EXPEDIENTE
Diretor Executivo Diretor Técnico Diretor de Controle Vice-Diretor de Proj etos Vice-Diretor de Estratégia e Mercado
Editor-Chefe Coordenador Editorial Coordenadora de Comunicação Assistente de Produção Designer Assistente Estágiária de Comunicação Revisoras Linguísticas Jornalista
Proj eto Gráfi co Impressão
Tiragem Fotos
Sede
Primeiro Presidente Fundador
Presidente
Vice-Presidentes
Carl os Ivan Simonsen Leal
Sergio Frankl in Quint el l a, Francisco Oswal do Neves Dornel l es e Marcos Cint ra Caval cant e de Al buquerque
Armando Kl abin, Carl os Al bert o Pires de Carval ho e Al buquerque, Ernane Gal vêas, José Luiz Miranda, Lindol pho de Carval ho Dias, Manoel Pio Correa Júnior, Marcíl io Marques Moreira e Robert o Paul o Cezar de Andrade
Al f redo Américo de Souza Rangel , Ant onio Mont eiro de Cast ro Fil ho, Crist iano Buarque Franco Net o, Eduardo Bapt ist a Vianna, Jacob Pal is Júnior, José Ermírio de Moraes Net o, José Jul io de Al meida Senna, Marcel o José Basíl io de Souza Marinho e Nest or Jost .
Presidente
Vice-Presidentes
Vogais
Suplentes
Carl os Al bert o Lenz César Prot ásio
João Al f redo Dias Lins (Kl abin Irmãos e Cia)
Al exandre Koch Torres de Assis, Angél ica Moreira da Sil va (Federação Brasil eira de Bancos), Carl os Moacyr Gomes de Al meida, Cel so Bat al ha (Publ icis Brasil Comunicação Lt da), Dant e Let t i (Souza Cruz S/ A), Edmundo Penna Barbosa da Sil va, Heit or Chagas de Ol iveira, Hél io Ribeiro Duart e (HSBC Invest ment Bank Brasil S. A - Banco de Invest iment o), Jorge Gerdau Johannpet er (Gerdau S. A), Lázaro de Mel l o Brandão (Banco Bradesco S. A), Luiz Chor (Chozil Engenharia Lt da), Marcel o Serf at y, Marcio João de Andrade Fort es, Mauro Sérgio da Sil va Cabral (IRB-Brasil Resseguros S. A), Raul Cal f at (Vot orant im Part icipações S. A), Romeo de Figueiredo Temporal (Est ado da Bahia), Ronal do Mendonça Vil el a (Sindicat o das Empresas de Seguros Privados, de Capit al ização e de Resseguros no Est ado do Rio de Janeiro e do Espírit o Sant o) e Sérgio Ribeiro da Cost a Werl ang.
Al do Fl oris, Brascan Brasil Lt da, Gil bert o Duart e Prado, Luiz Robert o Nasciment o Sil va, Ney Coe de Ol iveira, Nil son Teixeira (Banco de Invest iment os Crédit Suisse S. A), Ol avo Mont eiro de Carval ho (Mont eiro Aranha Part icipações S. A), Pat rick de Larragoit i Lucas (Sul América Companhia Nacional de Seguros), Pedro Aguiar de Freit as (Cia. Val e do Rio Doce), Pedro Henrique Mariani Bit t encourt (Banco BBM S. A), Rui Barret o (Caf é Sol úvel Brasíl ia S. A) e Sérgio Lins Andrade (Andrade Gut ierrez S. A).
Presidente
Vice-Presidente
Vogais
Suplentes
Publ i cação per i ódi ca da FGV Pr oj et os.
Os ar t i gos são de r esponsabi l i dade dos aut or es e não r efl et em, necessar i ament e, a opi ni ão da FGV.
Cesar Cunha Campos Ricardo Simonsen Ant ônio Carl os Kf ouri Aidar Francisco Eduardo Torres de Sá Sidnei Gonzal ez
Sidnei Gonzal ez Carl os August o Cost a Mel ina Bandeira Júl ia Brasíl ico
Maria João Pessoa Macedo Amanda Baião
Maria Crist ina Vignol i El ias e Gabriel a Cost a Fel ipe Moraes
Dul ado Design Gráfi ca Nova Brasileira 2. 000 exempl ares
Banco de imagem FGV Proj et os | www. sxc. hu
Praia de Bot af ogo, 190, Rio de Janeiro – RJ, CEP 22250-900 ou Caixa Post al 62. 591 CEP 22257-970, Tel : (21) 2559-5729, www. f gv. br
Luiz Simões Lopes
Carl os Ivan Simonsen Leal
Sergio Frankl in Quint el l a, Francisco Oswal do Neves Dornel l es e Marcos Cint ra Caval cant e de Al buquerque
CONSELHO CURADOR
CONSELHO DIRETOR
FGV PROJETOS
Est e Cader no est á di sponível par a downl oad no si t e da FGV Pr oj et os: www. f gv. br/ f gvproj et os
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SUMARIO
Editorial
Artigos
Entrevista
Cesar Cunha Campos
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com
Elói Pietá
0 8
Poder l ocal e a quest ão municipal
Francisco Humberto Vignoli
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Pol ít icas públ icas municipais: em busca da racional idade
Francisco R. Funcia
21
Gest ão da receit a municipal : um passo à f rent e
Rubens Alves
26
Saneament o nos municípios brasil eiros:
regul ação e pl anej ament o
Frederico Arauj o Turolla
33
Gest ão de pessoas nos municípios brasil eiros
Nelson Marconi e Gabriela Miranda Moriconi
40
Compras el et rônicas no set or públ ico
Walter Soboll, José Sérgio Larotonda Junior e
João Adolfo de Rezende Ponchio
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EDITORIAL
est e ano, inicia-se um novo período de gest ão dos pref eit os e ve-readores, um desafi o redobrado diant e de uma das maiores crises econômicas enf rent adas at ual ment e por t oda a sociedade. Est es represent ant es do Execut ivo e Legisl at ivo serão os novos responsáveis pel a condução das pol ít icas públ icas nos 5. 564 municípios brasil eiros, ao l ongo dos próximos quat ro anos. É um moment o ext remament e oport uno para se discut ir a Gest ão Públ ica Municipal . Est a, de f orma progressiva, apresent a-se como uma das quest ões f undament ais da organização da vida em sociedade, uma vez que pesquisas recent es apont am que a qual idade de vida nas cidades depende de uma série de programas desenvol vidos pel as Pref eit uras.
Diant e de uma demanda crescent e da popul ação, quer em t ermos quan-t iquan-t aquan-t ivos como em quan-t ermos qual iquan-t aquan-t ivos, cada vez mais, o poder públ ico muni-cipal deve aprimorar os inst rument os de gest ão. Para ist o, combinaná de um l ado a al ocação de recursos municipais e de out ro a capacidade de art icul ação pol ít ica com os governos est adual e f ederal , est abel ecendo a conexão ent re os níveis gl obal e l ocal para a at ração de invest iment os privados.
Considerando que a Const it uição Federal de 1988 al çou o nível munici-pal de governo à condição de prot agonist a, t al qual Est ado e União, da f ormul a-ção e impl ement aa-ção de pol ít icas públ icas. Na perspect iva do pact o f ederat ivo, cabe aos Poderes Execut ivo e Legisl at ivo Municipais exercerem suas prerroga-t ivas consprerroga-t iprerroga-t ucionais para que o inprerroga-t eresse públ ico sej a al cançado medianprerroga-t e a maximização dos recursos e a racional ização dos gast os. Tais ações requerem uma mudança comport ament al do agent e públ ico, que deve est ar qual ifi cado para o desempenho de suas f unções e, acima de t udo, conscient e de sua
im-N
Cesar Cunha Campos
Editorial
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port ância para vencer o desafi o da busca pel a qual idade direcionada ao cidadão, razão de ser da exist ência do poder públ ico. Nesse sent ido, a incorporação de sist emas gerenciais capazes de modernizar a gest ão dos processos de t rabal ho const it ui-se f at or f undament al .
A busca de excel ência com a incorporação de no-vos conceit os gerenciais não é incompat ível com os man-dament os l egais at ual ment e exist ent es na Administ ração Públ ica. A Lei de Responsabil idade Fiscal f az ref erência expl ícit a à necessidade de se est abel ecer um Sist ema de Cust os para o set or públ ico, e al gumas experiências de sucesso nessa área f oram impl ant adas com o apoio inst i-t ucional da FGV Proj ei-t os, unidade de exi-t ensão de ensino e pesquisa da Fundação Get ul io Vargas. A divul gação do que se quer e o compromet iment o pl anej ado e coorde-nado de t odos, em rel ação a obj et ivos discut idos e met as defi nidas, são ingredient es necessários t ant o para f unda-ment ar processos que permit am a f ormul ação de indi-cadores de desempenho visando às ações f ut uras, como para pot encial izar a ut il ização dos recursos públ icos.
Nesse cont ext o, est a edição do Cadernos FGV Proj et os reúne um conj unt o de cont ribuições com o in-t uiin-t o de caracin-t erizar a gesin-t ão municipal , parin-t e do poder
l ocal , como um inst rument o f undament al no est abel eci-ment o de Pol ít icas Públ icas que, a um só t empo, f ort a-l eçam a ut ia-l ização dos recursos púba-l icos, próprios ou de out ros níveis de governo, e a at ração de invest iment os privados. Al ém disso, a quest ão do Pl anej ament o é re-al çada em prat icament e t odos os art igos, com dest aque para os que t rat am da gest ão da receit a públ ica, do sis-t ema gerencial de cussis-t os e do saneamensis-t o no consis-t exsis-t o das novas regras est abel ecidas pel a Lei nº 11. 445 (Lei de Diret rizes do Saneament o Básico).
O ent revist ado dest a edição f oi o ex-pref eit o El ói Piet á que, em dezembro passado, compl et ou 8 anos à f rent e do Município de Guarul hos. Aspect os como o Pl a-nej ament o das ações de governo, a Responsabil idade Fis-cal , a Incl usão Social , a Gest ão de Cust os, a Part icipação Popul ar, ent re out ros, f oram dest acados como de f unda-ment al import ância para sua gest ão, a qual conseguiu recuperar as fi nanças municipais e obt er Grau de Invest i-ment o para o Município, pel a Agência Aust in Rat ing.
Nest a edição, o Cadernos FGV Proj et os propõe-se a discut ir a quest ão da Gest ão Pública Municipal nos seus principais aspect os e, dessa f orma, f oment ar o debat e, de grande import ância para os municípios brasileiros.
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ENTREVISTA
RESUMO
El ói Piet á, ex-pref eit o da cidade de Guarul hos, em São Paul o, f al ou nest a ent revist a excl usiva à FGV Proj et os so-bre os resul t ados consist ent es obt idos a part ir da adoção de prát icas administ rat ivas mais efi cient es dos recursos públ icos na cidade.
O processo de ref orma da gest ão públ ica no país f oi iniciado em 1995 com a criação do Pl ano Diret or da Ref orma do Est ado, visando à el evação do nível de qua-l idade no at endiment o à popuqua-l ação e mequa-l hora da efi ci-ência na administ ração dos recursos públ icos. Refl exo de uma remodel ação em curso nos países desenvol vidos de t odo o mundo, essa mudança f oi iniciada, ent res os paí-ses em desenvol viment o, pel o Brasil .
No est ado de São Paul o, um dos model os da ges-t ão efi cient e, apl icada com base nest as diret rizes de modernização do Est ado, f oi o adot ado pel a pref eit ura municipal de Guarul hos. Ao assumi-l a, em 2001, uma das
ABSTRACT
El ói Pi et á, f or mer mayor of t he ci t y of Guar ul hos, i n São
Paul o St at e, i n t hi s excl usi ve i nt er vi ew t o FGV Pr oj et os
t al ks about t he consi st ent r esul t s obt ai ned by adopt i ng
mor e effi ci ent admi ni st r at i ve pr act i ces of t he publ i c
r esour ces i n t he ci t y.
The publ i c management r ef or m pr ocess i n t he
count r y began i n 1995 wi t h t he cr eat i on of t he Mast er
Pl an of St at e Ref or m, ai mi ng t o r ai se t he qual i t y l evel of
t he ser vi ce f or t he popul at i on and t o i mpr ove effi ci ency
i n t he admi ni st r at i on of publ i c r esour ces. Refl ex of an
ongoi ng r est r uct ur i ng i n t he wor l d’ s devel oped
coun-t r i es, coun-t hi s change among coun-t he devel opi ng councoun-t r i es was
begun by Br azi l .
In t he st at e of São Paul o, one of t he model s
of t he appl i ed effi ci ent management based on t hese
moder ni zat i on gui del i nes of t he St at e was adopt ed by
t he ci t y hal l of Guar ul hos. When t aki ng char ge of t he
For mer mayor of Guar ul hos - SP
Elói Pietá
Ex-pref eit o de Guarul hos - SP
Entrevista com Elói Pietá
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principais ações col ocadas em prát ica pel o ent ão pref ei-t o, El ói Pieei-t á, f oi promover a descenei-t ral ização da orga-nização da Pref eit ura, aproximando a popul ação do dia a dia da cidade. Essa medida l he permit iu ident ifi car com maior cl areza as principais necessidades da sociedade e aj udou na fi scal ização da qual idade dos serviços prest a-dos. Por out ro l ado, a gest ão fi scal responsável possibi-l it ou, apossibi-l ém de uma economia reapossibi-l de recursos, a obt en-ção, em 2007, de Grau de Invest iment o para o Município, pel a Agência Aust in Rat ing.
Prof essor e advogado, morador da cidade de Guarulhos, depois de mais de 18 anos de exercício parla-ment ar, sendo oit o deles na câmara municipal da cidade, Elói f oi eleit o e reeleit o para a pref eit ura da cidade em 2000 e 2004, respect ivament e. Em ent revist a à FGV Proj et os, Elói expõe sua experiência, as difi culdades en-f rent adas e os êxit os da remodelação da administ ração municipal obt idos, por sua equipe, e apont a os caminhos e expect at ivas em relação aos f ut uros governant es e ao desenvolviment o da cidade.
ci t y hal l i n 2001, El ói Pi et á consi der ed t hi s as one of
t he mai n act i ons t o be t aken. Besi des pr omot i ng t he
de-cent r al i zat i on of t he St at e’ s or gani zat i on, dr awi ng t he
popul at i on cl ose t o t he day-t o-day l i f e of t he ci t y, t he
mayor was abl e t o i dent i f y mor e cl ear l y, by means of
t hi s measur e, t he mai n r equi r ement s of soci et y, whi ch
has hel ped i n super vi si ng t he qual i t y of t he ser vi ces pr
o-vi ded.
Pr of essor and l awyer, i nhabi t ant of t he ci t y of
Guar ul hos, af t er mor e t han 18 year s of par l i ament ar y
pr act i ce – ei ght of t hem i n t he ci t y’ s l ocal gover nment
counci l -, El ói was el ect ed and r eel ect ed mayor of t he
ci t y i n 2000 and 2004 r espect i vel y. In t hi s i nt er vi ew t o
FGV Pr oj et os, t he f or mer mayor descr i bes hi s exper i
-ence, dr awbacks and successes of r est r uct ur i ng t he
muni ci pal admi ni st r at i on r equest ed by hi s t eam, and
specifi es t he pat hs and expect at i ons r el at i ng t o f ut ur e
gover nor s and t o t he devel opment of t he ci t y.
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ENTREVISTA
FGV PROJETOS - Como foi sua traj etória até assumir a
prefeitura de Guarulhos?
Elói Piet á - Cheguei à pref eit ura da cidade de Guarul hos
depois de 18 anos de exercício de mandat o parl ament ar. At uei por oit o anos como vereador na cidade, dos quais dois como president e da Câmara Municipal e dez anos como deput ado est adual . Nesse período, sempre busquei concil iar minhas at ividades parl ament ares com os int e-resses da cidade. Também sempre part icipei dos event os do PT para t roca de experiências ent re os vereadores do part ido, e depois ent re deput ados. Os assunt os giravam em t orno de t emas inst it ucionais e de pol ít icas públ icas, o que f oi uma verdadeira escol a em quest ões adminis-t raadminis-t ivas urbanas. Isadminis-t o me deu uma experiência variada, e quando assumi como pref eit o, em 1º de j aneiro de 2001, j á havia adquirido uma visão aprof undada da minha cida-de e da administ ração públ ica.
FGV PROJETOS - Qual foi a situação encontrada no
iní-cio de seu mandato e a primeira medida adotada?
Elói Piet á - Uma das caract eríst icas das administ rações
ant eriores f oi um desempenho orçament ário e fi nanceiro al t ament e defi cit ário. El as t rabal havam com a ant ecipa-ção de recursos f ut uros, para t er bom êxit o no present e. Cl aro que em al gum moment o, l á adiant e, o probl ema apareceria. Havia um cicl o: al t ernar uma administ ração de boa popul aridade, defi cit ária, para, em seguida, dei-xar como herança ao seu sucessor a obrigação de acert ar os probl emas gerados e inviabil izar a nova gest ão. Era al go comum no Brasil , e a Lei de Responsabil idade Fis-cal , de cert a maneira, veio para corrigir est a dist orção. Uma mudança muit o import ant e que fi zemos nesse sen-t ido essen-t á rel acionada à obrigasen-t oriedade do rigor na ad-minist ração dos recursos públ icos. Procuramos f azer um orçament o que t ivesse uma correspondência mais próxi-ma possível da real idade. Conseguimos iniciar a adminis-t ração adminis-t endo prioridades e obedecendo aos parâmeadminis-t ros const it ucionais para a educação e a saúde. Ao el aborar-mos o pl ano de governo para apl icar o nosso progra-ma de governo, f omos aprendendo a t er a humil dade de ent ender os l imit es da própria administ ração e aval iar
o que seria possível para um pl ano l ocal . Real izamos um bom cont rol e na área de orçament o e de fi nanças, porque a nossa equipe est ava muit o sint onizada com o programa de governo, com as prioridades e mét odos que est avam sendo impl ant ados.
FGV PROJETOS - Quais foram as primeiras ações
deline-adas e aplicdeline-adas na busca de uma administração com
foco no aspecto gerencial?
Elói Piet á - Em primeiro l ugar, f omos em busca da
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exempl o, regul arizar o abast eciment o de água, pois o cidadão quer abrir o chuveiro e poder t omar banho. El e não est á querendo uma expl icação, est á querendo água. Ent ão, f oi muit o import ant e f azer um pl anej ament o de-t al hado do que se prede-t endia ade-t ingir e o de-t empo para de-t al . É isso que eu chamaria de uma administ ração sust ent ável .
FGV PROJETOS - A gestão de custos e qualifi cação do
gasto aj udou a alcançar essa administração sustentável?
Elói Piet á - Para se modernizar e mel horar, é preciso t er
bons conheciment os da área administ rat iva e dar bast an-t e aan-t enção ao bem comum. Nós nos aperf eiçoamos por meio dos nossos próprios esf orços e t ambém pel a expe-riência da Fundação Get ul io Vargas. Agora, só a vont ade de f azer não bast a. Conhecer a administ ração como um t odo, saber t odos os seus dados e começar a compreen-der qual vai ser a t raj et ória f ut ura, sej a da arrecadação, sej a da despesa, a part ir do conheciment o do hist órico, do que acont ece em cada área, isso permit e criar ef e-t ivamene-t e, novos mée-t odos de gese-t ão, modernos e mais efi cient es, para pl anej ar e at ender às expect at ivas da popul ação. Ent ão, na medida em que a gent e f oi se pre-ocupando em t er um domínio sobre as inf ormações, pas-samos a saber o que est ava acont ecendo, o que, quant o e como se gast ava. E, t ambém, na medida em que pl a-nej ávamos e depois aval iávamos, verifi cávamos em que grau as met as eram at ingidas. A secret aria de
comu-nicação, que criamos para mant er o cont at o const ant e ent re a pref eit ura e a sociedade, t ambém t eve papel essencial nest e processo. Porque não se pode dar uma inf ormação imprecisa para a sociedade. Nós sempre nos preocupamos em agir com rigor na comunicação com a sociedade ou com as inst it uições, e est e procediment o f ez com que, periodicament e, cada área inf ormasse às secret arias de governo e de comunicação os seus dados exat os. Mapeando est es resul t ados, era possível compa-rá-l os com o que havia sido pl anej ado e, assim, aval iar se est ávamos no caminho cert o.
FGV PROJETOS - Quais as medidas adotadas para
me-lhorar a efi ciência na gestão da receita e da despesa?
Elói Piet á - Impl ant amos uma cent ral ização part icipat
i-va dos int egrant es da direção do governo, em subst it ui-ção a uma descent ral izaui-ção desorient ada que vigorava ant es da nossa gest ão. Al ém disso, passamos a t rabal har com aval iações periódicas: no que avançamos e onde é que est ão os nossos probl emas? Fomos at rás da redução de cust os e de mel horia da arrecadação. Inicial ment e, o principal avanço para a arrecadação f oi a impl ant a-ção do IPTU progressivo, real izado no fi nal do primeiro ano de governo. Também real izamos a reaval iação da pl ant a genérica de val ores. Depois, aj ust amos a revisão de cont rat os. Por exempl o, na área da col et a de l ixo, chegamos a cort ar pel a met ade os gast os, pois al i se agregavam várias out ras at ividades. Mel horamos a ar-recadação, reduzimos cust os, mas nos deparamos com um moment o em que era necessário reduzir gast os na área de pessoal . Era preciso verifi car onde havia pessoal ocioso e administ rar de modo cont ido a expect at iva de reaj ust es sal ariais.
FGV PROJETOS - A opção por reduzir despesas com
pes-soal e controlar custos a partir de inovação
tecnológi-ca representou um papel importante na racionalidade
administrativa?
Elói Piet á - O maior cust o na administ ração públ ica,
por ordem de despesa, concent ra-se na área de pessoal . Ent ão, a pol ít ica adot ada f oi a de reduzir a def asagem ent re o menor e o maior sal ário por meio de reaj ust es
ENTREVISTA
dif erenciados, sem compromet er o equil íbrio orçament ário e fi nanceiro. Para uma ad-minist ração ser bem-sucedida, é preciso que o povo sint a os resul t ados decorrent es das obras de inf raest rut ura, das mel horias no abast eciment o de água e no t rat ament o de esgot os, da const rução de novas escol as, creches e t ambém mais qual idade na educação, de novas unidades de saúde e mais remédio grat uit o sendo dist ribuído, de mais invest iment o em cul t ura e esport e, de mais programas de assist ência social e profi ssional izant es para a j uvent ude. Se est e conj unt o de mudanças não acont ece, o administ rador pode se j ul gar bom, mas o povo não t erá essa percepção. Nessa perspec-t iva, o conperspec-t rol e de cusperspec-t os possibil iperspec-t ou à Pref eiperspec-t ura uma racional ização das despesas e, consequent ement e, a ampl iação em t ermos quant it at ivos e qual it at ivos da prest ação de serviços e da real ização de invest iment os em prol da popul ação.
FGV PROJETOS - Como foi possível maximizar os recursos para atingir bons
resulta-dos no atendimento às necessidades da população?
Elói Piet á - Eu me l embro de um caso muit o cl aro rel acionado a est a quest ão, quando
precisávamos el evar de 16% para 25% os gast os na educação para at ender ao preceit o const it ucional . Não bast ava dizer gast em mais, era preciso saber qual o pl ano, como ist o seria real izado: criar uma rede de creches ou uma rede municipal de ensino f un-dament al ? Const ruir prédios novos? Temos t errenos onde const ruir esses prédios ou é preciso desapropriá-l os? Era preciso t er pessoas que t ivessem capacidade de pl anej ar e t ambém de agir. Pessoas de diversas áreas que seriam envol vidas no processo, vindas do set or j urídico, da área de obras, da área administ rat iva, da própria educação, cul t ura, esport e. Ou sej a, o governo passou a at uar como um t odo em t orno dos obj et ivos de seus programas e pl anos de t rabal ho. E é nisso que acredit o, na t ransf ormação de al go cheio de espont aneidade e de vont ades pessoais em al go mais moderno e pl anej ado para o bem comum.
FGV PROJETOS - Qual foi a importância da Lei de Responsabilidade Fiscal no
proces-so de planej amento e de modernização da Gestão Pública?
Elói Piet á - A Lei da Responsabil idade Fiscal aj udou, mas não responde pel o conj unt o
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as l ideranças que surgem nesse processo passam a t er uma visão mais ampl a da administ ração, assim como das sol uções para os probl emas. Ao mesmo t empo, a part i-cipação popul ar é um el ement o import ant e de t ranspa-rência, por causa da prest ação de cont as. Esse processo é import ant íssimo na gest ão moderna.
FGV PROJETOS - De que forma as parcerias
estabele-cidas por essa administração vêm contribuindo para o
sucesso da gestão municipal?
Elói Piet á - Real izamos muit as parcerias por aqui com
empresários e com morado-res. Procuramos compart il har com o empresariado o cust o da inf raest rut ura em áreas in-dust riais e com os moradores. Pel o sist ema de mut irão, nos responsabil izamos mut uamen-t e pel a pavimenuamen-t ação de ruas de menor port e e de viel as. Isso t eve um resul t ado
signi-fi cat ivo. Al ém disso, t rabal ha-mos muit o com parcerias com
ent idades benefi cent es na área de educação, saúde e as-sist ência social , com ent idades dos mais diversos t ipos. Uma out ra l ição de nossa gest ão f oi pot encial izar não só ao máximo os recursos, mas t ambém buscar os recursos dos out ros ent es f ederat ivos. Isso t ambém considero al go muit o import ant e para a modernização administ rat iva. Assim você f az t odos convergirem para que os resul t ados acont eçam. O Governo Federal se t ornou um parceiro muit o import ant e da cidade de Guarul hos. Primeiro, at ravés dos recursos que começaram a vir para inves-t imeninves-t os novos. Aninves-t es havia só para a saúde e depois, passou a vir, at ravés da Caixa Econômica Federal , para a área de habit ação popul ar. Post eriorment e, ocorreram mais invest iment os t ambém na área da inf raest rut ura e da assist ência social , o que aj uda t ambém a economia l ocal . E com o PAC, cresceram bast ant e os invest iment os f ederais. Conseguimos t rabal har com o Governo do Est a-do de maneira int egrada em duas áreas: a de segurança públ ica, em que nós f ormamos um consel ho municipal
de segurança com t odas as f orças de segurança daqui do município, e a área da habit ação popul ar, mas f al t ou apoio na área de educação, cul t ura e inf raest rut ura.
FGV PROJETOS - O relatório da Austin Rating destacou
que o Município ainda é muito dependente de recursos
fi nanceiros de outros níveis de governo. Qual é a sua
opinião sobre isso?
Elói Piet á - O rel at ório da Aust in Rat ing cit a que a
ci-dade de Guarul hos depende muit o dos recursos f ederais e est aduais. Mas eu f aço uma ressal va: os recursos cit
a-dos são provenient es de direi-t os consdirei-t idirei-t ucionais da cidade na arrecadação de t ribut os. Por exempl o, nós t emos uma part icipação na arrecadação do ICMS, e isso não é um f a-vor que o Est ado nos f az, e nem uma l iberal idade del e: é um direit o const it ucional . Ent ão, considero que a cida-de cida-de Guarul hos é sust ent ada com recursos próprios ou com recursos a que el a t em direit o const it ucional . As t rans-f erências vol unt árias eram ínfi mas no passado. Eu vivi uma boa part e do meu mandat o com 99, 5% de recursos próprios ou de t ransf erências est aduais e f ederais obri-gat órios.
FGV PROJETOS - Um dos aspectos da administração
pública municipal que contribuiu para a classifi cação
dada pela Austin Rating para Guarulhos foi a relação
entre os Poderes Executivo e Legislativo. O que foi
destacado por essa agência?
Elói Piet á - Um el ement o import ant e f oi a boa rel
a-ção ent re os Poderes Execut ivo e Legisl at ivo. Tent amos deixar est e rel acionament o al t ament e pol ít ico e t rans-parent e. É a t roca mút ua de prest ígio ent re pref eit o e vereadores e a part icipação, no governo, dos part idos que nos dão apoio. Não é uma equação f ácil , mas quan-do você t em um governo pl ural , é muit o import ant e que el e t enha um rumo muit o bem defi nido. El e não pode ser
Al ém di sso, passamos
a t r abal har com
aval i ações per i ódi cas:
no que avançamos e
onde é que est ão os
nossos pr obl emas?
ENTREVISTA
um governo pl ural compost o de part es em que cada uma j oga para um l ado. El e t em que t er um programa bem defi nido de t rabal ho, mét odo, met as. E o pref eit o t em que ser o maest ro dest a part it ura.
FGV PROJETOS - Após 8 anos consecutivos como Prefeito de Guarulhos, qual é a sua
expectativa em relação ao futuro da cidade?
Elói Piet á - Acredit o que a cidade de Guarul hos vai cont inuar, ainda por um bom
perí-odo, sendo uma cidade cuj a economia se f undament a principal ment e na indúst ria. Mas el a t em avançado t ambém no set or de serviços, principal ment e devido ao aeroport o, e no set or de l ogíst ica, que t em muit o a ver com o aeroport o e com as rodovias que cor-t am a cidade. Guarul hos é uma cidade que ainda cor-t em cor-t erricor-t ório l ivre para expansão de grandes empresas. Aos poucos, a cidade vai assimil ando al guns vícios da capit al , como, por exempl o, os mal es do t rânsit o. Est a é uma preocupação que t em import ância para o f ut uro, por causa da inf raest rut ura e da mobil idade urbana. A cidade t ambém precisa avançar nessa quest ão da mobil idade com um sist ema de t ransport e sobre t ril hos. No caso da indúst ria, precisa buscar modernização t ecnol ógica e gerar mais conheciment o t écnico. Precisa avançar muit o na área de ensino superior para ser uma cidade ge-radora de conheciment os e não apenas t ransmissora de conheciment o, progredindo, principal ment e, na f ormação t écnica da popul ação, para que est a possa responder às demandas da economia, que t em exigido cada vez mais pessoas especial izadas.
Um el ement o i mpor t ant e f oi a
boa r el ação ent r e os Poder es
Execut i vo e Legi sl at i vo.
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Poder local e a questão municipal
Francisco Humberto Vignoli
RESUMO
O art igo anal isa o f ort al eciment o do Poder Local a par-t ir das mudanças par-t razidas pel a Conspar-t ipar-t uição Federal de 1988, a qual est abel eceu o Est ado brasil eiro como uma f ederação democrát ica e descent ral izada, demonst ran-do como os Municípios f oram os grandes benefi ciários desse processo. Caract eriza t ambém o cresciment o, sem precedent es, do número de municípios no país, princi-pal ment e dos pequenos municípios, demonst rando os probl emas decorrent es de t odo esse processo.
ABSTRACT
The ar t i cl e anal yzes t he st r engt heni ng of l ocal power
si nce t he changes br ought by t he 1988 Feder al Const i t
u-t i on, whi ch besi des mar ki ng u-t he r eu-t ur n u-t o democr acy,
est abl i shed a mor e decent r al i zed f or m of gover nment
i n Br azi l . The ar t i cl e shows how t he muni ci pal i t i es have
been t he maj or benefi ci ar i es of t hi s pr ocess, and al so
descr i bes t he unpr ecedent ed gr owt h of t he number of
muni ci pal i t i es i n t he count r y, par t i cul ar l y t he cr eat i on
of smal l er ones by spl i t t i ng of f f r om l ar ger ones,
demon-st r at i ng t he pr obl ems cr eat ed by t hi s pr ocess.
ARTIGO
Francisco Humberto Vignoli
Administ rador Públ ico e Mest re em Economia pel a
EAESP-FGV. Prof essor do Depart ament o de Pl anej ament o e Anál ise
Econômica da EAESP-FGV. Foi Secret ário de Finanças
da Pref eit ura Municipal de Sant o André e da Pref eit ura
Municipal de Diadema. Especial ist a em Finanças Públ icas.
É Consul t or da FGV Proj et os.
Bachel or ’ s degr ee i n publ i c admi ni st r at i on, and Mast er ’ s
i n economi cs f r om EAESP-FGV. Cur r ent l y pr of essor i n t he
Depar t ment of Economi c Pl anni ng and Anal ysi s of
EAESP-FGV. Ser ved as muni ci pal fi nance secr et ar y of Di adema.
Speci al i st i n publ i c fi nances and a consul t ant f or FGV
Pr oj et os.
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ARTIGO
A anál ise das Const it uições brasil eiras permit e perceber que o f ederal ismo e, nesse cont ext o, a quest ão munici-pal , f az part e da nossa t radição pol ít ica, com moment os de maior ou menor import ância, dependendo do regime de governo.
Assim é que a Const it uição de 1891 est abel eceu a f orma republ icana de governo e a f orma f ederat iva de Est ado, e, dessa f orma, det erminou a gênese do que se-ria a quest ão da aut onomia municipal . A Const it uição de 1934 mant eve o model o f ederat ivo e reconheceu a com-pet ência t ribut ária dos Municípios, assegurando a el ei-ção de pref eit os e vereadores. A Const it uiei-ção de 1937, da dit adura Vargas, embora t enha reafi rmado o model o f ederat ivo, suprimiu a el eição dos pref eit os, os quais se-riam nomeados pel os governadores em consonância com o poder cent ral . A Const it uição de 1946, ao rest abel ecer a democracia, mant eve a aut onomia municipal previs-t a nas Consprevis-t iprevis-t uições anprevis-t eriores, disprevis-t ribuindo os poderes ent re a União, os Est ados e os Municípios, incl usive no que diz respeit o à repart ição das receit as. A Const it uição aut orit ária de 1967, embora t enha cent ral izado o poder, det erminou que os Municípios deveriam arrecadar t ribu-t os e apl icá-l os nos serviços de sua comperibu-t ência, al ém de criar o Fundo de Part icipação dos Municípios – FPM.
Ent ret ant o, a quest ão da aut onomia municipal e, por via de conseqüência, o f ort al eciment o do poder l o-cal , adquirem import ância com a promul gação da Cons-t iCons-t uição Federal de 1988 (CF 88), a qual esCons-t abel eceu o
Est ado brasil eiro como uma f ederação democrát ica e descent ral izada. Nest e sent ido, o novo pact o f ederat ivo assegurou a const it ucional ização do sist ema t ribut ário, det erminando compet ências e t ransf erências, com o ob-j et ivo de desconcent rar recursos.
O processo de desconcent ração de recursos t eve os Municípios como maiores benefi ciários. O aument o da quot a dos Municípios na arrecadação do ICMS (est adual), que passou de 20% para 25%, a inst it uição do IVVC que, mesmo de curt a duração (at é 1995), assegurou um in-crement o da arrecadação, assim como a t ransf ormação do ITBI – Int er Vivos, de impost o est adual em municipal e, ainda, o aument o das t ransf erências do FPM são os exemplos mais signifi cat ivos de t odo esse processo. Como ilust ração, vale lembrar que o increment o das receit as municipais, ocorrido nos primeiros seis anos, após a CF 88, demonst ra a magnit ude desse processo. Um exemplo disso são as receit as t ribut árias próprias que cresceram 195%, e as t ransf erências (de ICMS e FPM) cresceram 88%.
O período 1989-2000 apresent a um cresciment o médio anual dos t ribut os municipais signifi cat ivament e maior do que o verifi cado nos t ribut os est aduais e f e-derais, t ant o nas grandes cidades, principal ment e as capit ais, como t ambém nos pequenos Municípios, que passaram a cobrar t ribut os que, at é meados da década de 1980, não eram cobrados.
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aos f undos const it ucionais (FPE e FPM), no período 1980 – 2000, mais do que dobrou, aument ando de 18% para 44%. A repart ição do FPM cont inuou a mesma, t endo como princípio f undament al assegurar a t ransf erência de re-cursos para as regiões menos f avorecidas, consideradas as disparidades regionais.
At ual ment e, a part icipação dos Municípios na repart ição dos t ribut os é a seguint e: “ arrecadam dire-t amendire-t e (adire-t ravés dos dire-t ribudire-t os que el es cobram) cerca de 5, 4% do t ot al arrecadado no país, equival endo a 2% do PIB. Após as t ransf erências const it ucionais, a part ici-pação cresce para 16, 5% da arrecadação, equival endo a 6% do PIB” .
Em rel ação às receit as municipais, houve um mo-viment o ordenado e inst it ucional izado, j á com rel ação à despesa públ ica, não f oi isso o que ocorreu. Gradat iva-ment e, f oi se desenvol vendo um processo de t ransf erên-cia, para os Municípios, de f unções ant es desempenha-das pel os governos Est adual e Federal , ou sej a, f oi sendo impost a a el es uma maior carga de responsabil idade na condução de serviços públ icos dest inados à popul ação.
Na ausência de um pl ano nacional que pensas-se a descent ral ização dos gast os, ocorreu um processo desordenado em que os Municípios f oram assumindo um papel cada vez mais import ant e na composição do gast o públ ico.
Ent re 1995 e 2003, cresceu, de maneira signifi -cat iva, a part icipação da esf era municipal na prest ação
de serviços públ icos, e o que demonst ra isso é o cresci-ment o dos gast os de consumo dos Municípios. Enquant o, em 1995, os Municípios respondiam por 23% do t ot al dos gast os de consumo do país - 19, 6% PIB -, em 2003, pas-saram a responder por 29% de um t ot al de 19, 9% do PIB. Embora o art igo 23 da CF 88 defi na as compe-t ências comuns encompe-t re União, Escompe-t ados, Discompe-t ricompe-t o Federal e Municípios, prevendo, em seu parágraf o único, que l eis compl ement ares fi xarão normas para a cooperação ent re as esf eras de governo, visando ao equil íbrio do desen-vol viment o e do bem-est ar, o f at o de at é hoj e não t er havido nenhuma regul ament ação provoca l acunas, prin-cipal ment e, no que diz respeit o ao fi nanciament o das novas f unções assumidas pel os Municípios.
Sendo assim, a proximidade ent re o cidadão con-t ribuincon-t e e o poder conscon-t icon-t uído f ez com que, de maneira crescent e, a municipal ização da ação públ ica f osse ocor-rendo independent ement e de sua inst it ucional ização, na medida em que as crescent es demandas da popul ação f oram sendo at endidas pel os Municípios, o que signifi cou o f ort al eciment o do poder l ocal .
Essa t endência cada vez evident e de f ort al eci-ment o do poder l ocal , reafi rmada pel a CF 88, acompa-nhou o que, nos países desenvol vidos, j á vinha ocorren-do. Há uma grande l it erat ura disponível que rel aciona a descent ral ização ao aprof undament o do processo demo-crát ico l ocal at ravés do mecanismo de voz e responsabi-l idade, post o que a descent raresponsabi-l ização aument a a quaresponsabi-l
ARTIGO
de e a efi ciência da prest ação do serviço, f acil it ando o envol viment o de um grande número de at ores.
Nesse sent ido, o processo de descent ral ização, o f ort al eciment o da democracia l ocal e a responsabil ida-de cada vez maior na impl ement ação ida-de pol ít icas pú-bl icas est ariam inseridos na t endência gl obal em dire-ção a novas obrigações para os governos l ocais el eit os diret ament e.
Mas um aspect o de f undament al import ância merece ser dest acado: a CF 88 det erminou que as As-sembl éias Est aduais t eriam o poder de decidir sobre a criação de novos Municípios (em subst it uição à União) o que, associado à conf ormação de um Est ado f edera-t ivo e descenedera-t ral izado, deu, aos Municípios, a posição de membros da f ederação, com t odas as caract eríst icas pol ít icas decorrent es.
A combinação desses f at ores é det erminant e para a expansão, sem precedent es, do número de Municípios ocorrida no país, conf orme apresent ado na Tabel a 1.
Os dados da Tabel a 1 indicam um cresciment o de 41% do número de Municípios, no período compreendido ent re os anos de 1970 e 2008. Após a CF 88, f oram cria-dos 1. 458 Municípios, assim dist ribuícria-dos: 735 (52, 31%) t inham at é 5. 000 habit ant es; 360 (25, 62%) t inham ent re 5. 001 e 10. 000 habit ant es; 234 (16, 65%) t inham ent re 10. 001 e 20. 000 habit ant es; 61 (4, 34%) t inham ent re 20. 001 e 50. 000 habit ant es e apenas 1 t inha mais de 100. 000 habit ant es.
Tabela 1 Quadro1
Evolução do número de municípios no Brasil
Font e: IBGE – censos demogr áfi cos e cont agem da popul ação.
O auge desse processo ocorreu ent re os anos de 1991 e 1997, processo esse prat icament e paral isado a part ir da edição da Emenda Const it ucional n. º 15, de 12 de se-t embro de 1996, que al se-t erou o disposse-t o no arse-t igo 18 da CF 88, est abel ecendo novas exigências para a criação de Municípios. Tal f at o j ust ifi ca a criação de apenas 57 Mu-nicípios, no período de 1997-2008.
Port ant o, a CF 88 abriu a possibil idade nunca ant es det erminada de se manif est arem int eresses pol í-t icos no sení-t ido de f undamení-t ar a criação de novos Mu-nicípios. Os dist rit os se convert em em Municípios, em primeiro l ugar, porque suas popul ações e el it es pol ít icas percebem que podem f azê-l o, ou sej a, porque a descen-t ral ização pol ídescen-t ica l hes deu uma parcel a de poder mono-pol izada por Brasíl ia; e, em segundo l ugar, porque isso l hes aument a o st at us e os recursos fi nanceiros.
Essa é a razão principal que expl ica o aspect o qual it at ivo de t odo esse processo marcado pel o surgi-ment o, de maneira predominant e, de pequenos Municí-pios. “ Assim é que, no período 1940-2000, a part icipação dos Municípios com at é 20. 000 habit ant es sobre o t ot al de Municípios passou de 54, 5% para 74, 8%, enquant o a part icipação dos Municípios com at é 5. 000 habit ant es passou de 2% para 25, 6% do t ot al ” .
O Quadro 2 apresent a a dist ribuição at ual dos Municípios do país, segundo o número de habit ant es. Os dados apresent ados nesse Quadro demonst ram que o país é f ormado, essencial ment e, por pequenos
Municí-1970 6. 000
5. 500
5. 000
4. 500
4. 000
3. 500
1980 1984 1991 1996 1997 2000 2004 2008
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Quadro2
Dist ribuição dos municípios por f aixa de população
pios (81, 56% del es com at é 30. 000 habit ant es), os quais dependem, basicament e, das t ransf erências const it u-cionais, para poderem sobreviver. Em out ras pal avras, a capacidade que esses Municípios possuem de aumen-t ar suas receiaumen-t as aumen-t ribuaumen-t árias próprias é muiaumen-t o pequena, e os recursos fi nanceiros, embora repassados com base na l egisl ação vigent e, são em vol ume insufi cient e para at ender às demandas exist ent es.
Esse processo de criação de Municípios, que mar-ca o período recent e, gera uma sit uação cont radit ória: há uma t ransf erência de renda para os cent ros menos popul osos, em det riment o das cidades médias e grandes que compõem as regiões met ropol it anas.
Nesse sent ido, cabe verifi car qual a dest inação dos recursos que a simpl es exist ência de um Município, por menor que sej a, det ermina. Será que a popul ação se benefi cia da emancipação pol ít ica, t endo acesso a pol ít icas públ icas que mel horem a qual idade de vida? Será que, depois de serem comput ados os gast os para manut enção da máquina públ ica, sobram recursos para at ender às demandas da popul ação?
Há que se considerar que prat icament e t odos os Municípios com at é 5. 000 habit ant es – 25, 6% do t ot al – dependem das t ransf erências do FPM para mant er em f uncionament o sua est rut ura pol ít ica: pref eit o, vice-pre-f eit o, 9 vereadores, e, por menor que sej a, sua est rut ura administ rat iva. Dependem, port ant o, das t ransf erências vol unt árias f eit as pel os Est ados e pel a União para
po-derem real izar quaisquer out ros gast os, t ransf erências essas que dependerão, incl usive, de sua capacidade de gest ão.
Esse é o l ado crít ico de t odo esse processo que caminha na cont ramão da t endência ao f ort al eciment o do poder l ocal , na medida em que o enf raquece. Con-siderada a exceção às cidades médias e grandes, como podemos f al ar em f ort al eciment o de poder l ocal , se t odo esse moviment o de criação de pequenos Municípios t eve, em sua essência, basicament e a busca do poder pol ít i-co e da defi nição de novos redut os el eit orais? Como po-demos f al ar em f ort al eciment o de um poder al t ament e dependent e de recursos fi nanceiros de out ras esf eras de governo? Será que t odo esse processo não seria a versão moderna da l ógica do “ Coronel ismo, enxada e vot o” , que t ão f ort ement e marcou a hist ória do país?
A ausência de um Pl anej ament o Econômico que, hist oricament e, pensasse e est imul asse o desenvol vi-ment o regional , e a ausência de Pol ít icas Públ icas que pensassem o país de maneira int egrada, acabaram por gerar essa real idade t ot al ment e dist orcida.
Se considerarmos que o moviment o pró-descen-t ral ização que marcou o debapró-descen-t e conspró-descen-t ipró-descen-t uinpró-descen-t e (anpró-descen-t erior à CF 88) surgiu em cont raposição à cent ral ização exces-siva, inst al ada durant e a dit adura mil it ar, não podemos t ambém deixar de cit ar que a descent ral ização l evada a ef eit o, principal ment e baseada na criação sem prece-dent es de pequenos Municípios, est á l onge de assegurar
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ATÉ 10. 000 HABITANTES
DE 10. 001 A 30. 000 HABITANTES
DE 30. 000 A 50. 000 HABITANTES
DE 50. 001 A 100. 000 HABITANTES
ACIMADE 100. 000 HABITANTES
o acesso à cidadania, ent endida como a rel ação ent re o cidadão e a apropriação da coisa públ ica.
Para que esses Municípios assumam, verdadei-rament e, o papel de prest adores de serviços públ icos, de f orma a assegurarem o acesso à cidadania e à de-mocrat ização econômica, há que se considerar as ca-ract eríst icas da municipal ização brasil eira inserida nas disparidades regionais. É preciso pensar na modernização do processo de gest ão públ ica municipal , especial -ment e no que diz respeit o à capacit ação dos recursos humanos, da gest ão fi nanceira e t ribut ária. Mas, deve-se considerar, t ambém, que os pequenos Municípios, sem apoio inst it ucional , não t erão condições de l evar a ef eit o essas ações modernizant es.
A disseminação dos programas específi cos dest i-nados à esf era municipal t em esbarrado nas difi cul da-des caract eríst icas dos pequenos Municípios, que cons-t icons-t uem, de l onge, a grande maioria no país. Programas como o PMAT (BNDES), dest inados à modernização da administ ração t ribut ária e à mel horia da qual idade do gast o públ ico, dent ro de uma perspect iva de desenvol vi-ment o l ocal sust ent ado, assim como o PNAFM – Programa Nacional de Apoio à Gest ão Administ rat iva e Fiscal dos Municípios Brasil eiros, gerido pel o Minist ério da Fazenda, t êm obt ido resul t ados nada animadores. Bast a l embrar que, at é o moment o, soment e 68 Pref eit uras int egram o PNAFM, e que esse cont ingent e é f ormado basicament e por cidades grandes e médias.
Os pequenos Municípios, por difi cul dades que vão desde a f al t a de t écnicos capazes de f ormul arem o Pro-j et o para obt enção do fi nanciament o at é a inexist ência de apoio t écnico para a própria execução, não t êm obt i-do êxit o na ai-doção desse programas.
Nesse cont ext o, caberia ao Minist ério do Pl ane-j ament o desenvol ver um programa nacional de apoio es-pecífi co aos Municípios com at é 30. 000 habit ant es (81, 5% do t ot al ), que obj et ivasse desde a f ormação de t écnicos at é a adoção de recursos t ecnol ógicos e, muit o impor-t animpor-t e, sem conimpor-t raparimpor-t ida fi nanceira. É inadmissível que a imensa maioria desse cont ingent e de pequenos Municí-pios não t enha acesso às inovações t ecnol ógicas na área de Tecnol ogia da Inf ormação, fi cando à mercê de sol
u-ções, muit as das vezes, t ot al ment e dist ant es, incl usive, das exigências l egais, no que diz respeit o ao processo de prest ação de cont as.
Considerando que al gumas das pol ít icas públ icas do governo f ederal t êm o Município como seu principal execut or, como, por exempl o, o Bol sa-Famíl ia, e ainda, que as ações do Programa de Acel eração do Crescimen-t o - PAC - vol Crescimen-t adas às áreas de saneamenCrescimen-t o e habiCrescimen-t ação t ambém possuem essa caract eríst ica, fi caria absol ut a-ment e cl ara a necessidade e a viabil idade de uma ação coordenada e pl anej ada inst it ucional ment e.
O cust o de um Programa com essas caract eríst icas seria pl enament e compensado, a médio e l ongo prazos, pel a adoção de um novo model o de gest ão que visasse ao aprimorament o do processo de t omada de decisões quant o à maior racional idade da despesa públ ica, t endo, como princípio básico, o at endiment o das demandas do cidadão cont ribuint e.
Há que se pensar, t ambém, na possibil idade de out ros arranj os inst it ucionais, set oriais ou regionais, que visem à ampl iação da ação públ ica. Al gumas experiên-cias muit o bem-sucedidas j á vêm sendo l evadas a ef ei-t o, principal menei-t e após a enei-t rada em vigor da Lei dos Consórcios Públ icos. Out ro bom exempl o de iniciat ivas de cunho regional são os Comit ês de Bacias, vol t ados, es-pecifi cament e, para as quest ões rel at ivas ao saneament o e à preservação do meio ambient e. Mas aqui t ambém caberia uma ação coordenada pel o Minist ério do Pl ane-j ament o, ident ifi cando as mel hores possibil idades e po-t encial idades e auxil iando na sua execução.
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Francisco Rózsa Funcia
Economist a e Mest re em Economia Pol ít ica pel a PUC-SP.
É Consul t or da FGV Proj et os, Prof essor-Convidado do
Programa de Educação Cont inuada da Fundação Get ul io
Vargas de São Paul o (GVpec), Gest or e Prof essor do Curso
de Ciências Econômicas da Universidade Municipal de São
Caet ano do Sul . Desenvol veu met odol ogia para a anál ise da
execução orçament ária-fi nanceira do Minist ério da Saúde
pel os Consel heiros Nacionais de Saúde para a Organização
Panamericana de Saúde (OPAS/ OMS). Foi Secret ário de
Finanças da Pref eit ura do Município de Ribeirão Pires e
As-sessor Econômico-Financeiro nas Pref eit uras dos Municípios
de Diadema e São Bernardo do Campo.
Bachel or ’ s degr ee i n economi cs, and a Mast er ’ s i n pol i t i cal
economy f r om PUC-SP. Consul t ant at FGV Pr oj et os, vi si t i ng
pr of essor i n t he Cont i nui ng Educat i on Pr ogr am of Fundação
Get ul i o Var gas i n São Paul o (GVPEC), and dean and
pr of essor of t he Economi c Sci ences Pr ogr am of São Caet ano
do Sul Muni ci pal Uni ver si t y. He devel oped a met hodol ogy
f or anal yzi ng t he budget ar y and fi nanci al execut i on of
t he Mi ni st r y of Heal t h by t he Nat i onal Heal t h Counci l f or
t he Pan Amer i can Heal t h Or gani zat i on (PAHO/ WTO). He
was muni ci pal secr et ar y of heal t h f or t he ci t y of Ri bei r ão
Pi r es and economi c and fi nanci al advi sor i n t he muni ci pal
gover nment s of Di adema and São Ber nar do do Campo.
Políticas públicas municipais:
em busca da racionalidade
Francisco R. Funcia
RESUMO
O art igo t rat a do descompasso exist ent e ent re a crescen-t e imporcrescen-t ância assumida no Brasil pel a esf era municipal de governo, a part ir da Const it uição Federal de 1998, e a rel at iva incapacidade t écnica, organizacional e fi -nanceira dos Poderes Execut ivo e Legisl at ivo na grande maioria das cidades brasil eiras para f azer f rent e às novas exigências requeridas desde ent ão. Anal isa t ambém que a agenda municipal da ref orma do Est ado deve come-çar por um diagnóst ico preciso do processo de gest ão, de t al f orma que, al ém da capacidade cont ribut iva, o f ort al eciment o das receit as próprias t enha como crit ério a necessidade de manut enção da máquina públ ica com base no pl anej ament o.
ABSTRACT
The ar t i cl e di scusses t he mi smat ch bet ween t he gr owi ng
i mpor t ance of t he muni ci pal spher e of gover nment i n
Br azi l si nce t he 1988 Feder al Const i t ut i on and t he r el
a-t i ve a-t echni cal , or gani zaa-t i onal and fi nanci al i ncapaci a-t y of
t he execut i ve and l egi sl at i ve br anches i n t he l ar ge
ma-j or i t y of Br azi l i an ci t i es t o f ace t he new demands pl aced
on t hem si nce t hen. It al so ar gues t hat t he muni ci pal
agenda f or gover nment r ef or m shoul d st ar t wi t h a car
e-f ul di agnosi s oe-f t he management pr ocess, so t hat ee-f e-f or t s
t o st r engt hen t he l ocal t ax base, besi des t he cr i t er i on of
abi l i t y t o pay, consi der t he need t o mai nt ai n t he publ i c
appar at us i n l i ght of pl anni ng.
ARTIGO
Os anos 80 f oram marcados por uma int ensa mobil ização da sociedade brasil eira pel o rest abe-l eciment o da democracia no país. O pont o cuabe-l minant e dest e processo f oi at ingido com a pro-mul gação da Const it uição Federal de 1988, a “ Const it uição-Cidadã” , que incorporou as t eses descent ral izant es.
Toda essa moviment ação f oi import ant e para a ref ormul ação das pol ít icas públ icas, especial men-t e as sociais, a parmen-t ir dos anos 90. A descenmen-t ral ização f oi def endida como um meio f undamenmen-t al para promover uma “ reest rut uração t ransf ormadora” do Est ado brasil eiro. Havia a necessidade de “ abrir” o Est ado, quer para o resgat e da dívida social herdada das décadas passadas, quer para garant ir o exercício da cidadania at ravés da ef et iva part icipação popul ar na defi nição, gest ão e cont rol e das ações derivadas das pol ít icas públ icas. Acrescent aram-se os probl emas oriundos t ant o do carát er recessivo das pol ít icas de aj ust e da crise econômica dos anos 80, visando combat er as al t as t axas infl acionárias e o desequil íbrio das cont as ext ernas, quant o do processo de abert ura comercial e de reest rut uração produt iva, com dest aque para o desemprego, durant e os anos 90.
Est a sit uação requereu, das administ rações municipais, int ervenções rápidas principal ment e nas áreas de saúde, educação, habit ação, abast eciment o al iment ar, meio ambient e, saneament o básico, pro-gramas especiais de combat e à pobreza e ao desemprego, num cont ext o de rel at iva incapacidade t écnica, organizacional e fi nanceira da maioria del as para enf rent ar t al desafi o. Afi nal , os Municípios exerceram por muit o t empo um papel coadj uvant e no cenário pol ít ico-inst it ucional .
A reconst rução do desenho pol ít ico-inst it ucional decorrent e do f ort al eciment o do poder l ocal e da part icipação at iva da comunidade cont inua represent ando um desafi o para a sociedade brasil eira:
a) em primeiro l ugar, porque o debat e sobre a ref orma do Est ado t em dado pouca at enção à esf era municipal , principal ment e no que t ange à exist ência de Municípios com caract eríst icas compl et ament e dif erent es (demográfi cas, socioeconômicas, cul t urais, regionais et c. ).
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As receit as, própria e disponível da esf era municipal de governo, cresceram a part ir da ref orma t ribut ária promovida pel a Const it uição Federal de 1988. Porém, a compet ência de t ribut ar cont inuou excessivament e cent ral izada na União, o que impl icou a manu-t enção da grande impormanu-t ância das manu-t ransf erências inmanu-t ergovernamenmanu-t ais na composição da receit a da maioria dos Municípios brasil eiros, como pode ser observado na Tabel a 1. Est e úl t imo aspect o f oi responsável por dist orções import ant es no processo de fi nancia-ment o das pol ít icas municipais nos úl t imos anos, pois:
a) t em represent ado uma dependência excessiva das decisões pol ít icas e discri-cionárias dos governos est aduais e f ederal ;
b) o crit ério de rat eio para a defi nição dos val ores a serem t ransf eridos t em refl et ido uma met odol ogia que não privil egia a crescent e pressão de demanda por serviços urbanos e sociais que recai predominant ement e sobre as cidades de maior port e, em geral , com áreas densament e povoadas; al ém disso, represent ou a separação ent re a decisão do gast o e o seu fi nanciament o diret o pel o cont ribuint e na respect iva esf era de governo.
Tabela 1
Receit a de Transf erência como porcent agem da Receit a Municipal
Font e: Secr et ar i a da Recei t a Feder al (2007, p. 21)
ARTIGO
Considerando que a receit a visa fi nanciar as pol ít icas públ icas em cada esf era de governo, os dados da Tabe-l a 2 evidenciam que, em t ermos de f unção de governo, a maior part e da receit a municipal t em sido dest inada ao fi nanciament o de gast os sociais, dest acando-se nessa al ocação os Municípios com popul ação ent re 300 mil e um mil hão de habit ant es. Cont ribuiu para esse aument o a vincul ação orçament ária, que est abel eceu gast os míni-mos com ações e serviços de saúde, al ém da defi nição do que podem ser considerados gast os com ensino para apu-ração do percent ual mínimo de apl icação const it ucional . Porém, isso não signifi cou necessariament e racional ida-de administ rat iva e preservação do Erário.
Tabela 3
Despesas com pessoal at ivo como porcent agem da receit a brut a dos municípios
Font e: Secr et ar i a da Recei t a Feder al (2007, p. 22)
Tabela 4
Out ras despesas corrent es como porcent agem da receit a brut a dos municípios
Font e: Secr et ar i a da Recei t a Feder al (2007, p. 23)
Como il ust ração, os avanços pol ít icos observados na im-pl ant ação do Sist ema Único de Saúde (SUS), em t ermos de int egração (com aut onomia) ent re as t rês esf eras de governo nos úl t imos vint e anos, não f oram acompanha-dos de uma reest rut uração administ rat iva e fi nancei-ra capaz de assegunancei-rar a compl et a efi cácia do sist ema. Quant o à área da educação, ainda predomina a sobrepo-sição de pol ít icas ent re as t rês esf eras de governo, o que condiciona negat ivament e os resul t ados al cançados em rel ação às expect at ivas da sociedade. Em suma, a vincu-l ação orçament ária por esf era de governo não é condição sufi cient e para se garant ir a efi cácia das pol ít icas públ i-cas na área social . Cont rariament e ao que poderia
suge-Tabela 2
Receit a de Transf erência como porcent agem da Receit a icipal
Font e: Secr et ar i a da Recei t a Feder al (2007, p. 21)
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rir a expansão dos gast os sociais, verifi cada na Tabel a 2, não houve cresciment o das despesas com pessoal at ivo, como pode ser observado na Tabel a 3, as quais est ão sit uadas em níveis que não compromet em o equil íbrio das cont as públ icas no processo de execução orçamen-t ária e fi nanceira. A mesma sit uação não ocorreu com as “ Out ras Despesas Corrent es” , que aument aram
signi-fi cat ivament e no período anal isado, conf orme Tabel a 4. Trat a-se de sit uação que pode t ant o refl et ir a expansão dos serviços of ert ados nas áreas sociais, como indicar um probl ema de gest ão, em que a f al t a de cont rol e ou o des-conheciment o ef et ivo dos cust os das dif erent es unidades de serviço condicionariam a qual idade do gast o públ ico, em prej uízo dos int eresses da popul ação (mais despesas de cust eio e menos invest iment os).
Na verdade, os Poderes Execut ivo e Legisl at ivo Municipais não se capacit aram t écnica e administ rat i-vament e para o papel rel evant e assumido a part ir da Const it uição Federal de 1988. No Poder Execut ivo, as est rut uras de gest ão são bem hierarquizadas e desprovi-das de mecanismos de cont rol e dos cust os desprovi-das ações de-senvol vidas, t ornando o processo decisório demorado e dispendioso. Da mesma f orma, o Poder Legisl at ivo t am-bém não est á bem est rut urado para o exercício da ava-l iação t écnica e const it ucionaava-l dos proj et os de ava-l ei, nem para as f unções de fi scal ização dos at os e pol ít icas do Poder Execut ivo.
Fica evident e, nest a al t ura, que as est rut uras cent ral izadas e excessivament e burocrat izadas do apa-rel ho de Est ado são incompat íveis com o obj et ivo de im-pl ant ar pol ít icas sociais efi cazes, difi cul t ando o processo de fi scal ização, cont rol e e aval iação dos gast os públ icos quant o às prioridades est abel ecidas na f ase do pl anej a-ment o municipal . Em out ros t ermos, a agenda municipal da ref orma do Est ado deve começar por um diagnóst ico preciso do processo de gest ão, de t al f orma que, al ém da capacidade cont ribut iva, o f ort al eciment o das receit as próprias t enha como crit ério a necessidade de manut en-ção da máquina públ ica conf orme o pl anej ament o.
Al ém disso, será preciso al t erar a l ógica da f ragment a-ção (desart icul aa-ção ent re os níveis de governo), ainda present e na f ormul ação e impl ement ação das pol ít icas sociais, pel a l ógica da int egração e mat ricial idade das pol ít icas públ icas, est abel ecendo-se rel ações int ergo-vernament ais menos cent ral izadoras, vol t adas para a garant ia do int eresse públ ico e do cont rol e social . Dest a f orma, será ef et ivado o f ort al eciment o do poder l ocal , ou sej a, do Município como l ocus privil egiado da nova rel ação int erat iva ent re Est ado e Sociedade.
Diant e disso, urge a const rução de um novo de-senho pol ít ico-inst it ucional que prevej a uma nova f orma de art icul ação, incl usive operacional , ent re os t rês níveis de governo (f ederal , regional e l ocal ), e novas f ormas de rel acionament o ent re Est ado e sociedade, priorizando:
a) o processo de pl anej ament o int egrado, em que o Pl ano Pl urianual (PPA) municipal sej a concebido a part ir de um processo que envol veria as t rês esf eras de governo quant o aos programas comuns;
b) a el aboração da Lei de Diret rizes Orçament á-rias e da Lei Orçament ária Anual municipais em obedi-ência ao cronograma est abel ecido no PPA, especial men-t e em rel ação aos programas comuns das men-t rês esf eras de governo;
c) uma agenda municipal para a ref orma do Es-t ado, com a impl anEs-t ação de f erramenEs-t as de gesEs-t ão que propiciem a agil idade no processo de t omada de deci-são, al iada à racional idade do gast o, garant indo que a gest ão fi scal responsável sej a um viabil izador da efi cácia das pol ít icas públ icas municipais, e não um obst ácul o a est as; e
d) uma ref orma fi scal que f ort al eça a compet ên-cia de t ribut ação dos Municípios e discipl ine as compt ências privacompt ivas e comuns de gascompt os encompt re as compt rês esf e-ras de governo.
Só assim as pol ít icas públ icas municipais al can-çarão a racional idade desej ável para que os resul t ados sej am de al t o rendiment o e benef ício para a maioria da popul ação.
ARTIGO
Gestão da receita municipal - um passo à frente
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ABSTRACT
The ar t i cl e exami nes t he i ncr ease i n
muni ci pal r evenues af t er t he 1988
Fed-er al Const i t ut i on, due mai nl y t o t he
new par amet er s f or di st r i but i on of t ax
r evenue, and subsequent l egi sl at i on,
whi ch has i ncr eased r evenue t r ansf er s.
It al so shows t hat t he moder ni zat i on of
t ax admi ni st r at i on has been anot her f
ac-t or conac-t r i buac-t i ng ac-t o ac-t he i ncr ease i n
mu-ni ci pal r evenue.
Never t hel ess, many muni ci pal i
-t i es s-t i l l have no-t -t aken s-t eps -t o i mpr ove
t hei r l ocal t ax syst ems, mai nl y i n t he
ar-eas of r ecor d keepi ng, i nf or mat i on t
ech-nol ogy, st af f t r ai ni ng and l ocal l egi sl
a-t i on. Anoa-t her pr obl em i s a-t he r el aa-t i ve l ack
of awar eness of l ocal pol i t i ci ans of t he
r esul t s t hat can be at t ai ned by l i nki ng
r esour ces t o t he i mpr ovement of wor ki ng
pr ocesses i n t he t ax ar ea and i mpl ement
-i ng st andar ds of excel l ence t o spur -i
m-pr oved qual i t y of t he ser vi ces m-pr ovi ded.
RESUMO
O art igo anal isa o aument o das receit as municipais após a CF88, baseado princi-pal ment e nos novos parâmet ros de dist ri-buição dos t ribut os e em l egisl ações pos-t eriores, que ampl iaram a pos-t ransf erência de recursos. Anal isa ainda que a moderni-zação da administ ração t ribut ária f oi ou-t ro f aou-t or que conou-t ribuiu para a el evação dos níveis de arrecadação municipal .
Todavia, ainda hoj e há um grande número de Municípios carent es de provi-dências de mel horia nos seus sist emas de t ribut ação, principal ment e nas áreas de at ual ização cadast ral , t ecnol ogia de in-f ormação, recursos humanos e l egisl ação. De out ra part e, não exist e, ainda, uma conscient ização dos agent es pol ít icos no sent ido de vincul ar recursos para o aper-f eiçoament o dos processos de t rabal ho do set or t ribut ário e impl ant ar padrões de excel ência e mel horia cont ínua da qual i-dade dos serviços prest ados.
Rubens Alves
Economist a graduado pel a Universidade
Ma-ckenzie, Mest re em Administ ração Cont ábil
e Financeira pel a EAESP- FGV. Audit or Fiscal
de Tribut os da Pref eit ura Municipal de São
Paul o. Prof essor-Convidado do Programa de
Educação Cont inuada da Fundação Get ul io
Vargas de São Paul o (GV PEC), Consul t or da
FGV Proj et os.
Bachel or ’ s degr ee i n economi cs f r om
Mackenzi e Uni ver si t y and a Mast er ’ s i n
account i ng and fi nanci al admi ni st r at i on
f r om EAESP-FGV. He i s a muni ci pal t ax
audi t or i n São Paul o, vi si t i ng pr of essor
i n t he Cont i nui ng Educat i on Pr ogr am of
Fundação Get ul i o Var gas i n São Paul o (GV
PEC) and consul t ant at FGV Pr oj et os.
