ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS MESTRADO ACADÊMICO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PEDRO CARVALHO LEITÃO
O ORÇAMENTO DA PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO
O ORÇAMENTO DA PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO
Dissertação apresentada à Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas como requisito para obtenção do título de Mestre em Administração Pública.
Orientador: Armando Cunha
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV
Leitão, Pedro Carvalho
O orçamento da Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro como instrumento de gestão / Pedro Carvalho Leitão. - 2012. 172 f.
Dissertação (mestrado) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa.
Orientador: Armando Cunha. Inclui bibliografia.
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A Deus por tudo e por muito. Pela vida, pela beleza, pelas pequenas e grandes alegrias. Pela presença firme em meio às angústias e por se importar com elas.
À Lúcia Regina pela bondade e motivação constante, muitas vezes embasada em uma percepção bastante benevolente das virtudes e potencial de seu filho.
À Emília, que sempre soube ser legal sendo profunda, pelas muitas observações sobre este trabalho.
Ao Cláudio, que foi paciente com as versões iniciais deste texto e trouxe boas contribuições. Ao Marcos e ao Felipe porque são gente boa.
Aos membros da grande família Carvalho, por serem a minha referência, a minha história e o que mais meu existe em mim.
Ao Prof. Dr. Armando Cunha, por suas sábias ponderações e direcionamento em diversos momentos cruciais do processo de construção deste trabalho, pelo talento e paixão com que leciona sua disciplina e por mostrar caminhos para uma ciência transformadora da realidade. Aos membros da banca, pela atenção dedicada a esta dissertação e pela paciência que espero que demonstrem.
Ao Ariston, novo amigo reconhecido ao longo do curso de Mestrado, pelas inúmeras considerações e sugestões para a melhoria do texto, tanto no que concerne ao formato geral quanto a pequenos ajustes de redação.
Aos amigos de Mestrado Rogério, Raposão, Marcia, Daniela, Édson e Abner, com quem tive a honra de formar grupos em disciplinas e a oportunidade de aprender muito.
Aos demais amigos e colegas do MAP, do MAGE e do Doutorado da EBAPE com quem tive o privilégio de dividir a sala em disciplinas diversas.
À Chefia administrativa da PR/RJ, na pessoa do Exmo. Procurador da República Guilherme Guedes Raposo, pela concessão da licença-capacitação, pelo período de sessenta dias, que tornou possível o esforço concentrado final para a conclusão deste trabalho.
Ao Secretário Estadual Lourival de Castro Saraiva e sua equipe pela disponibilização das informações, dados e documentos necessários para a análise empreendida, em especial à Edileuza, que se desdobrou para resgatar documentos de anos passados.
do seu tempo às entrevistas e trouxeram diversos ângulos novos à análise.
Aos amigos da PR/RJ, que pacientemente suportam meus discursos, minhas ideias, minhas indignações, minhas paixões e meu tom, por vezes, professoral.
A partir do pensamento científico voltado para o Orçamento Público e seu potencial de contribuição para uma maior vitalidade da gestão pública, a presente pesquisa voltou o olhar para a Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro (PR/RJ) com o intuito de verificar as contribuições de seu modelo orçamentário para a gestão de tal unidade administrativa do Ministério Público Federal (MPF).
Tal objetivo foi buscado, em primeiro lugar, pela fixação de um referencial teórico representativo da percepção do Orçamento Público como ferramenta para um aprimoramento da gestão dos órgãos e pessoas jurídicas que compõem a Administração Pública. Com tal visão inicial estabelecida, foram buscados os documentos de divulgação das escolhas orçamentais do MPF e, mais especificamente, da PR/RJ.
Além disso, foram entrevistados alguns gestores da PR/RJ, Procuradores da República (representativos da atividade-fim) e servidores que trabalham mais diretamente com o orçamento da unidade. Permeia toda a pesquisa a observação não-participante do pesquisador, servidor da PR/RJ há mais de dez anos.
As conclusões da pesquisa apontam para o baixo aproveitamento do orçamento para o aprimoramento da gestão da unidade do MPF, em muito provocada pela pouca percepção desse potencial de contribuição. A partir do diagnóstico a que se chega, embora não seja o escopo da pesquisa, surgem algumas sugestões de necessárias mudanças de visão quanto ao significado e potencial do orçamento da instituição para uma maior vitalidade da sua gestão. Antes de se transformar as práticas, parece ser necessária a mudança de paradigmas. E são abertas vias para estudos futuros nesse campo.
From the scientific thought toward the public budget and its potential contribution to greater vitality of public management, this study focused at the Federal Prosecutor Office in the State of Rio de Janeiro (PR/RJ) in order to verify the contribution of its budget model for the management of such administrative unit of the Federal Prosecutor Office (MPF).
This goal was sought, first, by setting a theoretical representative of the perception of the public budget as a tool for improving the management of agencies and entities that compose the Public Administration. With this initial vision established, were sought the documents that publicize the budgetary choices of the MPF and, more specifically, the PR/RJ.
Moreover, some managers of PR/RJ were interviewed, prosecutors (representing the end-activity) and functionaries that work more directly with the unit's budget. Permeates the search, the non-participant observation of the researcher, worker of the PR/RJ for over ten years.
The research findings point to the low utilization of the budget for the improvement of the management unit of the MPF, much caused by the low awareness of this potential contribution. From the diagnosis arrived at, although not the scope of the search, there are some suggestions for necessary changes in vision as to the meaning and potential of the budget of the institution to greater vitality of its management. Before transforming the practice appears to be necessary to change paradigms. And there are open ways for future studies in this field.
AGU: Advocacia Geral da União CPC: Código de Processo Civil CPP: Código de Processo Penal
DEOF: Divisão de Execução Orçamentária EUA: Estados Unidos da América
INSS: Instituto Nacional do Seguro Social LDO: Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA: Lei do Orçamento Anual LRF: Lei de Responsabilidade Fiscal MPF: Ministério Público Federal MPU: Ministério Público da União NPM: New Public Management
OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development PAP: Programação de Adicional Priorizada
PGR: Procuradoria Geral da República PPA: Plano Plurianual
PPBS: Planning, Programing, and Budgeting System
PR/RJ: Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro PRM: Procuradoria da República no Município
1 O PROBLEMA...1
1.1 Introdução...1
1.2 Objetivos...5
1.3 Suposição...6
1.4 Delimitação do estudo...6
1.5 Relevância do estudo...7
1.6 Resumo do capítulo...9
2 REFERENCIAL TEÓRICO...10
2.1 Visão inicial do Orçamento Público...10
2.2 A gestão pública e o pensamento dominante...11
2.3 Mensurar e avaliar as ações – performance...14
2.4 Performance como parte da agenda de mudanças do NPM – visão crítica...15
2.5 Implementação da mensuração e avaliação da performance...21
2.6 Aspectos pontuais sobre mensuração e avaliação da performance...24
2.7 Resistência à informação sobre performance e Orçamento Público...26
2.8 Papel da liderança na mensuração e avaliação da performance...27
2.9 Mudanças no papel do gestor...29
2.10 Transparência e Orçamento Público...31
2.11 Racionalidade econômica e Orçamento Público...34
2.12 Orçamento Público e planejamento estratégico...35
2.13 Incrementalismo: vício ou sistema?...38
2.14 Assimilação das críticas e utilidade das ferramentas...40
2.15 Resumo do capítulo...42
3 METODOLOGIA...43
3.1 Tipo de pesquisa...43
3.5 Limitações do método...48
3.6 Resumo do capítulo...49
4 ANÁLISE...50
4.1 O Ministério Público...50
4.2 O Ministério Público Federal – visão geral e desafios...53
4.3 O modelo orçamentário da PR/RJ...62
4.3.1 Transparência...66
4.3.2 Documentos internos – incrementalismo...69
4.4 Avaliação de desempenho como diagnóstico...73
4.5 Centralização e padronização...78
5 CONCLUSÕES...82
5.1 Construção da reforma – decisão e implementação...83
5.2 Contribuição do orçamento e colonização da gestão...84
5.3 Alguns pontos críticos...86
5.6 Palavras finais...88
1 O PROBLEMA
1.1 Introdução
É comum que análises acadêmicas sejam incisivamente críticas de seu objeto, quase depreciativas da realidade que se dedicam a estudar. Partindo da pureza e, por vezes, da
beleza da teoria, o pesquisador se decepciona com a práxis frequentemente simplificante e
improvisadora. Tal decepção costuma se manifestar na ênfase com que ressalta as impropriedades e equívocos que encontrou.
Importa esclarecer, desde o início, que não é esse o animus da presente pesquisa, mas, ao
contrário, a intenção é colocar o saber acadêmico, com seus conceitos e instrumentos sofisticados, a serviço de uma melhor forma de fazer as coisas no cotidiano da Administração Pública.
Sempre com esse espírito, a pesquisa buscou olhar para a Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro (PR/RJ), unidade descentralizada do Ministério Público Federal (MPF) nesse estado da Federação brasileira, como campo de exploração para a verificação da utilização do potencial do orçamento como instrumento para uma maior vitalidade da gestão da organização estatal.
A escolha do órgão e unidade se deu, em primeiro lugar, pela proximidade do pesquisador, servidor do órgão ali lotado há mais de dez anos, o que lhe permite acesso facilitado às pessoas e documentos necessários à análise, e lhe concede privilegiada posição para observação de tal realidade. Em segundo lugar, é de se reconhecer a importância do Ministério Público para a sociedade brasileira, em especial após a promulgação da Constituição da República de 1988, que ampliou consideravelmente suas atribuições e funções institucionais.
atribuições na defesa de direitos coletivos e pelo enraizamento de sua legitimidade graças à efetividade da atuação em prol de interesses sociais relevantes como os da criança e adolescente e a defesa do patrimônio público e histórico-cultural. A PR/RJ, como unidade descentralizada do MPF, é um microuniverso desse órgão que se observa mais de perto por meio da presente pesquisa.
Sobre outro aspecto, a análise de órgãos e pessoas jurídicas da Administração Pública nacional a partir de modelos propositivos de mudanças precisa levar em consideração que qualquer nova iniciativa precisa ser pensada como um processo a ser conduzido em paralelo às demandas contínuas e continuadas, que não serão suspensas para que se coloque em marcha a implementação de reformas.
No relato histórico bíblico, Neemias, durante o domínio do Império Persa, despertou para a importância da reconstrução dos muros da cidade de Jerusalém cuja destruição simbolizava a humilhação do próprio povo judeu. Porém, como se não bastasse a dificuldade intrínseca à reconstrução de muralhas de dimensões gigantescas, tal tarefa se mostrava ainda mais complexa pelo fato de que, ouvindo que os muros estavam sendo reerguidos, os povos vizinhos se uniram para uma guerra contra Jerusalém. Em tal situação, não podendo ignorar os ataques iminentes, mas não querendo descuidar do tão nobre intento de reconstrução, a população que edificava as muralhas “com uma das mãos fazia a obra e na outra tinha as armas” (Neemias 4:17).
Tal imagem é representação nítida das circunstâncias em que o esforço deve se concentrar em duas frentes concomitantes, hipótese que se aplica à reforma da gestão pública. Não há dúvida de que os afazeres ordinários continuam exigindo atenção e esforço enquanto se impõe, para aqueles que assim defendem, a agenda de reforma da administração pública brasileira. Não há uma pausa nas demandas e afazeres cotidianos dos administradores públicos para que possam serenamente implementar as etapas do que se possa chamar de uma reforma da gestão. Assim, é preciso construir os muros de uma nova forma de fazer as coisas na administração pública nacional com uma das mãos, enquanto se luta com as armas das tarefas diárias com a outra.
gestão derivadas das peculiaridades do Ministério Público, marcado pela dispersão da autoridade e pela atuação dos membros do órgão com plena liberdade em sua atividade finalística, garantida pelo princípio da independência funcional. Além disso, alguns dos problemas comuns à Administração Pública em geral foram observados em sua repercussão nesse ambiente particular.
Partindo da visão do orçamento público como um fenômeno multifacetado, compreendendo sua expressão legal e de relações de poder, seu aspecto de materialização de um processo de escolhas e, por fim, sua perspectiva instrumental para uma melhor gestão dos órgãos e pessoas jurídicas que compõem o Estado (CUNHA); a pesquisa deu maior destaque a essa última perspectiva. Como instrumento de gestão, a grande contribuição do orçamento público para a melhoria da prática, via teoria, reside na capacidade de transformar em ações palpáveis o que se planejou, na facilitação de se fazer considerar a racionalidade de custo-benefício das iniciativas, na oportunidade de construção de consensos e nos dados que pode fornecer para a avaliação das ações empreendidas, dentre outros diversos benefícios pontuais.
Sendo assim, o orçamento público é o ponto de partida para análise do próprio modelo de gestão da PR/RJ, buscando perceber se o potencial daquele para uma maior vitalidade deste tem sido percebido e bem aproveitado.
No capítulo 2, o Referencial Teórico começa com uma apresentação do panorama do contexto acadêmico em que se insere o pensamento do orçamento público como instrumento de gestão,
momento em que feita uma breve apresentação do New Public Management e seus conceitos,
com especial atenção às iniciativas de mensuração e avaliação de desempenho. Foi também exposta uma visão negativa de tal movimento para que surgissem as principais críticas dirigidas a ele.
Foi ressaltada a questão da transparência orçamentária e da importância da comunicação com a população externa ao ente público. Após, foram traçadas as aproximações do orçamento público com a racionalidade econômica e com o planejamento estratégico que o conduzem a uma das trilhas de reforma da gestão pública. O Referencial Teórico termina com uma visão ampliada do fenômeno do incrementalismo, como vício e como necessidade, apresentado uma assimilação das críticas à lógica economicista e sustentando-a como parte do processo decisório na atividade orçamentária.
No capítulo 3, que trata da Metodologia, foi explicitada a não utilização de instrumental estatístico na presente pesquisa, razão pela qual pode ser denominada de “pesquisa qualitativa”. A partir daí foi classificada quanto aos fins e quanto aos meios e exposta a forma de coleta de dados, o universo e a amostra, a forma de tratamento dos dados colhidos e as limitações do método.
A fase da análise, que corresponde ao capítulo 4, foi iniciada por uma apresentação da instituição do Ministério Público, seguida de uma breve exposição do MPF. A intenção da pesquisa foi fazer uma análise do orçamento não do MPF como um todo, mas no nível organizacional menor, da PR/RJ, unidade que congrega as Procuradorias da República localizadas em municípios do interior do Estado do Rio de Janeiro e a própria estrutura da capital. Porém, algumas peculiaridades do modelo orçamentário do órgão demandaram considerações a respeito da gestão e da estrutura do MPF como instituição.
Por fim, no capítulo 5, foram apresentadas as conclusões da pesquisa, a partir dos dados colhidos e da análise empreendida, que acabam por apontar para algumas sugestões, embora não seja esse o escopo do presente trabalho.
Diante disso, formulou-se o seguinte problema de pesquisa científica: Quais as contribuições do modelo orçamentário adotado pela Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro para a vitalidade de sua gestão?
1.2 Objetivos
O objetivo final deste estudo foi identificar quais as contribuições do modelo orçamentário adotado pela Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro para a vitalidade de sua
gestão, focando, portanto, na gestão e no modus operandi orçamental da PR/RJ, ampliando-se
a análise para uma abrangência nacional apenas quando necessário pelas peculiaridades do modelo observado.
Para o alcance de tal meta, foram estabelecidos objetivos intermediários como fases a serem cumpridas. São eles:
a) apresentar um panorama do conhecimento e análises científicas a respeito do potencial
do orçamento como instrumento para uma maior vitalidade da gestão nas organizações governamentais;
b) apresentar o Ministério Público como instituição essencial à função jurisdicional do
Estado e como órgão de grande importância para a materialização de direitos individuais e coletivos estabelecidos na Constituição da República;
c) apontar os desafios que o Ministério Público Federal enfrenta para atendimento de
suas funções institucionais e das crescentes demandas da sociedade;
d) apresentar, ainda que brevemente, a Procuradoria da República no Estado do Rio de
Janeiro como unidade regional do Ministério Público Federal no Rio de Janeiro; e
e) analisar o modelo de gestão e as ações empreendidas no bojo do orçamento da
1.3 Suposição
Na parte anterior do presente capítulo foi apresentado o seguinte problema de pesquisa: “Quais as contribuições do modelo orçamentário adotado pela Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro para a vitalidade de sua gestão?”. Diante de tal problema, e com base na prévia observação da realidade, tomou-se como suposição que o modelo orçamentário adotado trazia uma contribuição muito pequena para a gestão do órgão, aquém do potencial positivo que poderia ter. Porém, a pesquisa buscou um diagnóstico preciso da realidade e, portanto, o pesquisador esteve atento às iniciativas de aproximação do orçamento com a gestão do órgão.
1.4 Delimitação do estudo
Diante do grande número de propostas para o aprimoramento do orçamento público, a análise foi limitada, em sua abrangência, às contribuições para a gestão dos órgãos públicos que se mostravam mais pertinentes à realidade específica da PR/RJ, como unidade do MPF, a partir da observação do modelo ali encontrado.
Sendo assim, foge ao escopo do presente trabalho apresentar as correntes doutrinárias dedicadas ao estudo do orçamento público para além da necessidade de demonstração de sua influência na melhoria da gestão governamental nas questões pontuais observadas na PR/RJ.
Da mesma forma, não é intenção da pesquisa proceder a uma análise exaustiva das dimensões do MPF, seja em amplitude ou em profundidade, limitando-se a uma apresentação suficiente para uma visão geral da importância do órgão, com considerações mais específicas sobre os aspectos relativos à sua gestão e ao seu orçamento.
influência mais relevante ou evidente.
1.5 Relevância do estudo
A pesquisa tem especial interesse em se mostrar relevante para o ambiente em que o pesquisador exerce sua atividade profissional, buscando que a opção pelo rigor acadêmico não a afaste de sua posterior consideração e aplicabilidade na administração do órgão.
Sua relevância é evidenciada pela importância do seu objeto de estudo, o Ministério Público, e pelos anseios de maximização de seus recursos e otimização de sua gestão, com a necessidade de uma correta compreensão de sua estrutura, de seu atual modelo orçamentário e das relações deste com sua gestão.
Na realidade nacional, a partir da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, vem sendo criado um ambiente de escolhas políticas marcadamente voltado para a garantia da cidadania, do que é exemplo a instituição da universalidade da cobertura e do atendimento nas áreas da saúde e da assistência social, assim como a qualificação do meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo. Esse impulso concedido aos direitos sociais gerou uma demanda por mecanismos de cobrança do poder público quanto ao cumprimento dos novos compromissos assumidos pelo Estado.
Nos termos da Carta Magna, em seu artigo 127, “o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”. E, a partir da Constituição de 1988, a legislação processual passou a adotar um enfoque menos individualista do que o preponderante até então, que dificultava o acesso ao Poder Judiciário para as discussões de caráter coletivo, crescentes em número e em importância na realidade contemporânea.
concretização de tais direitos perante o Poder Judiciário. Dessa forma, a análise do orçamento do Ministério Público Federal parte da consciência da importância das funções constitucionalmente atribuídas ao órgão, que devem estar refletidas em sua gestão como alvos claros a serem alcançados.
Sob outro enfoque, a busca de maior vitalidade na gestão do MPF e da PR/RJ está inserida em um contexto global contemporâneo de aceleração de mudanças sociais e políticas, em que se aprofunda a consciência dos direitos dos cidadãos e, consequentemente, nascem novas expectativas sobre a atuação estatal. Dessa forma, há maior pressão social sobre as instituições públicas que, para bem responderem às novas e maiores demandas, precisam se mostrar não apenas vulneráveis às mudanças como dispostas a antecipá-las (CUNHA 2010, p. 47).
Nesse aspecto, a compreensão do Orçamento Público como campo para o desenvolvimento de estratégias que impulsionem a gestão pública para a consecução das prioridades ligadas aos objetivos institucionais, dando congruência às ações e norteando o planejamento, é linha de pensamento de grande relevância no quadro contemporâneo da Administração Pública brasileira.
Internamente, os desafios enfrentados pela PR/RJ estão, em muitos aspectos, ligados às peculiaridades do Ministério Público em geral, em que os membros do órgão atuam de forma bastante autônoma e se mostram bastante refratários a iniciativas de esforços comuns para o atingimento de finalidades institucionais. Tal fenômeno acaba por redundar em modelos de gestão bastante atomizados, com grande dificuldade de se planejar institucionalmente o direcionamento da atuação do órgão como um todo.
há tanto a ser feito para garantir condições de vida dignas para grande parcela da população, pressionando o Estado para uma atuação que “faça mais com menos” (eficiência) e positivamente transformadora da realidade (efetividade).
Assim, a relevância do estudo é demonstrada pela aplicação de análises e proposições gestadas na ciência da Administração Pública para a leitura da realidade cotidiana específica da unidade estadual do MPF no Rio de Janeiro, para além de uma visão estanque do orçamento público e segmentada da gestão pública.
1.6 Resumo do capítulo
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Este capítulo tem por escopo apresentar as bases teóricas sobre o tema pesquisado com o intuito de sustentar uma investigação científica pertinente e contextualizada. Na busca pela resposta ao problema de pesquisa científica, há a necessidade de um aprofundamento em alguns temas, razão pela qual serão desenvolvidas noções sobre os avanços recentes no campo da gestão pública e sobre os mecanismos de avaliação de desempenho; será apresentada uma visão crítica sobre a percepção dominante nesses temas, com uma retomada da relevância de muitos de seus instrumentos; será desenvolvida a discussão sobre descentralização da gestão, sobre transparência orçamentária, influência da racionalidade econômica no orçamento e sua aproximação com o planejamento estratégico, bem como serão trazidas considerações sobre o fenômeno do incrementalismo.
2.1 Visão inicial do Orçamento Público
O orçamento público não deve ser entendido como mera sequência de números arrolados sob rubricas diversas, como divisão mecânica, aleatória ou arbitrária, de recursos públicos para o cumprimento de formalidades legais. O orçamento do governo e de seus entes trata, fundamentalmente, do assentamento das prioridades estatais em um ambiente de infinitas demandas e recursos escassos, pelo que seu impacto na vida cotidiana dos cidadãos é marcante e concreto, viabilizando ou sepultando sonhos, criando oportunidades ou fechando portas (LEWIS; HILDRETH 2010, p. 16).
De acordo com Wildavsky (1997, prefácio, p. xix e xxiii), o orçamento é a alma do governo e, mais do que a mera reprodução de tecnicismos, é o meio por onde flui a vida dos sistemas de políticas públicas. É uma representação em termos monetários da atividade governamental e um testemunho escrito do resultado das disputas políticas sobre as prioridades dos programas governamentais.
para uma maior vitalidade da gestão das instituições governamentais, gerando transformações organizacionais rumo à congruência com os resultados desejados e mantendo o foco no alcance da missão institucional, para que se transforme propósitos em ações concretas.
Nesse sentido, de acordo com a Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OECD, em inglês), em alguns modelos de reforma, como os observados na Austrália, Nova Zelândia e Reino Unido, os órgãos que cuidam do orçamento acabaram por se tornar centrais para a gestão estratégica no governo, impulsionando agências e órgãos públicos a adotarem reformas e métodos de operação (OECD 1997, p. 34).
2.2 A gestão pública e o pensamento dominante
Segundo Barzelay (2001, p. 1), gestão pública deve ser entendida como um processo mediante o qual políticas públicas são formuladas, recursos alocados e programas implementados. Porém, até a década de 70, não era percebida como uma política pública em si mesma, permanecendo como uma preocupação secundária, acessória à implementação das políticas públicas substantivas. Na sua concepção, a melhoria da qualidade da gestão pública virá desse olhar para ela como um objeto em si, como parte e não como o todo da atuação estatal: ao retirar do conceito sua amplitude habitual, Barzelay o torna mais relevante do ponto de vista analítico.
Foi sob a condução de Margaret Thatcher, no Reino Unido, que temas como tamanho do Estado, desempenho e eficiência vieram para o centro do debate, impulsionados por um ambiente de estagnação econômica e de percepção negativa a respeito da burocracia estatal. Tais questões e outras ligadas à gestão pública passaram a ser focadas em si mesmas nas áreas de organização e métodos, serviços públicos, relações trabalhistas, planejamento e gestão
financeira etc., modelo que foi aprofundado por seu sucessor John Major (idem, ibidem, p. 2).
Segundo Dooren, Bouckaert e Halligan (2010, p. 4), a expansão do Welfare State desde o
legitimidade pressionavam o sistema político-administrativo. Foi nesse contexto que o então presidente norte-americano Ronald Reagan apontou para o governo como parte do problema e não como sua solução, dando eco ao desejo de se fazer mais com menos recursos (eficiência) no ambiente estatal. Em outras palavras, “um governo que funcione melhor e custe menos”,
como proclamava o título do Report of the National Performance Review de 1993, durante a
presidência de Bill Clinton nos Estados Unidos, coordenado pelo então vice-presidente, Al Gore.
Realmente, a partir dos anos 80, a gestão pública passou a ser uma área de preocupação importante em diversos países e na própria OECD, que estabeleceu seu Comitê e Secretariado
de Gestão Pública. Tal movimento, chamado de New Public Management (NPM), provocou
discussões acadêmicas e profissionais em uma perspectiva internacional sobre o objeto da gestão pública, expressando a ideia de que o fluxo acumulado de decisões políticas das últimas décadas teria conduzido a gestão pública e o setor estatal a um patamar mais elevado (BARZELAY 2001, p. 2-3).
Esse mesmo ambiente de pressão por resultados que proveu as condições para o surgimento do NPM é também percebido na esfera menor da Administração Pública, nas organizações que a compõem. Olhando para a realidade contemporânea brasileira, Cunha (2010, p. 47) observa que as instituições públicas vêm se tornando mais visíveis e sujeitas a reivindicações sociais e que, para responder a tais demandas, precisam ampliar sua permeabilidade a mudanças, “buscando a novidade de forma sistemática e antecipada”.
Com o foco na eficiência, muito do que vem sendo discutido no âmbito da gestão pública tem
inspiração na experiência dos países precursores do NPM, o que torna pertinente a ressalva de que é preciso sensibilidade nas transposições de iniciativas de um contexto para outro, para que sejam implementadas as adaptações necessárias e, mais do que isso, seja identificado onde há compatibilidade e onde há impossibilidade de transposição.
resultados que vinham sendo alcançados. A própria OECD já foi criticada pela imposição do quadro geral do NPM independentemente das peculiaridades de cada contexto (PREMFORS
1998 apud DOOREN; BOUCKAERT; HALLIGAN 2010, p. 5 e PREMFORS 1996 apud
HOOD 1998, p. 196).
Tal ressalva se mostra especialmente relevante no contexto brasileiro em que parece haver uma espécie de compulsão pela importação do pensamento estrangeiro, gerando uma importante atribuição quando do pensamento e formulação de modelos a serem implementados: a “redução sociológica”. Mais do que uma adaptação, o conceito de redução sociológica é introduzido na Ciência da Administração por Ramos (1965) com o sentido de uma necessária proposição de metodologia própria, com a preocupação de contextualização de institutos à realidade nacional. Na definição do próprio autor, a redução sociológica seria o procedimento metódico, crítico-assimilativo da experiência estrangeira, que procura tornar sistemática a assimilação crítica, em que o termo “redução” ganha o sentido de eliminação de tudo o que, por seu caráter acessório e secundário, perturba o esforço de compreensão do essencial.
Realmente, é de se observar que os caminhos encontrados para a reforma da gestão pública e seus instrumentos de mensuração e avaliação do desempenho no ambiente público não se fizeram uniformes em todos os países em que a preocupação se apresentou. Pollit e Bouckaert
(2004, apud DOOREN; BOUCKAERT; HALLIGAN 2010, p. 4-5) identificam quatro
diferentes estratégias adotadas no processo de reforma da gestão pública: a diminuição do tamanho do Estado pela privatização; a “marketização” pela absorção de técnicas e valores do setor privado no setor público; a modernização pela mudança de técnicas e valores do setor público; e a manutenção pelo uso das mesmas técnicas de forma mais intensa.
O exemplo da Nova Zelândia desde já é digno de nota uma vez que as reformas ali implementadas estiveram fortemente embasadas no planejamento orçamentário e em práticas
de responsividade e prestação de contas (accountability), com o governo central fixando os
Em termos gerias, o NPM propõe uma agenda de soluções ligada ao processo de formulação de políticas públicas profundamente influenciada pelos compromissos de melhoria da performance macro-econômica e de contenção do crescimento do setor público, derivada da percepção crescente da burocracia estatal como ineficiente; sempre fortemente influenciada pela racionalidade econômica (BARZELAY 2001, p. 3).
2.3 Mensurar e avaliar as ações – performance
As iniciativas ligadas ao NPM têm influenciado, em maior ou menor grau, o modus operandi
dos entes governamentais e, apesar das ressalvas, trazido alguns bons resultados. O
movimento chamado por Kettl (2000, p. 30) de global government reform movement tem
mantido o foco em dois problemas principais: determinar qual deve ser o papel do governo e estabelecer como ele pode desempenhar esse papel da melhor forma. Sobre o primeiro problema, Fukuyama (2004, p. 20-31) esclarece que abrangência de atuação estatal e capacidade de concretização da ação são esferas diversas, razão pela qual diminuir o escopo do Estado não interfere em sua força. Como exemplo, cita os Estados Unidos da América onde as instituições são deliberadamente concebidas para limitar os objetivos da atividade estatal, mas, dentro desse escopo restrito, a capacidade do Estado norte-americano de criar e fazer cumprir leis e políticas públicas é muito grande.
Mas o foco principal está no segundo problema apontado por Kettl (2000, p. 31) que, com raízes na eficiência e efetividade, está diretamente ligado à adequação dos programas governamentais à vontade dos cidadãos e à melhoria dos processos e do funcionamento conjunto dos programas, especialmente na tradição da administração burocrática. Nesse caminho, a mensuração, o gerenciamento e a avaliação do desempenho são ferramentas de
grande importância (idem, ibidem, p. 36).
De fato, a preocupação com um melhor diagnóstico da produtividade na gestão pública, abriu
caminho para a mensuração, gerenciamento e avaliação de desempenho – performance, que
redor do mundo”.
No intuito de estabelecer o conceito, os autores citados (DOOREN; BOUCKAERT; HALLIGAN 2004, p. 2) encontram quatro visões de performance, sempre partindo da necessária percepção de que se trata de um comportamento intencional. A primeira visão é a de performance como produção, como ações voluntárias dos atores estatais, do que são exemplos uma campanha de vacinação, uma patrulha policial e os julgamentos de uma vara judicial.
A segunda visão acrescenta um juízo de valor ao conceito que passa a ser uma qualidade da ação, alta ou baixa, aproximando performance dos conceitos de competência e capacidade. Essa visão assume a premissa de que quanto melhor preparado for o agente, mais facilmente
serão alcançados mais e melhores produtos da atividade estatal (idem, ibidem, p. 3). A terceira
visão muda o foco da qualidade para aquilo que foi produzido, para o produto da ação, desviando o olhar da capacidade do agente que a produziu.
Por fim, a quarta visão entende importante mensurar tanto a qualidade da ação quanto a do que se produziu, ligando performance à noção de resultados sustentáveis, produzidos por agentes ou instituições com capacidade de desempenho e de conversão deste em produtos e
resultados observáveis (idem, ibidem, p.3). Esse, sem dúvida, um conceito mais completo e
mais útil de performance.
Dooren, Bouckaert e Halligan (ibidem, p. 2), deixam claro que a mensuração e avaliação da
performance é mecanismo central não apenas para a implementação de uma agenda de reforma da gestão pública, mas também para a própria elaboração das políticas públicas em si e para o cotidiano da gestão.
2.4 Performance como parte da agenda de mudanças do New Public Management – visão crítica
performance deve ser percebida também como uma agenda de mudanças, que é contestada por muitos, como bem observam Dooren, Bouckaert e Halligan (2004, p. 1 e 4). De fato, não há como negar sua proximidade com o NPM e sua intenção de se estabelecer como uma tendência mundial (BARZELAY 2001, p. 1-3 e 9), que, para seus entusiastas, seria uma resposta, se não perfeita, ao menos satisfatória aos problemas surgidos no processo de formulação das políticas públicas. Por tal aproximação, não é de surpreender que as críticas dirigidas ao movimento acabem também aplicáveis, sob alguns aspectos, aos conceitos de mensuração, desempenho, eficiência etc. quando aplicados no ambiente da Administração Pública.
Hood (1998, p. 21-22), em sua contundente crítica ao NPM, sustenta que a gestão pública é importante demais para ser deixada nas mãos de assertivas casuais sobre “ondas do futuro” ou “melhor prática internacional” e sugere que há maior força de divergência e menos senso comum em torno do que “modernidade” significa em termos de organização do que
normalmente é reconhecido (idem, ibidem, p. 21-22).
O mesmo autor (ibidem, p. 196) oferece quatro sentidos para “modernização”, adiantando
que, para ser considerado um modernista, é preciso endossar ao menos a primeira noção, sendo bastante comum, na realidade contemporânea da gestão pública, que se abrace todos os quatro sentidos. São eles:
i. movimento de ruptura que se distancia das formas tradicionais e antiquadas de
organização e condução dos negócios públicos, substituindo-as por métodos e estilos contemporâneos;
ii. movimento inevitável e irresistível;
iii. movimento que conduzirá a uma convergência, com os mesmos métodos e estilos
sendo praticados em todos os lugares; e
iv. as mudanças trazidas pelo movimento são benéficas e devem ser bem recebidas.
Com relação ao sentido (i), modernização como mudança profunda, Hood (ibidem, p.
específica direção que poderia ser considerada “a mais moderna”.
Quanto ao sentido (ii), modernização como mudança irreversível, ele observa que, ao contrário do que normalmente se proclama, o NPM tem uma história muito mais clara de idas e vindas, retornos e mudanças políticas, do que de reforço constante de uma única tendência (idem, ibidem, p. 200-201).
No que tange ao sentido (iii), modernização como mudança convergente, o mesmo autor (ibidem, p. 203-205) primeiro ressalta o poder da retórica da convergência porque, ao proclamar que a mesma coisa está acontecendo em todos os lugares, aceita-se implicitamente a premissa de que seguir a corrente é a melhor coisa a se fazer, senão a única alternativa. Os exemplos de múltiplas práticas díspares adotadas em nome do NPM em países como EUA, Reino Unido e Alemanha demonstram o contrário e levam Hood a acrescentar que, “mesmo onde mudanças semelhantes foram implementadas, os motivos, os resultados e as consequências sociais envolvidas estão longe de serem convergentes” (em tradução livre do pesquisador).
Por fim, quanto ao sentido (iv), modernização como mudança benéfica, Hood (ibidem, p. 206)
afirma que é um argumento do NPM nunca apresentado de forma explícita, sendo mantido subjacente ao seu discurso, e observa que, ainda que totalmente aceitos os três primeiros sentidos de modernização, deles não decorreria automaticamente esse quarto sentido.
Partindo da grid-group cultural theory de Douglas (1982 apud Hood 1998, p. 7-8), o mesmo
autor capta a diversidade das preferências humanas sobre formas de viver e relaciona tais preferências a diferentes estilos de organizações viáveis, cada uma com suas vantagens e
desvantagens intrínsecas, tomando como base duas dimensões fundamentais: grid, como o
grau de submissão a convenções e regras que diminuem a área de negociação individual; e
group, como a medida em que a escolha individual é condicionada pela escolha do grupo,
fazendo do indivíduo parte de um corpo coletivo.
a seguir reproduzida como tabela:
Regras Grupo
Baixo Alto
Baixo Modelo Individualista
Abordagens atomizadas para a organização salientando negociações e
barganhas.
Modelo Igualitário
Estruturas de alta participação em que todas as decisões estão abertas para
disputa.
Alto Modelo Fatalista
Abordagens normatizadoras e de baixa cooperação para a organização.
Modelo Hierárquico
Abordagens normatizadoras e socialmente coesivas para a organização. Tabela 1: Os modelos básicos de organização com base na grid-group cultural theory.
Fonte: HOOD, Christopher. The Art of the State. Culture, Rhetoric, and Public Management. Oxford University Press, 1998, p. 9.
A partir da combinação de “alto” ou “baixo” grau em cada uma das duas dimensões citadas, chega-se aos quatro modelos básicos de organização: individualista, fatalista, igualitário e
hierárquico. O interessante é que Hood (ibidem, p. 10-11) afirma, então, que as poucas formas
viáveis são aquelas que se encontram nos extremos da matriz oferecida, ou seja, aquelas mais “puras”, que mais se distanciam de combinações e formas híbridas.
Isso se dá pela força do antagonismo, ou seja, porque cada forma de viver e modelo de organização constitui uma reação contra as alternativas que se rejeita, e não constitui, como se poderia pensar, uma proposta que começa com um desenho institucional de “base zero”. Ou seja, “a dinâmica cultural trabalha por mútuo antagonismo entre opostos procurando culpar os
adeptos de modelos alternativos de vida pelas mazelas sociais” (idem, ibidem, p. 11, em
tradução livre do pesquisador).
Apesar de ideais elevados e grandes aspirações quando se planeja os objetivos de uma
organização pública, para “criar valor público” (MOORE 1995 apud HOOD 1998, p. 23), no
sentido de gerar produtos e resultados que adicionem valor à sociedade, a constatação de Hood é a de que o pensamento mais agudo sobre a gestão pública não surge por meio de raciocínios abstratos a partir de uma folha em branco, mas sim provocado por desastres e fracassos e em resposta a eles.
inclusive no que tange ao orçamento público, quando propõem modelos aproximados do planejamento estratégico, já que partem de objetivos abstratamente concebidos, com base em princípios e ideais pouco palpáveis, para decidirem as ações a partir desse norte. A visão de Hood aponta para a prevalência de uma dinâmica bem diversa, na prática.
Em uma descrição mais aprofundada do “calcanhar de Aquiles” de cada modelo básico
surgido da conjugação das duas dimensões fundamentais (grid e group), são apresentadas as
falhas mais frequentemente observadas, tais como o maior risco de corrupção no modelo individualista, ou a dificuldade de aprender com os erros pretéritos no modelo hierárquico.
Hood (ibidem, p. 40-41) explica que o modelo igualitário costuma sofrer de déficit
institucional de autoridade especialmente em áreas propícias a tensões entre autoridade profissional e autoridade gerencial, em que as normas profissionais envolvem tanto um colegiado quanto o resguardo do julgamento profissional individual.
Já o modelo fatalista tem a fragilidade intrínseca de provocar um misto de desmotivação com falta de propensão para se assumir responsabilidades, provocando o fracasso no atingimento de objetivos por longos períodos, muitas vezes com uma propagada percepção de que a sobrevivência e ascensão profissional não dependem da performance (MEYER; ZUCKER
1989, apud HOOD 1998, p. 44). O exemplo citado por Hood (1998, p. 44) é o do serviço
público civil britânico no século XIX, em que a maior parte das altas posições na burocracia era preenchida por “entrada lateral” e não por progressão na carreira. Tal sistema gerou uma “corrosiva cultura de apatia e incompetência” muito familiar a diversos ambientes públicos nacionais contemporâneos.
O mesmo autor (ibidem, p. 155) sustenta, porém, que não é preciso esforço para identificar a
aproximação do NPM com o neoinstitucionalismo, a racionalidade econômica e os pressupostos do autointeresse. E resume as críticas já dirigidas a tais perspectivas na indevida desconsideração de dimensões diversas da racionalidade instrumental e no apressado afastamento de dimensões altruístas, lúdicas e simbólicas da existência, ao apresentarem a natureza humana como embasada no cálculo utilitário das consequências e no individualismo.
Bem próximo é o foco da crítica de Dooren, Bouckaert e Halligan (2010, p. 5) à agenda de mudanças embutida nas proposições de mensuração e avaliação da performance, por sua indevida desconsideração de outros valores, tais como o estabelecimento do estado de direito, a erradicação da corrupção, o resguardo da equidade, a transparência e a democratização etc., com suas respectivas agendas, que deveriam coexistir.
Embora defenda a utilidade da mensuração da performance, Hatry (1999, p. 5) ressalta que é preciso manter as expectativas em um patamar realista, reconhecendo três limitações. Em primeiro lugar assevera que ela, por si só, não explica porque os resultados ocorreram. Em segundo lugar, observa que alguns resultados não podem ser medidos diretamente. O exemplo clássico de tal afirmação é a dificuldade de determinar o sucesso da prevenção de acontecimentos indesejados, tais como a incidência de crimes e o uso de drogas ilícitas.
A terceira limitação ressaltada por Hatry (ibidem, p. 6) é a de que a informação produzida pela
mensuração da performance é apenas parte da informação que os administradores públicos precisam para tomar suas decisões. Assim, a obtenção de dados confiáveis sobre a performance não afasta a necessidade de bom senso, capacidade analítica, liderança, criatividade e outros componentes do bom julgamento em escolhas políticas. A principal função da mensuração e avaliação da performance é levantar questões, e dificilmente responderá, de pronto, o que deve ser feito.
performance é prover regularmente informações válidas sobre os resultados produzidos [...] que ajude os gestores a encontrar as causas de tais resultados”, recursos esses que não podem ser descartados. Além disso, “com as finanças públicas sob pressão, a necessidade de garantir e demonstrar que os programas públicos valem o dinheiro investido será reforçada.” (DOOREN; BOUCKAERT; HALLIGAN 2010, p. 5, em livre tradução do pesquisador), apontando para a crescente atenção dirigida à eficiência na administração pública.
2.5 Implementação da mensuração e avaliação da performance
À margem das críticas dirigidas ao NPM e da discussão sobre a validade e a utilidade da mensuração e avaliação de desempenho, uma vez estabelecida a conveniência de sua realização, a primeira decisão a ser tomada é determinar quais são as variáveis que devem ser, regular e sistematicamente, observadas, ou seja, o que é pertinente mensurar e avaliar. Após, é preciso que se tenha uma correta noção dos seus elementos ou categorias, com definições precisas, já que têm implicações e usos diversos (Hatry, 1999, p. 11).
A nomenclatura e as definições a seguir são as oferecidas por Hatry (1999, capítulo 2):
• Input é a soma de recursos (financeiros, humanos etc.) realmente utilizados,
independentemente do que consta previsto no orçamento. Quando relacionado com a
soma de produtos (outputs) ou de resultados (outcomes), produz indicadores de
eficiência ou de produtividade.
• Processo é o trabalho, a soma de atividades, realizadas ou pendentes, no bojo de um programa, que, embora não seja considerado produto ou resultado em si mesmo, pode ser usado para produzir informação sobre eles.
• Produto (output) é o trabalho feito, a soma do que foi entregue, pronto e acabado, após o processo, durante um período determinado.
• Resultados (outcomes) são o impacto dos produtos, os eventos, ocorrências ou mudanças nas condições, comportamentos ou atitudes que indicam progresso em direção ao alcance da missão e dos objetivos do programa.
a eles.
Resultados finais (end outcomes) são os resultados que se deseja alcançar com o programa.
• Eficiência é a razão do total dos recursos (inputs) empregados, sobre o total de
produtos (outputs) ou resultados (outcomes) alcançados.
• Produtividade é justamente a proporção inversa de eficiência, ou seja, a razão do total
de produtos (outputs) ou resultados (outcomes) alcançados, sobre o total de recursos
(inputs) empregados.
A partir das definições apresentadas, é relevante reforçar que os produtos (outputs) da ação
estatal não dizem, por eles mesmos, nada sobre o impacto produzido, embora seja esperado
que eles conduzam aos resultados (outcomes) que se almeja. Em outras palavras, os resultados
(outcomes) não são aquilo que a ação estatal produziu, mas sim as consequências dessa ação,
que se espera sejam na direção dos objetivos do programa e da missão da instituição, aproximando-se da análise da efetividade (HATRY 1999, p. 14 e 15). Na distinção de
Arvidsson (1986, p. 628), produtos (outputs) são os resultados diretos da atividade, enquanto
que os impactos, aqui denominados resultados (outcomes), são os efeitos desses produtos
sobre indivíduos ou grupos de pessoas.
Sendo assim, Hatry (1999, p. 4 e 20) explica que, embora o acompanhamento dos produtos dos programas governamentais já venha sendo feito há décadas, isso diz muito pouco sobre os resultados, sobre os benefícios percebidos pelos consumidores dos serviços públicos e pelos
cidadãos em geral. Por essa razão, prega o acompanhamento da performance por resultados
de serviços e programas, que, embora já não seja uma novidade, é a esfera de análise mais festejada na atualidade.
A tendência de atenção aos produtos ao invés de consideração dos resultados se repete na
utilização dos conceitos de eficiência e produtividade pela relação dos recursos (inputs) com
os produtos (outputs), chegando ao que os economistas chamam de “eficiência técnica”. Ao passo que uma imagem bem mais verdadeira de eficiência e produtividade pode ser alcançada
a partir da razão dos recursos (inputs) sobre os resultados (outcomes), denominada
consigam o incremento artificial da eficiência e da produtividade às custas da redução da
qualidade, o que não seria revelado no índice (idem, ibidem, p. 19).
Não há dúvidas de que a questão da qualidade da atuação estatal é por demais importante para
ser desprezada na avaliação da performance. Hatry (ibidem, p. 17) define a qualidade como a
medida de quão bem um serviço foi prestado com base em características importantes para o
consumidor-cidadão. E enxerga a qualidade como um resultado intermediário (intermediate
outcome), já que, embora possa ser percebida como um impacto desejado do produto entregue
pelo programa, raramente a satisfação dos cidadãos será a razão declarada do serviço prestado.
Por outro lado, em favor da medição com base nos produtos, costuma ser sopesado o argumento de que, frequentemente, os resultados não podem ser inteiramente controlados para que se possa afirmar com segurança que foram produzidos pela ação estatal, somente ou principalmente. Nas palavras de Arvidsson (1986, p. 628, em tradução livre do pesquisador), “é impossível isolar os efeitos de uma atividade estatal de outras ações governamentais e de outras alterações sociais”. Mas defende que esse fato não é razão para se deixar de estudar tais efeitos. Hatry (1999, p. 6, tradução livre) concorda sustentando que “ainda que a relação causal não possa ser asseverada, o programa terá algum crédito pelo resultado desejado” o que permite dizer que “um indicador embasado nos resultados provê uma melhor informação sobre o grau de contribuição do programa para o alcance do objetivo”.
Enfim, para a implementação da avaliação de desempenho na rotina das instituições estatais, Dooren, Bouckaert e Halligan (2010, p. 6 e 7) propõem uma sequência lógica de mensuração – coleta sistemática dos dados; incorporação – integração dos dados aos documentos e procedimentos que constituem o sistema de gestão; e uso – colocação da informação sobre performance a serviço do processo decisório, o que pode ser facilitado pela fixação ou ajuste de padrões a serem alcançados.
Os mesmos autores (idem, ibidem, p.6) apresentam o esquema a seguir como ilustrativo do
automaticamente, razão da necessidade da fase de incorporação.
Figura 1: Processo de introdução da informação sobre performance.
Fonte: DOOREN, Wouter V.; BOUCKAERT, Geert; e HALLIGAN, John. Performance Management in the Public Sector. Routledge, 2010.
2.6 Aspectos pontuais sobre mensuração e avaliação da performance dignos de consideração
Um aspecto importante da performance que é frequentemente negligenciado é a consideração da posição do avaliador. Normalmente as avaliações externa e interna têm propósitos diversos e, com freqüência, envolvem a necessidade de cooperação e a superação de conflitos entre grupos de interesse. “Sendo assim, barganhas, manipulação de informações, persuasão, trapaças, etc. podem se tornar características relevantes de uma avaliação” (ARVIDSSON, 1986, p. 626).
Além disso, por vezes, avaliadores dedicados, criativos e ambiciosos acabam gerando situações desconfortáveis ao invadirem o campo de atuação sobre o qual se debruçam. Outras vezes o que ocorre é a situação oposta, quando gestores se esquivam de decisões que sabem que precisam tomar, contratando “especialistas” que atestarão o que precisa ser feito,
De qualquer forma, vale lembrar que, com frequência, o avaliador e o destinatário da avaliação (que tem o poder de decisão e que precisa da avaliação para embasar suas escolhas) não são a mesma pessoa e têm opiniões distintas sobre o uso que se fará da avaliação da
performance. Por isso, Arvidsson (ibidem, p. 635) afirma que é importante compreender o que
os destinatários da avaliação da performance querem com tal análise.
Acrescenta que, normalmente, quando os destinatários são internos (pertencem à instituição avaliada) buscam dados que dêem suporte ao que vem sendo feito; e, quando os destinatários são externos, buscam informações para decidir se devem ou não intervir no sistema sob avaliação ou, no caso dos contribuintes, buscam saber se os seus recursos estão sendo gastos de maneira correta. Por essa razão, é preciso que o papel desempenhado pelo destinatário e sua capacidade de decisão sejam percebidos e considerados quando da criação do modelo de
análise da performance (idem, ibidem, p. 635-636).
Um alerta importante, particularmente para avaliadores por demais empolgados com a ferramenta que aprenderam a utilizar, é o de que não se deve procurar onde aplicar as diferentes formas de mensuração e análise, mas sim o oposto: a necessidade de informação percebida é que deve nortear a escolha dos métodos para mensuração e análise, acrescentando que a “informação que não pode ser usada – ou não é usada – não deve ser colhida e relatada. As características do planejamento e as decisões a serem tomadas determinam qual o tipo
apropriado de informação” (idem, ibidem, p. 636, em tradução livre do pesquisador).
O mesmo autor (ibidem, p. 630, em tradução livre) relata que, na experiência sueca, houve
uma “aceitação formal de estruturas de objetivos multidimensionais e, consequentemente, de padrões multidimensionais de avaliação de desempenho” já que não foi bem aceita por políticos e gestores públicos a tentativa dos analistas de fazer as atividades-fim mais claras pela otimização apenas da eficiência em alcançar metas de produção. A inevitável perda de objetividade na mensuração trouxe ganhos em termos de comunicação entre políticos, gestores, analistas, grupos de interesse e a população em geral.
A questão da multidimensionalidade demonstra um problema inerente à avaliação de desempenho no setor público: a dificuldade de encontrar indicadores que sejam ao mesmo tempo relevantes e operacionais. A consequência é que a performance dificilmente será expressa de forma significativa apenas por dados quantitativos e, portanto, a análise da performance deve estar embasada em descrições qualitativas e narrativas. “Elementos
subjetivos são inevitáveis” (idem, ibidem, p. 631).
2.7 Resistência à informação sobre performance e Orçamento Público
De qualquer forma, é ainda frequente a declaração de administradores públicos de que a mensuração e a sistematização de dados a respeito da performance não seriam de grande valia para uma melhor gestão, já que o maior problema seria a falta de recursos para cumprir metas e alcançar os objetivos (HATRY 1999, p. 4). Com essa visão, parecem não perceber o potencial de tais informações para que se possa fazer o melhor com os recursos que se tem. E no que diz respeito especificamente aos tomadores de decisão quanto a prioridades orçamentárias, deixam também de obter evidências de que estão alcançando o maior retorno para o investimento feito.
De acordo com Hatry (ibidem, p. 3 e 4), um dos mais importantes usos da avaliação de
desempenho e da informação sobre performance é exatamente na elaboração e
público e para a classe política que os serviços estão sendo oferecidos de maneira justa – e isso construirá credibilidade” (em tradução livre do pesquisador).
Assim, o orçamento público tem papel importante na percepção da necessidade da avaliação da performance, já que as crescentes demandas da sociedade frente ao Estado não podem mais ser resolvidas com o simples aumento de recursos, exigindo o repensar de sua alocação no orçamento, com a reconsideração das obrigações assumidas no passado. Em tal situação, políticos e gestores precisam de mais e melhores informações sobre os programas para embasar suas intervenções, cada vez mais inevitáveis (ARVIDSSON 1986, p. 626).
Segundo Arvidsson, a razão de se investir tempo e esforços em análise da performance é sua esperada contribuição para a efetividade e eficiência das operações, e declara explicitamente que, sem uma perspectiva dos próximos passos, avaliação da performance e planejamento ficam sem sentido. “Nós precisamos da avaliação da performance para que possamos determinar as prioridades corretas no processo orçamentário. Como saberemos se uma agência está sendo conduzida de maneira apropriada se sua performance não é analisada?” (ibidem, p. 635, em tradução livre).
2.8 Papel da liderança na implementação da mensuração e avaliação da performance
É verdade que quando o interesse institucional em reformas é pequeno, iniciativas de mensuração e avaliação parecem sem propósito. Mas essa é uma forma estática de se olhar
para o fenômeno (ARVIDSSON 1986, p. 642). A descrição do statusquo de forma precisa e
com bons instrumentos de mensuração e análise pode influenciar a disposição dos gestores dos diferentes escalões e mesmo da esfera política, encorajando mudanças na administração pública. E a apresentação dos benefícios de novas práticas, a sustentação argumentativa da conveniência de dada providência, contagiando o ambiente com uma nova visão são atribuições clássicas de um bom líder.
políticos eleitos de produzirem resultados por meio de sua aproximação com os gestores públicos. Não se alcançam mudanças sensíveis na administração pública sem que haja
vontade e liderança política capaz nessa direção.
Dooren, Bouckaert e Halligan (2010, p. 8) apresentam uma lista de documentos produzidos
por governos e seus think tanks que demonstra como a propagação do movimento de reforma
da Administração Pública por diversos países se deu em paralelo ao pensamento acadêmico, fundamentada em documentos do ambiente propriamente político. Tal fato reforça a importância da liderança em qualquer mudança que se queira implementar.
De acordo com o Government Performance Project, uma pesquisa de seis anos avaliando a capacidade de gestão dos governos federal, estaduais e locais dos Estados Unidos, a liderança
e a informação são as duas variáveis de maior influência (INGRAHAM et al. 2003 apud
DOOREN; BOUCKAERT; HALLIGAN 2010, p. 9), apontando que os “líderes são capazes de tomar decisões bem embasadas, de providenciar orientação e direção, de desenvolver a
missão, a visão e os valores da instituição e de comunicá-los aos demais membros” (idem,
ibidem, p.9).
Não há dúvidas, portanto, da centralidade do papel do líder na condução de um processo de mudanças institucionais, esclarecendo ideias, sustentando a argumentação, organizando o processo, gerando entusiasmo e motivação e garantindo a continuidade e a aceitação das conclusões e decisões. Essa é a “capacidade de arrastamento”, de apresentar a visão e contagiar os liderados na sua direção.
Segundo Barzelay (2001), muitas vezes as mudanças ocorrem por causa da iniciativa, energia, persistência e talento das pessoas que as empreendem. Lewis e Hildreth (2010, p. 22) acrescentam que com frequência caberá ao líder a redefinição de objetivos ou do problema em torno do qual seja possível a construção de um consenso, construindo compromissos satisfatórios para todos os envolvidos e conduzindo o movimento à frente, na direção dos propósitos coletivos.
o Ministério Público guarda muitas semelhanças e aproximações, Cunha (2010, p. 49) defende o desenvolvimento de uma “inteligência administrativa sustentada”, o que requer a identificação e mobilização de lideranças em torno do hibridismo magistrado-gestor, modelo que propiciaria o surgimento das condições para que os profissionais do Judiciário colonizassem o mundo da gestão, e não o contrário.
Para isso, seria necessária a construção de sistemas de gestão mais inclusivos, afastando-se das dicotomias originais entre meios e fins para caminhar no sentido oposto, “isto é, conceber soluções que promovam simbioses relevantes entre a ação que justifica a própria existência da instituição e os processos e estruturas indispensáveis à sua formulação e implementação” (idem, ibidem, p. 49). Tais considerações esboçam o perfil do líder que se deseja na condução
da gestão do Ministério Público.
2.9 Mudanças no papel do gestor: descentralização, maior autonomia e controle posterior
Próxima à questão do perfil de liderança desejado, Kettl (2000, p. 70) sublinha uma premissa assentada por muitas das iniciativas de reforma: a delegação de responsabilidade operacional para o níveis inferiores da hierarquia governamental. Fukuyama (2004, p. 94 e 104) considera a delegação de discricionariedade o principal problema a ser enfrentado pelas organizações, além de ser uma das fontes de ambiguidade no projeto organizacional.
Em favor do movimento rumo a uma maior descentralização, Fukuyama observa que “a transferência da fonte da autoridade decisória hierarquia abaixo [...] permite que as
organizações reajam mais rapidamente a determinados tipos de mudança” (ibidem, p. 95-96),
e cita Hayek (1945) e Von Mises (1981) para sustentar que a maioria das informações relevantes é de natureza específica, ligada a condições que só são conhecidas pelos
participantes locais. O mesmo autor (idem, ibidem, p. 97) explica que a necessidade de
padronizados.
Por outro lado, a principal desvantagem de um maior grau de descentralização é o maior risco envolvido. “Delegar autoridade significa inevitavelmente delegar aceitação de riscos a níveis mais baixos da organização”. Além disso, historicamente, a centralização política é mais
facilmente associada à modernidade e ao progresso (idem, ibidem, p. 98 e 100).
Na realidade contemporânea, porém, as organizações mais eficazes são as dirigidas por pessoas altamente capacitadas, que recebem um alto grau de discricionariedade para suas decisões e enfrentam poucos controles institucionais formais. “O bom julgamento não pode ser formalizado porque depende da ponderação de fatores contextuais complexos em relação a uma base de experiência que provê modelos generalizados de comportamento humano” (idem, ibidem, p. 101).
Fato é que simplesmente não existe uma teoria que proporcione diretrizes gerais para um nível correto de discricionariedade na administração pública, aplicável a qualquer país e ótimo para todas as organizações. A descentralização traz vantagens e desvantagens e o grau a ser adotado dependerá de fatores externos que podem não ser conhecidos de antemão e, além
disso, podem variar ao longo do tempo (idem, ibidem, p. 102 e 104).
O modelo adotado na Nova Zelândia foi o de responsabilizar apenas a esfera política pelos resultados das políticas públicas que elaboraram, falhando em reconhecer a relevância da atuação do nível operacional em acompanhar os aspectos relevantes na produção dos resultados e em reportar e usar tal informação para incrementá-lo. Tal experiência reforçou a partir daí, a tendência de delegação de maior autonomia decisória aos gestores, delegando também maior nível de responsabilidade pelo alcance dos resultados.
No que se refere ao orçamento, a delegação de maior discricionariedade ao gestor parece desejável desde a sua elaboração, mas especialmente na fase da execução orçamentária, para que haja permeabilidade às necessidades peculiares de cada unidade descentralizada dos órgãos e possa ser ouvida a voz dos setores internos, abrindo espaço para a inovação. O
