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2018/2020 - Departamento de Engenharia Civil, Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto, Porto, Portugal, 2020.
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Mobility is often associated with flow and freedom; nonetheless, it is also about power and government.
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AGRADECIMENTOS
Os estímulos aos projetos e sonhos são sempre importantes, são melhores ainda quando vêm da família. Agradeço muito a minha mãe, minha avó e ao meu avô querido que partiu neste meio tempo. São sempre amáveis e entusiastas dos meus planos de vida. Com eles aprendi a importância do conhecimento e da formação intelectual. Mesmo longe, sempre comigo e com muito amor.
Aos meus amigos. Amigos são resultados de uma química de almas e tive a oportunidade de tê-los dessa forma. Um agradecimento especial a Júlia por desenrolar meus nós cerebrais com os dados dessa pesquisa. As escolhas de vida distanciaram-me de uns e aproximaram-me de outros, ou de novos. No entanto, sempre tiver poucos e bons amigos por perto, agradeço-vos!
A minha orientadora Cecília Silva, rápida, prática e dinâmica, focada nas soluções e não nos problemas, além de compreensiva, pois não foi fácil aliar tese e trabalho. Neste processo aprendi a fazer ciência e a refletir criticamente. Não poderia ter feito escolha melhor.
Aos planejadores (futuros colegas) pela colaboração nesta tese, suas descrições, suas colaborações, seus conhecimentos de vida e trabalho foram fundamentais na construção dessa tese. Os entendimentos sobre este tema não teriam sido completas sem a vossa colaboração.
Por fim, ao Mestrado de Planeamento e Projecto Urbano, da Faculdade de Engenharia, da Universidade do Porto. Agradeço a todos os professores (mestres educadores) e colaboradores que nessa interação luso-brasileira possibilitaram um engrandecimento da minha formação como Planejador Urbano.
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ABSTRACT
Environmental issues and sustainability are inherent parameters of mobility and are in constant transformation. The environmental emergency has influenced the paradigms of transport to give rise to new discourses. The external influences to any institution lead to structural and human resources changes. Changing of signifying patterns suggests transfiguring the discourses or modus operandi of what was in force.
Modern governments have streamlined their operations through institutions, which are responsible for absorbing mandatory or non-binding demands. In addition to being made up of operations and tools, institutions are made up of human resources. The agents who work there are immersed in the operational process of any government. Therefore, it is natural to have a reaction to institutional changes when they are faced with them.
Thus, the main objective of this dissertation is to understand the set of institutional characteristics that can be related to motivate the agents to have a more or less favorable attitudinal stage towards the bicycle.
To this end, a theoretical contribution on governance, institutional work and mobility for the bicycle is used to understand the institutional mechanisms focused on mobility planning. The Attitudinal Stages method is at the core of the research on the more or less favorable cycling attitudes of planners. As a result of the interpolation of the methods, it was verified whether there is a relationship between certain institutional characteristics and the postures of the planners.
Based on the analysis and synthesis of this dissertation it was possible to establish a set of characteristics of institutional work, which are divided into 3 groups: exogenous factors, institutional structure and human resources. They were considered macro characteristics and are present in the planning of mobility for the bicycle, and relate them to the more or less favorable attitudes of agents towards the bicycle. All 3 macro characteristics are subdivided into other 14 characteristics. Finally, of the characteristics presented in the literature it was possible to divide them into two groups: those that show signs of influencing and those that do not show signs of influencing. The first group, of those that show signs of influencing can be cited: vertical hierarchy; influence of the position; inclinations, postures and institutional positions for policies, plans and projects over the years; age; level of education; position of colleagues at the vertical and horizontal levels and professional and personal experience with the bicycle. Those that do not show signs of influencing are: importation of policies, methods and knowledge; discourses and new global demands; relationships with other government systems; institutional hierarchization, gender, professional training and political color. The institutional characteristics, presented in the interviews and considered to be explored in other investigations, are: opinion leaders, ONGs, negative/positive feedback on projects, plans and policies, and presence of activists.
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RESUMO
As questões ambientais e a sustentabilidade são parâmetros inerentes à mobilidade e estão em constante transformação. A emergência ambiental tem influenciado os paradigmas dos transportes a originar novos discursos. As influências externas a qualquer instituição conduzem à mudanças estruturais e de recursos humanos. Mudar ou ressignificar padrões sugere transfigurar os discursos ou modus operandi daquilo que estava em vigor.
Modernamente os governos racionalizaram suas operações através de instituições, as quais são responsáveis por absorver demandas vinculativas ou não. Além de serem constituídas de operações e ferramentas, as instituições são formadas de recursos humanos. Os agentes que ali trabalham estão imersos ao processo operacional de qualquer governo. Portanto, é natural que haja uma postura perante as mudanças institucionais quando se posicionam diante delas.
Desta forma, o objetivo principal desta dissertação é perceber qual é o conjunto de características do funcionamento institucional que podem estar relacionados a motivar os agentes a terem uma postura mais ou menos favorável ao uso da bicicleta.
Para tal, utiliza-se de um aporte teórico sobre governança, instituições e mobilidade para a bicicleta com o intuito de compreender os mecanismos institucionais voltados ao planejamento da mobilidade. No que se refere aos estágios de atitude dos usuários frente à bicicleta, o método de Estágios de Atitude é cerne da investigação sobre as posturas mais ou menos favoráveis à bicicleta dos planejadores.
Como resultado da interpolação dos métodos citados, verificou-se se há relação de determinadas característica institucional com os estágios de atitude dos planejadores. Com base na análise e síntese desta dissertação foi possível estabelecer um conjunto de características do funcionamento institucional que são divididas em 3 grupos: fatores exógenos, estrutura institucional e recursos humanos. Foram consideradas macro características e estão presentes no planejamento da mobilidade para a bicicleta, além de relacioná-las com os estágios mais ou menos a favoráveis dos agentes perante a bicicleta. O conjunto das 3 macro características subdividem-se em outras 14 características. Por fim, das características apresentadas pela literatura foi possível dividi-las em dois grupos: as que apresentam indício de influenciar e as que não apresentam indícios de influenciar. O primeiro grupo, das que apresentam indícios de influenciar pode-se citar: hierarquia vertical; influência e posição do cargo; tendências, posturas e posições institucionais para as políticas, planos e projetos ao longo dos anos; idade; nível de escolaridade; postura dos colegas a nível vertical e horizontal e experiência profissional e pessoal com a bicicleta. As que não apresentam indícios de influenciar são: importação de políticas, métodos e conhecimentos; discursos e novas demandas mundiais; relações com outros sistemas de governo; hierarquização institucional, sexo, formação profissional e cor política. As características institucionais, apresentadas nas entrevistas e que são consideradas a serem exploradas em outras investigações, são: líderes de opinião, ONGs, feedback negativo/positivo sobre os projetos, planos e políticas e presença de ativistas.
PALAVRAS-CHAVE:Características institucionais, Atitudes de profissionais do planejamento urbano, cidades principiantes à bicicleta, trabalho institucional.
vii ÍNDICE AGRADECIMENTOS ... i ABSTRACT ...iii RESUMO ... v ÍNDICE ...vii ÍNDICE DE FIGURAS ... x
ÍNDICE DE TABELAS ...iii
ABREVIATURAS ...iii
1. INTRODUÇÃO ... 1
1.1. OBJETIVOS ... 2
1.2. ESTRUTURA ... 3
2.
DISCURSOS
DA
MOBILIDADE
ATRVÉS
DA
INSTITUIÇÕES
... 52.1.AS RENOVAÇÕES DOS DISCURSOS COTIDIANOS DA MOBILIDADE ... 5
2.2.MUDANÇAS INSTITUCIONAIS: QUANDO NOVOS DISCURSOS PRECISAM SER INCORPORADOS ... 9
2.3.A PERTURBAÇÃO DOS DISCURSOS INSTITUCIONALIZADOS E O PAPEL DOS ATORES ... 16
2.4. AS INFLUÊNCIAS DO FUNCIONAMENTO INSTITUCIONAL SOBRE OS ATORES: MODELO TEÓRICO-CONCEITUAL ... 19
3. ABORDAGEM DA INVESTIGAÇÃO
... 243.1.QUESTÕES DA INVESTIGAÇÃO ... 24
3.1.1.MÉTODO DE CLASSIFICAÇÃO DOS ESTÁGIOS DE ATITUDE ... 25
3.2.MÉTODO DE INVESTIGAÇÃO: RECOLHA DE DADOS... 27
3.2.1.INQUÉRITOS ... 28
3.2.2.ENTREVISTAS ... 31
3.3.ANÁLISE DE DADOS ... 33
viii
4. ANÁLISE E SÍNTESE: ESTÁGIOS DE ATITUDE SOB O
CONTEXTO DAS CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONAIS
404.1.FATORES EXÓGENOS ... 42 4.2.ESTRUTURA INSTITUCIONAL ... 45 4.3.RECURSOS HUMANOS ... 55
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
... 66 REFERÊNCIABIBLIOGRÁFICAS ... 70 ANEXOSx
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1– Sistemas de governança, sua estrutura referente às instituições e suas influências.
Fonte: adaptado da teoria de Patterson e Beunen (2019). ... 7
Figura 2 – Resumo das características institucionais a partir do modelo teórico-conceitual. 23 Figura 3 – Quadro conceitual metodológico. Bicalho (2019). ... 26
Figura 4 – Attitudinal Stages. Bicalho (2019) ... 27
Figura 5 – Afirmações do inquérito elaboradas a partir dos macro temas. ... 31
Figura 6 – Esquema de entrevista semiestruturada. ... 32
Figura 7 – Método qualitativo visual para a leitura das relações entre os estágios de atitude e as características institucionais. ... 35
Figura 8 – Geolocalização dos utentes respondentes. ... 36
Figura 9 – Caracterização geral da amostra: gênero, nível de escolaridade e idade. ... 37
Figura 10 – Amostra global para os estágios de atitude. ... 41
Figura 11 – As soluções importadas a partir de outras instituições relacionadas aos estágios de atitude. ... 42
Figura 12 – Sobre as posições das instituições ao longo dos anos... 45
Figura 13 – Abertura da instituição a novos parâmetros sustentáveis de mobilidade. ... 46
Figura 14 – A estrutura do governo e a transversalidade dos discursos. ... 47
Figura 15 – Influência das narrativas institucionais sobre as atitudes dos planejadores. ... 48
Figura 16 – Características institucionais relacionadas à estrutura institucional... 49
Figura 17 – Posição do hierárquico superior referente à bicicleta ... 50
Figura 18 – Capacidade do planejador contribuir na promoção da bicicleta. ... 51
Figura 19 – O envolvimento do planejador nas decisões finais ... 52
Figura 20 – Influência das propostas dos usuários sobre seus hierárquicos superiores. ... 53
Figura 21 e 22 – Gênero e idade associados aos estágios de atitude. ... 55
Figura 23 e 24 – Formação profissional e atitudinais estabelecimento de ideias a partir de uma classe profissional. ... 57
Figura 25 – Nível de escolaridade... 58
Figura 26 e 27 – Contato dos planejadores com a bicicleta. ... 59
Figura 28 – Tempo de experiência dos usuários em planejamento. ... 60
Figura 29 – Contato com a bicicleta em suas funções de planejadores. ... 60
Figura 30 – Posturas dos colegas a nível horizontal. ... 61
Figura 31 – Influências da estrutura institucional. ... 62
xii
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1 – Resumo bibliográfico para o modelo teórico-conceitual... 20 Tabela 2 – Declarações construídas para os inquéritos pela metodologia de Bicalho (2019). ... 29 Tabela 3 – Caracterização geral das cidades INE (2011) ... 38 Tabela 4 – Meio de transporte utilizado nos movimentos pendulares, por região (INE, 2012a; INE, 2012b; INE, 2012c). ... 39 Tabela 5 – Caracterização dos entrevistados. ... 41 Tabela 6 – Nível de determinação dos fatores exógenos e as suas sub relações. ... 44 Tabela 7 – Nível de determinação dos fatores da estrutura institucional e as suas sub relações. ... 54 Tabela 8 – Nível de determinação dos recursos humanos e as suas sub relações. ... 65
xiv
ABREVIATURAS
FEUP – Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto INE – Instituto Nacional de Estatística
ONG – Organização Não-Governamental UA – Universidade de Aveiro
1
1
INTRODUÇÃO
Em determinados contextos da história, as nações passaram por diversas adaptações sociais, econômicas e políticas e, consequentemente, houve transformação das suas instituições para se conformar aos fatos. A partir da perspectiva exógena para a endógena, esses processos influenciam de forma direta ou indireta mudanças nos sistemas de governo e em suas políticas. Adequações são necessárias de forma estrutural e nos recursos humanos, a fim de atenderem às perspectivas globais e ajustarem-se ao andar dos discursos cotidianos.
Especificamente no âmbito dos transportes, os governos estão a passar por processos de mudanças e reflexões referentes à gestão da mobilidade de suas cidades. Fatores climáticos, tráfego urbano, ruídos e uso de recursos naturais induzem à tendência de um declínio da automobilidade, além do surgimento de novas mobilidades. A introdução da bicicleta, como um meio de locomoção e não só objeto de lazer, tem sido discutida em diversos governos como uma solução sustentável de transporte. Entretanto, nem todos os sistemas de governo estão equiparados nas políticas, nem no significado dado à bicicleta ou outros meios alternativos de transportes. Há no contexto mundial cidades iniciantes e avançadas no uso da bicicleta, bem como na adoção de políticas a níveis governamentais para a sua introdução no espaço urbano.
Desta forma, os discursos cotidianos pró bicicleta podem gerar perturbações quando são introduzidos nos sistemas de governos através das instituições. Há institucionalmente um sentido de agir e de proteção do sistema que cristalizou um sistema de padrões, de gerenciamento, de modos de pensar e de burocratizar as ações, os quais refletem os discursos institucionalizados. Nota-se essa dinâmica institucional nas cidades principiantes no uso da bicicleta, pois ainda há a mobilidade voltada ao automóvel institucionalizada, como o caso de Portugal.
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Portanto, faz-se necessário adaptações estruturais dos procedimentos, dos recursos humanos (atores/agentes1), dos sistemas já implementados que já estão envolvidos neste processo. As adaptações decorrem de diferentes níveis institucionais e, no caso de Portugal, como uma nação pertencente a um bloco econômico, a União Europeia. A busca por coesão territorial constitui o surgimento de choque institucional entre nações em diversos níveis de mobilidade, as quais há a necessidade de avançar nos processos através dos parâmetros das nações mais avançadas.
Portanto, como enfrentamento aos fatores exógenos, há um conjunto de reações que são regidas sob as diversas características e fatores do funcionamento institucional, as quais podem estar envolvidas na determinação de posturas dos diversos agentes na tomada de decisões. Quando se fala na bicicleta há ainda ceticismo técnico e político dos planejadores urbanos. Decidir positivamente ou negativamente, em relação a um determinado discurso ou encaminhamento político, pode estar relacionado as características institucionais.
Desta forma, acredita-se que há um conjunto de características do funcionamento institucional que veem a luz nos processos de mudanças para a mobilidade voltada à bicicleta, as quais podem influenciar as posturas dos agentes nas tomadas de decisões. Estas características podem estar relacionadas à fatores exógenos, a própria estrutura institucional e aos recursos humanos envolvidos. A fim de perceber quais características estão relacionadas a padrões de atitude dos agentes, nesta dissertação adota-se referências da metodologia Attitudinal Stages2 (BICALHO, 2019). A metodologia permite relacionar estágios de resistência a comprometimento com a mobilidade para a bicicleta dos agentes institucionais. Por fim, é possível relacionar um conjunto de características institucionais com os Estágios de Atitude e perceber se existem relações relevantes na percepção da influência de determinadas características nas atitudes dos planejadores.
1.1. OBJETIVOS
No que se relaciona a teoria, Beunen e Patterson (2016) explicam que a maioria dos esforços de pesquisa se concentra nas estruturas institucionais na tentativa de elucidar o comportamento e as ações organizacionais em si. Por outro lado, atualmente a lente dos estudos está a voltar-se sobre influência das ações dos atores nas instituições e neles próprios. Fligstein e McAdam (2012, p. 6) elucidam o fato de que há pouca teorização sobre os atores e o “[...] o papel que desempenham na sustentação ou mudança dessas estruturas ao longo do tempo.”. Sendo assim, os focos dos estudos voltados a mudança institucional têm-se direcionado para a interação entre atores e as estruturas
1 Atores ou agentes, nesta tese, referem-se aos técnicos e políticos das instituições governamentais, ou seja, aos
funcionários públicos envolvidos diretamente nas Câmaras Municipais.
3 institucionais (BEUNEN; PATTERSON, 2016, MAHONEY E THELEN 2010; LAWRENCE, SUDDABY E LECA 2009; BETTINI, BROWN E DE HAAN 2015).
Somado a isso, é reconhecido por alguns teóricos que ainda há lacunas na forma como as sociedades são governadas através da mobilidade (BÆRENHOLDT, 2013; DOUGHTY; MURRAY, 2014). Por outro, as recentes pesquisas referem-se ao declínio do privilégio da automobilidade individualizada (MANDERSCHEID, 2014) em virtude da ascensão de novos regimes de fazer e experimentar outras mobilidades (MERRIMAN, 2014).
Nos estudos dos transportes há investigações que têm focado no comportamento do utente e, portanto, podem negligenciar fatores subjacente como ordem geopolítica, governança política e as mudanças causadas no próprio sistema que rege as organizações (MANDERSCHEID, 2014). Uma vez entendido esse processo de ação e reação, volta-se aos sistemas organizacionais das instituições (PATTERSON; BEUNEN, 2019), sob um foco na gestão da mobilidade das cidades em relação ao uso da bicicleta (HEINEN, 2016; MUÑOZ; MONZON; LÓPEZ, 2016; PUCHER; BUEHLER, 2008; BICALHO; SILVA, 2019). Sendo assim, neste sistema, o conjunto de atores, seja na interação entre eles ou com o sistema produz situações que direcionam as posturas dos agentes frente à mudança.
Assim, como resultado de um processo de ação e reação a fatores externos e internos, as instituições criam um cenário de mecanismos, crenças, narrativas e formas de gestão, no qual estão envolvidos numerosos e diversificados atores. Considera-se os atores institucionais como elementos importantes das tomadas de decisões nos processos de governança. O método dos Estágios de Atitude (BICALHO; SILVA, 2019) categoriza os planejadores em 5 estágios - resistente, cético, interessado, entusiasta e comprometido, - referentes as suas posturas favoráveis a menos favoráveis perante a bicicleta. A partir destes fatores, o objetivo principal desta dissertação é perceber (1) qual é o conjunto de características do funcionamento institucional que podem estar relacionados a motivar os agentes a terem uma postura mais ou menos favorável ao uso da bicicleta.
1.2. ESTRUTURA
A revisão de literatura desta pesquisa volta-se para o entendimento de como os fatores exógenos estimulam mudanças nos sistemas de governança e nas instituições. A partir disso, de que forma os atores/agentes respondem a esse processo. A primeira parte intitulada Discursos da mobilidade através das instituições abrange os segmentos 2.1, 2.2 e 2.3.
O subcapítulo 2.1. As renovações dos discursos cotidianos sobre mobilidade reflete sobre os fatores que induzem as instituições a mudarem, quais são esses novos discursos no que se refere a
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mobilidade? Inicia-se a entender os constantes processos de mudança a nível global ou regional que impulsionam transformações diretas ou indiretas em instituições já estabelecidas. Ainda, conduz ao entendimento de que há fatores exógenos que nem sempre são controláveis. Este subcapítulo trata de uma série de fatores exógenos na escala macro.
O subcapítulo 2.2. Mudanças institucionais - quando novos discursos precisam ser incorporados desenvolve sobre quando os discursos da mobilidade são percebidos pelas instituições e os conflitos que causam com os existentes. Os novos discursos quando introduzidos em um sistema de governança causam ações e reações das instituições. Ou seja, neste capítulo há um debate sobre como as instituições digerem novas práticas e quais os mecanismos envolvidos neste processo.
Uma vez entendido que existem fatores externos que direcionam a mudanças por parte dos governos e que abalam os discursos incorporados das instituições, o subcapítulo 2.3. A perturbação dos discursos institucionalizados e o papel dos atores foca-se nos atores institucionais. Nesta fase teórica, reflete-se sobre quem a perturbação atinge, como eles reagem sob influências institucionais. Em outras palavras, como os atores elaboram os processos das dinâmicas institucionais e como suas posições ideológicas são influenciadas pelas características do sistema.
Esta seção termina com 2.4. As influências do funcionamento institucional sobre os atores: modelo teórico-conceitual na forma de uma síntese geral teórica através de um modelo teórico-conceitual, com o propósito de atender ao objetivo principal que é perceber conjunto de forças/fatores, positivos ou negativos, que controlam e influenciam a narrativa ao longo do tempo. Neste contexto faz-se uma interpolação dos espectros teóricos voltados a governança geral e aqueles a respeito da mobilidade. O Capítulo 3. Abordagem da investigação trata das abordagens da investigação a descrever quais são as questões da investigação e os métodos científicos utilizados para a dissertação. O estudo, apresentação e discussão dos dados coletados na pesquisa são descritos nesta seção, bem como as limitações e potencialidades de cada método utilizado. Somado a isso, a apresentação do caso estudo referência dessa investigação. Por fim, reflete-se sobre síntese qualitativa e quantitativa.
O Capítulo 4 refere-se à análise e resultados, sendo denominado de “Análise e síntese”. Os subcapítulos pertencentes ao capítulo 4 (4.1. Estágios de Atitude sob o contexto das características institucionais, 4.1.1. Fatores exógenos, 4.1.2. Estrutura institucional, 4.1.3. Recursos humanos) referem-se a análise das características do funcionamento institucional interpoladas com os estágios de atitude. O subcapítulo 4.2. “Síntese: a relevância das características do funcionamento institucional é a seção detalha a leitura de dados e a análise sintética dos resultados.
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DISCURSOS DA MOBILIDADE ATRAVÉS DAS
INSTITUIÇÕES
As questões ambientais e a sustentabilidade são parâmetros inerentes à mobilidade e estão em constante transformação. A emergência ambiental tem influenciado os paradigmas dos transportes a originar novos discursos. As influências externas a qualquer instituição conduzem à mudanças estruturais e de recursos humanos. Mudar ou ressignificar padrões sugere transfigurar os discursos ou modus operandi daquilo que estava em vigor. Modernamente os governos racionalizaram suas operações através de instituições, as quais são responsáveis por absorver demandas vinculativas ou não. Além de serem constituídas de operações e ferramentas, as instituições são formadas de recursos humanos. Os agentes que ali trabalham estão imersos ao processo operacional de qualquer governo. Portanto, é possível perceber a sua postura perante as mudanças institucionais quando se posicionam diante delas.
2.1. AS RENOVAÇÕES DOS DISCURSOS COTIDIANOS DA MOBILIDADE
Os governos pós-modernos sofrem de processos de mudanças cada vez maiores, são pressões tecnológicas, a força de trabalho, a concorrência, os choques econômicos, as tendências sociais e políticas mundiais. São fatores incertos e induzem os governos, a partir do viés neoliberal, a serem eficientes em seus custos, além de competitivos. Igualmente, são solicitados à responsabilidade pública, abertura e envolvimento social. Portanto, os processos políticos devem ser adaptáveis e responderem de forma eficiente às exigências das mudanças rápidas e dinâmicas, as quais podem ser previstas ou imprevistas (SILVA; MÁRIO, 2015; BERGSMA et al., 2017).
Destas tendências mundiais e pressões, podemos citar aquelas relacionadas ao futuro e à transformação da mobilidade urbana. As cidades vêm enfrentando desafios relacionados à sustentabilidade e às emergências climáticas (redução das emissões de gases poluentes, diminuição do uso dos transportes particulares, estímulo aos modais de transporte sustentáveis). À medida que
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as cidades na liderança de discursos sustentáveis renovam seus sistemas de mobilidade, elas lançam esforços para atingir metas a nível global e a criar frentes de governo.
A partir disso, são criadas narrativas sobre determinados temas e novas influências são originadas a nível global, as quais geram tensões políticas a outras cidades para uma mudança rápida e volátil nos seus sistemas de transporte (BALSAS, 2015; BEUNEN; PATTERSON, 2016; PANGBOURNE et al., 2018; RALEIGH; KIRVEENNUMMI; PUUSTINEN, 2019). Este processo torna-se útil na esfera da agenda ambiental, uma vez que, é complexa e multifacetada, e requer resiliência em um jogo de governança mutável e dinâmico (PATTERSON; BEUNEN, 2019).
Problemas como ruído, pico do petróleo, poluição do ar, engarrafamentos, o declínio da acessibilidade urbana imposta pelos automóveis e pelas autoestradas, problemas ambientais, são fatores negativos gerados pelo impacto da hegemonia do carro. Assim, as pesquisas sobre a automobilidade direcionaram os discursos sobre meios alternativos sustentáveis em substituição ao automóvel, ganhando atenção sociológica para o tema (STEHLIN, 2013; MANDERSCHEID, 2014). Desta forma, a cultura de mobilidade urbana sustentável tem sido um tema debatido e adotado em políticas urbanas de diversas cidades. Encontram-se esforços para ressaltar os debates sobre alternativas nas políticas públicas, na academia, nas propostas de organizações não-governamentais. Há um conjunto de conceitos e abordagens alternativas às soluções voltadas ao automóvel que são:
transit oriented development - TOD, walkable urbanism, complete streets, safe routes to school, context sensitive design, healthy and active living, energy efficiency, carbon neutral strategies and (sub)urban retrofitting (BALSAS, 2015).
Sendo assim, é através da governança que se envolve os discursos cotidianos sobre mobilidade, espacializando-os no território e transmitindo-os à população através de novas narrativas. Para entender como um sistema de governo opera frente ao confronto com novos discursos, é necessário compreender a complexidade de fatores endógenos e exógenos que operam dentro da dinâmica do trabalho institucional. Desta forma, os governos veem seus quadros institucionais desafiados à mudança em forma de resposta a choques e pressões (SILVA; MÁRIO, 2015; PATTERSON; BEUNEN, 2019).
As mudanças institucionais surgem num contexto de governança específico, ou seja, refere-se a mobilidade, a fatores de mudança climática, ao desenho urbano, entre outros (BEUNEN; PATTERSON, 2016; PATTERSON; BEUNEN, 2019). Portanto, entende-se as estruturas institucionais como sistemas que sofrem processos de evolução na forma histórica, geográfica e dentro da situação política na qual estão inseridas, complementados pelos encontros sinérgicos, as contradições, os conflitos e as lutas ativas que fazem parte do processo (GONZALEZ E HEALEY, 2005).
7 Portanto, as mudanças institucionais acontecem em um contexto particular, onde estão marcadas por configurações específicas de agentes ou atores, outras instituições e dinâmicas de poder-conhecimento. Estes sistemas podem ser confrontados com as demandas de transformações, que podem ser vinculativas ou não vinculativas. Por outro lado, as instituições enfrentam mudanças através de ações as quais não são intencionais e, por vezes, difíceis de compreender as intenções das transformações.
As instituições são ressaltadas nesta revisão de literatura, logo a sociedade moderna desenvolveu-se em contextos institucionalizados, ou seja, os governos partem de uma organização formal, em forma de instituição, as quais representam os sistemas de governo. As instituições têm um papel importante nesse processo, pois são os governos, através delas, que organizam o comportamento de um conjunto de indivíduos e formalizam esses processos sob a forma de governança (SILVA; MÁRIO, 2015). Os sistemas de governança são estruturados a partir de um conjunto de instituições, as quais são concebidos através da lógica do trabalho institucional. Os fatores culturais, o senso de comunidade e o sistema de crenças (o que mais forma as instituições) traçam uma narrativa que transmite um modo de operar de um governo (Figura 01). A narrativa, para além dos indivíduos formadores do trabalho institucional, manifesta-se dos grupos sociais dos quais constituem os primeiros e, portanto, refletem pensamentos, crenças, paixões, valores e afetos dentro destes grupos sociais (BONTJE et al., 2018; PATTERSON; BEUNEN, 2019).
Figura 1– Sistemas de governança, sua estrutura referente às instituições e suas influências. Fonte: adaptado da teoria de Patterson e Beunen (2019).
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De forma prática, as instituições coordenam o território a partir de normativas, como forma de controle e de planejar o espaço físico e os sistemas das cidades. Em tal caso, as formas institucionais têm em sua essência padrões informais e regras formais de atuação, as quais estruturam os padrões institucionais que refletem o modo social vigente (BERGSMA et al., 2017). Ou seja, “os discursos locais são contextualizados em quadros institucionais, sociais, espaciais e temporais (históricos)”, o discurso é entendido como aquilo “que restringe e possibilita o que é dito” (DOUGHTY; MURRAY, 2014, p. 311).
Portanto, o trabalho institucional constitui-se da “ação intencional de indivíduos e organizações que visam criar, manter e interromper instituições” (LAWRENCE; SUDDABY; LECA, 2009, p. 29). Ainda Lawrence, Suddaby e Leca (2009, p. 30) conceituam as relações como discursivas, nas quais “as instituições fornecem modelos de ação, bem como mecanismos reguladores que os impõem, e a ação afeta esses modelos e mecanismos reguladores”.
Para entendermos as instituições é importante relacionar o estudo da Teoria Institucional que auxilia “na explicação dos fenômenos gerenciais a partir de padrões de comportamento, normas, crenças e procedimentos utilizados pelas instituições para ganhar legitimidade no ambiente em que operam, uma vez que essa teoria destaca a ideia de legitimação das práticas, ou seja, para que as organizações sejam percebidas como legítimas, devem se articular em torno de regras e crenças institucionalizadas” (SILVA; MÁRIO, 2015).
Em um outro espectro teórico, Ostrom (2005 apud PATTERSON; BEUNEN, 2019) teoriza sobre como a ordem institucional refere-se a múltiplos níveis de regras e padrões entrelaçados, onde os níveis são variados entre: operacional, de escolha coletiva, constitucional e metaconstitucional, ou seja, é o que o autor chama de múltiplos níveis de ordem institucional (PATTERSON; BEUNEN, 2019; LAWRENCE, SUDDABY E LECA, 2009).
2.2. MUDANÇAS INSTITUCIONAIS: QUANDO NOVOS DISCURSOS PRECISAM SER INCORPORADOS
A resistência à mudança é o resultado da tendência de um grupo de indivíduos a se opor às forças sociais que possam conduzir o sistema a novos patamares de equilíbrio. No âmbito da administração pública, alguns autores apontam a resistência à mudança como traço marcante e que dificulta a implementação de novas práticas na organização (SILVA; MÁRIO, 2015, p. 1407).
Visto a reflexão sobre o fato de que as instituições encaram realidades que podem levar a mudança, é natural questionar-se de que forma este processo é iniciado. Mahoney (2000 apud BEUNEN; PATTERSON, 2016, p. 14) elencam que por: razões utilitárias (devido a avaliação racional de custo
9 benefício), razões funcionais (devido a servir uma função social), razões de poder (devido ao apoio de atores de elite) e legitimação de razões (devido a ser percebido como moralmente justo). Vasile (2019) acredita que simplesmente o ato de contestar é já um catalisador para a mudança. Beunen & Patterson (2016, p. 21, tradução minha) complementam:
As mudanças institucionais numa determinada parte de um sistema de governação (p.e. governação local) podem ser influenciadas por fatores exógenos separados horizontalmente (p.e. difusão de ideias de outros contextos de governação local), verticalmente (p.e. estruturas, mandatos e interesses a nível nacional ou internacional) e temporalmente (p.e. decisões passadas afetam as possibilidades de tomada de decisão no presente). Diferentes caminhos de governança podem se desdobrar em paralelo, ser acoplados de muitas maneiras diferentes e co-evolver. Portanto, o trabalho institucional precisa de ser visto como tendo lugar num contexto particular (tempo, lugar, escala), que por sua vez está inserido dentro de contextos econômicos dinâmicos mais amplos de governação e políticos.
Quando se fala em mudança acredita-se em um confronto entre os discursos recorrentes (discursos cotidianos), exógenos àqueles já institucionalizados (discursos institucionais). Sendo assim, Doughty & Murray (2014) sugerem que há cinco discursos dominantes sobre mobilidade na atualidade que podem ser identificados: tecnocrático; direitos à mobilidade; risco móvel; conectividade rápida e mobilidade sustentável. Entende-se que há governos em diferentes estágios referentes a esses discursos. Portanto, as cidades podem ser iniciantes, uma vez que a bicicleta é negligenciada no planejamento de transportes, e outras estarem mais avançadas e conjugada à iniciativas eficazes e políticas fortes (BICALHO; SILVA, 2019).
Devido a competição por captação de recursos e pessoas em que as cidades estão imersas, há uma contínua cobrança de adaptação aos parâmetros vigentes globalmente. Ou seja, cidades que possuem discursos estagnados e não ambientalmente coerentes são questionadas à mudança. Por este fato, as cidades globais tendem a serem parecidas umas com as outras no que se refere a estarem envolvidas em competição e focadas em atingir o mesmo cenário. Não se compete só por recursos e pessoas, mas também na busca de poder, legitimação de seus governos, de oportunidades sociais e econômicas (ARANTES; VAINER; MARICATO, 2002; SILVA; MÁRIO, 2015).
Em algumas cidades os discursos institucionais dominantes mobilizaram “regimes de verdade”, os quais estabeleceram no passado, em outra realidade, maneiras de pensar a mobilidade e deram sentido àquele momento. Ao competir e em busca de atingir o status de cidade coerente no contexto global, quando as instituições são questionadas à mudança tendem a resistência ou a flexibilidade. No caso das instituições resistentes, os discursos-chave institucionalizados, por vezes, ocultam a
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possibilidade de outros conhecimentos, enredando o governo e a sociedade em um parâmetro só de possibilidades (DOUGHTY; MURRAY, 2014).
Meyer e Rowan (1977, apud SILVA; MARIO, 2015, p. 1405) debatem sobre a Nova Sociologia Institucional e utilizam-se de “elemento alternativo para análise do processo de gerenciamento das organizações, especialmente nas atividades de controle e coordenação, que é a legitimidade de estruturas formais racionalizadas”. Na modernidade os contextos institucionalizados não refletem apenas a necessidade de eficiência dos processos, mas reproduzem os mitos criados institucionalmente os quais são a reflexão social, dando o nome de isomorfismo a este processo. Sendo assim, há três processos de legitimação das instituições (SILVA; MÁRIO, 2015, p. 1405):
a) Isomorfismo coercitivo: é aquele que se origina das influências políticas e das questões de legitimidade; a organização é submetida a pressões externas de diversos stakeholders (outras organizações, sociedade, governo etc.);
b) Isomorfismo mimético: ocorre quando uma organização imita práticas de outras como forma de ter resposta às incertezas ambientais;
c) Isomorfismo normativo: se associa à profissionalização, ou seja, envolve o compartilhamento de um conjunto de normas e métodos de trabalho pelos membros de um segmento; são estabelecidos padrões por uma classe profissional.
Patterson e Huitema (2018) refletem sobre diferentes meios que as instituições podem enfrentar as mudanças, tema que será debatido no capítulo 2.1 Os aglomerados urbanos sempre passaram e passarão por processos de mudanças, portanto, a inovação e a flexibilidade na adaptação dos sistemas de governança são fundamentais quando se fala em temas como o de mudanças climáticas, econômicas e sociais.
Através do isomorfismo “as organizações inseridas em ambientes institucionais legitimam-se e obtêm recursos, de forma que as organizações se adaptem aos ambientes não direcionadas por questões de eficiência, mas por uma busca de legitimação” (SILVA; MÁRIO, 2015, p. 1405). Os cinco discursos vigentes de mobilidade (DOUGHTY; MURRAY, 2014), citados no início deste capítulo, podem ser exemplos de legitimação institucional, resultado de uma mistura dos três tipos de isomorfismo.
Banister (2007, p. 73) afirma que “o discurso da mobilidade sustentável fornece um paradigma alternativo para investigar a complexidade das cidades, e para fortalecer os laços entre o uso do solo e o transporte”. No caso da mobilidade, os discursos que se referem aos pedestres, aos ciclistas e aos passageiros são confrontados com a cultura da automobilização. O discurso a favor do automóvel é
11 consequência de um efeito governamental histórico muito específico na mobilidade. O primeiro discurso possui um grau de generalização social menor que o segundo (MANDERSCHEID, 2014). O carro está associado à cultura da liberdade e está posicionado centralmente na agenda neoliberal ainda em muitas cidades. Ou seja, os direitos individuais são executados a partir da mobilidade individualizada (DOUGHTY; MURRAY, 2014).
Assim sendo, narrativas discursivas individuais sobre mobilidade geralmente refletem um elemento de ambivalência e emoções conflitantes; temas de legitimidade e liberdade são frequentemente contrários às percepções de responsabilidade moral e a sentimentos de culpa quando as pressões para reduzir as viagens de carro não são atendidas. Como um emblema da modernidade e da liberdade, mas também cada vez mais como uma escolha moral” (DOUGHTY; MURRAY, 2014, p. 312, tradução minha).
O foco na legitimação do automóvel reflete que as estruturas de planeamento de mobilidade foram, tradicionalmente, do domínio da engenharia. O viés tecnocrático gerou um pensamento e uma mentalidade de discurso dominante a esta área nas quais as “organizações de planejamento sempre operaram sob uma lógica tecnocrática onde os planos e as decisões eram legitimados com base na competência técnica representada por estas organizações” (tradução livre de BERGSMA et al., 2017, p. 88).
As abordagens técnicas da mobilidade tiveram ao longo dos anos uma forte influência nas narrativas governamentais e têm sua origem no ocidente - Reino Unido e EUA, onde este modo de pensar perdurou e influenciou governos por muitos anos. Neste contexto, os estudos dos transportes estão fundamentados na interpretação da economia, engenharia dos transportes através do modo de planejar “prever para prover” (BANISTER, 2007; DOUGHTY; MURRAY, 2014; BALSAS, 2015). Tradicionalmente, a gestão tecnocrática de planejamento entra em conflito com a ampliação dos campos de atuação e com as novas demandas dos atores e instituições envolvidas. Os estudos de Bergsma et al. (2017) mostraram que embora as instituições esforcem-se para trabalhar com a multiplicidade, ao ajustar-se e adaptar-se aos efeitos exógenos e endógenos, as suas atuações estão voltadas para o ambiente interno das organizações. Existe, então, a necessidade de agregar a sustentabilidade à competência técnica da engenharia de transportes (BALSAS, 2015).
Em confronto a este processo histórico tecnocrático a mobilidade sustentável fornece um novo paradigma alternativo frente à complexidade das cidades, relacionando o uso do solo e os transportes. Banister (2007) ressalta que algumas formas urbanas minimizam o uso do carro e mantêm o tempo de viagem abaixo das médias possibilitando o uso de transportes alternativos. Portanto,
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se um novo modo de pensar as cidades em virtude da escala pessoal, do território e dos tempos de deslocamentos, sem pensar na necessidade do carro.
De encontro à cultura do transporte individual, o comportamento de viagem mais sustentável visto no potencial do ciclismo tem sido reconhecido de forma mais ampla. Porém, nem todas as cidades apresentam as condições para implementação de infraestrutura ou possuem ações voltadas à bicicleta, portanto, são chamadas de “cidades principiantes”. As cidades principiantes buscam referências em outras que já possuem condições de infraestrutura e narrativas pró-bicicleta em nível avançado, chamadas “cidades campeãs”. Há também as “cidades ascendentes”. As pesquisas estão voltadas mais para as cidades ascendentes e campeãs (DUFOUR, 2010; PUCHER E BUEHLER, 2008; HEINEN, 2016; SILVA et al., 2019).
Algumas cidades do norte Europeu já superaram algumas dificuldades e resistências institucionais, absorvendo novos discursos da mobilidade. O caso da Holanda, da Alemanha e da Dinamarca abrangem um conjunto de cidades com massiva utilização da bicicleta, ou seja, um número alto de cidades campeãs. Os amplos direitos à bicicleta são conferidos através de políticas de conscientização e de infraestruturas em pequenas e grandes cidades, tais como: estacionamento de bicicletas, integração total com transporte público, educação e treinamento integral de ciclistas e motoristas. Por outro lado, há um elevado nível de campanhas de conscientização e a promoção da bicicleta por parte dos governos com intenção de gerar apoio ao ciclismo. Somado a isso, políticas que freiam o uso do automóvel (PUCHER; BUEHLER, 2008).
Em contrapartida, as cidades britânicas e americanas são resistentes à bicicleta, com apenas 1% das suas viagens com esse modal. Nestes países, a crença sobre a bicicleta está sempre ligada à recreação e não a necessidades práticas e de viagem. Principalmente nos EUA, o discurso institucionalizado tecnocrata ainda é presente de forma considerável, em defesa do transporte individual (BANISTER, 2007; PUCHER; BUEHLER, 2008).
A Holanda, a Alemanha e a Dinamarca apresentam níveis de ciclismo 10 vezes maiores que Reino Unido e EUA. Este fato relaciona-se com a inversão massiva das políticas de transporte e planejamento urbano no contexto institucional dos primeiros países. As políticas governamentais redirecionaram seus planos, seja por fatores exógenos como endógenos, ou seja, por luta da população e a adesão dos governos a estes novos discursos. Políticas de transporte, políticas de uso do solo, políticas de desenvolvimento urbano, políticas de habitação, políticas ambientais, políticas fiscais e políticas de estacionamento são os meios em que a governança que estes países do norte Europeu facilitaram as possibilidades de tornar a bicicleta um meio de transporte usado em massa (PUCHER; BUEHLER, 2008).
13 Na cidade de Estocolmo, por exemplo, uma parceria público-privada, ofereceu frotas teste de bicicletas eletrônicas e de carga a um grupo de funcionários de uma empresa. A intenção de testar a viabilidade dos funcionários se deslocarem até o trabalho de bicicleta (CIVITAS, 2020). Além disso, trilhas seguras foram desenvolvidas para o deslocamento a pé da população pela cidade. Bremen, na Alemanha, modificou suas políticas de mobilidade a fim de estimular o uso do transporte público e da bicicleta. Buscava-se inverter a lógica do uso do carro através do estímulo a bicicleta criando infraestruturas com “mais de 4.000 vagas de estacionamento seguras para ciclistas e uma rede de rotas premium de ciclismo foram adicionadas nos últimos anos” (INNOVATORS, 2019).
O Bicycle Master Plan (2008-2016) elaborado pelo município de Madri instalou em torno 300 quilômetros de ciclovias na capital espanhola. Além disso, foi desenvolvido o sistema de partilhamento de bicicletas elétricas, o BICIMAD. Entretanto, atualizações estão a ser implementadas, uma vez que os níveis de ciclismo se mantiveram baixos, devido aos deslocamentos serem centro-periferia e aumentarem os riscos de acidentes (CIVITAS, 2019b).
Por outro lado, a solução que a cidade de Munique utilizou para tentar reduzir as viagens de automóveis foi o desenvolvimento de um sistema agregado ao MVG (Munich’s public transport provider), chamado e-trike. O sistema de partilhamento de bicicletas MVG, e-bike, não atendia idosos ou pessoas com mobilidade reduzida, pois estes preferem bicicletas elétricas ou triciclos que custam mais. Além disso, o MGV não permitia o transporte de cargas, sendo o transporte individual o preferido para tal. Desta forma, foi desenvolvido um “quadro de triciclos baixo e profundo” que permitiu maior estabilidade ao triciclo. Portanto, a solução permitiu a oferta de serviço público de transportes sustentável e alternativas às populações que não eram atendidas pelo sistema (CIVITAS, 2019a).
Pelos exemplos citados ao longo deste capítulo nota-se o espectro amplo das narrativas, pesquisas e frentes políticas, sejam ainda a favor do automóvel como meio absoluto de deslocamento ou a busca de comportamentos sustentáveis. Entretanto, Balsas (2015) questiona se este movimento nas instituições e nas formulações de políticas públicas é temporário ou se tornará um meio eficaz nas soluções de mobilidade. Pucher e Buehler (2008) exemplificam que no caso da Holanda, Alemanha e Dinamarca não é mero modismo ou discurso político, mas há políticas vanguardistas e que evoluíram ao longo dos anos. Independente da linha de seguimento de um sistema de governança, há sempre um discurso ou narrativa corrente. As narrativas podem ser usadas como descrição de um enquadramento político seguido ou um apelo à ação e entendidas desse modo como um dispositivo político e de discurso.
As narrativas são elementos que dão sentido as discussões institucionais, ou seja, enquadram o problema e desenvolvem um apelo à ação. Sendo assim, face ao fato de os atores serem personagens
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que criam um discurso sobre determinada necessidade de ação, as narrativas podem ser elementos de suma importância pois “combinam realidade, experiência, crenças, comportamento, interpretação e interesses e porque são frequentemente criações coletivas.” (BONTJE et al., 2018, p. 31).
Quando as narrativas já institucionalizadas são abaladas por outras narrativas, externas o processo de mudança no contexto institucional é iniciado. Nota-se que há autores que defendem a abertura e a fácil adaptação das instituições e seus sistemas de governança (PATTERSON; BEUNEN, 2019), e outros teóricos que entendem que se torna necessária uma linguagem e narrativa a longo prazo para assim permitir as adaptações necessárias. E, por outra perspectiva, defende-se que é necessário perceber a especificidade de cada instituição, a sua inserção dentro de instituições abrangentes, ou seja, neste momento fala-se de escalas (PATTERSON; HUITEMA, 2018) e, então, compreender seu contexto biofísico e social (EAKIN et al. 2017; HUGHES 2015).
Além disso, quando se analisa e busca entender os efeitos cumulativos de anos e de diferentes gestões no trabalho institucional, verifica-se que as ações originadas pelos planejadores não tinham sido pretendidas por eles (PATTERSON; BEUNEN, 2019). As práticas voltadas à correção de ações e atores estão relacionadas “a comunicação de mais dados do que o necessário, a comunicação de dados abaixo e acima do prometido, a focalização em ações corretivas de aplicação e a ligação dos esforços de monitorização com a aplicação, o cumprimento e a comunicação.” (tradução livre FOWLER, 2019, p. 2). Mais complexo torna-se quando há interação entre agências em diferentes posições, sejam públicas ou privadas.
As instituições, quando iniciam o processo de mudança precisam reorganizar seus sistemas, sejam os recursos materiais como os humanos. Sendo assim, as melhores práticas administrativas podem manifestar-se de acordo com o estilo administrativo ou de implementação. Como consequência, a implementação das políticas, no planejamento de estruturas, pode ser dividida em quatro categorias: relato, cumprimento, monitoramento e fiscalização (FOWLER, 2019).
Dentro deste contexto de mudanças e de conflitos entre o que é e o que pode ser, Patterson e Huitema (2018) refletem que a inovação institucional é uma chave importante no processo de transformações. Banister (tradução livre 2007, p. 73) também defende a “abordagem inovadora pensando no futuro da cidade em termos da realidade (o que já está lá) e a desejabilidade (o que gostaríamos de ver), e o papel que o transporte pode (e deve) desempenhar em alcançar esses objetivos”. As dinâmicas precisam ser adaptadas de uma forma que a construção de uma nova narrativa possa estar de acordo com o que a identidade da instituição era e o que ela quer tornar-se.
A inovação institucional é composta por três níveis: (1) mudanças "visíveis" nos arranjos institucionais, (2) mudanças nas "regras em uso" subjacentes, e (3) a relação com "dilemas de governança" mais amplos; e a interação entre esses níveis (PATTERSON E HUITEMA, 2018).
15 Acrescenta-se que dependendo da escala, da complexidade e do nível local, uma pequena intervenção pode ser significativa e relativamente inovadora em uma cidade onde não haja atividades e demandas constantes para tal. Porém, em outro local que haja um nível elevado de inovação e aplicação de políticas mais complexas, a mudança pode não ser tão significativa.
Para alcançar a mobilidade sustentável, os argumentos devem ser suficientemente poderosos para superar a dependência do carro e a possibilidade de que os custos de atraso e congestionamento já foram internalizados por motoristas. [...] Muitos dos problemas criados para o sistema de transporte não são emanados do setor de transportes, mas de outros setores. [...] Assim, é necessária uma perspectiva mais holística que integre a tomada de decisões entre setores e amplie o discurso público. Cada situação requer uma análise separada e implementação, incluindo flexibilidade para mudar as medidas políticas se as intenções e resultados não são satisfatórios (BANISTER 2007, p. 79, tradução minha).
Ainda, Banister (2007) reflete acerca da conscientização da população e dos técnicos sobre a necessidade da mobilidade sustentável. Clemens e Cook (1999) comentam que este processo pode ser despertado pelos atores que fazem parte do trabalho institucional, ou seja, eles iniciam a questionar suas instituições e, a partir disso, direciona-se à mudança institucional. O argumento que centra a posição dos atores como elementos fundamentais no papel da mudança, uma vez que eles são o última ponta ativa da derivação do trabalho institucional. Desta forma, o próximo capítulo conduz ao foco de estudo desta tese que são os atores/agentes institucionais emaranhados no trabalho institucional.
2.3. A PERTURBAÇÃO DOS DISCURSOS INSTITUCIONALIZADOS E O PAPEL DOS ATORES Diversas investigações têm centrado a importância do papel dos atores na dinâmica da introdução de novas frentes sustentáveis no que se refere a mobilidade. Por outro lado, alguns autores já referenciam a importância e complexidade que os planejadores conferem às instituições. As ações dos agentes institucionais influenciam uma gama de efeitos no contexto institucional. Portanto, conferem às instituições um efeito cumulativo de comportamentos através do padrão de ação dos seus agentes (PETTERSON; BEUNEN, 2019).
As mudanças institucionais que afetam as reflexões e ações dos atores são provenientes de fatores exógenos e endógenos. Ou seja, os elementos que desviam a inércia do trabalho institucional podem estar relacionados a novas dinâmicas discursivas, aos próprios atores, a forças estruturais e a eventos. Estas mudanças, uma vez que abalam ou incomodam as estruturas das instituições, não
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necessariamente podem ser absorvidas e podem ser bloqueadas pelos atores (BEUNEN; PATTERSON, 2016).
Uma vez reconhecida a necessidade de mudar e adaptar-se, o processo de mudança na governança induz à conexão das velhas e novas instituições e dos atores que delas eram e são representantes. A partir disto, então, “novos” atores são criados e, como consequência, inicia-se a construção de novas narrativas. Dessa forma, tensões podem ser criadas entre as perspectivas dominantes e as que estão a ser introduzidas na estrutura institucional (BETTINI; BROWN; DE HAAN 2015; BEUNEN; PATTERSON, 2016). Os resultados do processo de fazer políticas e planeamento é afetado pelo numeroso e diversificado número de atores e recursos envolvidos.
Uma vez que as instituições fazem parte de um contexto de contínua mudança e inovação, os atores podem fazer parte de um processo conflituoso e gerarem limitações e resistências (SILVA; MÁRIO, 2015). Através das reflexões dos atores, os mesmos podem manter, perturbar, reproduzir - mimetizar -, dar sentido - através da teorização do problema - ou adaptarem-se - através da educação - ao contexto institucional que estão inseridos (BERGSMA et al., 2017).
Os atores são os tradutores dos novos procedimentos e agem na defesa das transformações e podem agir de forma interessada, entusiástica e comprometida. Entretanto, há outros atores que podem agir de forma a gerar resistência e ceticismo, situação a qual pode ser percebida através de atitudes como: realizar os procedimentos já existentes intencionalmente, através do hábito, ou até mesmo por defendê-los (trabalho de manutenção) (BICALHO; SILVA, 2019; PATTERSON; BEUNEN, 2019). Quando a necessidade de interrogação ocorre, os atores têm o poder de influenciar, manter ou modificar os sistemas de crenças que estão na base de um determinado contexto ou o comportamento auto interessado dos agentes (FOWLER, 2019). Segundo Vasile (2019) estes problemas estão relacionados a centralidade da bricolagem, improvisação (CLEAVER, 2012), lutas pelo poder (KASHWAN; MACLEAN; GARCIA-LOPEZ, 2019; NIGHTINGALE, 2017) e resistência realizada de forma puramente emocional (VELICU, 2015).
Ao aceitar a importância dos atores e a consequências de suas ações no trabalho institucional, Lawrence, Suddaby e Leca (2019, p. 1, tradução minha) veem os atores como realizadores “de três tipos de trabalho institucional por meio de suas ações: criar, manter e perturbar instituições”. Ainda, os atores influenciam as regras e normas, formais e informais, no sistema do qual fazem parte. Há três verbos que descrevem as categorias das ações dos atores no trabalho institucional: eles tentam introduzir novas regras ou normas de comportamento, sustentar as existentes ou tentar alterar de forma drástica os outros (BONTJE et al., 2018).
17 Fato este comprovado pelas pesquisas de Bicalho e Silva (2019), seu método foi aplicado em profissionais atuantes no planejamento de cidades iniciantes no uso da bicicleta. O método chamado de Estágios de Atitude consiste “identificar uma mudança de atitude dos urbanistas para o potencial ciclístico da sua cidade, sob mediadores de técnicas de mudança que, neste caso, tentam criar consciência sobre o potencial de ciclismo de uma cidade iniciante no ciclismo.” (BICALHO; SILVA, 2019, p. 750, tradução minha). Desta forma, na hipótese das autoras defende-se que há, por parte dos profissionais de planejamento, resistência e ceticismo à adoção de soluções para a bicicleta. A partir desse princípio, a principal questão da investigação é avaliar a crença dos atores e classificá-los a partir das suas atitudes profissionais em relação ao ciclismo. Resistentes, céticos, interessados, entusiasmados e comprometidos são as classificações determinadas pelas autoras.
Os profissionais foram submetidos a workshops que possibilitaram respostas e conclusões, quando submetidos à técnica de persuasão para verificar a mudança de atitude. Ou seja, os participantes participaram de um primeiro inquérito e, após a técnica de persuasão, eram submetidos a um segundo. Este método permitiu entender alguns temas referentes aos agentes institucionais e seus estágios de atitude (BICALHO; SILVA, 2019).
Neste contexto, foram encontrados mitos e crenças, além de ceticismo político e técnico dos profissionais atuantes nas Câmaras em Portugal. A oposição que alguns agentes mostraram inicialmente a bicicleta está ligada a uma abordagem tradicional do planejamento pautada no “prever e fornecer” que está orientado ao automóvel. Além disso, alguns dos agentes que participaram da investigação revelaram aos investigadores que há uma pressão externa, oriunda dos exemplos estrangeiros, voltadas a mudança para mobilidades mais sustentável. As autoras ressaltam ainda que nem sempre essa pressão estimula a adoção de políticas para a bicicleta. Portanto, a investigação possibilitou perceber que a resistência não parte só dos cidadãos, mas também dos formuladores de políticas (BICALHO; SILVA, 2019).
Este modo de agir, o conjunto de atores e as ações decididas conferem complexidade ao sistema do trabalho institucional em que a cada “instituição em particular é um complexo mundo em construção, um espaço compartilhado, no qual as pessoas se envolvem com suas experiências, poderes, emoções, bagagem existencial e dispositivos de criação de sentido.”(VASILE, 2019, p. 142, tradução minha). Com isso, adota-se como forma de direcionar as ações pretendidas e as características de um determinado governo (STONE, 2002; SANDEROCK, 2003; BONTJE et al., 2018).
Lawrence, Suddaby e Leca (2009) em seu discurso teórico, acreditam que se faz necessário entender as relações discursivas entre instituições e as ações, isto pode ser feito a partir da conexão de narrativas com a mudança e o trabalho institucional. Ao entender essas narrativas, pode-se
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compreender os efeitos cumulativos de comportamento de diversos atores e seus conjuntos normativos de conhecimentos e práticas (DOUGHTY; MURRAY, 2014).
Esses comportamentos fazem parte de um agrupamento de padrões de ações, os quais cristalizam e mantém os sistemas de planejamento estagnados e, por vezes, imutáveis. Este sistema operativo visa o atendimento dos interesses comerciais e não aos interesses locais (RALEIGH; KIRVEENNUMMI;
PUUSTINEN, 2019). Os primeiros têm maior intensidade e influência econômica, podendo ser um
fator que bloqueia a luta dos atores, os quais precisam manter e operar as instituições. Ou seja, reproduzir narrativas que já estão incorporadas pelo sistema, a fim de atender outra narrativa superior já estável.
Considera-se que as instituições não operam com poucos atores e nem isoladas. Em vista disso, os governos enfrentam as dificuldades de operar em multiníveis e instâncias, onde dependências são reforçadas e a flexibilidade é reduzida. Este fato é confirmado nos estudos das formas de governo em níveis no Canadá, os atores analisados expressaram a sensação de impotência a mudar ou a lutar (VAN ASSCHE; GRUEZMACHER; DEACON, 2018).
Um estudo conduzido por Van Assche, Gruezmacher e Deacon (2018) sobre as mudanças climáticas que estavam a afetar uma comunidade canadense conduziu aos autores a perceber bloqueios nos agentes e na comunidade. Havia um grupo a favor das intervenções em um determinado local que estava a enfrentar problemas ambientais e outro contra. Os entraves estavam relacionados à falta de conhecimento e aos conflitos de crenças no meio institucional. O primeiro estava relacionado com a mentalidade ecológica, a segunda, por sua vez, com a engenharia tecnocrata, fator que regia o trabalho institucional. Também, os sistemas eram limitados a padrões top e down muito rígidos, a criação de autonomia pode ser um objetivo primário da estratégia para reação a mudança (MARKEY, HALSETH, e MANSON 2002; VAN ASSCHE; GRUEZMACHER; DEACON, 2018).
Os autores revelam em suas conclusões sobre a necessidade de interação entre diferentes contextos. Ao interagir, os atores podem iniciar um processo de trocas, as quais são fundamentais para iniciar, modificar ou manter procedimentos e alterar ferramentas. Tal dinâmica é fundamental para perceber onde estão os pontos nevrálgicos de resistência e quais são os fatores que os influenciam (VAN ASSCHE; GRUEZMACHER; DEACON, 2018).
Em um outro espectro, Balsas (2015) reflete sobre o estado da arte das pesquisas sobre mobilidade sustentável e sobre qual é o papel dos autores em relação às transformações. Na sua síntese teórica o autor aponta três implicações, a primeira refere-se que os países mais ricos têm condições de projetar, planejar, desenvolver e pagar manutenção das medidas sustentáveis mais que os mais pobres. A segunda refere-se ao desenvolvimento do conhecimento, padrões, inovações, ou seja, aplicar os estudos desenvolvidos sobre as melhores maneiras sustentáveis para a mobilidade leva tempo. Além
19 disso, faz-se necessário o comprometimento profissional e governamental dos agentes para que esse processo seja potencializado. Por fim, o terceiro fato alude a como os planejadores podem estender esse sistema a comunidades carentes, com menos recursos. Ou seja, a troca de informações e conhecimento a fim de acelerar o processo de acesso por parte do maior número de comunidades e, a consequente disseminação de um discurso.
Neste contexto de influências, Pucher e Buehler (2008) encaminham a importância dos agentes a nível municipal na influência direta na promoção do ciclismo, devido as viagens serem realizadas em curtas distâncias no meio urbano. Em primeiro lugar, são as Câmaras que são responsáveis pela elaboração dos Planos Diretores, a incluir aqueles de Mobilidade. Em segundo lugar, são os planos específicos que refletem as condições e necessidades particulares de um contexto local. Ainda os autores afirmam que “os programas de treinamento em ciclismo, segurança e promoção são geralmente realizados também a nível local, mesmo que sejam mandatados e financiados por níveis” (PUCHER; BUEHLER, 2008, p. 509). Permanece, portanto, a interação com outros agentes a níveis intermediários, regionais e nacionais apenas para a orientação e interpolação de políticas adicionais e financiamentos.
Sendo assim, nas interações promovidas pelo sistema, os líderes institucionais e seu contexto de atores têm papel fundamental em entender o que necessita ser calibrado dentro do sistema. Além da organização dos atores com múltiplas formações e proveniências que atuam de forma complexa em uma estrutura descentralizada. Eles compreendem que nenhuma estratégia está por si finalizada, logo, sabem que elas precisam ser adaptadas. Muito embora, muitos estudos revelam que para haver mudanças, os políticos e os técnicos precisam ser educados de uma maneira a conseguir gerenciar o potencial nocivo desconhecido e uma solução flexível (BANISTER, 2008; BONTJE et al., 2018).
2.4. AS INFLUÊNCIAS DO FUNCIONAMENTO INSTITUCIONAL SOBRE OS ATORES: MODELO TEÓRICO-CONCEITUAL
As questões referentes às instituições são citadas e apresentadas em diferentes perspectivas pelos teóricos mencionados nesta dissertação. O modelo teórico-conceitual (Tabela 1) visa organizar quais são as características institucionais observadas na literatura, e que foram apresentadas como determinantes nos estágios de atitude. Nas diversas teorizações apresentadas, nem sempre as características institucionais estão presentes de forma direta, portanto, dado o contexto e as apresentações dos casos de estudo dos autores as características assumidas pela sua forma indireta na literatura. As referências investigativas deste modelo de síntese teórica abrangem diferentes vertentes, uma diretamente relacionada aos sistemas de governança de uma forma geral (cor azul) e, a segunda voltada à mobilidade (cor laranja).
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Tabela 1 – Resumo bibliográfico para o modelo teórico-conceitual
Autor Pesquisa Questões encontradas Característica
institucional geral B er g sma et a l., 2017
- Trabalho institucional nos Países Baixos; - Adaptação das instituições
a novas realidades.
- Regras e padrões formais.
- Hierarquia; - Organização institucional vertical e horizontal; - Agentes institucionais; - Discurso, ideologia e postura institucional. P a tt er so n & Beun en, 2 0 1 9 B eune n & P a tt er so n, 2 0 1 6 - Conceito do trabalho institucional; - Mudanças institucionais no contexto da governança.
- Fatores exógenos ligados à contextos específicos que cobram as instituições
de mudança;
- Instituição é o reflexo de uma postura política;
- Instituição é o reflexo de uma sociedade;
- Efeitos cumulativos de anos; e de diferentes gestões no trabalho
institucional. - Pressões social, econômica e política mundial; - Cor política; - Legislação e códigos; - Postura dos colegas de
trabalho; - Hierarquia; - Efeitos cumulativos das
gestões. P a tt er so n & H uite ma , 2 0 1 8 - Inovação institucional na governança urbana; - Adaptação institucional em
virtude das mudanças climáticas. - Inovação e maleabilidade institucional. - Hierarquia; - Experiência do corpo técnico. G o nza lez & H ea ley , 2 0 0 5 - Abordagem Institucionalista Sociológica; - Inovação institucional.
- Contexto histórico, posição geográfica. - Discurso, ideologia e postura institucional; - Demanda social, econômica e política mundial. Sil v a & Má rio , 2 0 1 5 - Nova Sociologia Institucional; - Institucionalismo.
- Legitimação das instituições (isomorfismo);
- Isomorfismo coercitivo, mimético e normativo. - Reprodução de mitos criados institucionalmente; - Cor política; - Pressões social, econômica e política mundial; - Importação, mimetização e imitação de soluções; - Padrões de uma classe
profissional; - Efeitos cumulativos das
gestões. Va sile, 2 0 1 9
- Vivência nas instituições; - Trabalho emocional.
- Experiência e bagagem de cada agente.
- Postura dos colegas de trabalho.
