como
por exemplo, equipamentos de hospedagem e alimentação e outros serviços. Este tipo de ação pode ser visto no Estado da Bahia, onde o governo estadual promoveu a construção de infra-estrutura, como a construção de aeroportos, rodovias e saneamento, que foi seguido pelo aporte de vários empreendimentos hoteleiros5.
Porém, o exemplo da Bahia não costuma se repetir em outros lugares. Às vezes um local possui um diferencial (seja natural, cultural ou geográfico) e começa a atrair turistas, surgem então pequenos negócios e somente algum tempo depois o setor público é sensibilizado a realizar investimentos em infra-estrutura. O sentido de cooperação, baseado na preocupação de pensar o espaço coletivamente se perde, e predominam as ações individuais e localizadas.
Críticas à Porter
O conceito de cluster de Porter traz muitas contribuições para a estruturação da atividade turística. Contudo, deve ser considerado com certa cautela para sua aplicação nesta atividade, já que foi desenvolvido com o olhar voltado para a produção de bens de consumo e por isso possui enfoque marcadamente empresarial e microeconômico.
Silva (2004) destaca a massificação do termo, conseqüência da sua universal e prescritiva utilização preconizada e imprimida pelo próprio Porter. Este modelo universal que poderia ser aplicado em qualquer escala territorial, independentemente de sua localização é equivocado, já que não possui embasamento cientifico que o justifique. Porter desenvolveu seu estudo baseando-se em avaliações de experiências ocorridas em várias partes do mundo. No entanto, em sua tentativa de criar um modelo genérico, replicável em qualquer lugar,
5 BRANISSO (2005) e GAUDENZI (2004) abordam detalhadamente o planejamento estratégico realizado na
Porter torna seu próprio modelo limitado, já que cada país possui características singulares que podem afetar a criação de um cluster. No entanto, Silva acredita que a redução da escala do cluster, enfocando um nível geográfico reduzido, concreto, um “microcluster turístico” ou destino turístico, é mais factível e totalmente aplicável à realidade do turismo.
A base do modelo idealizado por Porter, a indústria de bens de consumo, é notadamente diferente do setor de serviços, ao qual pertence o turismo. Este é outro ponto que merece uma ressalva em relação ao modelo original. O turismo é caracterizado como serviços, e o consumidor final faz parte do cluster devido à sua característica de inseparabilidade, ou seja, a produção e o consumo são inseparáveis, acontecem simultaneamente6. O turista assume papel ativo no cluster porque, sem a sua presença, não há a prestação do serviço e, portanto, não acontece o turismo. É importante pensarmos no cluster turístico levando em consideração a presença do consumidor final, porque ele efetivamente assume um papel no aprimoramento do cluster, relatando, de imediato, sua satisfação ou não com o produto que está sendo consumido.
E ainda mais, a característica básica do cluster, que no turismo se torna o core business, é o local, o destino. Embora os serviços turísticos sejam semelhantes em qualquer parte (hospedagem, alimentação, guias, etc.) o destino é elemento de diferenciação muito mais marcante e decisivo do que aquele previsto no cluster de bens de consumo.
Cassiolato e Szapiro (2003) contribuem ainda com outro ponto limitador na abordagem de Porter. Segundo estes autores, o elemento fundamental para aumentar a competitividade de
6 Outras características dos serviços, segundo Baker (2005), todas aplicáveis ao turismo: intangibilidade,
um cluster é a cooperação entre os agentes da sua cadeia produtiva, ao invés da competição entre eles. Isto vai de encontro, naturalmente, à natureza de serviços da atividade turística, que é essencialmente dependente da articulação e coordenação dos serviços oferecidos. Em um destino, a coordenação e articulação das atividades têm influência direta na satisfação do turista.
2.3 Arranjos Produtivos Locais (APL)
Na tentativa de transpor o modelo para a realidade brasileira, desenvolveu-se no Brasil um conceito que resume os pontos positivos do cluster, mas em uma estrutura menos complexa. Surgiu então o conceito de Arranjos Produtivos Locais (APL). O SEBRAE é uma das organizações que foi pioneira na definição e aplicação deste conceito no fomento de atividades de micro e pequenas empresas reunidas em APL. O conceito utilizado por eles é o seguinte (2005):
“Arranjos produtivos são aglomerações de empresas localizadas em um mesmo território, que apresentam especialização produtiva e mantêm algum vínculo de articulação, interação, cooperação e aprendizagem entre si e com outros atores locais tais como governo, associações empresariais, instituições de crédito, ensino e pesquisa”.
Complementando o postulado acima, o SEBRAE destaca a ênfase em uma atividade produtiva principal, realizada e vinculada a um recorte de espaço geográfico com sinais de identidade coletiva, onde exista uma rede de relações sociais que promova a convergência de anseios e objetivos, a realização de parcerias e compromissos, e a integração econômica e social no âmbito local.
nossa realidade, buscando desenvolver um modelo que contemplasse a dinâmica de diversos agregados produtivos para que fossem implementados por todo o país.
A contribuição da conceituação de APL considera a questão dimensional destacada por Silva na seção anterior. No entanto, como a própria abordagem de APL é derivada de clusters, esta pesquisa encara como mais adequada a conceituação de Silva, que propõe o enfoque no turismo baseado em microcluster, para marcar a escala regional de trabalho.
2.4 Turismo Rural e Turismo no Espaço Rural
O turismo rural é uma modalidade recente de turismo realizado no Brasil, se comparado com a tradicional modalidade “sol e mar”. A primeira iniciativa deste tipo de atividade aconteceu em 1986, no município de Lages, em Santa Catarina, quando os proprietários da Fazenda Pedras Brancas ofereciam a oportunidade de desfrutar um dia no campo aos seus visitantes, incluindo o pernoite (RODRIGUES, 2001). Logo, a experiência passou a ser reproduzida em outros estados e municípios, popularizando esta atividade, que passou a ser vista também por outro prisma.
O turismo rural tem sido considerado como uma alternativa face à crise das atividades agrícolas tradicionais, fruto da crescente mecanização e globalização da produção. A partir disso, os pequenos e médios agricultores tiveram que buscar novas fontes de subsistência para reforçar o orçamento doméstico.
O foco de atração proporcionado pelo turismo rural está diretamente relacionado ao fator cultural das localidades. As pessoas que se deslocam dos grandes centros não o fariam para conhecer cópias ou simulações de uma realidade que eles não experienciam nos seus locais de origem. O grande fator de atração é a diferença de hábitos, costumes e elementos naturais que constroem a diferença entre campo e cidade. É sob esse prisma que o turismo rural é visto como atividade capaz de promover e resgatar o patrimônio cultural e natural, valorizando as diferenças.
Nos estudos relativos à atividade turística no meio rural, surgem alguns conceitos principais, que pretendem definir e orientar a condução das pesquisas. Uma das diferenciações conceituais mais comuns é aquela entre Turismo Rural e Turismo no Espaço Rural. O primeiro é caracterizado por atividades turísticas realizadas no meio rural e comprometidas com a produção local e o desenvolvimento local, e o segundo refere-se a todas as atividades de lazer e turísticas realizadas no espaço rural, sem necessariamente existir vínculo cultural ou histórico com o local (SILVA, 2005). Incluem-se, no segundo tipo, feiras, shows e eventos, congressos, além de atividades que utilizem o ambiente natural (ecoturismo, turismo de aventura, etc.). Esta distinção reforça a questão da identidade cultural valorizada ou não pela atividade turística.
O termo agroturismo é também definido por Tulik (1993) de uma maneira mais simples, porém intimamente ligada ao turismo rural. Segundo esta autora, o agroturismo é uma “derivação do Turismo Rural, mas caracteriza-se por uma interação mais efetiva entre o turista com a natureza e as atividades agrícolas” (p.14).
No entanto, muitos outros termos são utilizados para descrever as atividades que acontecem no meio rural. Ecoturismo, turismo de aventura, turismo ambiental, além do próprio turismo rural, referem-se ao movimento de turistas ao campo, motivados por uma ampla gama de motivos: práticas religiosas, gastronomia, festas regionais, folclore, artesanato etc.
Neste trabalho, o termo turismo rural é utilizado de forma genérica, englobando as duas formas citadas acima, uma vez que priorizamos o fato de que o turista que viaja o faz motivado pelo desejo de vivenciar um ambiente físico e não material distinto daquele da urbe, qualquer que seja a atividade a ser realizada no meio rural. As diferenças mencionadas são irrelevantes para o estudo realizado por nós.7
Um aspecto importante que está intimamente relacionado com o turismo rural é a questão da sustentabilidade ambiental. Como a prática do turismo em áreas rurais envolve, em praticamente todas as suas modalidades, a interação com o ambiente natural local, torna-se imperativa a preocupação com a preservação do meio-ambiente, de forma a executar a visitação destas áreas sem degradá-las.
7 Alguns autores argumentam ainda que o próprio termo turismo rural não seria suficiente para compreender a
diversidade de atividades efetivamente realizadas, já que o termo turismo, segundo a definição da OMT, não
Rodrigues (2001) propõe uma taxionomia do turismo rural, na busca de contribuir para o aprofundamento dos estudos sobre este tema, estruturando sua classificação em torno do patrimônio cultural, histórico e o contemporâneo. Dessa forma, turismo rural poderia ser classificado de acordo com as seguintes formas:
1. Turismo rural tradicional:
1.1. de origem agrícola – baseado em propriedades com reconhecido valor histórico, que efetuam ainda algumas atividades rurais e agrárias em pequena escala. São as fazenda-hotéis, distintos do hotel-fazenda, visto que este último caracteriza-se por ter sido construído com a finalidade de receber hóspedes, e aqueles promovem algumas adaptações em sua estrutura original para oferecer pernoite. Em sua maioria, são construções remanescentes do ciclo do café, no Vale do Paraíba e na Serra da Mantiqueira e, posteriormente, no norte do Paraná.
1.2. de origem pecuarista – utiliza equipamentos originários da atividade pecuarista tradicional, do período de colonização. São propriedades onde o ambiente natural ficou marcado pela exploração desta atividade. Estão localizadas principalmente no interior do Nordeste, no Centro-Oeste e no Sul do país. No Vale do Paraíba e na Serra da Mantiqueira existem algumas propriedades que migraram da atividade cafeeira para a pecuária e encaixam-se nesta nova categoria.
dos proprietários originais. Nestas propriedades são realizadas algumas atividades agrárias e o turismo é atividade complementar.
2. turismo rural contemporâneo – impulsionado pelo crescimento da atividade turística no Brasil. Utiliza instalações construídas para este fim e distingue-se, portanto, da classificação anterior por não possuir referências históricas como elemento articulador.
2.1. hotéis-fazenda – hotéis localizados em zona rural, construídos para a finalidade de explorar o turismo nestas áreas, valorizando as características locais materiais e não materiais.
2.2. pousadas rurais – similares à anterior, mas em menor escala.
2.3. spas rurais – associado também à categoria de turismo saúde, estes equipamentos oferecem diversos recursos com a finalidade de promover o bem-estar e a saúde de seus hóspedes. São uma versão atualizada dos hotéis em estações termais, que tinham fins terapêuticos. Hoje, além desta finalidade, explora-se também os fins estéticos e relaxantes.
2.4. segunda residência campestre – propriedades pertencentes aos moradores dos grandes centros urbanos que buscam refúgio e isolamento nas áreas rurais. Não são exploradas comercialmente, são de usufruto da família e amigos.
2.5. campings e acampamentos rurais – alternativa mais simples e econômica para a prática do turismo, principalmente para famílias com crianças e jovens.
2.7. turismo rural místico ou religioso – originado em motivações espirituais, onde se busca um local que proporcione tranqüilidade e contato com a natureza, para a prática religiosa.
2.8. turismo rural científico-pedagógico – relacionado às atividades de conclusão de curso superior ou profissionalizante, quando é necessária a aplicação prática das teorias aprendidas. Envolve a conjugação de atividades de turismo, ensino e lazer.
2.9. turismo rural etnográfico – proporciona a convivência com grupos étnicos distintos, como por exemplo, grupamentos indígenas. Este tipo de turismo tem como objetivo promover o intercâmbio com uma sociedade diferente daquela em que se faz parte nos centros urbanos.
O criterioso trabalho de Rodrigues não pretende esgotar o assunto no que se refere à classificação do turismo rural. Neste sentido, consideramos que esta taxionomia pode ser complementada com algumas categorias que acreditamos merecerem ser estudadas. Estas categorias são:
3.1. turismo rural de negócios – motivado pelas viagens de negócios que são realizadas ao meio rural.
3.2turismo rural de feiras e eventos – a quantidade de feiras, festivais, shows e outros tipos de eventos cresceu muito na última década. O principal fator de motivação dos turistas é a programação de cada evento que de acordo com as atrações a serem apresentadas podem atrair milhares de pessoas.
Capítulo 3 As políticas de turismo
O turismo é uma atividade econômica que depende da participação dos três setores estruturais da sociedade: poder público, iniciativa privada e sociedade. A função do poder público é essencial, já que cabe a ele a tarefa de promover a integração desta atividade na economia do país. Dessa forma, torna-se essencial estudar as ações do governo na forma de políticas públicas, que acabam por permear toda a sociedade, obtendo efeitos diversos e variados, de acordo com o local. O presente capítulo preocupa-se em detalhar esta questão.
3.1 Política Federal
As primeiras ações do governo federal na elaboração de políticas públicas, para o fomento do turismo, efetivaram-se na forma da criação de diplomas legais. Na maior parte das vezes, estes diplomas apresentavam equívocos conceituais e pouca abrangência do setor, sem produzirem resultados visíveis. A inconstância com que eram criadas também pesava negativamente, na tentativa de se perceber um posicionamento forte e claro do governo em relação ao turismo.
3.1.1 Marcos legais
Nesta seção, apresentamos os principais marcos legais que pautaram a atividade turística no país, pelo governo federal.
DECRETO-LEI Nº 55, DE 18 DE NOVEMBRO DE 1966. Define a política nacional de
turismo, cria o Conselho Nacional de Turismo e a Empresa Brasileira de Turismo, e dá
outras providências.
Este decreto é considerado um marco na história do turismo no país, já que foi o primeiro instrumento legal exclusivamente dedicado a esta atividade. Ele definiu uma estrutura organizacional para tratar do tema, assim como registra a intenção de uma política nacional de turismo.
É criada, neste ano, a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR), a primeira empresa pública do setor no país. Suas tarefas estavam relacionadas à promoção institucional do país no exterior e contava com um escritório central no Rio de Janeiro e outros no exterior. Os principais argumentos para justificar sua criação estavam relacionados ao crescimento da atividade turística no país e suas potencialidades eminentes, que necessitavam de um órgão específico, que entendesse e coordenasse as ações. Além disso, havia a necessidade de expansão do parque hoteleiro e de fiscalização das atividades das agências de viagens (MTUR, 2006).
conseguiu superar sua limitação ideológica inicial e desenvolveu uma atuação sistemática para atração de turistas.
Paralelamente à atuação da EMBRATUR na promoção, o governo estabeleceu, junto às suas instituições de crédito, linhas de financiamento para construção de empreendimentos imobiliários. Foi neste período que grandes redes hoteleiras internacionais instalaram-se no Brasil pela primeira vez, aproveitando os baixos juros para o financiamento.
Além da EMBRATUR, este decreto também criou o Conselho Nacional de Turismo (CNTUR) que tinha função normativa, conduzindo as ações da EMBRATUR. O Conselho era composto por representantes da iniciativa privada e de órgãos federais, porém os representantes daquela foram reduzidos desde o início. Isto tirou credibilidade do CNTUR, já que não conseguia nem cumprir com a sua atribuição inicial desde sua criação (BOITEUX, 2004) que era justamente promover uma interface entre os setores público e privado.
O CNTUR foi responsável ainda pela primeira conceituação do que seria a Política Nacional de Turismo8. Este esforço foi pouco, já que esta definição mostra-se confusa, ampla e pouco objetiva, mostrando-se incapaz de orientar ações práticas no sentido de implementá-la.
DECRETO-LEI Nº 1.191, DE 27 DE OUTUBRO DE 1971. Dispõe sobre os incentivos fiscais
ao turismo e dá outras providências.
8 Art. 1º Compreende-se como política nacional de turismo a atividade decorrente de todas as iniciativas ligadas
à indústria do turismo, sejam originárias de setor privado ou público, isoladas ou coordenadas entre si, desde que
reconhecido seu interesse para o desenvolvimento econômico do país (DECRETO-LEI Nº 55, DE 18 DE
Em 1971, por meio do Decreto-Lei 1191, o governo passa a oferecer incentivos fiscais ao turismo. O benefício fiscal era direcionado aos investimentos localizados nas regiões Norte e Nordeste, onde o limite de dedução alcançava 50% do valor investido. Em outras áreas, a dedução era consideravelmente menor (8%). Ainda assim, estavam previstas exceções que deveriam ser julgadas pela EMBRATUR para receber a possibilidade de deduzir até 75% do valor total investido.
Este mesmo decreto-lei também criou o Fundo Geral de Turismo (FUNGETUR) “destinado a fomentar e prover recursos para o financiamento de obras, serviços e atividades turísticas consideradas de interesse para o desenvolvimento do turismo nacional” (Decreto-Lei 1191, de 27/10/1971). Os recursos seriam provenientes principalmente de dotação orçamentária, do registro de empresas junto à EMBRATUR e de depósitos deduzidos do imposto de renda, entre outras fontes menos significativas.
DECRETO-LEI Nº 1.439, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1975. Dispõe sobre a concessão de
incentivos fiscais e outros estímulos à atividade turística nacional, altera disposições dos
Decretos-Leis nº 1.376, de 12 de dezembro de 1974 e 1.338, de 28 de julho de 1974, e dá
outras providências.
Lei Nº 6.505, de 13 DE DEZEMBRO DE 1977. Dispõe sobre as atividades e serviços
turísticos; estabelece condições para o seu funcionamento e fiscalização; altera a redação do
artigo 18, do Decreto Lei nº 1.439, de 30 de dezembro de 1975; e dá outras providências.
Esta lei preocupou-se em detalhar um pouco mais a atividade. Definia e relacionava quem são os prestadores de serviços turísticos e submete-os à classificação e ao controle da EMBRATUR, que criou, a partir daqui, a sua matriz de classificação.
DECRETO-LEI Nº 2.294, DE 21 DE NOVEMBRO DE 1986. Dispõe sobre o exercício e a
exploração de atividades e serviços turísticos e dá outras providências.
O governo Sarney decretou, em 1986, o livre exercício e exploração de atividades turísticas no país (Decreto-Lei nº 2294, de 21/11/1986). Qualquer cidadão poderia ter sua própria agência de viagens ou pousada. Embora tenha sido um estímulo à expansão da atividade, permitiu o crescimento do amadorismo no setor e gerou muita controvérsia, já que o que se seguiu foi a seqüência de um enorme número de agências abrindo e falindo devido à falta de experiência.
Lei Nº 8.181, DE 28 DE MARÇO DE 1991. Dá nova denominação à Empresa Brasileira de
Turismo - EMBRATUR, e dá outras providências.
Em 1991, o presidente Fernando Collor sancionou a Lei nº 8181, mudando a denominação de
empresa para instituto, resultando no novo nome Instituto Brasileiro de Turismo, e
Nos dias de hoje, encontra-se em discussão, pela sua equipe técnica, o projeto de lei que cria a Lei Geral do Turismo, com o objetivo de atualizar a legislação vigente. No seu processo de elaboração, foram ouvidos diversos representantes de entidades do setor, para a adequação da legislação às demandas da sociedade.
3.1.2 A trajetória do turismo até o seu próprio ministério
Como vimos na seção anterior, o setor turístico esteve regido sob leis dispersas e com sua unidade enfraquecida. A criação da EMBRATUR e do CNTUR foram tentativas de fortalecer e estabelecer um uníssono que conduzisse suas ações. No entanto, se mostraram fracas para, principalmente, fomentar o turismo. Entre os especialistas no assunto, sempre se comentou a idéia de que o turismo era merecedor de um ministério exclusivo, que faria o papel de interlocutor entre as diversas áreas ministeriais que o turismo engloba (trabalho, transporte, aviação civil, meio-ambiente, economia, educação, por exemplo).
A EMBRATUR esteve sob jugo do Ministério da Indústria e Comércio, na forma autarquia especial. Em 1993, este ministério cresceu, tornando-se Ministério da Indústria, Comércio e Turismo (MICT), que, pela primeira vez, concedeu espaço privilegiado ao turismo numa pasta ministerial. As atividades deste setor eram coordenadas pela Secretaria Nacional de Turismo e Serviços (SETS) e pela EMBRATUR, aquela com a função de planejar e esta com a função de executar as ações. Esta estrutura perdurou até 1997, quando a SETS foi extinta.
importância que o governo passava a emprestar ao setor” (CARVALHO, 2002). Porém, em 1999 a reforma ministerial extinguiu o MICT levando o turismo para o recém-criado Ministério do Esporte e Turismo (MET).
A falta de um lugar fixo e objetivo para o turismo na administração federal pode ser entendida como fruto da fraca mobilização do setor, que nunca foi capaz de se articular para mostrar seu potencial e exigir seu lugar ao sol. A desarticulação do setor é visível até os dias de hoje, quando percebe-se que as entidades de classe não possuem opiniões em uníssono, existindo várias organizações para o mesmo setor9, a aviação civil continua sob controle militar e instituições como Associação Brasileira das Agências de Viagens (ABAV) limitam a sua atuação à realização de uma feira de negócios anual. “O setor é desorganizado por natureza”, comentou um representante do SENAC10 justificando-se pelo fato de existirem cerca de 1,2 milhão de empresas no setor, na maioria das vezes de pequeno e médio portes, espalhadas por todo o país. Este cenário contribui para a pulverização da sua representação, prejudicando a sua mobilização para atuar em prol de questões estruturais para a atividade.
A inclusão definitiva do turismo na estrutura ministerial, a partir de 1992, pode ser encarada como resultado do despertar do Brasil face ao crescimento das atividades turísticas no mundo, como por exemplo, os casos do Caribe e sudeste asiático, que obtiveram ótimos resultados com esta atividade, desde quando encarada com a devida seriedade.
9 Para representar a hotelaria existem ABIH (Associação Brasileira da Indústria de Hotéis) Nacional e todas as
suas representações estaduais, o FOHB (Fórum de Operadores Hoteleiros) e o SHBRS (Sindicato de Hotéis,
Bares Restaurantes e Similares) com núcleos regionais e uma federação nacional.
10 Depoimento realizado em encontro do Observatório de Inovação do Turismo, em 06/02/2006, no Rio de
A mudança de enfoque em relação ao turismo foi definitiva após o trabalho de oito anos da equipe de turismo do governo FHC11 que, atuando da forma mais profissional e orientada possível, conseguiu consolidar a imagem do turismo como atividade econômica no Brasil. A legitimidade deste trabalho pôde ser verificada com a continuidade que ele obteve após a troca de governo, quando, embora tenha assumido o governo de oposição, este preocupou-se em não só manter, mas ampliar o espaço dedicado ao turismo. Segundo o discurso do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, no lançamento do Plano Nacional de Turismo, em 29 de abril de 2003, "O turismo será a bola da vez" (MTUR, 2006).
Neste ano, o turismo obteve de vez um lugar de destaque na pauta governamental. O novo governo do Presidente Lula assumiu o compromisso com a população de melhorar as condições de vida e emprego, e vislumbrou no turismo uma grande oportunidade para realizá-lo. Criou então, pela primeira vez na história do país, um ministério exclusivo para o turismo, revelando a importância que este governo atribui à atividade.
Desta forma, a EMBRATUR passou a cuidar exclusivamente da promoção do Brasil no exterior, concentrando sua atuação na promoção, marketing e apoio à comercialização dos produtos, serviços e destinos turísticos brasileiros no exterior. Para fomentar e implementar tais objetivos, foi criado o Plano Aquarela – Marketing Turístico Internacional do Brasil -, que estabelece as bases para todas as ações brasileiras no exterior nos próximos dez anos (MTUR, 2006).
A criação do MTUR foi contrária à uma tendência que existia no setor, sugerindo a criação de uma Agência Nacional de Turismo. Esta proposta foi formalizada no final de 2002, no projeto
de transição de governo elaborado pelo então Ministro Caio Luiz de Carvalho para o novo governo, que entraria no ano seguinte. A idéia era criar um organismo que tivesse total mobilidade entre os órgãos da administração federal para atuar, de maneira articulada, no sentido de fomentar o turismo. Este modelo tinha, como cerne, a idéia transdisciplinar de turismo, uma atividade multisetorial, e propunha uma solução para conflitos de poder que pudessem ocorrer em uma negociação em prol do turismo, que englobasse outras pastas ministeriais. No entanto, o novo governo optou por criar o Ministério do Turismo, o que confere uma parcela maior de poder ao setor.
Embora tenha sido criado exclusivamente para o turismo, a pasta não foi ocupada por uma pessoa oriunda do setor. De acordo com esquemas partidários, foi definido que a pasta caberia a Walfrido dos Mares Guia, ex-secretário municipal de planejamento de Belo Horizonte, vice-governador e deputado federal. No entanto, este ministro tem se mostrado dedicado à sua função, mostrando conhecimento das questões centrais do turismo e apontando as direções a serem tomadas com segurança. De qualquer forma, a atuação de seu ministério tem demonstrado uma continuidade dos programas do governo anterior, contribuindo para a consolidação da atividade no país.
3.1.3 Política Nacional de Turismo
contribuído para a “confusão entre política de turismo e planejamento turístico” (IDEM, p.50) que permeiam todo o desenvolvimento da atividade no país. Todas as tentativas de planejamento e ordenamento do setor, feitas até a década 1990, pecaram pela parcialidade na abordagem da atividade e pela carência de objetividade, mostrando-se inócuas. Portanto, não se deve considerar que o Brasil tivesse uma política nacional de turismo até a década 1990, como veremos a seguir.
PNT 1996 A 1999
A Política Nacional de Turismo (PNT) lançada em 1996 representou um marco na gestão pública do turismo no país. O então presidente Fernando Henrique Cardoso “gostava da atividade turística” (BOITEUX, 2004: 36) e dedicou atenção e espaço à atividade. Nomeou, para a presidência da EMBRATUR, Caio Luiz de Carvalho, considerado uma unanimidade no setor como o melhor presidente que este instituto já teve.
Foi criada a Câmara Setorial de Turismo, espaço onde eram reunidos a iniciativa privada e o poder público para discutir as questões estruturais e aspectos estratégicos necessários para o desenvolvimento da atividade. O objetivo era elaborar um plano de ação que promovesse transformações há muito necessárias no setor. Os principais temas debatidos referiam-se à: implantação de infra-estrutura básica em regiões turísticas, melhoria da qualidade dos serviços, modernização da legislação, e segmentação da ação de marketing. Estes pontos constituíram a base para a formulação da nova PNT, apresentada à população em março de 1996.
da legislação, a descentralização da gestão do turismo e, finalmente, a promoção do turismo no Brasil e no exterior.
Em consonância com estas macro-estratégias foram definidos alguns programas: o PNMT, Ecoturismo, PRODETUR Nordeste, marketing turístico institucional, fomento ao turismo doméstico, e outras iniciativas de apoio à atividade. Uma das ações que marcou este período foi a liberação da navegação de cabotagem no país, que abriu as portas para o turismo náutico.
A forma como foram levantados os temas centrais da PNT conferiu legitimidade à ela, já que os setores envolvidos diretamente no turismo viam suas preocupações abordadas no documento. Segundo Cruz (2000: 155) “nunca houve uma política de turismo tão objetivamente consubstanciada”.
PNT 1999 A 2002
A reeleição federal em 1998 promoveu a continuidade da bem sucedida política anterior. As principais modificações deveram-se ao corte orçamentário acontecido no Ministério, obrigando o enxugamento de uma série de atividades de marketing e divulgação.
PNT 2003 A 2007
Em 2003, com a posse de um novo governo federal e a criação do Ministério do Turismo, uma nova política nacional de turismo foi lançada, em abril deste mesmo ano. Em vez de
política o governo apresenta um plano que pretende ser o elo de articulação entre os três
O Plano Nacional de Turismo (PNT) definiu metas bastante ambiciosas. Entre elas, a geração de 1,2 milhão de empregos e ocupações relacionadas à atividade e 8 bilhões de dólares em divisas para o país. Para tanto, outras metas também foram definidas, como atrair nove milhões de turistas estrangeiros e aumentar para 65 milhões os desembarques domésticos. Todas estas metas têm seu deadline em 2007.
Para melhor avaliação do que representam estas metas, temos que compará-las com a série histórica dos mesmos números. A Tabela 1 apresenta estes valores.
Ao se examinar a série histórica dos números do Turismo no Brasil em contraposição com as metas deste PNT, surge uma surpresa diante do salto pretendido pelo Plano. No entanto, estes números se tornam mais factíveis se examinarmos uma série histórica com alguns dos principais destinos internacionais (vide Tabela 2).
As metas do PNT pretendem aproximar o Brasil de tradicionais destinos turísticos mundiais, como Portugal e México. Cabe lembrar que estes países realizam investimentos sistemáticos no turismo há décadas, e os números que possuem é fruto de um crescimento contínuo ao longo deste período. Os números mundiais devem servir de indicadores do potencial do
Tabela 1 – Dados do Turismo no Brasil 1994-2002
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Nº turistas estrangeiros (em milhões de
turistas)
1,9 2,0 2,7 2,8 4,8 5,1 5,3 4,8 3,8 4,1 4,6
Empregos 703.429 911.354 882.215 926.693 936.825 1.189.040 1.241.708 1.312.962 1.366.326 1.397.216 *
Receita (em U$
bilhões) 1,9 2,1 2,5 2,6 3,7 4,0 4,2 3,7 3,1 3,3 3,3 Desembarques
domésticos (em milhões de
passageiros)
13,19 16,76 19,53 21,28 26,54 26,74 28,52 32,60 33,01 30,74 36,56
turismo e inspiração para motivar o empenho nesta atividade. E devemos lembrar de casos específicos como, por exemplo, o da Croácia que, há cerca dez anos, estava em ruínas e com sua imagem totalmente prejudica pela guerra civil, e hoje possui índices que são quase o dobro dos do Brasil. A Croácia é um case de como o turismo pode trazer resultados rápidos, desde que bem planejado, contribuindo para a reestruturação de um país.
A última meta estabelecida pelo PNT, necessária para a consecução das demais, é o desenvolvimento de pelo menos três produtos turísticos em cada estado da federação.
O plano mantém, entre os seus objetivos, a descentralização da gestão do turismo para os municípios, mas inova em mudar a orientação para a conformação de circuitos e associações em nível local, seguindo os princípios de regionalização.
Os objetivos gerais desta PNT são: a) desenvolver o produto turístico brasileiro com qualidade; e b) estimular e facilitar o consumo nos mercados nacional e internacional. Ou seja, o governo pretende desenvolver o turismo no Brasil preservando sua diversidade e
Tabela 2 – Dados do Turismo Mundial
Ranking de destinos turísticos
Nº chegadas de turistas estrangeiros
(em milhões de turistas) Receitas (US$ bilhões)
2002 2003 2004 2002 2003 2004
1º França 77 75 75,1 32,329 36,593 40,842
2º Espanha 52,3 51,8 53,6 31,731 39,645 45,248
3º EUA 43,6 41,2 46,1 66,605 64,348 74,481
8º México 19,7 18,7 20,6 8,858 9,362 10,753
19º Portugal 11,6 11,7 11,6 5,728 6,575 7,788
24º Croácia 6,9 7,4 7,9 3,811 6,376 7,074
Brasil 3,78 4,091 4,725 1,998 2,479 3,222
estimular o brasileiro a conhecer seu próprio país, além, é claro, de atrair turistas estrangeiros para cá.
Os objetivos específicos foram definidos como: a) dar qualidade ao produto; b) diversificar a oferta; c) estruturar os destinos turísticos; d) ampliar e qualificar o mercado de trabalho; e) aumentar a inserção competitiva; f) ampliar o consumo; e g) aumentar a taxa de permanência média e o gasto médio per capita dia.
Estes objetivos possuem muita semelhança com aqueles estabelecidos pela política anterior, demonstrando continuidade de ações. Nesta PNT, portanto, a ênfase do programa é a regionalização, conceito este que já foi abordado detalhadamente no Capítulo 2.
3.2 Programas Federais
Como vimos na seção anterior, o turismo só começou a ser pensado como política pública a partir da década 1990. Juntamente com estas políticas, foram desenvolvidos programas que promoveram uma reformulação na maneira de se planejar turismo por todo o país, oferecendo a todos os municípios com potencial turístico a oportunidade de pensar profissionalmente a atividade. A seguir apresentamos estes programas e suas principais conquistas.
3.2.1 Programa Nacional de Municipalização do Turismo - PNMT
