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(1)UNIVERSIDADE METODISTA DE SÃO PAULO ESCOLA DE COMUNICAÇÃO, EDUCAÇÃO E HUMANIDADES DOUTORADO EM EDUCAÇÃO. JOSÉ CLÁUDIO DINIZ COUTO. DESCONTINUIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO: AÇÕES POLÍTICAS E ALTERNÂNCIA DE PODER. São Bernardo do Campo 2017.

(2) UNIVERSIDADE METODISTA DE SÃO PAULO ESCOLA DE COMUNICAÇÃO, EDUCAÇÃO E HUMANIDADES DOUTORADO EM EDUCAÇÃO. JOSÉ CLÁUDIO DINIZ COUTO. DESCONTINUIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO: AÇÕES POLÍTICAS E ALTERNÂNCIA DE PODER. Tese apresentada ao Programa de Pós-graduação em Educação, da Universidade Metodista de São Paulo como parte dos requisitos para obtenção do grau de Doutor em Educação. Área de Concentração: Políticas e Gestão Educacionais. Orientação: Prof. Dr. Roger Marchesini de Quadros Souza. São Bernardo do Campo 2017.

(3) FICHA CATALOGRÁFICA. C. Couto, José Cláudio Diniz. 837d. Descontinuidade das políticas públicas em educação: ações políticas e alternância de poder / José Cláudio Diniz Couto. 2017. 421 p.. Tese (Doutorado em Educação) --Escola de Comunicação,. Educação. e. Humanidades. da. Universidade Metodista de São Paulo, São Bernardo do Campo, 2017. Orientação de: Roger Marchesini de Quadros Souza.. 1. Educação - Políticas públicas 2. Centros Educacionais Unificados - CEU 3. Educação - Brasil São Paulo (Cidade) 4. Política educacional I. Título. CDD 379.

(4) A tese de doutorado intitulada: “DESCONTINUIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO: AÇÕES POLÍTICAS E ALTERNÂNCIA DE PODER”, elaborada por JOSÉ CLÁUDIO DINIZ COUTO, foi apresentada em 05 de outubro de 2017, perante banca examinadora. composta. por. Prof.. Dr.. Roger. Marchesini. de. Quadros. Souza. (Presidente/UMESP), Profª. Drª. Zeila de Brito Fabri Demartini (Titular/UMESP), Profª. Drª. Norinês Panicacci Bahia (Titular/UMESP), Profª. Drª. Marilena Aparecida de Souza Rosalen (Titular/UNIFESP) e Prof. Dr. WILSON ALVIANO JUNIOR (Titular/UFJF).. ________________________________________ Profº. Dr. Roger Marchesini de Quadros Souza Orientador e Presidente da Banca Examinadora. ________________________________________ Profª. Drª. Roseli Fischmann Coordenador do Programa de Pós-Graduação. Programa: Pós-Graduação em Educação. Linha de Pesquisa: Políticas e Gestão Educacionais.

(5) Ao aperfeiçoamento das relações humanas com a natureza..

(6) AGRADECIMENTOS. Aos meus estimados pais Achilles e Bernadete. À minha amada esposa Luzia, pelo apoio incondicional. Aos queridos filhos Nina, Gabriel e Beatriz, pelo incentivo, carinho e paciência. À Talia Úria, pelo importante apoio. À Dra. Regina Aparecida Menezes Pereira Pita, pela amizade, atenção e cuidados médicos. Às Professoras Roseli Fischmann, Norinês Panicacci Bahia, Zeila Demartini, Maria Leila Alves, Lúcia Villas Boas, e aos Professores Jean Lauand, Décio Saes, Rui Josgrilberg pela dedicação, interesse, apoio e desprendimento. Especialmente, ao Roger Marchesini de Quadros Souza, que me concedeu orientação pautada no respeito, na ética e na reflexão, tornando possível a elaboração desta pesquisa. À Edson Fasano, pelo interesse e desprendimento. À Maria Aparecida Perez, pelo interesse e oferecimento dos arquivos. À Armando Gomes Martins e David Muiños Torneiros, pelos depoimentos. À Olair Gárcia, pela orientação com gráficos. À Elizabeth Orlandi e Eulália Érica Dutra dos Santos pelo apoio inestimável quanto à consecução da revisão dessa tese. Aos Entrevistados tanto pelo apoio, como pelas entrevistas gentilmente concedidas. A todos que, de alguma forma, contribuíram para a concretização desta pesquisa. À Secretaria Municipal de Educação de São Paulo, pela oferta da documentação solicitada. À Universidade Metodista de São Paulo, pelo acolhimento e tratamento digno e profissional nas pessoas de Camila Costa e Silva e Priscila Wagna Vieira Roger. À CAPES, que em meio à presente crise, não se furtou em considerar a relevância desta pesquisa garantindo parte dos recursos, ombreada com a UMESP (que também agradeço) no convênio PROSUP..

(7) RESUMO O estudo das continuidades e descontinuidades refere-se às contingências das ações públicas em períodos de alternância de poder, de acordo com Peter Spink. O assunto não é muito discutido no campo da Educação. O seu aprofundamento é baseado em vertentes que procuram revelar a importância da estrutura social no desencadeamento de fenômenos como estes. A questão do estudo de caso Centros Educacionais Unificados da Cidade de São Paulo (CEU) refere-se à manifestação de rupturas e permanências de ações públicas que se concentram na Educação. Hipoteticamente, haveria combinações de descontinuidades e continuidades devido a fatores políticos e financeiros. Identificar processos de descontinuidade na entidade e sistematizar os aspectos teóricos sobre o assunto são os objetivos que envolvem esta análise qualitativa de perspectiva sociológica, que inclue entrevistas, visitas técnicas e estudos de documentos que se concentram na transição entre os governos dos prefeitos Marta Suplicy e José Serra-Kassab. A hipótese mostrou-se incompleta; as continuidades podem ocultar descontinuidades de princípios que são estabelecidos na essência e não na forma. Palavras-Chave: Continuidade; Permanências; Descontinuidade; Rupturas; Políticas Públicas; Políticas Educacionais; Educação; Centros Educacionais Unificados; CEU São Paulo..

(8) ABSTRACT The study of continuity and discontinuity refers to the contingencies of public actions in periods of power alternation, according to Peter Spink. The subject is not much discussed in the field of Education. Its deepening is based on strands seeking to reveal the importance of social structure in the triggering of phenomena such as these. The question of the case study of the Centros Educacionais Unificados of the City of São Paulo (CEU) refers to the manifestation of ruptures and permanencies of public actions that concentrate on Education. Hypotheticaly, there would be combinations of discontinuities and continuities due to political and financial factors. Identifying processes of discontinuity in the entity and systematizing the theoretical aspects about the theme are the objectives involving this qualitative analyse of sociological perspective, that include interviews, technical visits and studies of documents focusing on transition between the governments of Mayors Marta Suplicy and José Serra-Kassab. The hypothesis proved incomplete; the continuities can conceal discontinuities of principles that are established in the essence and not in shape. Keywords: Continuity; Permanencies, Discontinuity; Ruptures; Public Politics; Education Politics; CEU São Paulo..

(9) LISTA DE ILUSTRAÇÕES. Figura 1. Índice de Vulnerabilidade Juvenil – IVJ, 2000 (distritos do Município de São Paulo)................................................................................................................193. Figura 2 Mapa com a localização dos 45 CEUs em São Paulo.......................................201 Figura 3 Vista Aérea do CEU Rosa da China, Região de São Mateus – Zona Leste de São Paulo..........................................................................................................................202 Figura 4 CEU Rosa da China elevação e planta – Arquiteto A. Delijaicov.....................203 Figura 5 Vista Panorâmica CEU Rosa da China...............................................................204 Figura 6 Piscina e edificações do entorno........................................................................205 Figura 7. Instalação do teatro - fase vermelha com poltronas...........................................206. Figura 8 CEI – CEU Perus................................................................................................207 Figura 9 Aspecto da arquitetura mondriana no CEU Rosa da China................................208 Figura 10 CEU Butantã – Arquiteto Alexandre Delijaicov.............................................. 213 Figura 11 CEU Quinta do Sol – fase azul..........................................................................214 Figura 12 CEU Aricanduva – perda de espaço comum – fase azul...................................215 Figura 13 Tipos de Área/Distritos do Município de São Paulo identificados pelo IVJ de 2000/05..............................................................................................................222 Figura 14 Mapa de Ocorrencia de Homicídios de Jovens de 15 a 24 Anos - Distritos do Município de São Paulo..228.

(10) LISTA DE GRÁFICOS. Gráfico 1: Imigrantes estrangeiros, segundo as principais nacionalidades - Município de São Paulo – 1920-2000................................................................................................................183 Gráfico 2: Índice de Vulnerabilidade Juvenil (IVJ) 2000-2005..........................................223 Gráfico 3: Taxa de Mortalidade por Agressões entre Jovens de 15 a 19 Anos do Sexo Masculino, segundo Tipos de Área Município de São Paulo...............................................226 Gráfico 4: Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil no período entre os anos 1991 e 2005.......................................................................................................................... 227.

(11) LISTA DE TABELAS. Tabela 1 : Capacidade das Unidades CEUs da fase vermelha......................................... 218 Tabela 2: Nº de Alunos na Rede de Ensino Municipal em 2004.......................................218 Tabela 3: Equipamentos culturais e esportivos existentes antes e depois da criação dos CEUs - Município de São Paulo – 2003............................................................................ 219 Tabela 4: Número de acessos aos 21 CEUs de fevereiro ao outubro de 2004.................. 220 Tabela 5: Acesso dos alunos do entorno dos CEUs, por tipo de escola, Município de São Paulo - julho/outubro 2004 (média).................................................................................. 220 Tabela 6 : No. de acessos de cada unidade interna do CEU, das escolas externas e acesso da comunidade....................................................................................................................... 221 Tabela 7: Índice de Vulnerabilidade Juvenil – IVJ Segundo Tipos de Área- Município de São Paulo 2000-2005........................................................................................................ 222 Tabela 8: Índice de Vulnerabilidade Juvenil por Tipos de Área, no Município de São Paulo 2000/2005, em uma escala de 0 a 100............................................................................... 224 Tabela 9: Taxa de Mortalidade Juvenil por Tipo de Área entre os anos de 2000 e 2005..226 Tabela 10: Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil no período entre os anos 1991 e 2005. ..................................................................................................................227 Tabela 11: Grupos de Entrevistados..................................................................................241.

(12) LISTA DE QUADROS Quadro 1. –. Quadro 2. – Interseção do tema descontinuidade no Dicionário Linguee. Princípios Gerais da Administração Pública ....................................... 27. associado aos termos política, administração e educação - versão em Português............................................................................................. Quadro 3 –. Interseção do tema discontinuity associados aos termos política, administração e educação – versão inglesa ...................................... 86. – Interseção do tema discontinuité associado aos termos política,. Quadro 4. administração e educação – versão francesa....................................... Quadro 5. 84. 87. – Interseção dos termos discontinuty, discontinuité em versão do Dicionário Linguee, e versão traduzida, associados com os temas política, administração e educação....................................................... Quadro 6. –. “Compromisso pela continuidade” – associações com outros termos no site Thesaures.com .......................................................................... Quadro 7. –. –. –. 91. Resumo do artigo de Ginieniewicz “Citizenship learning and political participation: the case of Latin American-Canadians”........... Quadro 9. 90. Resumo artigo de Antonio Viñao “Pedagogica Historica: Internacional Journal of the History of Educacion”............................. Quadro 8. 88. 92. Resumo do artigo de Daniel Schugurensky “Building Inclusive Communities from Within. A Case Study of Toronto’s WestCentral Neighborhoods” ...................................................................... Quadro 10. –. 93. Resumo do artigo de Florian Bieber e Harald Heppner “Universities and Elite Formation in Central, Eastern and South Eastern Europe”………………………………………………………………. 94. Quadro 11. –. Comparativo do projeto arquitetônico entre o regimento interno CEU de fevereiro-2004 e regimento padrão CEU de dezembro-2006... 172. Quadro 12. –. Organograma da Gestão do CEU.............................................................197. Quadro 13 –. Comparativo do projeto arquitetônico entre o Regimento Interno CEU 2004 e 2006.......................................................................................................211. Quadro 14 – Comparativo dos discursos dos Entrevistados G4 e G2................................246.

(13) Quadro 15: _ Comparativo dos discursos dos Entrevistados G1 e G4.................................255 Quadro 16: _ Comparativo dos discursos dos Entrevistados G1 e G4.................................256 Quadro 17: _ Comparativo dos discursos dos Entrevistados G1, G4 e G2...........................261 Quadro 18: _ Comparativo dos discursos dos Entrevistados G4 e G1.................................265 Quadro 19: _ Comparativo dos discursos dos Entrevistados G1 e G4.................................266.

(14) LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AAC APM APMSUAC ATF CAPES CECI CEDECA CEI CEU CF CEPLAR CPC. – – – – – – – – – – – –. Associação de Apoio Comunitário Associação de Pais e Mestres Associações de Pais e Mestres, Servidores, Usuários e Amigos dos CEU Assistente Técnico Educacional Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior Centro de Cultura Indígena Centro de Defesa dos Direitos da Criança e Adolescente Centro de Educação Infantil Centros Educacionais Unificados Constituição Federal Campanha de Educação Popular Centro Popular de Cultura. DRE ECA EDIF EJA EMEF EMEI FAPESP FEBEM FIA Fundação CASA FUNDEB. – – – – – – – – –. Diretoria Regional de Ensino Estatuto da Criança e do Adolescente Departamento de Edificações Educação de Jovens e Adultos Escola Municipal de Ensino Fundamental Escola Municipal de Ensino Infantil Fundação de Amparo à Pesquisa no Estado de São Paulo Fundação Estadual para o Bem-Estar do Menor Fundação Instituto de Administração/USP. FUNDEF GT IBGE IDH IEX INAF INPE LDB MCP MEB MEC MOBRAL NA OCDE ONG ONU. – Fundação Centro de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – Grupo de Trabalho – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – Índice de Desenvolvimento Humano – Índice de Exclusão/Inclusão Social – Índice Nacional de Analfabetismo Funcional – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – Leis de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Movimento de Cultura Popular – Movimento de Educação de Base – Ministério da Educação e Cultura – Movimento Brasileiro de Alfabetização – Nota do autor – Cooperação e Desenvolvimento Econômico – Organizações Não Governamentais – Organização das Nações Unidas.

(15) PAS PDDE PIA PIB PISA. – – – –. PNAA PNAD PNLD POIEs POSLs PPP ProUni PSD PSDB PT PUC-SP SME TI UAB UBS UNE UNESCO UNESP USP. – – – – – – – – – – – – – – – _ – – –. Programa Alfabetização Solidária Programa Dinheiro Direto na Escola Projeto de Iniciação Artística Produto Interno Bruto Programme for International Student Assessment (Programa Internacional de Avaliação de Alunos) Programa Nacional de Alfabetização de Adultos Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Programa Nacional do Livro Didático Professores Orientadores de Informática Educativa Professores Orientadores de Sala de Leitura Projeto Político Pedagógico Programa Universidade para Todos Partido Social Democrático Partido da Social Democracia Brasileira Partido dos Trabalhadores Pontifícia Universidade Católica de São Paulo Secretaria Municipal de Educação Tecnologia da Informação Universidade Aberta do Brasil Unidade Básica de Saúde União Nacional dos Estudantes Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura Universidade Estadual de São Paulo Universidade de São Paulo.

(16) SUMÁRIO. INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 18 1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, AS POLÍTICAS PÚBLICAS, A BUROCRACIA E A ESCOLA .............................................................................................................................. 22 1.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.......................................................................................23 1.1.1 Princípios Da Administração Pública...........................................................................25 1.2 A CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO: ASPECTOS LEGAIS.............................................................................................................................29 1.3 DESCONTINUIDADE ADMINISTRATIVA: PRINCIPAIS VISÕES..............................................................................................................................37 1.4 POLÍTICAS PÚBLICAS E A EDUCAÇÃO NO BRASIL........................................... 50 1.4.1 As Leis de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN) e a Educação no Brasil, um breve panorama: rupturas e continuidades.............................................................52 1.5 A BUROCRACIA, SEUS SISTEMAS E A ESCOLA........................................................71. 2 CONTINUIDADE. E DESCONTINUIDADE DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS: BUSCANDO CONSTRUIR O PANORAMA BRASILEIRO.....................................................................................................................80 2.1 DESCONTINUIDADES NA POLÍTICA EDUCACIONAL BRASILEIRA: APROXIMAÇÕES INICIAIS...........................................................................................95 2.2 DESCONTINUIDADES NA POLÍTICA EDUCACIONAL BRASILEIRA: ALGUNS EXEMPLOS....................................................................................................................100 2.3 ALGUNS PROGRAMAS EDUCACIONAIS VIGENTES E EXTINTOS NO PAÍS...110 2.4 ANÁLISES DE ARTIGOS CONSTITUCIONAIS EMENDADOS, DECRETOS E PORTARIAS...................................................................................................................114. 3. GÊNESE E DESENVOLVIMENTO INICIAL DOS CEU: A PROPOSTA DE UM NOVO MODELO DE ESCOLA.........................................123 3.1 ORIGEM E IMPORTÂNCIA DA CIDADE EDUCADORA......... .........126 3.2 O IDEAL POLÍTICO-PEDAGÓGICO E AS INFLUÊNCIAS QUE INSPIRARAM A CRIAÇÃO DOS CENTROS UNIFICADOS............................................................139 3.3 IMPLANTAÇÃO E FUNCIONAMENTO: LEGISLAÇÃO E FUNDAMENTOS.......159 4 O CENÁRIO E A IMPLANTAÇÃO DA NOVA ESCOLA........................................182 4.1 A PERIFERIA DE SÃO PAULO COMO CENÁRIO PARA A IMPLANTAÇÃO DOS CENTROS EDUCACIONAIS UNIFICADOS..............................................................189 4.2 ASPECTOS LEGAIS E NORMATIVOS DO CEU.......................................................194 4.3 ARQUITETURA, INFRAESTRUTURA FUNCIONAL E PEDAGÓGICA DOS CENTROS EDUCACIONAIS UNIFICADOS (CEU): A PROPOSTA DE UM NOVO MODELO DE ESCOLA..........................................................................198 4.4 IMPACTO DO CEU NA COMUNIDADE.....................................................................216 5 O ESTUDO: MATERIAIS, MÉTODOS E ANÁLISE...............................................229.

(17) 5.1 PROCEDIMENTOS ADOTADOS PARA AS ENTREVISTAS INDIVIDUAIS E COLETIVA......................................................................................................................233 5.2 CEU A, CEU B, CEU C: DESCRIÇÃO E IMPRESSÕES DO PESQUISADOR E PERFIL DOS ENTREVISTADOS, DATAS E AMBIENTAÇÃO DAS ENTREVISTAS................................................. ............................................................236 5.3 ANÁLISE DAS ENTREVISTAS....................................................................................242 5.3.1 Grupo 1- Gestão dos Órgãos Centrais............................................................................243 5.3.1.1 Dimensão gestão.........................................................................................................244 5.3.1.2 Dimensão organização espaço-tempo.........................................................................259 5.3.1.3 Dimensão político-pedagógica....................................................................................270 5.3.2 Grupo 2- Gestores e Professores....................................................................................278 5.3.2.1 Dimensão gestão.........................................................................................................278 5.3.2.2 Dimensão organização espaço tempo..........................................................................284 5.3.2.3 Dimensão político-pedagógica....................................................................................286 5.3.3 Grupo – Pessoal Técnico................................................................................................290 5.3.3.1 Dimensão gestão.........................................................................................................290 5.3.3.2 Dimensão organização espaço-tempo.........................................................................295 5.3.3.3 Dimensão político-pedagógica....................................................................................297 CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................................................301 REFERÊNCIAS....................................................................................................................317 OBRAS CONSULTADAS......................................................................................... ..........337 APÊNDICES .........................................................................................................................343 ANEXOS................................................................................................................................410.

(18) 18. INTRODUÇÃO. Meu interesse e inquietação sobre o tema descontinuidade das ações públicas em Educação se realiza através da minha vivência profissional em escolas públicas na docência no Ensino Fundamental. Ingressei no serviço público municipal há vinte e cinco anos, durante todo este tempo, desenvolvi dezenas de projetos pedagógicos, visando à melhoria do ensino na escola municipal na qual atuo. Quase todos os projetos após sua implantação foram bem avaliados, e alguns foram indicados à premiação pela Secretaria de Educação. Entretanto, todos os projetos sofreram rupturas após o término do ano letivo, à exceção do Projeto Jornal da Classe que sobrevive há dez anos, tendo atravessado três sucessões administrativas do Governo local, tendo sido indicado três vezes aos prêmios concedidos pela municipalidade. Um Projeto que inauguramos no ano 2014, que visava ao convívio entre os alunos dentro das premissas do Protagonismo Juvenil, na construção e manutenção de uma horta na escola, por mim concebido, e também indicado à premiação naquele ano, sofreu ruptura na transição dos anos letivos 2014-2015. Fato que deixou-me inquieto, pois, a despeito da comprovação de sua relevância, foi descontinuado por motivos financeiros, segundo a Supervisão de Ensino. Todos os insumos necessários vieram de doações da comunidade escolar ou da Associação de Pais e Mestres (APM). Argumento que não foi suficiente para vencer a força da burocracia da Secretaria de Educação, uma vez que o processo em que pleitei a demanda continua a circular pelos diversos setores da Secretaria, sem haver qualquer sinalização positiva em prol da sua continuidade. Como profissional, passar reiteradas vezes pela situação da descontinuidade de meus projetos pedagógicos deixou-me desconfortável, de tal forma que passei a observar outros processos de descontinuidade na esteira das sucessões administrativas na Secretaria de Educação do Município em que trabalho, entretanto, de maneira pouco sistemática. Estas observações levaram-me a concluir que as rupturas ocorreram devido ao aspecto intenso da centralização por parte da Secretaria da Educação, em detrimento da demanda de autonomia da própria Unidade Escolar, esbarrando no contingenciamento da participação democrática por parte da Comunidade Escolar. Com a finalidade de comprovar minhas hipóteses, apresentei à Universidade Metodista de São Paulo (UMESP) o Projeto de Pesquisa que reconheceu na implantação e.

(19) 19. gestão dos Centros Educacionais Unificados da cidade de São Paulo (CEUs) um provável momento de descontinuidade de ação política em Educação. As descontinuidades e continuidades seriam desencadeamentos esperados quando ocorre a alternância de Poder. Surgiu o interesse em analisar de que forma e que forças desencadeiam tais fenômenos nas ações públicas em Educação, pois estudos coligidos indicam a importância da demanda de autonomia dos aparelhos escolares frente à centralização das decisões no tocante à gestação e implantação de políticas públicas. A Constituição de 1988 e a Lei de Diretrizes Básicas da Educação LDB n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, apontam para a descentralização das decisões na burocracia do Estado como forma de incentivar a criação de saídas locais para antigos problemas que emperram setores como a Educação, afetos às dificuldades como distribuição de competências entre as unidades subnacionais e problemas destas últimas em assumir cada função, além das questões do financiamento e repasse de verbas (BRASIL, 1988; BRASIL, 1996). Objetiva-se identificar processos de continuidade ou descontinuidade das políticas públicas em Educação; sistematizar as várias vertentes teóricas sobre o tema; identificar no Programa dos Centros Educacionais Unificados (CEUs) da Rede Municipal de Ensino da Cidade de São Paulo processos de descontinuidade das ações públicas em Educação, e observar estariam relacionado aos fatores como descentralização da administração pública; financiamento; sucessão partidária; composição de forças no Governo. O processo escolar e sua gestão, o desempenho dos alunos e professores, a satisfação da sociedade e a garantia de qualidade de ensino constituem-se em substratos deste estudo, cuja relevância reside na contribuição que os resultados da análise sobre descontinuidade de políticas públicas oferecem à compreensão da ascendência daquele fenômeno sobre os sistemas de ensino, oportunizando, assim, o surgimento de novas concepções de enfrentamento e proteção contra rupturas de programas e projetos em execução na área da Educação. A indagação fulcral relacionada às ações públicas e sua descontinuidade que impactam o sistema escolar poderia ser assim formulada: “Como se manifesta o fenômeno da continuidade e descontinuidade das políticas públicas em Educação e como se relacionam com os determinantes políticos/administrativos?”. Parte-se da hipótese de que há descontinuidade combinada com continuidades em diversas ações públicas, que ocorreriam devido a diversos fatores, entre eles, os de ordem.

(20) 20. financeira e política. A descontinuidade das políticas públicas educacionais pode, de um lado, representar a fragmentação de ações públicas e, de outro, retratar processos políticos sucessórios e rupturas no processo de gestão da Educação. Procedeu-se análise documental e coleta de dados empíricos por meio de observações e entrevistas, sendo estas do tipo semiaberto e envolvendo autoridades, gestores e professores de escolas que foram criadas a partir da implantação do Programa CEU e dos órgãos centrais da Educação do Município de São Paulo. Trata-se de metodologia que envolve análise qualitativa de perspectiva sociológica, em que se procura desvelar a estrutura que envolve o Programa dos Centros Educacionais Unificados da cidade de São Paulo, focando especificamente na transição dos governos Marta Suplicy e José Serra/Kassab. A pesquisa foi organizada em cinco capítulos, seu primeiro Capítulo, denominado “A administração pública, as políticas públicas, a burocracia e a escola”, traz os conceitos e referenciais teóricos sobre a administração pública, políticas públicas para a Educação brasileira, apresenta as Leis de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), e aspectos ao sistema educacional e sua implicação nos fatores de descontinuidade no âmbito dos programas educacionais na ponta desses sistemas. O Capítulo 2 intitulado “Continuidade e Descontinuidade de Políticas Educacionais: Buscando Construir o Panorama Brasileiro” discute o fenômeno da continuidade e descontinuidade pública e sua implicação em programas e projetos sociais da perspectiva dos principais autores que o discutem, com ênfase na obra de Spink (1987). Ainda apresenta e discute alguns programas educacionais vigentes e extintos no país. O Capítulo 3, sob o título “Gênese e Desenvolvimento Inicial dos CEU: A Proposta de um Novo Modelo de Escola” reporta sobre a origem e importância da cidade educadora, para a conceptualização do Programa CEU, analisa os aspectos da neutralidade da escola e da educação e procura identificar no arcabouço legal, os ideais político-pedagógicos e outras influências que inspiraram a criação do Programa CEU. O Capítulo 4, nomeado “O Cenário e a Implantação da Nova Escola”, desenvolve investigação sobre o ambiente em que o CEU foi implantado, busca em autores consagrados definições de territorialidade, discorre sobre o histórico da cidade de São Paulo, sua periferia dotadas de áreas de vulnerabilidade social e violência juvenil, desigualdade social, próprio para a implantação dos Centros Educacionais Unificados. Discorre também sobre os aspectos legais e normativos dos CEUs, sua arquitetura, infraestrutura e aspectos pedagógicos como proposta inicial e sua verdadeira..

(21) 21. O Capítulo 5, designado “Caminhos Metodológicos: Materiais e Métodos”, trata da metodologia de estudo, apresentação das entidades escolares, alvos da pesquisa, e os procedimentos utilizados para coletar indícios que sirvam para confirmar a hipótese inicial. A pesquisa aplica o modelo de pesquisa qualitativa que inclui como instrumentos da pesquisa de campo com visitas técnicas com entrevistas individual e coletiva. Esclarece sobre a importância da pesquisa bibliográfica desenvolvida, relacionando-a com as informações prestadas pelos entrevistados e apresenta o protocolo e os temas das entrevistas, expõe discussão sobre o estudo documental e a pesquisa de campo realizada, ensejando a análise com foco no fenômeno das continuidades e rupturas dos programas educacionais, das políticas públicas em Educação, das ações políticas mediante a alternância de poder, em consideração ao Programa CEU. Nas Considerações Finais, são apresentados os resultados da investigação e a análise à luz dos referenciais teóricos..

(22) 22. 1.. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, AS POLÍTICAS PÚBLICAS, A BUROCRACIA E A ESCOLA À Educação competiria o papel de contribuir para o desenvolvimento econômico e. melhoria na qualidade de vida da população em geral, há necessidade de modernizar, promover sua qualidade e democratizar o acesso às vagas nas regiões de carência. A burocracia verticalizada é afeta aos interesses daqueles que ocupam o topo de sua pirâmide organizacional. Nos Estados democráticos contemporâneos, o topo da organização burocrática é ocupado pelos políticos, cujo quadro é trocado periodicamente e os novos mandatários passam a efetivar modificações que podem comprometer os cursos de programas e projetos e implicar a eficiência do Estado ou mudanças de rumo nas políticas públicas, que podem ser avaliadas como positivas ou negativas dependendo dos grupos de interesse atendidos por elas. Na primeira metade do século XX e séculos anteriores, a educação brasileira, independentemente da alternância dos quadros políticos, restringiu-se às elites, em consequência, o setor teve crescimento lento e marcado por posições conservadoras. O período desenvolvimentista, inaugurado por Getúlio Vargas a partir dos anos 1930, contextualizado no período da grande depressão e da contração da influência da política imperialista da Grã-Bretanha, possibilitou ao presidente impor ao país a evolução do caráter nacionalista, até então, desprezado como dispositivo precursor da soberania nacional e do desenvolvimento econômico e da indústria brasileira. Concomitantemente, iniciou-se a reforma da administração brasileira, modernizando a burocracia de acordo com os princípios weberianos, passou-se a valorizar o instituto da meritocracia, contrataram-se de técnicos brasileiros de alto nível (BRESSER-PEREIRA, 2009) e, a partir de então, iniciam-se e se aprofundam os debates sobre o papel da educação1. Com o intuito de contextualizar, fundamentar e analisar o fenômeno da descontinuidade e da continuidade administrativas, a seguir, enunciam-se os principais conceitos e referenciais teóricos sobre a administração pública e seus princípios, as políticas públicas e a Educação no Brasil, as Leis de Diretrizes e Bases da Educação (LDBEN), as principais características e índices da alfabetização efetivados nas últimas décadas, os programas de Educação vigentes e extintos no Brasil, o fenômeno da descontinuidade da administração pública e sua implicação em programas e projetos sociais.. 1. É interessante ler O manifesto dos Pioneiros da Educação Nova no Brasil, publicado em 1932 e disponível em::http://www.pead.faced.ufrgs.br/sites/publico/eixo5/organizacao_gestao/modulo3/quero_saber_mais.pdf Acessado em: 04 jun. 2017..

(23) 23. 1.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. A administração pública está presente em todos os países do mundo. Em seu sentido etimológico, o termo “administração” remete ao significado de servir, executar, controlar, dirigir e gerir. A hierarquia e os aspectos ligados à subordinação conduzem ao conceito da vontade soberana do gestor, com o propósito de obter um resultado útil. O desenvolvimento e execução dos processos dependem de um programa de ação. Sobre o regime jurídico administrativo, Viegas (2016), revela a importância do tema no contexto jurídico brasileiro. Segundo a autora, trata-se do conjunto de regras e princípios que estruturam o Direito Administrativo, conferindo-lhe autonomia enquanto um ramo autônomo da Ciência Jurídica, a fim de melhor compreendê-lo. Viegas (2016) explica que:. Na Constituição da República Federativa do Brasil, encontramos um conjunto de princípios e normas, os quais norteiam a atividade desempenhada pelos agentes encarregados de zelar pela coisa pública. Desse modo, conjugando as regras e os princípios que estruturam a Administração Pública Brasileira. (VIEGAS, 2016). A partir dessa afirmação, Viegas (2016) passa a citar os grandes teóricos da área, de forma a ampliar a análise do tema: Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que “a expressão regime jurídico administrativo é reservada tão-somente para abranger o conjunto de traços, de conotações que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa. Basicamente, pode-se dizer que o regime administrativo resume-se a duas palavras apenas: prerrogativas e sujeições2”. b) Marçal Justen Filho tem a seguinte definição: “o regime jurídico de direito público consiste no conjunto de normas jurídicas que disciplinam o desempenho de atividades e de organizações de interesse coletivo, vinculadas direta ou indiretamente à realização dos direitos fundamentais, caracterizado pela ausência de disponibilidade e pela vinculação à satisfação de determinados fins3”. c) Decorre do ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Mello que o regime de Direito Público resulta da caracterização normativa de determinados interesses como pertinentes à sociedade e não aos particulares considerados em sua individuada singularidade. Juridicamente, esta caracterização consiste, no Direito Administrativo, segundo nosso modo de ver, na atribuição de uma disciplina normativa peculiar que, fundamentalmente, se delineia em função da consagração de dois princípios: 1. supremacia do interesse público sobre o privado; 2. indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos4. d) Cumpre ressaltar que os dois princípios retromencionados são considerados a). 2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 64. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 48. 4 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19 ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 55. 3.

(24) 24 princípios implícitos, entretanto, têm a mesma força jurídica que os princípios expressos. Ademais são princípios basilares da Administração Pública constituindo a base de todo o sistema normativo sendo, portanto, de alta relevância no ordenamento jurídico em geral. Dessa forma, o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e o princípio da indisponibilidade do interesse público, informam todo o Direito Administrativo e constituem, por sua vez, o chamado regime jurídico administrativo. (VIEGAS, 2016). Ainda, segundo Di Pietro (2006, p. 28), o termo “administração” pode ser entendido “como um vocábulo que tanto abrange a atividade superior de planejar, dirigir, comandar, como também a atividade subordinada de executar”. No âmbito do espaço público, é através da Administração Pública que o Estado aplica suas políticas, como evidenciam as palavras de Odete Medauar (2007):. Administração Pública pode ser entendida de três maneiras. Em uma primeira esfera, como o conjunto de entes ou sujeito de caráter público. Seriam os meios, humanos e materiais, de que dispõe o Estado para aplicação de suas políticas. Em um segundo sentido, refere-se ao conjunto de ações encaminhadas para o cumprimento dos programas de políticas dos agentes governamentais. E enquanto ciência, a Administração Pública se prepõe a estudar as condições que permitem ao direito, emanado dos poderes do Estado, concretizar-se da maneira mais eficaz possível, através da atuação dos órgãos administrativos. (MEDAUAR, 2007, p. 67). A administração pública é composta pelo conjunto de ações que ensejam o cumprimento dos programas dos políticos com ligação direta com o poder público, ou entidades incumbidas por estes de praticá-las, cujo resultado gere os recursos do Poder Público. Como serviços e agentes do Estado, podemos compreender as pessoas coletivas públicas como autarquias locais, que asseguram a satisfação das mais diversas necessidades coletivas, como segurança, saúde, educação e bem-estar em geral da população. Di Pietro (2006) enfatiza que dois sentidos podem ser utilizados para o termo “Administração Pública”: o sentido subjetivo e o sentido objetivo, elucidados da seguinte forma pelo autor:. a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo. (DI PIETRO, 2006, p. 48). Naturalmente, o Poder Executivo tem mais visibilidade, pois objetivamente suas funções influenciam e impactam a vida dos indivíduos, por isso ao executivo cabe o bônus da satisfação do bom serviço prestado à população, como também contra ele igualmente é.

(25) 25. devotado o ônus do desagrado, insatisfação e ressentimento pela falta de qualidade, precariedade ou inexistência do serviço prestado. A administração pública brasileira conta com três poderes, a saber: a) Poder Legislativo, através do qual o Estado formula as leis, que regulam as relações entre os indivíduos e entre estes e o Estado; b) Poder Executivo, cuja função administrativa considera as forças políticas e a fisiologia burocrática do Estado e que se relaciona à manutenção da segurança da ordem pública e satisfação das necessidades gerais da comunidade; e c) Poder Judiciário, que é responsável pela mediação das demandas, interpretação e aplicação das leis (MEDAUAR, 2007).. A Administração Pública é fundamentada e norteada por princípios estabelecidos, os quais são apresentados na sequência.. 1.1.1 Princípios da Administração Pública Os fundamentos que condicionam as estruturas e funcionamento da Administração Pública compõem as bases da Ciência que se preocupa com o desempenho dos órgãos e instituições, com a coerência, coesão e com a harmonia do sistema público e sua submissão à ascendência das normas jurídicas, seriam as regras devotadas à interpretação do ordenamento e aplicação das leis aplicadas à Administração Pública. Segundo Meduar (2007), os preceitos gerais informam sobre os campos de atuação e sobre os princípios administrativos de base legal que podem ser considerados, conforme a autora, como princípios jurídicos da Administração Pública brasileira:. Os órgãos e entes da Administração direta e indireta, na realização das atividades que lhes competem, regem-se por normas. Além das normas específicas para cada matéria ou setor, há preceitos gerais que informam amplos campos de atuação. São os princípios do direito administrativo. Tendo em vista que as atividades da Administração Pública são disciplinadas preponderantemente pelo direito administrativo, tais princípios podem ser considerados também princípios jurídicos da Administração Pública brasileira. (MEDAUAR, 2007, p. 127). O administrador da iniciativa privada atua por sua conta e risco, conforme Meirelles (2005, p. 82), não havendo proibição, ele pode criar novos procedimentos, possibilidade que não é facultada ao gestor público, pois se a adoção de novos parâmetros não estiver descrita em lei, mesmo não sendo proibido, não pode executá-la, pois deve ter em mente que administra para a coletividade, e não para si próprio, ou em prol do seu benefício pessoal ou de um empresário da iniciativa privada. Por esse motivo, há princípios norteadores da ação da.

(26) 26. administração pública e este conjunto de afirmações que acabamos de apresentar se resume no Princípio da Supremacia do Interesse Público. Outra ideia norteadora que apontamos é que nenhum cidadão pode negar conhecimento da Lei, esta ideia conduz ao Princípio da Legalidade, do qual o administrador público não pode se afastar ou desviar, pois responderia civil e criminalmente, o preceito determina que a Administração Pública deva ser exercida dentro dos termos previstos no sistema legal vigente no país. Como explica Meirelles (2005):. A legalidade, como princípio da administração, significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da Lei e às exigências do bem comum, e dele não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’. (MEIRELLES, 2005, p. 82). Mesmo atendendo fielmente aos dispositivos legais, podem ocorrer casos de um ato administrativo não ser considerado probo, essa ideia verte para o Princípio da Moralidade, segundo o qual o agente público deve obedecer à imposição da moral administrativa como norma de conduta. O agente deverá considerar suas ações focando o bem comum, assim como considerar o ato administrativo diante não só da norma jurídica como da ética profissional, uma vez que, mesmo que um ato seja considerado dentro da legalidade, pode não ser considerado honesto ou lícito. Cardozo (1999, p. 55) entende que em relação aos atos da administração pública, estes últimos “[...] devam estar inteiramente conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica”. Outra ideia que pode levar à composição de um preceito pode partir da seguinte proposição: Se todos são iguais perante a lei, não há porque tratar os diferentes cidadãos de maneiras diferentes. Esse juízo converge para o Princípio da Impessoalidade, em que o agente público, em seu desempenho, deve atender a todos, sem preferência ou aversão. Não pode expor os cidadãos a situações que envolvam antipatia, vingança e favorecimento. Caso o agente público promova um desses atos, não se poderia afirmar que seu ato estaria em desacordo com o princípio da legalidade, contudo, estaria em desacordo com outros preceitos como o da moralidade e da impessoalidade. Os atos da Administração Pública, em obediência à Lei e para comprovar isenção dos agentes públicos, devem ter ampla divulgação, inclusive, para evitar impor prejuízos aos.

(27) 27. interessados, esta ideia de uma administração transparente se vincula ao Princípio da Publicidade. A divulgação oficial assegura o conhecimento das ações públicas por parte de todos, inclusive, em observância a esse princípio, qualquer ato da Administração Pública somente terá validade, se for publicado de forma oficial. O cidadão, quando recorre aos serviços públicos, espera receber um atendimento adequado, ao prestar o serviço à repartição deve prestar o melhor serviço da forma mais econômica, esses dois objetivos devem convergir para um denominador que consiste no Princípio da Eficiência, em que o agente deverá alcançar o melhor resultado a partir do uso racional dos meios:. O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (MEIRELLES, 2005, p. 90). Ao atender ao preceito da eficiência, o agente público deve buscar presteza e perfeição de modo a satisfazer às necessidades dos membros da comunidade, mas com uso racional de recursos. Até este ponto, procurou-se explorar ideias que poderiam ser tributárias de preceitos legais sobre os quais a administração pública deve se pautar, não seria o caso de estender o raciocínio a todos os princípios, sobretudo, para não alongar em demasia esta discussão, entretanto, pode-se sintetizar essa questão no Quadro 1 apresentado a seguir, que relaciona os princípios gerais da administração pública, que apresentamos nesse trabalho, com as obrigações do administrador público:. Quadro 1: Princípios Gerais da Administração Pública. Princípios Gerais. Obrigações do Administrador. Legalidade. O administrador deve entender que na Administração Pública tudo o que não está permitido é proibido, suas ações devem estar em conformidade à lei.. O administrador não deve fazer distinções com base em critérios Impessoalidade pessoais, pois a Administração Pública deve ser praticada tendo em vista a finalidade pública. Moralidade. O administrador não deve dispensar os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta..

(28) 28. Publicidade. O administrador deve entender que é através da divulgação oficial dos atos da Administração Pública que ficam assegurados o seu cumprimento, observância e controle.. Eficiência. O administrador deve buscar o melhor resultado através do uso racional dos meios.. Supremacia do O administrador deve entender que interesse público está acima do Interesse interesse individual. Público Fonte: Adaptado de Mello (2016).. As obrigações do administrador são realizadas de acordo com o que está na lei, o administrador deve ter o seguinte questionamento em mente: “O que diz a lei?”, pois diferentemente do administrador privado, que na vacância legal de uma proibição pode realizar suas ações, o administrador público deve se ater à lei, não constando em lei, é ilegal. Neste sentido, segundo Mello (2016), o agente público, em seu exercício, deve cumprir com os dispositivos legais e de forma complementar, deve guiar-se pelo Direito Administrativo e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelecem a necessidade de respeito aos reclames da sociedade, bem fundamentada juridicamente a conduta de órgãos, entidades e poderes públicos, em seu artigo, o autor considera que:. [...] o gerenciamento dos recursos e dos serviços públicos suplanta os limites dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, exigindo a observância da supremacia do interesse público, da autotutela, da indisponibilidade, da continuidade desses serviços públicos, da segurança jurídica, da precaução, da razoabilidade e da proporcionalidade. (MELLO, 2016, pág. 2). Ainda no mesmo artigo, em suas considerações finais, o autor aponta a importância da Lei de Responsabilidade Fiscal para o Direito Administrativo:. Ferramenta complementar à Constituição de 1988 e ao Direito Administrativo, a Lei de Responsabilidade Fiscal atende à ética na gestão pública e vai ao encontro dos reclames populares (da sociedade), quando responde ao interesse dos usuários dos serviços públicos, assim como de toda a sociedade, com base no planejamento, na transparência, na participação popular, no equilíbrio, na preservação do patrimônio público, na limitação de despesas e no controle do endividamento público. (MELLO, 2016, pág. 2). Na citação, Mello (2016) tangencia a participação popular e a transparência no equilíbrio e no controle das ações do administrador, que são temas constitucionais, que a partir de promulgação da Constituição de 1988, vêm se impondo gradativamente nas gestões dos aparatos burocráticos da administração brasileira de uma forma geral. Porém, em.

(29) 29. particular, na questão paulistana, ora em tela, observaram-se fatos relevantes vinculados a este viés que, mais tarde, serão aprofundados, no que tange, por exemplo, à consulta popular, instaurada sem discussão, apenas para a devida ratificação burocrática, que pode ocorrer em algumas instituições escolares e outros setores da burocracia estatal. Tema central dessa pesquisa, a continuidade se relaciona, de um lado, ao atendimento de necessidades prementes e inadiáveis da sociedade pelos serviços públicos, que não podem ser interrompidos como o atendimento hospitalar, fornecimento de água, luz, transporte, coleta de lixo e tratamento de água, que são prestados direta ou indiretamente, com afirma Cardozo (1999, p. 63): “[...] as atividades realizadas pela Administração devem ser ininterruptas, para que o atendimento do interesse da coletividade não seja prejudicado”. De outro lado, a ruptura da continuidade se relaciona à descontinuidade de concepções, programas e projetos que, mesmo não essenciais, conferem “personalidade”, princípios e destinação específica às políticas públicas. Segundo Mello (2016), a continuidade constitui-se em mais um princípio da administração pública, mas o circunscreve à não interrupção dos serviços públicos básicos e essenciais. A seguir, apresentaremos os aspectos legais referentes à continuidade das ações públicas que, em seus debates, privilegiam a continuidade dos serviços públicos básicos e essenciais, deixando em segundo plano o debate sobre outros aspectos também relevantes, como os princípios que organizam e norteiam essas ações públicas.. 1.2 A CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO: ASPECTOS LEGAIS. O Princípio da Continuidade diz respeito aos serviços essenciais, que não podem deixar de ser prestados. Entretanto, a lei evidencia algumas exceções. A Constituição Federal de 1988 é iniciada com o seguinte texto:. Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (BRASIL, 1988).

(30) 30. A partir deste termo, institui-se o Estado Democrático destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais. Mais para frente, se discutirá se os direitos coletivos demostram primazia sobre os direitos individuais. Em seu artigo número 37, a Carta Magna trata do Princípio da Continuidade apresentando a seguinte redação: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e também ao seguinte...” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). Como se pode observar. o Princípio da Continuidade ou da Permanência não consta na redação. Não sendo tão evidente, faz-se necessária a explicação de juristas que a seguir serão citados. Deixa-se claro que o Princípio da Continuidade vincula-se ao artigo 37 e a outros princípios como o Princípio da Eficiência. A prestação de um serviço público tem que estar pautada no Princípio da Eficiência, a prestação eficiente de um serviço pressupõe que o mesmo seja prestado de forma contínua. A preocupação do legislador com o Princípio da Continuidade se expressa, de forma indireta, na redação do inciso VII, “o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). Enquanto, para o leigo, o inciso VII não esclarece perfeitamente o que seja o Princípio da Continuidade, juristas conceituados discorrem sobre o tema. O Direito Administrativo é regido por princípios que são elencados no artigo 37, da CF, são as bases nas quais os institutos e as normas vão fixar e apoiar sua consolidação e interpretação dos princípios encontrados também em outras leis, doutrinas e jurisprudências. O Princípio da Continuidade do Serviço Público refere-se aos serviços essenciais que não podem ser interrompidos. A este respeito, posiciona-se Celso Ribeiro Bastos (1996, p. 165): O serviço público deve ser prestado de maneira contínua, o que significa dizer que não é passível de interrupção. Isto ocorre pela própria importância de que o serviço público se reveste, o que implica ser colocado à disposição do usuário com qualidade e regularidade, assim como com eficiência e oportunidade [...] Essa continuidade afigura-se em alguns casos de maneira absoluta, quer dizer, sem qualquer abrandamento, como ocorre com serviços que atendem a necessidades permanentes, como é o caso de fornecimento de água, gás, eletricidade. Diante, pois, da recusa de um serviço público, ou do seu fornecimento, ou mesmo da cessação indevida deste, pode o usuário utilizar-se das ações judiciais cabíveis, até as de rito mais célere, como o mandado de segurança e a própria ação cominatória.. Bastos (1996) afirma que o serviço público deve ser contínuo e não pode ser interrompido, deve ser colocado à disposição do usuário com regularidade e qualidade. Entre.

(31) 31. os serviços, o fornecimento de eletricidade deve ser contínuo, o transporte deve se regular e o atendimento à saúde não podem deixar de serem prestados. Obviamente, outros serviços essenciais vão se enfileirando como fornecimento de água potável, iluminação pública, educação, assistência previdenciária, assistência jurídica. O Estado, não podendo prestar algum serviço, delega-o a outros e exige dos mesmos seu cumprimento. Se, por ventura, o Estado não vier a pagar pelos serviços prestados à sociedade pelas empresas contratadas, e se a organização não puder mais realizar seus afazeres, por contingenciamento econômico, a continuidade deixar de ser obrigatória, como se encontra em dispositivo legal. Como se observou na discussão acima, o Princípio da Continuidade abrange a continuidade de serviços essenciais, exige-se do Governo e das prestadoras de serviços contrapartida e se prevê punições. Por outro lado, não fica claro se a interrupção de projetos de governo, principalmente, aqueles que sofrem bruscas rupturas nas transições de governo, como soe acontecer, são passíveis do mesmo enquadramento. Adiante, se observa a missiva encaminhando Projeto de Lei ao Presidente, direcionada pelo Ministro de Estado, elencando as razões para a manutenção da continuidade de projetos iniciados em governos anteriores: Excelentíssimo Senhor Presidente da República, 1. Submeto à apreciação de Vossa Excelência o anexo projeto de lei, que estabelece normas gerais para disciplinar a transição governamental, com o objetivo de favorecer a continuidade das ações, projetos e programas desenvolvidos, sempre que houver alternância no cargo de Chefe do Poder Executivo. [...] 3. Um dos principais problemas diagnosticados pelo Grupo na gestão municipal é a descontinuidade das ações, em grande parte devido à ausência de processo de transição de governo naquele âmbito. Poucos Municípios em suas leis orgânicas preveem a instituição de gabinete de transição ou de algum procedimento para a entrega formal da administração ao novo prefeito eleito. Não é raro que o novo mandatário tenha que assumir a prefeitura sem qualquer informação sobre contratos a vencer, folha de pagamento e outras despesas para as quais, também, nem sempre há recursos disponíveis em caixa para a sua execução. 4. É certo que a dificuldade não se restringe ao âmbito municipal, mas é nele que o problema é mais grave, devido à sua precariedade institucional e também à deficiência de seus instrumentos de gestão, que agravam o risco de descontinuidade das ações e políticas públicas, muitas delas federais, cuja execução foi descentralizada aos Municípios. 5. Estudos conduzidos pelo Grupo apontam para a necessidade e oportunidade de se institucionalizar e organizar processo de transição governamental em todos os níveis de governo, à semelhança do processo empreendido com sucesso em 2002 pelo Governo Federal, conferindo assim, transparência e ética às atividades desenvolvidas, principalmente, àquelas realizadas durante o período que compreende a promulgação do resultado da eleição e a efetiva posse do novo mandatário eleito. [...] 7. De acordo com o texto, são princípios fundamentais da transição governamental, além daqueles estabelecidos no art. 37 da Constituição Federal: a relação democrática e republicana entre os governantes; a transparência da gestão pública; o planejamento da ação governamental; a continuidade de ações, projetos e programas.

(32) 32 de governo; a supremacia do interesse público; a boa-fé; e a exigibilidade dos atos administrativos. 8. O projeto de lei garante, após a proclamação do resultado oficial das eleições, a instalação de equipe de transição composta por representantes do governante em exercício e representantes do candidato eleito, com a indicação dos seus respectivos coordenadores de transição. 9. Assegura ainda, à equipe de transição, amplo acesso às informações que relaciona e estabelece como dever dos órgãos e entidades da administração pública a apresentação de relatórios, cujo conteúdo mínimo também especifica. 10. Assim considerando, é possível afirmar que o texto em anexo representa grande passo na consolidação do Estado brasileiro, da responsabilidade com a administração pública e do respeito aos direitos dos cidadãos. Respeitosamente, JOSÉ MÚCIO MONTEIRO FILHO Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República 9/2/2009 E.M. no 2 - SRI-PR (BRASIL, 2009). O Ministro de Estado (Brasil, 2009) citou os princípios fundamentais estabelecidos no Art. 37, da Constituição Federal de 1988, que trata entre outros aspectos, das exigências para se ocupar cargos, empregos e funções públicas. O Ministro, em sua formulação, preocupa-se com a relação democrática e republicana entre os governantes que se alternam e cita a transparência da gestão pública; o planejamento da ação governamental; a continuidade de ações, projetos e programas de governo; a supremacia do interesse público; a boa-fé; e a exigibilidade dos atos administrativos, no sétimo item da missiva. Em seu item oitavo, preocupa-se em garantir a instalação de equipe de transição composta por representantes do governante em exercício e representantes do candidato eleito, com a indicação dos seus respectivos coordenadores de transição. (BRASIL, 2009). Na missiva destinada ao Presidente, em seu item de número três, consta a seguinte expressão sobre a preocupação referente à gestão municipal: “é a descontinuidade das ações, em grande parte devido à ausência de processo de transição de governo naquele âmbito”. A manifesta preocupação como a “descontinuidade das ações” se refere aos Municípios que conforme o texto: “Não é raro que o novo mandatário tenha que assumir a prefeitura sem qualquer informação sobre contratos a vencer, folha de pagamento e outras despesas para as quais também nem sempre há recursos disponíveis em caixa para a sua execução.” (BRASIL, 2009). Em seu item quatro, da Carta, manifesta que as dificuldades não são um privilégio do município, segundo o texto, “é nele que o problema é mais grave, devido à sua precariedade institucional [...], que agravam o risco de descontinuidade das ações e políticas públicas”. Nesse sentido, seu item cinco aponta para a institucionalização da experiência no processo sucessório de 2002, ocorrida em nível Federal. Dessa forma, o Ministro José Múcio Monteiro.