EXPEDIENTE
Diretor Executivo Diretor Técnico Diretor de Controle Editor-Chefe Coordenadora de Comunicação Assistente de Produção Assistente de Programação Visual Edição de Texto Revisora Lingüística Projeto Gráfi co Impressão Tiragem
Sede
Primeiro Presidente Fundador
Presidente
Vice-Presidentes
Carlos Ivan Simonsen Leal
Sérgio Franklin Quint ella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cint ra Cavalcant e de Albuquerque
Armando Klabin, Carlos Albert o Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvêas, José Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Manoel Pio Correa Júnior, Marcílio Marques Moreira e Robert o Paulo Cezar de Andrade
Alf redo Américo de Souza Rangel, Ant onio Mont eiro de Cast ro Filho, Crist iano Buarque Franco Net o, Eduardo Bapt ist a Vianna, Jacob Palis Júnior, José Ermírio de Moraes Net o, José Julio de Almeida Senna, Marcelo José Basílio de Souza Marinho e Nest or Jost . Presidente
Vice-Presidentes
Vogais
Suplentes
Carlos Albert o Lenz César Prot ásio
João Alf redo Dias Lins (Klabin Irmãos & Cia)
Albert o Novo Cabaleiro Net o (Publicis Brasil Comunicação Lt da), Alexandre Koch Torres de Assis, Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Dant e Let t i (Souza Cruz S/ A), Domingos Bulus (Whit e Mart ins Gases Indust riais Lt da), Edmundo Penna Barbosa da Silva, Heit or Chagas de Oliveira, Hélio Ribeiro Duart e (HSBC Invest ment Bank Brasil S.A - Banco de Invest iment o), Jorge Gerdau Johannpet er (Gerdau S.A), Lázaro de Mello Brandão (Banco Bradesco S.A), Luiz Chor (Chozil Engenharia Lt da), Marcelo Serf at y, Marcio João de Andrade Fort es, Mauro Sérgio da Silva Cabal (IRB-Brasil Resseguros S.A), Raul Calf at (Vot orant im Part icipações S.A), Romeu de Figueiredo Temporal (Est ado da Bahia), Ronaldo Mendonça Vilela (Sindicat o das Empresas de Seguros Privados, de Capit alização e de Resseguros no Est ado do Rio de Janeiro), Sergio Murray (Federação Brasileira de Bancos) e Sérgio Ribeiro da Cost a Werlang.
Aldo Floris, Gilbert o Duart e Prado, Luiz Robert o Nasciment o Silva, Marcelo José Basílio de Souza Marinho (Brascan Brasil Lt da), Ney Coe de Oliveira, Nilson Teixeira (Banco de Invest iment os Crédit Suisse S.A), Olavo Mont eiro de Carvalho (Mont eiro Aranha Part icipações S.A), Pat rick de Larragoit i Lucas (Sul América Companhia Nacional de Seguros), Pedro Aguiar de Freit as (Cia. Vale do Rio Doce), Pedro Henrique Mariani Bit t encourt (Banco BBM S.A), Rui Barret o (Caf é Solúvel Brasília S.A) e Sérgio Lins Andrade (Andrade Gut ierrez S.A).
Presidente
Vice-Presidente
Vogais
Suplentes
Publ icação periódica da FGV Proj et os.
Os art igos são de responsabil idade dos aut ores e não refl et em, necessariament e, a opinião da FGV.
Cesar Cunha Campos Ricardo Simonsen Ant ônio Carlos Kf ouri Aidar Sidnei Gonzalez
Melina Bandeira Júlia Brasílico João Renat o Soares Elisabet h Rosa Gabriela Cost a Dulado Design Gráfi ca Nova Brasileira 1500 exemplares
Inst it uição de carát er t écnico-cient ífi co, educat ivo e fi l ant rópico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa j urídica de direit o privado, t em por fi nal idade at uar no âmbit o das Ciências Sociais, part icul arment e Economia e Administ ração, bem como cont ribuir para a prot eção ambient al e o desenvol viment o sust ent ável .
Praia de Bot af ogo, 190, Rio de Janeiro – RJ, CEP 22250-900 ou Caixa Post al 62.591 CEP 22257-970, Tel: (21) 2559-5729, www.f gv.br
Luiz Simões Lopes
Carlos Ivan Simonsen Leal
Sérgio Franklin Quint ella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cint ra Cavalcant e de Albuquerque
CONSELHO CURADOR
CONSELHO DIRETOR
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SUMARIO
Gest ão inovadora na administ ração pública
Cesar Cunha Campos
com Henrique Paim e Daniel Balaban
Formalização e avaliação de est rat égias
nas Organizações do Set or Público
Newton Fleury
Mapeament o de processos: a experiência do FNDE
Marilia Magarão e Daisy Campos
Universidades corporat ivas e escolas de governo:
Semelhanças, Dif erenças e Tendências
Vera Corrêa
Organização e mudança no set or público:
rest rições e possibilidades
Paulo Motta
O FNDE e o desa
fi
o do f ort aleciment o inst it ucional
Irineu Frare e Marco Aurélio Ruediger
Concursos públicos: o caso do FNDE
Leonardo Teixeira
Editorial
Artigos
Entrevista
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EDITORIAL
Gestão inovadora na administração pública
Cesar Cunha Campos
á quase 20 anos, a administ ração pública brasileira vê-se envolvida em um prof undo processo de t ransf ormação, desencadeado pela mudança da
pers-pect iva burocrát ica para a gerencial. Muit o j á se f ez no sent ido de ampliar a
qualidade dos serviços prest ados, e t ambém do próprio modus operandi das organizações
públicas. Diant e da crescent e pressão da sociedade pela melhora da qualidade dos serviços
prest ados pelo Est ado, a busca pelo aprimorament o t ornou-se uma met a cont ínua. Para produzir os result ados com a rapidez e a efi ciência demandados pela socie-dade, é necessário que as organizações públicas disponham de bons modelos de gest ão. Muit as vezes, as melhorias percebidas pelo usuário fi nal dos serviços são f rut o não do que
acont ece na pont a, mas da f orma como as inst it uições int egrant es da est rut ura do Est ado
organizam as suas operações diárias.
Um bom modelo de gest ão de administ ração pública passa pelo at endiment o de uma série de princípios, como a defi nição clara dos obj et ivos da organização, as f ormas de int erar com os diversos públicos e a criação de mecanismos de af erição dos result ados por ela produzidos. Isso é f undament al para que ela avalie a efi ciência, a efi cácia e a
ef et ividade da sua at uação, t ornando-se apt a a concret izar as polít icas de Est ado e de
governo no médio e longo prazos, sempre aj ust ando suas ações às crescent es demandas da sociedade.
Na administ ração pública, a inovação depende f undament alment e da capacidade
gerencial para adot ar e implement ar um modus operandi mais aj ust ado às necessidades
do cidadão, do Est ado, do governo e t ambém do público int erno. Logo, ela não pode ser
dissociada das mudanças organizacionais orient adas para o planej ament o de longo prazo e o aperf eiçoament o do processo de t omada de decisão. E, para que a mudança se t orne ef
e-t iva, é f undamene-t al envolver e-t odo o corpo f uncional nas ações ese-t rae-t égicas da organização, assim como buscar uma permanent e sinergia com o público usuário dos serviços fi nais.
Para inovar no serviço público, é preciso qualifi car os recursos humanos e criar
pro-cediment os que permit am document ar e supervisionar as orient ações adot adas por cada órgão, de f orma a ampliar sua t ransparência e f acilit ar o cont role dos processos de t
raba-lho. Isso exige o aprimorament o de t odo o processo de f uncionament o int erno, que só pode
ser alcançado por meio de um proj et o concret o de modernização, que envolva o conj unt o
de at ores abrigados sob as at ividades da organização.
Nest e Caderno, procurou-se discut ir a inovação no set or público por meio da
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Minist ério da Educação, o Fundo f oi criado em 1968 e responde pelo repasse dos recur-sos fi nanceiros dest inados ao fi nanciament o de proj et os de ensino e pesquisa, incluindo
aliment ação escolar e bolsa de est udos.
Alvo de inúmeras ref ormas regiment ais e organizacionais, ao longo de seus 40
anos de exist ência, o FNDE acabou por se ressent ir de uma ausência de ident idade, o que difi cult ava o compart ilhament o dos seus obj et ivos e da sua missão pelo corpo f uncional. Análises realizadas int ernament e, em 2004, const at aram que a gest ão do Fundo ainda apresent ava insufi ciências e defi ciências que compromet iam a qualidade, a efi ciência e a t ransparência da sua at uação.
Com o obj et ivo de aprimorar seu modelo de administ ração pública, o FNDE
buscou o apoio da FGV Proj et os para iniciar um import ant e processo de f ort aleciment o inst it ucional, apoiado em alguns pilares, como: I) ênf ase nos result ados; II)
responsabi-lização; III) aut onomia; IV) est abeleciment o de parcerias responsáveis; V) t rabalho em
rede; VI) ut ilização da inf ormação como inst rument o gerencial; VII) diálogo público;
VIII) cont role social; IX) monit orament o e avaliação; e X) art iculação e relacionament o
de alt o nível com est ados e municípios, com o propósit o de obt er maior ef et ividade na aplicação dos recursos do FNDE.
O t rabalho conduzido pela FGV Proj et os aj udou o FNDE a conhecer melhor os seus pont os f racos e f ort es; a defi nir prioridades com base nos obj et ivos est rat égicos;
a t ornar mais ágil o processo de t omada de decisão; a desenvolver uma cult ura volt ada para a qualidade da gest ão dos processos; a aument ar de f orma signifi cat iva a sua pro-dut ividade e a unif ormizar procediment os de análise t écnica.
Nas próximas páginas, compart ilhamos um pouco dessa enriquecedora
experiência proporcionada pelo proj et o implement ado no FNDE. Por meio dos t emas
abordados nest e Caderno, espera-se cont ribuir para um melhor ent endiment o de como
ENTREVISTA
RESUMO
Se levarmos em cont a o conceit o da pensadora e fi lósof a
alemã Hannah Arendt , segundo o qual “ a polít ica baseia-se no f at o da pluralidade dos homens e deve organizar
e regular o convívio dos dif erent es e não dos iguais” ,
o Minist ério da Educação vem se t ornando um exemplo
cada vez melhor para os polít icos brasileiros em geral.
Het erogêneo desde o princípio, t ant o no que se ref ere à sua f ormação quant o no que diz respeit o aos seus
ob-j et ivos, o Fundo Nacional de Desenvolviment o da
Educa-ção (FNDE), braço operacional do MEC, j á t eve que lidar
com dif erenças int ernas e convive, diariament e, com os
mais diversos públicos e demandas. São cerca de 1.400 f uncionários, sendo que 380 de carreira, e compromissos
com os ensinos inf ant il, f undament al, médio, t écnico,
indígena e especial.
ABSTRACT
If we consider t he concept of German t hinker and phi-l osopher Hannah Arendt , according t o which “ pophi-l it ics is
based on t he f act of t he pl ural it y of men and shoul d
organize and regul at e t he rel at ions of peopl e of dif f
er-ent kinds, not t he same kinds” t he Minist ry of Educat ion
is increasingl y becoming an exampl e t o Brazil ian pol i-t icians in general . Hei-t erogeneous f rom ii-t s rooi-t s, boi-t h
regarding it s f ormat ion and obj ect ives, t he Nat ional
Educat ional Devel opment Fund (FNDE), t he operat ional
arm of t he MEC, has of t en had t o f ace int ernal dif f
er-ences, and every day deal s wit h t he most diverse publ ics and demands. There are al most 1.400 empl oyees, 380 of
t hem regul ar f ul l -t ime st af f , and commit ment s t o earl y
chil dhood, basic, secondary, t echnical , indigenous and
special educat ion.
Entrevista com José Henrique Paim e Daniel Balaban
FGV Projetos
Vice-Minist er of t he Minist ry of
Educat ion (MEC)
President of t he Nat ional Educat ional
Development Fund (FNDE)
José Henrique Paim
Secret ário-Execut ivo do MEC
Daniel Balaban
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Em 2004, quando o at ual Secret ário-Execut ivo Adj unt o
do MEC, José Henrique Paim Fernandes, assumiu a
Pre-sidência do FNDE, deu-se início a uma revolução. “ Ou se
reest rut urava o Fundo ou a t endência era que ele min-guasse” , diz. Dessa const at ação em diant e, muit a coisa
mudou. Com a parceria da FGV Proj et os, f oram
mape-ados t odos os processos, houve a criação do plano de
carreira, procedeu-se à renovação de pessoal, invest iu-se no f ort aleciment o do órgão e f oram defi nidas as
res-ponsabilidades. O result ado herdado por Daniel Balaban, President e do FNDE desde 2006, pode ser resumido em
maiores e melhores aplicações. Com j eit o simples,
mo-dést ia de sobra e muit o abert os ao diálogo, esses dois amigos do Rio Grande do Sul personifi cam part e desse
t rabalho. O FNDE hoj e prova que polít ica não é vot o e ensina que sua t aref a é mesmo, como diz Arendt , “ a
bus-ca da f elicidade” .
In 2004, when t he current Deput y Execut ive Secret ary of
t he MEC, José Henrique Paim Fernandes, t ook over t he
presidency of FNDE, he st art ed a revol ut ion. “ Eit her we had t o rest ruct ure t he Fund or we woul d wit her away,”
as he put s it . Since t hen, much has changed. Through
t he part nership wit h FGV Proj ect s, al l t he processes
were mapped, a career pl an was creat ed, t he st affi ng
was revit al ized, invest ment s were made in st rengt
hen-ing t he Fund, and responsibil it ies were more cl earl y defi ned. The result inherit ed by Daniel Balaban, presi-dent of FNDE since 2006, can be summarized in bigger
and bet t er invest ment s in educat ion. St raight f orward,
modest and open t o dial og, t hese t wo f riends f rom Rio
Grande do Sul personif y t his work. Today’s FNDE is proof t hat pol it ics can be more t han j ust seeking vot es, and
t eaches t hat it s t ask is j ust as Arendt put it , “ t he search
ENTREVISTA
FGV PROJETOS - Como foi a trajetória profi ssional dos
senhores até este momento?
Henrique Paim - Eu venho de uma longa experiência em administ ração pública. Trabalhei no Banco de Desenvol-viment o do Est ado do Rio Grande do Sul, f ui Secret ário
Municipal de Capt ação de Recursos e Cooperação Int
er-nacional e Secret ário Est adual de Cooperação e Planej
a-ment o em Port o Alegre. Cheguei a Brasília pelas mãos do
Minist ro Tarso Genro. Primeiro, f ui Subsecret ário da Se-cret aria Especial do Conselho de Desenvolviment o
Eco-nômico e Social da Presidência da República e, em 2004,
assumi a presidência do Fundo Nacional de
Desenvolvi-ment o da Educação. Trabalho como Secret ário-Execut ivo
do Minist ério da Educação desde 2006.
Daniel Balaban - Henrique e eu nos conhecemos há 21
anos. Trabalhamos j unt os no Banco de
Desenvolvimen-t o do EsDesenvolvimen-t ado do Rio Grande do Sul. EsDesenvolvimen-t ou há 17 anos
em Brasília, dos quais 15 no Tesouro Nacional. Em 2004,
quando o Henrique assumiu o FNDE, vim com ele, como diret or de ações educacionais. Desde que ele assumiu
a Secret aria-Execut iva do MEC, dando cont inuidade ao
proj et o que começou naquela época, sou o president e
do FNDE.
FGV PROJETOS - Qual era a situação do FNDE quando os senhores chegaram?
Henrique Paim - O FNDE t inha, e t em, um papel hist ó-rico muit o import ant e. Afi nal, é o braço operacional do
MEC para a Educação Básica. É um órgão que at ua de
f orma bast ant e descent ralizada, no que diz respeit o à dest inação de recursos, ao número de escolas at endidas
e ao relacionament o com as Secret arias. Além disso, lida
com um público cada vez mais diverso e que abrange os
níveis e modalidades da Educação Básica. Exemplo disso
é o enf oque para os ensinos médio, t écnico, indígena, especial, dent re out ros.
Quando chegamos ao FNDE, deu-se um impasse:
ou se reest rut urava e se repensava o papel do órgão,
ou a t endência era que o FNDE iria minguar. Foi por
isso que propusemos f ort alecer o órgão. A sit uação era exat ament e essa. Ou se dava um passo à f rent e, rumo
à renovação, ou não avançaríamos em nada. Mediant e t ais difi culdades, descobrimos que algumas inst it uições,
como a FGV Proj et os, poderiam nos aj udar.
FGV PROJETOS - Quais eram as principais difi culdades
enfrentadas na época?
Henrique Paim - Part e dos servidores pleit eavam, há muit o t empo, um plano de carreira. E havia dif erenças
ent re servidores oriundos da FAE (Fundação de Assist
ên-cia ao Est udant e) e aqueles do FNDE, desde 1997, quan-do ocorreu a f usão ent re esses quan-dois órgãos. Para revert er
esse quadro, est abelecemos um diálogo f ranco e t
rans-parent e com t odos os servidores.
FGV PROJETOS - Como foi a receptividade dos
funcio-nários às mudanças?
Daniel Balaban - Toda mudança vem acompanhada do
medo do novo. Os f uncionários de carreira eram poucos,
aqueles que vieram de out ros órgãos, como a FAE e a
Fename (Fundação Nacional de Mat erial Escolar), que se
f undiram e f ormaram o FNDE. A idade média t ambém era mais alt a que a at ual. Não havia concurso, planej ament o
est rat égico ou mapeament o de processos. Tudo isso, é
claro, t inha um ef eit o nesses f uncionários. No começo,
eles se pergunt avam “ mas por que f azer isso agora?” ,
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Henrique Paim- Fizemos um pact o, não escrit o, em que
nós nos compromet eríamos a lut ar pelo plano de
car-reira, por melhores condições de t rabalho e, em t roca,
t eríamos um maior engaj ament o da equipe. Sem esse
pact o, não t eríamos conseguido realizar as mudanças
que f oram realizadas. At é porque o FNDE absorveu novos programas de f inanciament o int ernacional como o
Pro-med (Programa de Melhoria e Expansão no Ensino Médio)
e o Proep (Programa de Expansão da Educação Prof
issio-nal), que apresent avam dif iculdades de gest ão.
FGV PROJETOS - O “ Café com o Presidente” foi um pro-grama desenvolvido, justamente, para conversar com
os funcionários?
Henrique Paim - Exat ament e. No “ Caf é” , acho que t ive pelo menos umas vint e reuniões. Recebia t odo t ipo de servidor e sempre ouvia a pergunt a “ como fi ca a ques-t ão da nossa carreira?” . Felizmenques-t e, em 2006, o plano
de carreira f oi aprovado no Congresso Nacional, devido
t ambém a esse compromet iment o grande dos f
uncioná-rios no processo de f ort aleciment o do FNDE.
Daniel Balaban - Out ro programa desenvolvido para dar
cont a desse int ercâmbio int erno f oi o Ambient e Inst it
u-cional. Com essas dest as reuniões de int egração e
pla-nej ament o, os diret ores de uma área f alavam para os
servidores de out ra. E, dessa f orma, t odos conheciam melhor o conj unt o do FNDE.
FGV PROJETOS - E os terceirizados?
Daniel Balaban - São f undament ais. São auxiliares e não exercem as at ividades dos f uncionários públicos, que f
o-ram concursados para part icipar do ef et ivo e f azem par-t e dos programas de f ormação e capacipar-t ação. A mesma
relação se dá com os CTUs, os cont rat os t emporários,
que t êm t empo det erminado de at uação.
FGV PROJETOS - O FNDE continua sendo o braço
opera-cional do MEC?
Henrique Paim - O FNDE t em o papel de órgão t écnico operacional da Educação Básica, e o MEC, o da f
ormula-ção, art iculação e mobilização. A f unção do FNDE,
por-t anpor-t o, é viabilizar polípor-t icas do MEC, que são baspor-t anpor-t e diversifi cadas. Em 2004, t ínhamos uma missão que era o at endiment o ao ensino f undament al. De lá para cá,
houve uma alt eração conceit ual em relação à polít ica do
Minist ério de Educação, agora com uma visão sist êmica,
uma vez que compreende os níveis inf ant il, f
undamen-t al e médio. Não podemos enxergar a educação sem olhar para o t odo. O at endiment o hoj e é global, muit o
mais abrangent e. A missão f oi alt erada. Agora, pela
pri-meira vez, o FNDE at enderá à demanda por creches, na
educação inf ant il. Temos t ambém o PDE-Escola, que visa
monit orar o desempenho das escolas e, a part ir de um diagnóst ico dos desafi os, melhorar os result ados no IDEB (Índice de Desenvolviment o da Educação Básica). O Mais
Educação, que f oca no ensino em período int egral, é
ou-t ro bom exemplo dessa abrangência. Além da Educação
Básica, consideramos, ainda, modalidades da educação, como o profi ssional e t ecnológico. E o FNDE é o respon-sável por viabilizar t odos esses at endiment os.
Daniel Balaban - No caso do PDE-Escola, há o repas-se do programa Dinheiro Diret o para a Escola. Também
est amos invest indo em um programa de f ormação de profi ssionais que obj et iva o pagament o de bolsas para prof essores f ormadores. Cuidamos para que exist a uma t ransf erência legal, a fi m de viabilizar t odos esses
ENTREVISTA
ao PNLEM, que é o Programa Nacional do Livro Didát ico para o Ensino Médio. Hoj e,
t ambém t emos os livros para alf abet ização.
FGV PROJETOS - O que mais mudou nesses últimos anos?
Daniel Balaban- O mais import ant e para o serviço público é a execução direit a e
dent ro das leis. Ele precisa f azer acont ecer. A grande mudança aqui no FNDE f oi exat
a-ment e isso. Passamos a execut ar mais e melhor. Em 2004, t ínhamos um orçaa-ment o de
quase R$ 7 bilhões, e hoj e prat icament e dobramos esse valor. Isso só f oi possível porque
most ramos que somos ef et ivos.
Henrique Paim- A criação da carreira t ambém colocou a Inst it uição em uma out ra
perspect iva. Os servidores se sent iram mais valorizados, e houve uma renovação ef e-t iva. A mudança de gese-t ão do órgão é um processo muie-t o rico. Mas que, no fi nal das
cont as, resume-se ao que o Daniel f alou: execut ar mais e melhor.
FGV PROJETOS - A execução melhorou e a arrecadação também?
Henrique Paim - O salário-educação é uma cont ribuição social, com alíquot a de 2,5%, que incide sobre o valor das remunerações pagas pelas empresas aos segurados
empre-gados, e sua arrecadação é um bom exemplo dessa melhora. Em 2003, a arrecadação
brut a girava em t orno de R$ 4 bilhões. Comparamos com o FGTS e descobrimos que
t ínhamos um pot encial de arrecadação muit o maior. Havia uma inconsist ência no cálcu-lo do repasse da arrecadação, uma defi ciência grande na apuração. Em 2005, começou a mudar, e, em 2007, arrecadaram-se com o salário educação mais de R$ 7 bilhões, sem
aument ar nenhuma alíquot a. Foi preciso enf rent ar a gest ão da arrecadação e ampliar
a t ransparência para a Receit a Federal.
FGV PROJETOS – Que outros exemplos de transparência ajudaram a executar mais
e melhor?
Daniel Balaban - A aliment ação escolar, por exemplo. Enquant o os municípios não f azem a prest ação de cont as, não podemos repassar os novos recursos. Em 2005, 1.800
municípios t eriam os recursos suspensos por causa disso. Fizemos, ent ão, um t rabalho com as comunidades. Colocamos os nomes de t odos os municípios no sit e e not
icia-mos na “ Voz do Brasil” . Anunciaicia-mos em rádios locais, j ornais regionais, e buscaicia-mos a
part icipação diret a da população. Além disso, conclamamos a sociedade a cobrar os
seus pref eit os. Em 2007, na época da primeira parcela do repasse de recursos para
aliment ação, apenas 17 municípios não haviam apresent ado a prest ação de cont as,
e nossa met a é chegar a 0. E, hoj e, com a melhor aplicação dos recursos, as escolas públicas não t êm merenda, t êm comida. Para at ingir esse result ado, o envolviment o dos cidadãos f oi f undament al. At ualment e, se você ent ra no sit e do FNDE, fi ca sabendo
at é quant os comput adores repassamos para cada escola. Se a mãe do aluno vai at é lá
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Henrique Paim - Out ro pont o relevant e diz respeit o às compras governament ais, nas quais o FNDE é ref erência.
Em 2004, gast avam-se cerca de R$ 6 milhões. Hoj e, são
R$ 400 milhões, sem nenhum quest ionament o dos órgãos de cont role. E coisas como essa só f oram possíveis
gra-ças ao mapeament o dos processos, ao compromet iment o da equipe; enfi m, ao f ort aleciment o da Inst it uição. Em
2007, para equipar os laborat órios de inf ormát ica,
com-pramos 120 mil comput adores complet os, com t ela LCD
e wireless, por R$ 750 cada: ent regues, inst alados e com garant ia de t rês anos. O pagament o só é f eit o depois que o diret or confi rma que t udo
est á f uncionando direit o. No
caso dos livros didát icos, t
e-remos para o ensino médio e f undament al. E o orçament o
cont inua quase o mesmo, mas fi zemos uma boa negociação
com as edit oras para a compra
dos livros. O pregão elet rônico infl uencia muit o nas compras governament ais, em dif erença
de preço e no volume t ot al, especialment e nas compras em TI. Mas fi ca dif ícil quant ifi car essa melhora, porque
não t emos mais o padrão de comparação. No primeiro ano, muit o provavelment e, houve uma redução de 30%
a 40%. Acont ece que agora a propost a orçament ária fi ca mais aderent e.
FGV PROJETOS - Dentre os novos projetos, como a
ou-vidoria, o “ Café com o Presidente” e mapeamento de processos, quais se mostraram mais efi cientes?
Daniel Balaban - Todos apresent aram bons result ados. O mapeament o de processos, em vários níveis, é de ext
re-ma import ância. Algure-mas áreas j á f azem at é um re-
mape-ament o permanent e graças a uma f errmape-ament a nova cha-mada Aries. Com ela, podemos redesenhar os processos
das alt erações.
Henrique Paim - Out ro proj et o int eressant e é o Cami-nho da Escola. Ant es, o FNDE fi nanciava a compra dos
veículos para t ransport e escolar, e isso dava brecha para
event uais desvios de recursos. Agora, desenvolvemos
uma f órmula muit o int eligent e, t ambém para a redução
de cust os. Com ela, ganhamos com redução de cust os e
melhora na especifi cação dos veículos. Hoj e, o FNDE f az o regist ro de preços, por meio de pregão elet rônico, as
escolas aderem ao programa e adquirem o veículo via
emprést imo com o BNDES. Dessa f orma, o dinheiro vai
diret o para o f ornecedor. Foi um proj et o muit o int
eres-sant e, e a FGV Proj et os realizou t ambém um est udo de
mercado para esse proj et o, coordenado presencialmen-t e pelo direpresencialmen-t or presencialmen-t écnico Ricardo Simonsen.
FGV PROJETOS - Como está o
alinhamento estratégico
en-tre MEC e FNDE?
Daniel Balaban - Cada vez
melhor. Eu cost umo dizer que
o FNDE consegue realizar o
sonho das secret arias. Elas
f alam “ quero isso” , e nós co-locamos o proj et o em prát ica.
Hoj e, com essa divisão mais clara de responsabilidades, as Secret arias fi cam livres
apenas para pensar nos proj et os e deixam que o FNDE
cuide da execução. Elas não t inham est rut ura para cui-dar de t odos os processos.
FGV PROJETOS - Quais experiências do FNDE podem
ser reproduzidas?
Henrique Paim - O governo t em consciência do que acon-t ece no MEC e vem nos consulacon-t ando sobre os proj eacon-t os que est ão sendo implant ados. Conseguimos complet ar
um ciclo de planej ament o e gest ão. Nossa capacidade
de análise f oi ref orçada, e criamos sist emas de planej
a-ment o de ações. Tudo isso pode ser reproduzido.
FGV PROJETOS - Como é feito o atendimento ao público?
Daniel Balaban - Criamos um at endiment o inst it ucional. Ant es, o cidadão, o pref eit o e os deput ados não sabiam
para onde se dirigir. Exist ia um acesso não aut orizado
a t odas as áreas. Hoj e, exist em áreas especiais para o at endiment o dessas dif erent es demandas.
O mais import ant e
para o serviço
públ ico é a execução
direit a e dent ro das
l eis. El e precisa f azer
acont ecer.
ENTREVISTA
desafi o é incorporar essas mudanças e inovações ent re
as equipes t écnicas.
Daniel Balaban - At é porque o processo de f ormulação dos proj et os se dá pela experiência. As equipes se re-únem, e cada uma dá a sua cont ribuição. O FNDE, por
exemplo, pode aj udar
por-que sabe por-que invest ir desse
ou daquele j eit o dá mais
result ados.
Henrique Paim - Para nós, um sist ema educacional efi
-cient e f undament a-se
so-bre quat ro pilares: gest ão
e planej ament o; avaliação e análise; fi nanciament o; e f ormação de prof essores.
Isso t udo possibilit ou um
mapeament o da realidade
educacional brasileira que, por meio do IDEB, por exemplo, t orna possível incent ivar
e apoiar unidades escolares mais carent es. Ant
igamen-t e, a igamen-t endência era aigamen-t ender primeiramenigamen-t e as melhores
escolas, uma vez que j ust ament e essas eram capazes de
apresent ar proj et os novos.
Daniel Balaban - E é f undament al uma avaliação cont
í-nua. Tem gent e que não gost a de ser avaliado, mas a vida
é uma et erna avaliação, não é? O cidadão pode ent rar em cont at o via t elef one ou
e-mail. Agora, t ambém est amos criando uma ouvidoria.
Vamos at é sair do 0800-padrão do Minist ério para criar
um número próprio.
FGV PROJETOS - Olhando para o passado, o que poderia ter
sido feito de uma outra forma?
Henrique Paim - Dif ícil dizer, porque na administ ração
públi-ca o processo de melhoria é per-manent e, dinâmico e cont ínuo.
Daniel Balaban - Exist e início, mas não fi nal. Tem de saber
para onde se quer ir e de que f orma você quer chegar.
Henrique Paim - O mapeamen-t o de processos f oi uma lição,
mas é preciso mapear o
proces-so de pont a a pont a, desde sua
f ormulação at é a sua execução. Hoj e, se pudéssemos
f azer de novo, seria dessa f orma. Mas agora est amos em
busca dessa maior int egração na segunda et apa. É um
et erno aprendizado. Os invest iment os em TI criaram um
novo padrão no MEC na relação com est ados, municípios, secret arias, escolas, universidades. É preciso apresent ar
um plano de ações de quat ro anos para se t er apoio.
Tudo t em que est ar int egrado, relacionado. São sist emas
complexos que precisam de t ransparência, e o grande
Para nós, um sist ema
educacional efi
cient e
f undament a-se sobre
quat ro pil ares: gest ão
e pl anej ament o;
aval iação e anál ise;
fi
nanciament o;
e f ormação de
prof essores.
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O FNDE e o desafi o do fortalecimento institucional
Irineu Frare e Marco Aurélio Ruediger
RESUMO
O processo de mudança organizacional t raz à t ona
carac-t eríscarac-t icas pouco claras no cocarac-t idiano de uma inscarac-t icarac-t uição ou empresa. Ele permit e, por exemplo, a ident ifi cação de part icularidades sobre aspect os cult urais, que, via
de regra, não são t idos como relevant es dent ro de uma
abordagem predominant ement e ut ilit arist a. Nest e art
i-go, discut e-se uma out ra abordagem para a quest ão, por
meio da experiência do Proj et o de Fort aleciment o Inst i-t ucional do FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimeni-t o
da Educação). Implement ada com o apoio da FGV Proj
e-t os, a iniciae-t iva mose-t rou que, no processo de mudança, é
import ant e considerar t ant o os element os de ordem
es-t rues-t ural quanes-t o os de ordem cules-t ural, cuj a relação deve ser ent endida de f orma dinâmica, e não dicot ômica.
ABSTRACT
The process of organizat ional change invol ves charact
e-rist ics t hat are not al ways cl ear in t he dail y rout ine of an inst it ut ion or fi rm. It permit s, f or example, t he iden-t ifi caiden-t ion of pariden-t iculariiden-t ies abouiden-t culiden-t ural aspeciden-t s iden-t haiden-t as a rul e are not seen as rel evant wit hin a predominant l y
ut il it arian approach. In t his art icl e we discuss anot her
approach t o t he quest ion, t hrough t he experience of t he Proj ect f or Inst it ut ional St rengt hening of t he FNDE
(Nat ional Educat ional Devel opment Fund). Impl
emen-t ed wiemen-t h emen-t he assisemen-t ance of FGV Proj eemen-t os, emen-t his iniemen-t iaemen-t ive
showed t hat in t he process of change it is import ant t o
consider bot h st ruct ural and cul t ural el ement s, whose
rel at ionship must be underst ood in a dynamic f ashion, not as a dichot omy.
ARTIGO
Irineu Frare
Mestre em Administração Pública pela EBAPE/FGV. Professor nos
cursos de pós-graduação da FGV, professor-tutor da FGV Online
e consultor da FGV Projetos.
Marco Aurélio Ruediger
Doutor em Sociologia pelo Instituto Universitário de Pesquisa
do Rio de Janeiro – IUPERJ, mestre em Urban Policy Analysis
and Management pela New School for Social Research, de Nova
York. Professor adjunto e pesquisador da EBAPE/FGV. Consultor
em projetos de desenvolvimento institucional pela FGV Projetos
para o governo federal brasileiro e coordenador do projeto de
modernização do FNDE.
Doctorate in Sociology from the Instituto Universitário de
Pesquisa do Rio de Janeiro (IUPERJ), Masters in Urban Policy
Analysis and Management from the New School for Social
Research, New York. Assistant professor and researcher at EBAPE/
FGV. Consultant in institutional development projects for FGV
Projetos with the Brazilian federal government and coordinator of
the project to modernize the National Educational Development
Fund (FNDE).
Masters in Public Administration from EBAPE/FGV. Professor in
ARTIGO
CONTEXTO DA MUDANÇA
O FNDE f oi criado como uma aut arquia f ederal vinculada
ao Minist ério da Educação, por int ermédio da Lei 5.537,
de 21 de novembro de 1968. At ualment e, essa organi-zação t em como fi nalidade repassar recursos fi nanceiros direcionados para o fi nanciament o de proj
e-t os de ensino e pesquisa, incluindo
aliment ação escolar e bolsas de
est udos.
Ao longo de seus
38 anos de exist ência,
o FNDE passou por
inúmeras ref ormas
regiment ais e
organi-zacionais. Essas mu-danças, que incluem,
ent re out ros pont os, a
incorporação de out ras
organizações, parecem t er
gerado, int ernament e, uma pluralidade de subcult uras, que
são compart ilhadas por grupos com
di-f erent es visões e valores acerca da inst it uição.
Um dos moment os-chave que precisam ser
des-t acados é o da incorporação da FAE (Fundação de As-sist ência ao Est udant e). A FAE era uma organização que
possuía uma est rut ura organizacional consolidada, com
plano de carreira, salários mais compet it ivos, ampla
ces-t a de benef ícios e um et hos coorporat ivo mais f ort e do que exist ia no FNDE. Assim, a incorporação t rouxe uma
inst it uição mais est rut urada para dent ro de
uma que ainda est ava em f ase de
ins-t iins-t ucionalização. Nesse processo,
os valores cult urais dos servi-dores do órgão incorporado
se crist alizaram no sent
i-do de dif erenciar-se i-dos
servidores do FNDE.
Em out ras palavras, a
incorporação da FAE parece t er f ort alecido,
ent re seus servidores, valores ident ifi cados como
opost os aos do FNDE.
Além da incorporação da FAE, out ras ocorreram, como a
do Fundo de Fort aleciment o da Escola
(Fundescola), do Programa de Expansão da Edu-cação Profi ssional (PROEP) e do Programa de Melhoria
e Expansão do Ensino Médio (PROMED). Essas incorpo-rações result aram, at é 2004, na seguint e dist ribuição
INTRODUÇÃO
Em 2004, o Fundo Nacional de Desenvolviment o da Educação (FNDE) iniciou uma f ase import ant e em sua hist ória, com
o início do seu Proj et o de Fort aleciment o Inst it ucional. Empreendida em conj unt o com a FGV Proj et os, a iniciat iva
t inha como obj et ivo a modelagem de uma organização mais ef et iva no cumpriment o de sua missão. Para isso, con-t emplava a realização de um planej amencon-t o escon-t racon-t égico; a modernização adminiscon-t racon-t iva da organização, com um novo
modelo de gest ão e revisão dos processos; a capacit ação de seus servidores; a modernização das áreas de mat erial e
pat rimônio; a assessoria à criação do Fundo de Manut enção e Desenvolviment o da Educação Básica e de Valorização dos Profi ssionais da Educação (FUNDEB); a est rut uração de uma ouvidoria e a implement ação de um sist ema int egrado
de gest ão de recursos humanos.
Com um obj et ivo dessa envergadura, os at ores-chave do processo (a direção do FNDE com apoio da FGV Proj et os) verifi caram a import ância de incorporar ao t rabalho inst rument os e mét odos que cont emplassem t ant o
ele-ment os est rut urais da organização (processos, normas et c.) como eleele-ment os de ordem cult ural (valores, percepções).
Essa met odologia de t rabalho sust ent ou t odo o desenvolviment o do Proj et o de Fort aleciment o Inst it ucional do FNDE,
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de f uncionários na inst it uição: servidores de carreira
do FDNE (19,45%); servidores de carreira da ext int a FAE
(13,24%); servidores comissionados (1,52%); f uncionários t erceirizados (45,42%); e f uncionários de cont rat o t
em-porário da União (8,76%).
Essa pluralidade de f uncionários gerava difi
culda-de em est abelecer uma inst it uição com iculda-dent idaculda-de única.
A ausência dessa ident idade era vist a como um problema cent ral no desenvolviment o das at ividades do FNDE, de
modo que os obj et ivos e a missão não eram devidament e compart ilhados e reafi rmados no int erior da organiza-ção. Cient e das difi culdades e f ocados em est abelecer
uma ident idade para o FNDE, a direção dessa inst it uição, em conj unt o com a FGV, adot ou inst rument os para t
rans-f ormar o processo de mudança organizacional, ora em
curso, em um proj et o t ransparent e e part icipat ivo.
Para isso, f oram est rut urados ciclos de palest ras
“ O FNDE f ala para o FNDE” e reuniões como o “ Caf é com
o President e” . O primeiro t inha por obj et ivo f azer cada
área da organização se apresent ar às out ras. Já no “ Caf é
com o President e” , o president e do FNDE procurava
dis-cut ir com pessoas de diversas áreas quest ões de int eres-se dos eres-servidores. Ambas as iniciat ivas f oram aceit as e
elogiadas pelo corpo f uncional do FNDE. Já no processo
de consult oria, o proj et o de f ort aleciment o inst it ucional
ut ilizou-se de grupos f ocais, pesquisas e workshops para
acult urament o do processo de mudança.
Todo esse esf orço no sent ido de se est abelecer
um processo part icipat ivo e t ransparent e t inha como
nort e, além da const rução de uma ident idade, mit igar
os f at ores de incert eza e f alt a de comunicação, que são
element os crít icos em um processo de mudança. A ado-ção de uma post ura t ransparent e e planej ada cont ribuiu
para que os at ores envolvidos no processo
compreendes-sem as razões das mudanças que f oram desencadeadas,
além de diminuir as inseguranças geradas pelas incert
e-zas inerent es ao processo.
CONCLUSÃO
O que se pode concluir da experiência do FNDE é que uma mudança organizacional demanda ações de ordem subj et iva, lúdica, como as palest ras e reuniões de ambient ação inst it ucional. Concomit ant ement e, t ambém requer uma ação que
sust ent e t ais t ransf ormações cult urais. No FNDE, observou-se que essa ação sust ent adora residia, do pont o de vist a
dos servidores, no plano de carreira, que viria para superar as idiossincrasias de ident idades e, conseqüent ement e,
homogeneizar as dif erent es est rat égias de ação dos indivíduos, de f orma mais permanent e.
O proj et o de f ort aleciment o inst it ucional most rou, t ambém, que nos processos de mudança organizacional
de-vem ser levados em cont a element os de ordem est rut ural e cult ural. Para isso, é import ant e recorrer a inst rument os e t écnicas part icipat ivas, como workshops, grupos f ocais e pesquisas quant it at ivas e qualit at ivas sobre a percepção dos
st akeholders acerca do processo de mudança. Associadas a um plano int erno de comunicação, essas t écnicas e
ins-t rumenins-t os devem norins-t ear os processos de modernização insins-t iins-t ucional como elemenins-t os verins-t ebradores nesse ins-t ipo
ARTIGO
Formalização e avaliação de estratégias
nas organizações do setor público
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ABSTRACT
This art icl e discusses t he evol ut ion of
st rat egic management in companies in a
general way, st ressing t he part icul arit ies
of it s appl icat ion in publ ic-sect or inst it
u-t ions. Iu-t reporu-t s on an experience in u-t he Nat ional Educat ional Devel opment Fund
(FNDE), part of t he Minist ry of
Educa-t ion, Educa-t haEduca-t resul Educa-t ed in Educa-t he f ormul aEduca-t ion of
it s st rat egy f or t he 2005-2006 biennial . In
t his respect , it f ocuses on t he conduct ion
of t he st rat egic pl anning process t hrough an agenda assembl ed col l ect ivel y wit h
t he part icipat ion of t he ent it y’s ent ire
st af f . Final l y, it demonst rat es t he use of
cl assic met hods of f ormul at ing st rat egy,
such as t he SWOT mat rix, orient at ion of t he business model by missions and t he
f ormul at ion of obj ect ives and t arget s
based on perspect ives (bal anced
score-card), as appl ied t o t he publ ic sect or.
RESUMO
Est e art igo t ece considerações sobre a evolução da gest ão est rat égica nas
em-presas de uma f orma geral, enf at izando
as part icularidades de sua aplicação nas
inst it uições do set or público. O t rabalho
relat a a experiência desenvolvida no Fun-do Nacional de Desenvolviment o da
Edu-cação (FNDE), aut arquia do Minist ério da
Educação, que result ou na f ormulação de
sua est rat égia para o biênio 2005/ 2006,
ressalt ando a f orma de condução do pro-cesso de planej ament o est rat égico por
meio de uma agenda const ruída
cole-t ivamencole-t e, com parcole-t icipação acole-t iva dos
quadros da Inst it uição. Finalment e,
de-monst ra a ut ilização de mét odos clássicos
de f ormulação de est rat égias, t ais como a mat riz SWOT, a orient ação do modelo
do negócio por missões e a f ormulação de
obj et ivos e met as a part ir de perspect
i-vas (bal anced scorecard), aplicados ao
set or público.
Newton Meyer Fleury
Dout orando pela COPPE/ UFRJ, mest re
em Gest ão Empresarial pela EBAPE/ FGV,
prof essor da Faculdade de Administ ração,
Ciências Cont ábeis e Turismo, da
Universi-dade Federal Fluminense (UFF), e Conf
e-rencist a da EBAPE/ FGV.
ARTIGO
A EVOLUÇÃO DA GESTÃO ESTRATÉGICA
As obras cont emporâneas sobre est rat égia empresarial
são consensuais a respeit o dos f undament os básicos nos quais ela deve est ar alicerçada: f ormulação da missão (a
razão de ser da organização), est abeleciment o de uma
visão (onde e como a inst it uição desej a est ar em um
de-t erminado horizonde-t e), e dede-t erminação dos seus valores
essenciais (as “ regras morais” que nort eiam a condut a dos seus membros), conf orme defi nem aut ores como Bryson (1995), Cert o e Pet er (1993) e Johnson e Scholes
(1999), ent re out ros.
A t eoria da administ ração como disciplina aut
ô-noma de conheciment o surgiu no início do século XX e,
desde os seus primórdios, considerou o planej ament o como uma de suas f unções básicas. Ent ret ant o, no nível
est rat égico, o t ema só ganhou consist ência acadêmica a
part ir da década de 1950 (Cert o e Pet er,1990). Foi
quan-do surgiram as primeiras abordagens conceit uais sobre
est rat égia no âmbit o empresarial, dent re as quais devem ser dest acadas as cont ribuições pioneiras de Drucker
(1954), Chandler (1962) e Ansof f (1965). A part ir delas,
o pensament o est rat égico desenvolveu-se ao longo das
últ imas décadas, e t ais at ividades passaram a gozar de
imenso prest ígio nos meios acadêmicos e empresariais, especialment e ao longo da década de 70.
As idéias sobre est rat égia, cont udo, passaram por um
período de crise e de relat ivo descrédit o nos anos 80. Isso, principalment e, por causa do f racasso na passagem
dos planos à ação, em um grande número de empresas,
devido à f alt a de uma f ormulação obj et iva a respeit o de
como implement ar o que havia sido planej ado (Glaist er
e Falshaw, 1999). Mas a est rat égia volt ou a ser conside-rada um valioso inst rument o de agregação de valor para
as empresas, ao longo da década de 1990,
especialmen-t e a parespecialmen-t ir de novas abordagens de f ormulação,
imple-ment ação e avaliação obj et iva de result ados, apoiadas
em mét odos como o bal anced scorecard - BSC (Kaplan e
Nort on, 1997).
Todas essas inovações vieram sint onizadas com os
novos padrões da gest ão cont emporânea, cent rados na
inovação, na respost a rápida às demandas do ambien-t e exambien-t erno, na fl exibilidade organizacional e no maior
envolviment o dos quadros organizacionais com o plane-j ament o est rat égico. Como decorrência, conf orme
pos-t ulado por aupos-t ores como Bryson (1995), a f ormulação da
est rat égia t ornou-se um processo cada vez mais cont ínuo
e dinâmico, que, conf orme veremos na próxima seção,
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A GESTÃO ESTRATÉGICA NO SETOR PÚBLICO
At é o início dos anos de 1980, segundo Bryson (1995),
o planej ament o est rat égico no set or público volt ou-se, primariament e, para as organizações milit ares e para
o apoio à f ormulação de polít icas de governo em larga
escala. Soment e nos últ imos 25 anos é que t ais prát icas
de gest ão f oram levadas para um espect ro mais amplo
de inst it uições públicas, no cont ext o das ref ormas dos órgãos do Est ado conduzidas sob o f oco do “ modelo
ge-rencial puro” , conf orme defi nido por Abrucio (1997). A part ir de t al modelo, a gest ão pública passou a
carac-t erizar-se por uma “ despolicarac-t ização” , aliada à ênf ase no conceit o de efi ciência governament al.
No âmbit o da est rat égia, a orient ação gerencial result ou na propost a de dois inst rument os para a t
rans-f ormação dos modelos de gest ão: a orient ação
admi-nist rat iva por missões e a ant ecipação das t endências
a part ir de uma at ividade não conf inada à burocracia,
envolvendo a sociedade e incorporando os novos padrões à cult ura dos f uncionários (Osborne e Gabler, 1994).
É preciso observar, cont udo, que exist em dif erenças
signif icat ivas ent re as organizações públicas e privadas quant o às prioridades da gest ão est rat égica. Ao cont
rá-rio do que acont ece no set or privado, as organizações
públicas não buscam apenas o lucro e a sat isf ação dos
acionist as, mas sim a geração de valor para a sociedade,
por meio do f ort aleciment o de f at ores como o emprego e a segurança.
Conseqüent ement e, nas organizações públicas,
os indicadores de desempenho devem ir além do espec-t ro espec-t radicional de conespec-t role, cenespec-t rado na efi cácia e na efi ciência int erna, ampliando-se no sent ido da avaliação
dos result ados das ações associadas à ef et ividade das polít icas públicas. Ou sej a, as f errament as f ormais de
cont role, t radicionalment e ut ilizadas pela iniciat iva
pri-vada, devem ser subst it uídas por um out ro inst rument o:
ARTIGO
A EXPERIÊNCIA DESENVOLVIDA NO FNDE
A f ormulação do Plano Est rat égico do Fundo Nacional
de Desenvolviment o da Educação (FNDE), para o biênio
2005/ 2006, f oi uma agenda const ruída colet ivament e, com part icipação at iva dos quadros da inst it uição, pro-venient es de unidades f uncionais das áreas fi nalíst icas
e de apoio, além dos membros da sua Direção. Uma das
caract eríst icas relevant es do processo f oi a f ormulação
da est rat égia de f orma dinâmica e cont ínua, por meio da realização de ofi cinas de t rabalho sucessivas, com o result ado produzido em cada uma delas se const it uindo
em subsídio para a sessão subseqüent e.
Com t al abordagem, buscou-se conf erir
dinamici-dade e cont inuidinamici-dade ao processo de planej ament o. Já o envolviment o de quadros f uncionais dos vários níveis da
hierarquia at endeu às recomendações cont emporâneas
quant o à gest ão est rat égica: criar um processo no qual o
pensament o e a ação est rat égica const it uem element os
mais import ant es que o próprio plano result ant e do
pro-cesso, devendo, port ant o, permear t oda a organização, garant indo, assim, sua perenidade e const ant e at
ualida-de. As at ividades desenvolvidas result aram em um
con-j unt o de direcionadores est rat égicos, com a f ormulação
da missão, da visão de f ut uro e dos valores que devem
nort ear o comport ament o da inst it uição e de cada um de seus membros.
A condução do processo de planej ament o no
FNDE seguiu os preceit os t radicionais das escolas
rela-cionadas ao t ema, avaliando as condições ambient ais
int ernas e ext ernas à Inst it uição, f ormulando est rat égias condicionadas por orient ações prévias quant o à sua
mis-são e vimis-são de f ut uro, e apoiadas em valores int ernos e
mandat os decorrent es das polít icas governament ais na
área de educação.
Tendo como base os conceit os relacionados à f ormulação de est rat égias a part ir de perspect ivas do
ambient e do negócio, present es em met odologias como
o BSC (Kaplan e Nort on, 1997), f oram, ent ão, est
abe-lecidos 21 obj et ivos est rat égicos de desempenho,
dis-t ribuídos dendis-t ro de quadis-t ro perspecdis-t ivas: I) desempe-nho inst it ucional global; II) macroprocessos fi nalíst icos; III) macroprocessos de apoio à missão crít ica da
organiza-ção; e IV) evolução da inst it uição.
Cabe salient ar que, na aplicação do mét odo BSC,
especialment e nas suas duas primeiras perspect ivas as-sociadas a result ados, client es e produt os, houve
preo-cupação em adequar a f ormulação dos obj et ivos e met as
ao papel da Inst it uição como agent e na execução das
polít icas públicas de governo na área da educação.
Dessa f orma, a primeira perspect iva, quant o a result ados, cont emplou obj et ivos e met as associados
ao desempenho inst it ucional do FNDE no cont ext o dos
mandat os governament ais associados à polít ica
edu-cacional. Quant o à dimensão de client es e produt os, o
planej ament o f ocalizou as ações corporat ivas associadas aos seus processos fi nalíst icos (o “ produt o” da Inst it ui-ção): gest ão de capt ação de recursos, gest ão de ações
educacionais por t ransf erências volunt árias, gest ão de
ações educacionais por t ransf erências aut omát icas,
ges-t ão de ações educacionais por execução direges-t a, gesges-t ão
de programas de cooperação t écnica e acordos int erna-cionais, e art iculação inst it ucional para viabilização de
ações educacionais.
A capacit ação dos servidores da inst it uição para
dar cont inuidade ao processo de planej ament o est rat
é-gico f oi uma decorrência nat ural dos obj et ivos de de-sempenho est abelecidos. Nessa linha, os quadros que
const it uíram a Rede do FNDE f oram capacit ados para a
operacionalização do f ort aleciment o inst it ucional, com
ênf ase nas met odologias e f errament as de planej
amen-t o, e na habilidade para visualizar, conamen-t examen-t ualizar e inamen-t e-grar a Inst it uição à polít ica educacional, ao planej
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CONCLUSÃO
A aplicação da gest ão est rat égica nas organizações públicas é
plena-ment e f act ível, desde que a cult ura predominant e f avoreça a adoção de
procediment os cent rados na racionalidade do processo de gest ão. A implement ação de t ais procediment os nas organizações
pú-blicas t em o mesmo grau de complexidade que nas empresas privadas,
nas perspect ivas do desenvolviment o inst it ucional, do client e, dos
pro-cessos int ernos e do aprendizado e cresciment o. Ent ret ant o, apresent a
uma conot ação bast ant e dif erent e quando observada a perspect iva dos result ados, dado que est es devem cont emplar a sua cont ribuição para a
ef et ividade das polít icas públicas est abelecidas pelo governo.
A experiência do FNDE, cuj a gest ão est rat égica f oi conduzida de
f orma part icipat iva e abrangent e, at endendo à manif est ação explícit a
de sua alt a administ ração, demonst ra a viabilidade de se criar um pro-dut o fi nal: o plano est rat égico, refl et indo uma visão ampla e consensual provenient e do corpo da organização.
Demonst ra, ainda, que mét odos de gest ão t radicionalment e ut
i-lizados e consagrados nas empresas privadas t ambém podem ser
aplica-dos, com êxit o, nas organizações públicas, dependendo t ão-soment e da
ARTIGO
ABSTRACT
The mapping of processes in t he Nat ional Educat ional
Devel opment Fund (FNDE) was init iat ed al ong wit h a st rat egic pl anning exercise, wit hin a l arger proj ect f or
modernizat ion. The use of a part icipat ive met hodol
o-gy permit t ed discussion of t he al ignment bet ween t he
st rat egic vision and t he processes t o achieve t hat vision,
f rom t he out set , as a way t o reduce t ensions and have a real impact on t he management model .
The st udy of working processes has al ways been
import ant in government organizat ions and privat e
com-panies. It is a decision-making t ool t hat enabl es
incre-ased product ivit y t hrough t he use of t echnol ogies and by bal ancing t he const ant variat ions in t he int ent ions
and desires of part icipant s. As a proj ect invol ving t he
ent ire st af f , it cert ainl y runs int o various diffi cult ies –
skept icism, resist ance t o change and hesit ance t o share
inf ormat ion, among ot hers. The use of a met hod t hat
minimizes t hese ef f ect s is a decisive f act or f or success.
RESUMO
O mapeament o de processos no Fundo Nacional de
Desen-volviment o da Educação (FNDE) f oi iniciado j unt ament e com o exercício de planej ament o est rat égico, dent ro de
um proj et o maior de modernização. A ut ilização de
me-t odologia parme-t icipame-t iva permime-t iu a discussão sobre o
ali-nhament o ent re a visão est rat égica e os processos, desde
o início, de f orma a reduzir t ensões e impact ar, de f at o,
o modelo de gest ão.
O est udo dos processos de t rabalho sempre est
e-ve em paut a nas empresas públicas e privadas. Const it
ui-se em f errament a de decisão que permit e o aument o
de produt ividade pelo uso de t ecnologias e pelo at
en-diment o à variação const ant e nas int enções e desej os dos int ervenient es. Sendo um proj et o que envolve t odo o corpo organizacional, cert ament e se depara com difi
-culdades de várias nat urezas: descrença, resist ência à
mudança, pouco int eresse em compart ilhar inf ormação,
dent re out ras. O uso de met odologia que minimize esses ef eit os é f at or decisivo de sucesso.
Mapeamento de processos: a experiência do FNDE
Marília Magarão e Daisy Campos
Marília Magarão
Dout oranda em engenharia de produção pela COPPE/ UFRJ,
mest re em Administ ração Pública pela EBAPE/ FGV. Prof
es-sora da FGV em diversos programas abert os e in company
e consult ora de organizações públicas e privadas em
análise organizacional.
Daisy Campos
Mest re em Administ ração de Empresas pela Fundação Get
u-lio Vargas (FGV) – RJ e especialist a em Gest ão de Negócios
e Tecnologia pela FGV – RJ. Consult ora de empresas dos
set ores público e privado em modernização organizacional,
com aplicação dos conceit os de gest ão por processos de
negócio. Proj et os desenvolvidos para o set or fi nanceiro,
indust rial, público, de saúde, de previdência privada
e de t elecomunicações.
Doct orat e in Product ion Engineering f rom COPPE/ UFRJ, Mast ers in Publ ic Administ rat ion f rom EBAPE/ FGV. Prof essor at FGV in several general and in-company programs and consul t ant t o publ ic and privat e organizat ions in organizat ional anal ysis.
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INTRODUÇÃO
O est udo dos processos de t rabalho sempre est eve em paut a nas empresas públicas
e privadas, com o obj et ivo de aument ar o desempenho das equipes e da
organiza-ção como um t odo. Em cada moment o da evoluorganiza-ção da administ raorganiza-ção, a análise dos processos f oi vist a sob perspect ivas dif erent es, t ais como a t aref a, os moviment os do
t rabalhador, a qualidade, a aut omação, e out ras mais. Result ados ef et ivos nesse campo
podem ser const at ados pelas experiências da Qualidade Tot al e da Reengenharia,
ver-t enver-t es gerenciais que f undamenver-t am a gesver-t ão por processos, cuj a f erramenver-t a principal
é o mapeament o.
A gest ão por processos consist e em um aparat o met odológico para a
mode-lagem organizacional, o qual permit e que decisões sej am t omadas a part ir do en-t endimenen-t o dos processos. Chamamos de mapeamenen-t o à represenen-t ação gráfi ca dos processos, segundo uma linguagem convencionada. Os processos refl et em a f or-ma de agir da organização. Já o or-mapeament o signifi ca a represent ação gráfi ca da ação da empresa.
As f errament as de gest ão que singularizam o gest or público são a est rut ura e
a dist ribuição orçament ária. O mapeament o dos processos t em sido ut ilizado como o
principal inst rument o de modelagem da est rut ura, para dist ribuir o t rabalho e alocar
equipes e recursos em áreas de responsabilidade. A est rut ura permit e a leit ura vert ical
da organização, a part ir de níveis hierárquicos. Demonst ra a dist ribuição de t rabalho e responsabilidades com at ribuições clarament e delimit adas, mas propicia uma excessiva
f ragment ação dos processos em áreas f uncionais.
No cont ext o da est rut ura, visualizar e coordenar as at ividades para o at endi-ment o às demandas por part e de benefi ciários, cada vez mais exigent es, t ornou-se uma
árdua at ividade para o corpo execut ivo e t écnico das organizações. O mapeament o dos processos permit e a leit ura horizont al das organizações, que anula a f ragment ação, e a alocação de equipes e recursos ao longo dos processos e na direção dos benefi ciários.
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ARTIGO
CONCEITO DE PROCESSO
O conceit o de processo est á associado à idéia de fl uxo, numa dinâmica sist êmica de ent rada, processament o e saída.
Para Hammer e Champy (1994), o processo represent a um grupo de at ividades ef et uadas logicament e e produz bens ou serviços de valor para o client e. Macedo-Soares (1996, p. 7) ut iliza a defi nição dada pela Xerox Corporat ion, se-gundo a qual um processo é uma seqüência int egrada de at ividades, que começa na percepção das necessidades dos
client es ext ernos e int ernos e t ermina com o at endiment o/ superação de suas expect at ivas, agregando valor ao seu
próprio negócio.
Processos gerenciais possuem um peso t ão grande quant o os de produção e podem t er grande impact o no desempenho da organização. São várias as classifi cações sobre processo exist ent es na lit erat ura. Para ef eit o didát ico, consideramos t rês cat egorias de análise:
PROCESSOSOPERACIONAIS: respondem às demandas dos cl ient es ext ernos por bens ou serviços;
PROCESSOSCORPORATIVOS: são processos de suport e aos processos operacionais e respondem às expect at ivas da
organização como um t odo. Podemos cit ar como exempl os os processos rel at ivos à gest ão fi nanceira e à fi xação de
pol ít icas e o incent ivo à renovação inst it ucional ;
PROCESSOSGERENCIAIS: são os processos de monit orament o e aval iação, est abel eciment o e manut enção de inf
ra-est rut ura de rel acionament os.
O MAPEAMENTO DE PROCESSOS NO FNDE
O mapeament o de processos para o Fundo Nacional de Desenvolviment o da Educação (FNDE) começou
concomi-t anconcomi-t emenconcomi-t e ao exercício de planej amenconcomi-t o esconcomi-t raconcomi-t égico.
Essa medida permit iu a discussão sobre o alinhament o
ent re a visão est rat égica e os processos, desde o início
do proj et o de modernização.
Um dos produt os do planej ament o est rat égico f oi
a Árvore de Macroprocessos, primeira camada de det
a-lhament o, que deu origem ao desdobrament o dos
pro-cessos em camadas. Assim, o proj et o de mapeament o
para o FNDE seguiu as seguint es et apas:
DEFINIÇÃODAMETODOLOGIADEMAPEAMENTOECAPACITAÇÃODE
EQUIPESDO FNDE
O obj et ivo f oi t ransf erir para o FNDE a t
ecnolo-gia de mapeament o. Foram elaboradas as convenções de
uso de diagramas com suas not ações exclusivas, a part ir
da escolha e padronização da f errament a elet rônica de suport e ao mapeament o;
ANÁLISEDOCONTEXTO
Ident ifi cação e int erpret ação das expect at ivas,
possibili-dades de melhorias e percepção sobre oport unipossibili-dades de melhorias dos macroprocessos, pela equipe do FNDE;
DETALHAMENTODOS MACROPROCESSOS
Para cada macroprocesso const ant e da árvore, f oram f
ei-t os deei-t alhamenei-t os em duas dimensões: visão macro de
processo (segunda camada de det alhament o) e visão de fl uxo de at ividades (t erceira camada de det alhament o). O f oco de mapeament o f oi a sit uação vigent e no
momen-t o da realização do proj emomen-t o;
DESCRIÇÃODASATIVIDADES
Para cada at ividade dos fl uxos de t rabalho, f oram elaboradas as descrições dos procediment os e das
regras de execução e indicação dos sist emas elet rônicos
ut ilizados;
IDENTIFICAÇÃODOSSISTEMASELETRÔNICOSELEGISLAÇÃO
Para cada at ividade dos fl uxos, f oram indicadas as
legis-lações e os sist emas de inf ormação est rut urados ut iliza-dos como suport e à sua execução;
VALIDAÇÃO
Todos os fl uxos mapeados com a equipe execut ora f oram
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ELABORAÇÃODO PLANODE MELHORIAS IMEDIATAS
As melhorias imediat as f oram ident ifi cadas ao longo do mapeament o, cont emplando
as mudanças correspondent es ao escopo de decisão do grupo de análise (FNDE e
con-sult ores) e que poderiam ser implement adas imediat ament e ou num prazo máximo de t rês meses. Esse plano consolidou a especifi cação das melhorias, a indicação da equipe responsável pela implement ação, os prazos de execução e as negociações necessárias
para a implement ação;
ELABORAÇÃODO PLANODE MELHORIAS PLANEJADAS
As melhorias ident ifi cadas durant e o mapeament o e as propost as de mudança que apre-sent avam maior impact o em t empo (superior a t rês meses) f oram especifi cadas num plano para implement ação f ut ura. Desse plano, as sugest ões que dependiam de t
ecno-logia f oram incorporadas ao plano diret or de t ecnoecno-logia. Nos out ros casos, responsáveis
f oram indicados para a implement ação.
No FNDE, percebemos que nossa cont ribuição possibilit ou a redução da dist ân-cia ent re as áreas f uncionais, proporcionada pelas reuniões de mapeament o, que f oram
organizadas para agrupar áreas execut oras em t orno dos processos. Ela t ambém
permi-t iu que as áreas com maior popermi-t encial de inpermi-t erf erência nos processos parpermi-t icipassem das reuniões de mapeament o. Por fi m, cont ribuiu para que os f uncionários ampliassem seu
CONCLUSÃO
Um proj et o de mapeament o part icipat ivo t raz, independent e dos ganhos mais gerais a
ele inerent es, um result ado imediat o, proporcionado pela simples part icipação do res-ponsável nas ofi cinas de t rabalho. Como o f oco de análise é o processo, de uma mesma ofi cina part icipam execut ores de áreas dif erenciadas. Assim, o proj et o se coloca como uma oport unidade ímpar de t roca de saberes ent re as áreas execut oras dos processos.
Não é raro serem essas as primeiras experiências de relacionament o int
erdepar-t amenerdepar-t al das quais os envolvidos parerdepar-t icipam. Saber qual parerdepar-t e do erdepar-t odo é sua
responsa-bilidade, quais os impact os de uma f alt a de conf ormidade e o grau de sua cont ribuição no at endiment o à demanda t raz enorme mot ivação, sendo isso o maior aliado da orga-nização para t rat ar as difi culdades de implant ação do proj et o.
Esse t ipo de abordagem t ambém reduz as t ensões usualment e exist ent es ent re
as áreas usuárias int ernas. Sendo o processo o f oco de análise, t orna-se mais f ácil
discut ir soluções sem “ caça aos culpados” , prát ica normalment e ut ilizada nas inst i-t uições. Oui-t ro poni-t o f ori-t e impori-t ani-t e é a valorização do conhecimeni-t o exisi-t eni-t e na
organização. Quant o maior f or esse conheciment o, melhores serão os result ados do
mapeament o. Os melhores colaboradores t êm a oport unidade de demonst rar seu
