RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO. Análise do mercado grossista de itinerância. {SWD(2016) 200 final}

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RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Análise do mercado grossista de itinerância

2 1. INTRODUÇÃO

Desde 2006, a Comissão tomou medidas para resolver o problema das tarifas de itinerância elevadas pagas pelos consumidores para utilizarem os seus telemóveis quando viajam para outro Estado-Membro da UE. As medidas regulamentares adotadas pelos colegisladores em 2007, 2009 e 2012 introduziram tarifas retalhistas e grossistas de itinerância máximas vinculativas.

O objetivo final destas medidas consistia em assegurar que as forças do mercado realizariam um mercado único de serviços de comunicações móveis no qual não existiria nenhuma diferenciação entre as tarifas das comunicações nacionais e as tarifas de itinerância; nesse sentido, a Comissão devia verificar se as medidas alcançavam este objetivo1. No entanto, apesar de as tarifas grossistas e retalhistas de itinerância terem diminuído na sequência da adoção destas medidas, continuaram a verificar-se diferenças entre as tarifas de itinerância e as tarifas das comunicações nacionais. Por este motivo, atendendo a que a supressão da diferenciação entre as tarifas das comunicações nacionais e as tarifas retalhistas de itinerância constitui uma parte importante de um mercado único de telecomunicações eficaz e funcional, a Comissão considerou necessário tomar novas medidas destinadas a prosseguir este objetivo. A eliminação das sobretaxas de itinerância foi reafirmada como um objetivo político geral na Estratégia para o Mercado Único Digital da Comissão, que o inclui como um elemento fundamental para criar as condições adequadas para o desenvolvimento de redes e serviços digitais2.

Em 2015, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram o Regulamento (UE) 2015/21203, que entrou em vigor em 29 de novembro de 2015 e alterou, nomeadamente, o Regulamento (UE) n.º 531/20124 (Regulamento relativo à itinerância). O Regulamento (UE) 2015/2120 introduziu a abolição das sobretaxas de itinerância a nível retalhista na União a partir de 15 de junho de 2017, sujeita à utilização responsável dos serviços de itinerância e prevendo a possibilidade de os operadores solicitarem uma derrogação, em casos excecionais, caso as receitas globais, reais e projetadas, provenientes da prestação de serviços regulados de itinerância, não permitam recuperar os custos globais, reais e projetados, incorridos por um prestador de serviços de itinerância com a prestação desses serviços. Este novo regime regulamentar para os serviços de itinerância retalhistas na União é referido, no presente relatório, como o regime RLAH («roam-like-at-home» - aplicação no estrangeiro das mesmas tarifas do país de origem).

No entanto, o Regulamento (UE) 2015/2120 não previa medidas sobre o mercado grossista de itinerância, por ser necessária uma investigação adicional das condições de mercado.

1

Ver, em especial, o artigo 19.º, n.º 2, do texto original do Regulamento (UE) n.º 531/2012, que atribui à Comissão a responsabilidade de apresentar propostas adequadas se as diferenças entre as tarifas de itinerância e as tarifas nacionais não se aproximarem do zero.

2

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Estratégia para o Mercado Único Digital na Europa», COM(2015)192 final de 6.5.2015.

3

Regulamento (UE) 2015/2120 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, que estabelece medidas respeitantes ao acesso à Internet aberta e que altera a Diretiva 2002/22/CE relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas e o Regulamento (UE) n.º 531/2012 relativo à itinerância nas redes de comunicações móveis públicas da União.

4

Regulamento (UE) n.º 531/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de junho de 2012, relativo à itinerância nas redes de comunicações móveis públicas da União.

3

Para que a abolição das sobretaxas de itinerância a nível retalhista seja sustentável em toda a UE, os mercados grossistas de itinerância nacionais necessitam de ser mais competitivos e praticar tarifas grossistas de itinerância que permitam aos operadores oferecer, de forma sustentável, serviços retalhistas de itinerância sem taxas adicionais.

Uma vez que um mercado grossista de itinerância a funcionar corretamente é uma condição prévia para alcançar o regime RLAH, o Regulamento relativo à itinerância confiou à Comissão a tarefa de analisar os mercados grossistas de itinerância e apresentar propostas adequadas a fim de permitir a abolição das sobretaxas de itinerância a nível retalhista na União a partir de 15 de junho de 20175.

O presente relatório apresenta os resultados da análise grossista de itinerância realizada pela Comissão. Na secção 2 do relatório, a Comissão analisa o funcionamento dos mercados grossistas de itinerância na União ao abrigo do regulamento atual. Na secção 3, a Comissão apresenta a sua proposta sobre como permitir, através da adoção de medidas a nível grossista, a abolição das sobretaxas de itinerância a nível retalhista na UE a partir de 15 de junho de 2017.

A fim de recolher os dados necessários para a referida análise, a Comissão:

 recolheu, em cooperação com o Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE), dados completos dos operadores, no outono de 20156,

 encomendou um estudo externo para calcular os custos da prestação de serviços grossistas de itinerância7,

 organizou uma consulta pública com a duração de 12 semanas, de 26 de novembro de 2015 a 18 de fevereiro de 20168.

O presente relatório é acompanhado de uma proposta legislativa de alteração do Regulamento relativo à itinerância. Os pormenores e a fundamentação da proposta em causa constam da proposta legislativa9 e da correspondente avaliação de impacto10. A metodologia detalhada e os resultados da análise do funcionamento dos mercados grossistas de itinerância que fundamentam o presente relatório constam do documento de trabalho dos serviços da Comissão que o acompanha (SWD)11.

5

Em conformidade com o artigo 19.º do Regulamento relativo à itinerância.

6

Os dados recolhidos foram analisados em colaboração com o Centro Comum de Investigação da Comissão (JRC).

7

Comissão Europeia, Assessment of the cost of providing wholesale roaming services in the EEA (Avaliação do custo da prestação de serviços grossistas de itinerância no EEE), relatório final, estudo realizado por TERA Consultants, a publicar.

8

Uma síntese e o resumo completo do relatório dos resultados da consulta pública estão disponíveis no seguinte endereço: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/summary-report-public-consultation-review-national-wholesale-roaming-markets-fair-use-policy. Para além de perguntas sobre a análise da itinerância grossista, a consulta pública incluiu dois conjuntos de perguntas sobre a política de utilização responsável e o mecanismo de sustentabilidade previstos no regulamento. O Regulamento relativo à itinerância atribui à Comissão competências de execução relativamente a estas duas matérias.

9

Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.º 531/2012 no que respeita às regras relativas aos mercados grossistas de itinerância.

10

Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Avaliação de Impacto que acompanha a Proposta de Regulamento que altera o Regulamento (UE) n.º 531/2012 no que respeita às regras relativas aos mercados grossistas de itinerância.

11

Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a análise do mercado grossista de itinerância.

4

2. FUNCIONAMENTO DOS MERCADOS GROSSISTAS DE ITINERÂNCIA NA UE

Em conformidade com o artigo 19.º do Regulamento relativo à itinerância, a Comissão avaliou o seguinte12:

 a evolução da concorrência nos mercados de itinerância a nível retalhista,

 os custos incorridos com a prestação de serviços de itinerância a nível grossista na UE,

 o nível de concorrência nos mercados grossistas nacionais.

A Comissão avaliou igualmente o impacto previsto da obrigação RLAH a nível retalhista sobre o funcionamento dos mercados grossistas de itinerância.

2.1. Evolução da concorrência nos mercados de itinerância a nível retalhista

A análise do ORECE13 mostra que, recentemente, verificaram-se alguns progressos importantes nos mercados de itinerância a nível retalhista, com as ofertas nacionais a proporem preços de itinerância mais acessíveis aos clientes. No entanto, conforme observado pelo ORECE, a maior parte das novas ofertas retalhistas de itinerância do tipo RLAH não são ofertas RLAH reais na aceção do Regulamento relativo à itinerância, isto é, não são ofertas que abrangem a totalidade da União sem a cobrança de sobretaxas adicionais (acréscimos) dentro de limites de utilização responsável. Além disso, esta evolução encontra-se distribuída de forma desigual entre os Estados-Membros.

Nos níveis atuais de concorrência nos mercados grossistas de itinerância, os mercados retalhistas não foram capazes de proporcionar um regime RLAH pleno a nível da União. A potencial evolução tecnológica e ao nível dos serviços, como a proliferação de serviços

over-the-top e SIM integrados, não constitui, até à data, um substituto pleno e operacional dos

serviços de itinerância retalhistas14. Por conseguinte, a pressão que exercem sobre o mercado manteve-se limitada, e não parece provável que venha a alterar-se no futuro próximo.

2.2. Avaliação dos custos incorridos com a prestação de serviços de itinerância a nível grossista

A avaliação dos custos incorridos com a prestação de serviços de itinerância a nível grossista é uma tarefa delicada e complexa. Não existe um método único para analisar e avaliar esses custos, e cada método implica um grande conjunto de escolhas e pressupostos com méritos e limitações. Nos últimos anos, as autoridades reguladoras nacionais (ARN) adquiriram uma sólida experiência na modelização de custos para efeitos da regulação dos preços de terminação tendo em conta a Recomendação 2009/396/CE da Comissão sobre o tratamento regulamentar das tarifas da terminação de chamadas em redes fixas e móveis na UE15. O estudo externo baseou-se nessa experiência e desenvolveu um modelo de custos que tem em conta, tanto quanto possível, as características específicas dos países16. Para o efeito, as ARN forneceram ao contratante informações pormenorizadas sobre os respetivos modelos de

12

Os outros elementos para a análise previstos no artigo 19.º do Regulamento relativo à itinerância foram tidos em consideração pela Comissão na avaliação das medidas regulamentares mais adequadas (ver secção 3 infra e, para mais informações, a correspondente avaliação de impacto).

13

Relatório do ORECE sobre o mercado grossista de itinerância, BoR (16)33, fevereiro de 2016, secção 2.3.

14

Ver secção 4 do documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório.

15

Recomendação da Comissão, de 7.5.2009, sobre o tratamento regulamentar das tarifas da terminação de chamadas em redes fixas e móveis na UE, C(2009) 3359 final.

16

5

custos, bem como dados de entrada por país. Além disso, o estudo utilizou dados dos operadores sobre os custos específicos de serviços de itinerância, tais como os custos operacionais e de gestão de itinerância, os custos financeiros e de eliminação de dados de itinerância e os custos de negociação e gestão de contratos de itinerância.

Embora continue a observar-se um certo grau de incerteza quanto às estimativas de custos fornecidas pelo modelo de custos, as mesmas fornecem uma referência útil que pode ser utilizada em conjunto com outras fontes de dados e observações, em especial: as tarifas efetivas de itinerância a nível grossista observadas no mercado, os preços retalhistas e grossistas praticados a nível nacional e, para os serviços de voz, as tarifas reguladas da terminação de chamadas em redes móveis (MTR) praticadas a nível nacional.

Com base nestas diferentes fontes de dados, pode considerar-se, com confiança, que os custos incorridos com a prestação de serviços de itinerância a nível grossista no Espaço Económico Europeu (EEE) são inferiores a 4 cêntimos de euro por minuto17, 1 cêntimo de euro por SMS e 0,85 cêntimos de euro por MB, incluindo o custo do trânsito suportado pelo operador visitado.

No que se refere à questão específica do impacto da sazonalidade sobre o custo incorrido com a prestação de serviços de itinerância a nível grossista, vários Estados-Membros salientaram explicitamente, numa declaração política conjunta efetuada aquando da adoção do Regulamento (UE) 2015/2120, a necessidade de «ter em conta o impacto da sazonalidade na estrutura de custos dos operadores ativos em áreas turísticas»18. O impacto da sazonalidade da itinerância foi cuidadosamente analisado no estudo, utilizando os melhores dados disponíveis para quantificá-lo19.

Devido à probabilidade de aumentarem maciçamente a procura interna de serviços de dados, as necessidades das redes no sentido de apoiarem os utilizadores nacionais tendem a exceder o pico sazonal de verão apenas alguns meses após esse pico e, em todo o caso, antes de o mesmo se repetir no ano seguinte. Por conseguinte, uma vez que as redes já estão a ser dimensionadas e alargadas para fazer face a esta tendência ascendente geral, qualquer pico devido a fluxos de itinerância sazonais não parece provocar qualquer aumento generalizado nos custos de rede devido à itinerância de dados em condições RLAH.

Embora os custos relacionados com a sazonalidade não sejam negligenciáveis para os serviços de voz em alguns países20, o impacto efetivo da sazonalidade na estimativa do limite

17

Em Malta, a estimativa do custo dos serviços de voz fornecida pelo modelo de custos é ligeiramente superior a 4 cêntimos de euro por minuto. No entanto, esta estimativa é contrária à média das tarifas de itinerância a nível grossista para o diferencial de tráfego comunicada em 2015 pelos operadores deste país (3,7 cêntimos de euro por minuto).

18

«Bem como as situações em que existem significativos diferenciais de tráfego relacionados com as questões de sazonalidade ou decorrentes nomeadamente da existência de diferentes níveis de deslocação de utilizadores entre os vários Estados-Membros, situações que tenderão a acentuar-se devido ao esperado aumento da procura decorrente da eliminação das sobretaxas»; ver Doc. 12279/15, de 29 de setembro de 2015.

19

Dados trimestrais sobre o tráfego de itinerância do ORECE, dados fornecidos por algumas ARN e operadores, dados mensais sobre dormidas de não residentes, por país, do Eurostat.

20

O exercício de estimativa teórica é particularmente difícil atendendo ao impacto localizado dos picos sazonais (e, do mesmo modo, ao impacto localizado dos efeitos compensatórios), às eventuais técnicas de atenuação do congestionamento e à granularidade limitada (em termos geográficos e temporais) dos dados disponíveis. Os potenciais custos adicionais para os picos sazonais para alguns países encontram-se repartidos por todos os utilizadores (nacionais e itinerantes) devido à deslocação interna sazonal significativa para áreas turísticas e devido ao efeito compensatório dos utilizadores itinerantes na utilização da capacidade em zonas metropolitanas durante a época de férias de verão.

6

máximo dos custos de itinerância a nível grossista no EEE continua a ser diminuto. Isto porque os países em que os efeitos da sazonalidade são avaliados como os mais elevados (Croácia, Grécia, Espanha, Bulgária) não se encontram entre os países com os custos mais elevados para os serviços de originação de chamadas de voz (Malta, Suécia, Países Baixos, Letónia). Os efeitos da sazonalidade medidos nos países que apresentam os custos mais elevados para os serviços de voz são menores.

2.3. Nível de concorrência nos mercados grossistas de itinerância no EEE

Os mercados grossistas de itinerância apresentam várias deficiências do mercado que foram descritas no passado21. Os mercados grossistas de itinerância têm um caráter oligopolista: a fim de prestar serviços de itinerância aos seus clientes, um operador só pode adquirir serviços grossistas de itinerância junto de três ou quatro operadores num determinado país, podendo ser difícil evitar alguns desses operadores por motivos de capacidade e cobertura da rede. Do mesmo modo, a nível grossista os operadores apenas têm substitutos imperfeitos, uma situação que um relatório anterior encomendado pela Comissão já analisou22. Geralmente, os acordos de itinerância grossistas são desencadeados pela quantidade de tráfego que o operador visitante é capaz de oferecer durante as negociações bilaterais. O principal impulsionador da negociação de acordos bilaterais de itinerância é a quantidade de tráfego de entrada e de saída que pode ser equilibrado entre cada par de operadores, e não o preço final acordado para a parte desequilibrada. Normalmente, os operadores de redes móveis virtuais (ORMV) e os operadores de menor dimensão com baixos volumes de tráfego não obtêm descontos, ou obtêm apenas descontos limitados, em relação à tarifa máxima de itinerância a nível grossista prevista no Regulamento relativo à itinerância.

A fim de reduzir as tarifas grossistas de itinerância excessivas decorrentes deste mercado não plenamente concorrencial, estas tarifas foram limitadas por sucessivos regulamentos da União. Estes limites máximos encontram-se atualmente fixados em 5 cêntimos de euro por minuto, 2 cêntimos de euro por SMS e 5 cêntimos de euro por MB pelo Regulamento relativo à itinerância. O grau efetivo de concorrência nos mercados grossistas de itinerância, conforme atualmente regulamentado, foi avaliado durante a presente análise23.

Evolução das tarifas grossistas de itinerância desde 2007

A evolução das tarifas grossistas cobradas pelos serviços de voz e de SMS em itinerância tem estado estreitamente coordenada com os limites máximos aplicados às sucessivas tarifas grossistas decrescentes definidas a nível da União desde 200724. No caso das tarifas grossistas de itinerância de dados, os preços de mercado foram substancialmente inferiores aos limites máximos sucessivos durante o período 2009-2015 (o primeiro limite máximo aplicado à tarifa grossista de itinerância de dados entrou em vigor em 2009).

Fluxos de tráfego de itinerância no EEE

21

Comissão Europeia, Avaliação de impacto das opções políticas em relação ao exame efetuado pela Comissão do funcionamento do Regulamento (CE) n.º 544/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho de 2009, relativo à itinerância (roaming) nas redes telefónicas móveis públicas da Comunidade, COM(2011) 407final, SEC(2011) 871final).

22

WIK-Consult (2010), Estudo sobre as opções possíveis para resolver os problemas de concorrência no mercado de itinerância da UE, SMART 2010/018, dezembro, p. 20-23.

23

Ver secção 6 do documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório.

24

International roaming BEREC Benchmark Data Report April — September 2015, BoR(16)28, fevereiro de 2016.

7

Os padrões de tráfego de itinerância de voz observados entre os países do EEE refletem, em certa medida, os laços históricos, linguísticos, culturais e económicos específicos entre países25. Os rácios de tráfego de itinerância de entrada/saída para os três serviços móveis (voz, SMS, dados) tendem a confirmar a divisão entre o norte e o sul da Europa entre as zonas setentrionais muito turísticas e as zonas meridionais pouco turísticas. No entanto, esta divisão não é sistemática. Chipre, a Grécia, Malta e a Espanha destacam-se como destinatários líquidos muito evidentes do tráfego de itinerância no que se refere aos três serviços, enquanto a Irlanda, os Países Baixos, a Noruega, a Eslováquia e o Reino Unido são remetentes líquidos evidentes. Alguns países, como a França, a Itália, a Letónia, a Lituânia e a Suécia, têm uma situação mais equilibrada.

Funcionamento dos mercados grossistas de itinerância

As partes interessadas reconheceram amplamente, na consulta pública, que qualquer dinâmica concorrencial nos mercados grossistas de itinerância da UE está essencialmente associada a limites máximos aplicáveis às tarifas grossistas de itinerância existentes na União, que fornecem um ponto de partida para as negociações de preços em acordos bilaterais de itinerância. Sem regulamentação a nível da União, as tarifas grossistas de itinerância seriam mais elevadas do que as praticadas atualmente, tal como comprovado pelas tarifas grossistas de itinerância não reguladas aplicadas na União antes da adoção das medidas de regulamentação e praticadas atualmente fora da União. Devido às deficiências do mercado descritas anteriormente, o mercado grossista de itinerância continuaria a apresentar problemas estruturais se a regulamentação fosse revogada.

No que se refere à regulamentação a nível da União, a análise mostra que, embora os mercados grossistas de itinerância nacionais revelem um certo grau de concorrência em todos os Estados-Membros26, em certos mercados grossistas de itinerância nacionais os preços praticados são substancialmente superiores aos custos estimados. Apenas a parte desequilibrada do tráfego de itinerância apresenta alguma concorrência de preços (normalmente, os preços para a parte equilibrada mantêm-se próximos do limite máximo). No entanto, geralmente esses preços são muito superiores aos preços grossistas praticados a nível nacional (quando estes são conhecidos), por um montante que não pode justificar-se por custos específicos de itinerância. Os operadores do mesmo grupo empresarial com presença em vários países podem dirigir o tráfego nas suas redes e internalizar os custos grossistas de itinerância. Além disso, normalmente tais operadores negoceiam tarifas grossistas de itinerância com outros operadores ao nível do grupo empresarial para que os membros do grupo obtenham preços e condições mais atrativos no que se refere aos compromissos de volume mais elevado do grupo. Em contrapartida, vários intervenientes no mercado, em especial operadores de menor dimensão com volumes de tráfego menores e ORMV, geralmente não beneficiam de tarifas grossistas de itinerância substancialmente inferiores aos limites máximos.

Em geral, os operadores cujo tráfego de itinerância de saída excede (em larga medida) o tráfego de itinerância de entrada procuram minimizar as tarifas grossistas a pagar às redes visitadas pela prestação de serviços de itinerância a nível retalhista aos seus assinantes. Por conseguinte, tais operadores privilegiam tarifas de itinerância a nível grossista baixas. Em

25

Relatório do ORECE sobre o mercado grossista de itinerância, BoR(16)33, fevereiro de 2016, secção 2.4.

26

Em especial, os preços grossistas de itinerância para o diferencial de tráfego foram inferiores aos limites máximos nos últimos anos, apesar de continuarem a ser significativamente superiores aos custos de produção estimados para a maior parte dos operadores.

8

contrapartida, os operadores cujo tráfego de itinerância de entrada excede (em larga medida) o tráfego de itinerância de saída procuram maximizar as suas receitas provenientes da prestação de serviços de itinerância a nível grossista. Por conseguinte, tais operadores privilegiam tarifas de itinerância elevadas.

Em função das respetivas posições e do respetivo poder de negociação em negociações bilaterais de itinerância a nível grossista, os operadores expressaram diferentes perceções do funcionamento eficaz dos mercados grossistas de itinerância na consulta pública27.

Determinados operadores históricos, operadores com uma grande presença no mercado, bem como, de um modo geral, operadores com um grande tráfego de itinerância de entrada argumentam que os mercados grossistas de itinerância são competitivos com base no facto de as tarifas de mercado a nível grossista serem, frequentemente, inferiores aos atuais limites máximos regulamentares.

Outros operadores, em especial os de menor dimensão, ORMV e operadores com um grande tráfego de itinerância de saída argumentam que os preços que lhes são disponibilizados no mercado grossista estão dentro, ou próximos, dos atuais limites máximos, mas, em todo o caso, são substancialmente superiores aos custos e demasiado elevados para os respetivos modelos nacionais de tarifação para serem sustentáveis após a abolição das sobretaxas de itinerância a nível retalhista, em junho de 2017.

Os ORMV argumentam igualmente que os preços grossistas que são obrigados a pagar pela itinerância são múltiplas tarifas grossistas por si pagas a nível nacional aos respetivos operadores de redes móveis anfitriãs, o que demonstra que, mesmo que os operadores de redes móveis concorram para oferecer serviços grossistas aos ORMV a nível nacional, os mesmos, aparentemente, não competem ativamente para lhes oferecer serviços grossistas de itinerância.

2.4. Impacto previsto da obrigação RLAH a nível retalhista sobre o funcionamento dos mercados grossistas de itinerância

A obrigação RLAH a nível retalhista pode afetar o funcionamento do mercado grossista de itinerância de diferentes formas. Um aumento desencadeado pelo RLAH no tráfego de itinerância pode contribuir para reduzir as tarifas grossistas de itinerância devido às economias de escala. Em contrapartida, a obrigação imposta ao operador nacional no sentido de fornecer RLAH aos seus clientes poderia exacerbar e agravar as diferenças estruturais e os desequilíbrios nas posições relativas de negociação dos intervenientes no mercado em negociações bilaterais de itinerância. Tal reforçaria ainda mais a posição de negociação dos destinatários líquidos do tráfego de itinerância e enfraqueceria a dos remetentes líquidos. Além disso, ao abrigo do RLAH, o operador visitado pode tentar recuperar parte das receitas perdidas na respetiva componente de itinerância retalhista (na qualidade de operador nacional) através de tarifas grossistas de itinerância mais elevadas. Por outras palavras, o risco potencial de distorção da concorrência e dos incentivos ao investimento em mercados grossistas nacionais e visitados decorrente da introdução do RLAH dependerá fortemente da forma como o mercado grossista irá funcionar quando o RLAH for aplicável.

27

A consulta pública esteve aberta de 26 de novembro de 2015 a 18 de fevereiro de 2016 na página seguinte:

9

3. PROPOSTA PARA DAR RESPOSTA ÀS QUESTÕES IDENTIFICADAS SOBRE O MERCADO GROSSISTA DE ITINERÂNCIA

3.1. Obstáculos ainda existentes ao funcionamento do RLAH

Ao estabelecer a obrigação de cobrar serviços de itinerância retalhistas a preços nacionais (sem mais sobretaxas de itinerância a nível retalhista), sujeita à política de utilização responsável destes serviços, o Regulamento (UE) 2015/2120 introduziu a substância de um novo regime retalhista para serviços de itinerância regulados. Este é o regime RLAH que, até agora, quase não foi oferecido em toda a União ao abrigo das atuais condições dos mercados grossistas de itinerância.

Com efeito, enquanto a tarifação de retalho dos serviços de itinerância e nacionais está alinhada pelo regulamento, a prestação de serviços de itinerância a nível retalhista não utiliza os mesmos recursos grossistas que os serviços retalhistas a nível nacional. Isto porque a prestação de serviços de itinerância a nível retalhista exige, por definição, a utilização de uma rede diferente (visitada). Por conseguinte, estes recursos de itinerância grossista têm de ser adquiridos no mercado pelo operador visitante, incluindo vários custos específicos de itinerância (isto é, não incorridos com a prestação de serviços a nível nacional).

A fim de assegurar que os serviços de itinerância a nível retalhista podem ser prestados a preços de retalho nacionais, é necessário disponibilizar os recursos de itinerância grossista a um preço que permita, de um modo geral, que os operadores visitantes (nacionais) proporcionem o RLAH, assegurando simultaneamente que os operadores visitados possam recuperar os custos incorridos com a prestação desses serviços.

A existência de mercados grossistas de itinerância nacionais plenamente competitivos, que associariam diretamente os preços aos custos marginais das redes visitadas, facilitariam claramente a sustentabilidade do RLAH. No entanto, a análise mostra que os mercados grossistas de itinerância nem sempre funcionam desta forma e que é altamente improvável que a futura obrigação RLAH conduza, por si só, a mercados grossistas de itinerância funcionais que permitam a prestação de RLAH na União até 15 de junho de 2017.

Tendo em conta os problemas apresentados resumidamente no presente relatório, são necessárias medidas adicionais a fim de regular os mercados grossistas de itinerância, a fim de permitir a prestação de RLAH de forma sustentável.

Uma abordagem à escala da União evitaria uma situação em que cada Estado-Membro adotasse abordagens divergentes para lidar com o problema das tarifas grossistas elevadas. Tal situação criaria obstáculos ao mercado interno, uma vez que os prestadores de serviços de itinerância seriam tratados de forma diferente no seu país de origem (como operadores da rede visitada) e no país onde estão a oferecer serviços de itinerância a nível retalhista (como operadores da rede visitante).

Com efeito, num contexto de RLAH, a ausência de abordagens regulamentares coerentes entre mercados grossistas nacionais poderia, efetivamente, criar distorções distributivas não relacionadas com os custos entre os operadores e, em última instância, entre os consumidores. A razão para tal seria o seguinte duplo interesse a nível grossista:

 por um lado, as redes visitadas necessitam de cobrir os custos incorridos com a prestação de serviços de itinerância a nível grossista e de investir, de forma adequada, nas suas redes para acolherem o tráfego de itinerância,

10

 por outro lado, os operadores visitantes, que já não podem cobrir os custos incorridos com a prestação de serviços de itinerância a nível retalhista através das tarifas de itinerância a nível retalhista reguladas ao abrigo do RLAH, necessitam de evitar a compressão das margens.

O risco de compressão das margens poderia, eventualmente, resultar num aumento dos preços nos mercados nacionais (efeito de vasos comunicantes) e/ou na recusa de prestação de serviços de itinerância a nível retalhista, pelo menos em relação a determinados clientes retalhistas.

Por conseguinte, é necessária uma regulamentação adicional a nível da União para possibilitar tarifas grossistas de itinerância mais baixas do que as atualmente em vigor e mais próximas dos custos subjacentes. Tal permitiria a prestação de RLAH em 2017, mantendo simultaneamente a sustentabilidade dos modelos nacionais de tarifação. Por conseguinte, a Comissão apresenta uma proposta legislativa ao Parlamento Europeu e ao Conselho que acompanha o presente relatório de revisão.

3.2. Opiniões das partes interessadas

Quase todos os operadores que responderam à consulta pública28 concordam que a fixação de limites máximos de preços a nível da União, aplicáveis em todos os Estados-Membros, é a abordagem mais adequada para continuar a regular os mercados grossistas de itinerância no contexto do RLAH29.

No entanto, os operadores estão divididos quanto ao nível dos referidos limites máximos que permitiria um RLAH sustentável. Apenas 28 % dos operadores inquiridos (determinados operadores históricos, operadores com uma grande presença no mercado, bem como, de um modo geral, operadores com um grande tráfego de itinerância de entrada) são de opinião que, ao abrigo da regulamentação em vigor, o funcionamento dos mercados grossistas de itinerância proporcionaria o RLAH em 2017. Em contrapartida, 53 % (operadores de menor dimensão, ORMV e operadores com um grande tráfego de itinerância de saída) consideram que tal não poderia proporcionar o RLAH em 2017. A proporção de operadores que afirmam não saber (18 %) é significativa, enquanto apenas um operador considera que tal depende do Estado-Membro.

Da mesma forma, os operadores móveis encontram-se divididos quanto à possibilidade de a obrigação RLAH aumentar ou diminuir a concorrência no mercado grossista de itinerância30. Os operadores que defendem os limites máximos atuais alegam que esta obrigação aumentará a concorrência nos mercados grossistas de itinerância. Em contrapartida, os operadores que defendem limites máximos mais baixos argumentam o contrário.

Quanto à medida regulamentar mais adequada a nível grossista a fim de permitir a realização do RLAH em 2017, 28 % dos operadores inquiridos privilegiam, consequentemente, a manutenção dos atuais limites máximos ou a revogação de qualquer regulamentação grossista, contra 58 % que pensam que os limites máximos aplicáveis às tarifas grossistas de itinerância devem ser diminuídos.

28

Para uma análise pormenorizada dos resultados da consulta pública, ver anexo 2 da avaliação de impacto que acompanha o presente relatório.

29

Apenas quatro dos 40 operadores móveis que responderam à consulta (incluindo dois inquiridos da mesma empresa) alegam que a supressão da regulamentação grossista seria a melhor abordagem.

30

11

As autoridades reguladoras nacionais e os governos expressam opiniões semelhantes às dos operadores nos seus países. Os países que apresentam grandes volumes de itinerância de entrada consideram que os mercados grossistas nacionais de itinerância funcionam bem, enquanto os países com grandes volumes de itinerância de saída são de opinião contrária. Por último, os consumidores e as associações de defesa do consumidor são cautelosos ao manifestarem os seus pontos de vista sobre os mercados grossistas de itinerância, uma vez que não estão diretamente envolvidos nesses mercados.

3.3. A proposta legislativa

Perspetiva do mercado nacional

As distorções que afetam a concorrência e os investimentos nos mercados nacionais dos operadores nacionais dependem sobretudo do risco de compressão das margens devido às tarifas grossistas de itinerância, em comparação com os preços de retalho nacionais que podem ser aplicados ao utilizador final, em especial para os operadores de menor dimensão/líquidos de saída. Simulações a nível nacional e a nível do operador31 demonstram que, se os limites máximos aplicáveis às tarifas grossistas de itinerância forem mantidos, em 2017, no nível atual, o RLAH não irá provavelmente ser conciliável com os modelos nacionais de tarifação. Tal comprometeria a sustentabilidade dos modelos nacionais de tarifação no que se refere a, pelo menos, 20 % dos operadores da amostra analisada e/ou em, pelo menos, seis Estados-Membros. Tal não está em consonância com o objetivo do Regulamento relativo à itinerância de permitir o RLAH na União. Também não é compatível com o caráter excecional da possibilidade de derrogação da sustentabilidade, que pressupõe que o modelo nacional de tarifação é sustentável ao abrigo do RLAH para todos ou praticamente todos os operadores na União, em benefício dos seus clientes.

Além disso, as oportunidades de geração de receitas grossistas de itinerância deverão aumentar consideravelmente com o aumento dos volumes de itinerância no contexto RLAH e a inerente diminuição dos custos unitários grossistas de itinerância subjacentes. Tal é suscetível de conduzir a transferências significativas e crescentes de operadores de saída para operadores de entrada se os limites máximos grossistas de itinerância forem mantidos ao nível atual.

Tal como sucintamente resumido na secção 2.4, não se espera que esta questão seja resolvida por um efeito único, unidirecional, positivo da obrigação RLAH sobre a concorrência nos mercados grossistas de itinerância. É pouco provável que os volumes RLAH contribuam, por si só, para uma diminuição geral das tarifas grossistas de itinerância de uma dimensão que reduziria o custo do RLAH para um nível sustentável, especialmente para os países em que este custo é elevado em comparação com as receitas nacionais. Os novos modelos de negócio e a dinâmica da negociação entre os operadores podem evoluir com o estabelecimento do RLAH. No entanto, existe efetivamente o risco de a posição negocial do remetente líquido do tráfego de itinerância, incluindo os intervenientes no mercado mais fracos nos mercados grossistas de itinerância, se deteriorar ainda mais devido à obrigação de impor o RLAH. Na ausência de medidas de compensação, este risco não pode ser excluído. Simultaneamente, é legítimo fixar limites máximos de salvaguarda a um nível que permita aos operadores com maior cobertura a nível da União ou maiores volumes de tráfego beneficiarem das vantagens comerciais decorrentes da possibilidade de internalização dos custos no seio do grupo ou da

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negociação de melhores condições com os operadores visitados que dispõem de alguma margem de negociação em relação aos seus próprios custos de rede subjacentes.

Em conclusão, para possibilitar o RLAH na União em 2017, mantendo simultaneamente a sustentabilidade dos modelos nacionais de tarifação da totalidade ou praticamente todos os operadores, exige uma regulamentação adicional dos mercados grossistas de itinerância para que estes pratiquem tarifas inferiores às atuais. Ao fornecer um ponto de

partida mais baixo para as negociações, espera-se que os limites máximos mais baixos proporcionem tarifas de mercado grossista inferiores às atuais.

Perspetiva do mercado visitado

No que diz respeito aos riscos para a concorrência e os incentivos ao investimento em mercados visitados, o funcionamento dos mercados de itinerância deve assegurar a recuperação de custos. O objetivo consiste em preservar os incentivos ao investimento nas redes visitadas e evitar a distorção da concorrência nacional nos mercados visitados, causada pela arbitragem regulamentar dos operadores que, acedendo por via da itinerância, conseguem competir em mercados nacionais visitados competitivos.

Relativamente ao primeiro aspeto, as estimativas de custos e as informações recolhidas sobre os preços grossistas atualmente praticados no mercado mostram que as tarifas grossistas de itinerância atualmente praticadas são muito superiores aos custos subjacentes, em especial para os serviços de dados.

Relativamente ao risco da arbitragem regulamentar, deve-se, em primeiro lugar, ter em conta que os operadores visitados têm competência para incluir condições para evitar a itinerância permanente ou a utilização abusiva ou anómala do acesso grossista à itinerância com base no artigo 3.º, n.º 6, do Regulamento relativo à itinerância. Neste contexto, as condições contratuais nos acordos grossistas de itinerância podem ser utilizadas para desencorajar tais práticas; geralmente, tal é feito através da exclusão da itinerância permanente de qualquer redução de preços. A existência de uma diferença entre as tarifas grossistas de itinerância com e sem redução de preços e, por conseguinte, entre as tarifas máximas e os preços negociados possíveis, é um elemento crucial que permite aos operadores controlar tais práticas. Também neste caso, as medidas propostas foram avaliadas em função do risco e das possíveis medidas disponíveis para reduzir esse risco.

Em conclusão, existe margem para uma redução adicional dos limites máximos aplicáveis às tarifas grossistas de itinerância em relação ao seu nível atual, em especial para os serviços de dados, mantendo simultaneamente os limites máximos acima dos custos subjacentes em todos os países.

Novos limites máximos aplicáveis às tarifas grossistas de itinerância na União

Ao avaliar as medidas necessárias para permitir a realização do RLAH em 2017, a Comissão teve em consideração os objetivos políticos estabelecidos no Regulamento relativo à itinerância:

i. permitir a abolição sustentável das sobretaxas de itinerância a nível retalhista para todos, ou quase todos, os operadores na União, evitando distorções nos mercados nacionais,

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ii. garantir a recuperação dos custos a nível grossista, preservando os incentivos ao investimento em redes visitadas e evitando a distorção da concorrência nacional nos mercados visitados.

Por conseguinte, a Comissão procurou minimizar os eventuais casos em que os operadores teriam de depender da possibilidade de obter uma derrogação por razões de sustentabilidade, reduzindo o nível das tarifas grossistas de itinerância na União, mantendo, simultaneamente os limites máximos acima dos custos subjacentes em todos os países (ver secção 2.2).

A derrogação da avaliação da sustentabilidade prevista no artigo 6.º, alínea c), do Regulamento relativo à itinerância baseia-se em dois testes:

 estimativas a nível nacional do custo médio do RLAH para os prestadores de itinerância a nível grossista (prestadores nacionais) em comparação com as suas receitas médias,

 testes de sustentabilidade a nível dos operadores (nacionais)32.

Os dois testes, com base em conjuntos parcialmente diferentes de dados disponíveis, são complementares e indicativos do nível de sustentabilidade dos modelos nacionais de tarifação com as tarifas grossistas de itinerância incluídas na proposta. Em especial, os testes a nível dos operadores não se destinam a ser uma previsão rigorosa do número real de eventuais derrogações aplicáveis à sustentabilidade. Estas terão de ser avaliadas pelas ARN com muito mais dados dos operadores que venham efetivamente a requerer tal derrogação do que os atualmente à disposição da Comissão, e com base num método a determinar num futuro ato de execução.

Na sequência desta análise, a Comissão propõe fixar as tarifas grossistas de itinerância reguladas em 4 cêntimos de euro por minuto, 1 cêntimo de euro por SMS e 0,85 cêntimos de euro por MB. Na opinião da Comissão, este nível:

 assegura a recuperação dos custos incorridos com a prestação de serviços de itinerância a nível grossista pelos operadores visitados,

 deixa margem para a concorrência abaixo do limite máximo,

 mantém os incentivos ao investimento nos mercados visitados,

 pode funcionar como uma salvaguarda contra a itinerância permanente indesejada ou a utilização abusiva ou anómala do acesso grossista à itinerância e as distorções do mercado nacional potencialmente daí resultantes.

Quanto ao setor do retalho, este nível de tarifas deve permitir o fornecimento sustentável do RLAH por praticamente todos os operadores na União, incluindo os operadores com menos poder de negociação nos mercados grossistas de itinerância. Simultaneamente, os operadores com um alcance mais vasto a nível da União não serão privados da possibilidade de beneficiar das vantagens desta estratégia comercial.

Medidas adicionais

A Comissão propõe igualmente que se permita que os operadores visitados e visitantes cheguem a acordo no sentido de não aplicarem o limite máximo a favor de um nível não

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Com base nos dados dos operadores recolhidos no outono de 2015, em colaboração com o ORECE, para a análise à itinerância a nível grossista.

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regulado, p. ex., tarifação com base na capacidade ou qualquer outro método de fixação de preços. A análise mostra que tal poderia ter um impacto positivo no mercado grossista de itinerância, em especial na fase inicial do RLAH, quando existirem incertezas sobre a evolução da procura.

Por último, a regulamentação específica dos preços aplicáveis à itinerância implica a aplicação de um limite máximo global a nível da União a um produto composto, que pode igualmente incluir outros tipos de acesso a nível grossista e entradas de interligação, em particular os que se encontram sujeitos a uma regulamentação nacional ou, eventualmente, transfronteiriça. A este respeito, prevê-se que as divergências existentes em toda a União no que respeita à regulamentação destas entradas venham a diminuir, em especial tendo em conta a possibilidade de adoção de medidas adicionais de acordo com a Diretiva-Quadro, com vista a assegurar uma maior coerência entre as abordagens regulamentares. Entretanto, quaisquer litígios entre operadores de redes visitadas e outros operadores no que se refere às tarifas aplicadas às entradas reguladas necessárias para a prestação de serviços grossistas de itinerância devem ser abordados tendo em conta o parecer a emitir pelo ORECE, em conformidade com as obrigações regulamentares específicas aplicáveis à itinerância, a Diretiva-Quadro e as diretivas específicas.

Revisão

A Comissão propõe rever as medidas adotadas pelos colegisladores dois anos após a data de 15 de junho de 2017 e conferir poderes ao ORECE a fim de recolher os dados necessários para essa revisão.

A Comissão pretende envidar todos os esforços para ajudar o Parlamento Europeu e o Conselho a chegarem a acordo sobre a proposta o mais rapidamente possível, para que os consumidores dos serviços de comunicações móveis possam beneficiar do RLAH a partir de 15 de junho de 2017. É importante atingir estes objetivos para responder às expectativas do público e para que a UE continue a ser, para eles, a garantia de resultados práticos.