REJAINE SILVA GUIMARÃES
A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E O REGIME INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE
DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
REJAINE SILVA GUIMARÃES
A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E O REGIME INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE
DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
Tese apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Doutor em Ciências Sociais.
Área de concentração: Relações Internacionais
Orientador: Prof.-Doutor Edison Nunes
Banca Examinadora
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A meu filho, Gustavo, que vivenciou meus momentos de refúgio tendo, mesmo privado de atenção, de compreender minhas ausências; e, por incontáveis vezes, sua presença me acalmou. Espero que a elaboração desta tese não o tenha traumatizado ou inibido sua vocação quase natural para os estudos.
À memória do Professor Paulo-Edgar Almeida Resende, por dividir seus conhecimentos e, especialmente, pelo curto espaço de tempo em que estivemos juntos, sendo o grande responsável pelo meu despertar científico e minha vinda para a Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
AGRADECIMENTOS
Ao Professor-Dr. Edson Nunes, que recebeu este trabalho em pleno andamento, norteou-me e deu-me esperança. Pelo rigor, competência e paciência, sobretudo pela confiança depositada em mim.
A meus pais e minhas irmãs, por todo apoio e confiança, pela compreensão que tiveram no decorrer desta pesquisa.
A meus professores do programa de Ciências Sociais da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, por dividir seus conhecimentos.
À amiga Erli Helena Gonçalves, pela amizade duradoura e verdadeira, distante fisicamente, mas próxima afetivamente.
Aos professores, funcionários, alunos e amigos da Faculdade de Direito da Universidade de Rio Verde, em Goiás.
Às professoras Telma Divina, Patrícia Parise e Gecilda Cargnin, que, mais que colegas de trabalho, foram amigas e compreenderam minhas ausências.
Aos professores membros da banca de exame de qualificação, meus respeitosos agradecimentos pelos comentários valiosos para melhorar a tese.
“Há um tempo em que é preciso abandonar as roupas usadas, que já têm a forma do nosso corpo, e esquecer os nossos caminhos, que nos levam sempre aos mesmos lugares. É o tempo da travessia: e, se não ousarmos fazê-la, teremos ficado, para sempre, à margem de nós mesmos.”
RESUMO
O debate atual sobre o regime internacional de proteção ao meio ambiente ocorrido no âmbito do sistema-mundo tem-se operado seguindo um movimento que tende a diluir paradigmas tradicionais de potência, estratégia e soberania. Este estudo busca analisar, com bases epistemológicas, de que forma a Democracia Participativa pode contribuir para a construção de uma visão democrática participativa de governança ambiental em um contexto de sociedades complexas. A pesquisa foi desenvolvida em torno de quatro eixos centrais: a Democracia Participativa como novo paradigma democrático na concepção procedimental habermasiana de ação comunicativa; as novas dimensões de análise na concepção e provisão daquilo que se caracteriza como bens públicos – o meio ambiente como bem público global e os interesses dos diferentes atores internacionais na conformação desse conceito –; a governança global ambiental como instrumento capaz de articular e promover a Democracia Participativa institucionalizada que se aproxima da noção de regimes internacionais; e, finalmente, a efetiva participação dos atores internos e externos na elaboração das principais declarações das Nações Unidas sobre proteção ao meio ambiente. A metodologia adotada foi qualitativa de caráter essencialmente exploratório, sondagem bibliográfica e documental amparando-se no modelo descritivo. Concluiu-se do estudo que, embora a participação da sociedade civil nas discussões dos documentos preparatórios para as conferências se tenham ampliado nas últimas décadas, a participação efetiva de outros atores que não os Estados se tem apresentado bastante deficitária ante seu baixo poder de influência nos processos de tomada de decisão no regime internacional de meio ambiente.
ABSTRACT
The current debate about the international environmental protection regime occurring within the world-system has been operated using a movement that tends to dilute traditional paradigms of power, strategy and sovereignty. This study analyzes participatory democracy on an epistemological basis and how it can contribute to building a participatory democratic vision of environmental governance in a context of complex societies. The study was developed around four central themes: participatory democracy as a new democratic paradigm in the Habermasian procedural conception of communicative action; the new dimensions of analysis in the conception and provision of what is characterized as public goods – the environment as a global public good and the interests of different international actors in conforming to this concept –; global environmental governance as an instrument capable of articulate and promote institutionalized participatory democracy, which resembles the notion of international regimes; and, finally, the effective participation of internal and external actors in the drawing up of the major UN declarations on environmental protection. The adopted methodology was qualitative in an essentially exploratory nature, trough bibliographic and documental exploration, supported on the descriptive model. It was concluded that, although the participation of civil society in discussions of preparatory documents for the conference has been extended in the recent decades, the effective participation of other actors excluding States has shown very deficient due to their low power to influence the decision-making processes around the international environmental regime.
RÉSUMÉ
Le débat actuel concernant le régime international de protection de l’environnement engendré dans le système-monde, s’est opéré en suivant un mouvement qui tend à diluer les paradigmes traditionnels de puissance, de stratégie et de souveraineté. Cette étude analyse la démocratie participative avec des bases épistémologiques, s’intérrogeant sur sacontribution à la construction d’une vision de démocratie directe de la gouvernance globale dans un contexte de sociétés complèxes. La recherche a été développée autour de quatre axes : la démocratie participative en tant que nouveau paradigme démocratique dans la conception procédurale Habermasienne d’action communicative; les nouvelles dimensions d’analyse dans la conception et dans la provision de ce que l’on caractérise comme des biens publics –l’environnent comme bien public global et les intérêts des différents acteurs internationaux dans la configuration de ce concept ; la gouvernance globale environnementale en tant qu’instrument capable d’articuler et de promouvoir la démocratie participative institutionnalisée, laquelle s’approche de la notion de régimes internationaux et, enfin, la participation effective des acteurs internes et externes dans l’élaboration des déclarations onusiennes les plus importantes dans la protection de l’environnement. La méthodologie adoptée est la qualitative, essentiellement exploratoire, avec une recherche bibliographique et documentaire, qui s’appuie sur le modèle descriptif. En conclusion, on a trouvé que, bien que la participation de la société civile dans les discussions sur les documents préparatoires à la conférence ont été élargies ces dernières décennies, la participation effective des autres acteurs, pas des Etats, a obtenu de très déficitaire par rapport à leur faible puissance et d'influence dans la prise de décision décision dans le régime international actuel de l'environnement internacional.
SUMÁRIO
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS ... 11
1.1 JUSTIFICATIVA ... 11
1.2 DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO ... 18
1.3 REFERENCIAL TEÓRICO ... 21
1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 30
2 TEORIAS DEMOCRÁTICAS ... 33
2.1 DEMOCRACIA ANTIGA ... 33
2.2 TEORIAS DEMOCRÁTICAS CONTEMPORÂNEAS ... 37
2.3 O MODELO DEMOCRÁTICO DE HABERMAS: UMA CONCEPÇÃO PROCEDIMENTAL ... 46
3 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EM HABERMAS ... 53
3.1 A AÇÃO COMUNICATIVA COMO PROCEDIMENTO EMANCIPATÓRIO NO EXERCÍCIO DA DEMOCRACIA ... 53
3.2 A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA COMO NOVO PARADIGMA DEMOCRÁTICO ... 59
3.3 POSSIBILIDADES DE APLICAÇÃO DO NOVO PARADIGMA DA TEORIA DEMOCRÁTICA PARTICIPATIVA EM SOCIEDADES “GLOBALIZADAS” ... 65
4 GOVERNANÇA GLOBAL E MEIO AMBIENTE ... 69
4.1 VISÃO SISTÊMICA DO MEIO AMBIENTE NO PENSAMENTO DE EDGAR MORIN ... 69
4.2 O MEIO AMBIENTE COMO BEM PÚBLICO GLOBAL ... 79
4.3 CONSIDERAÇÕES CONCEITUAIS SOBRE GOVERNANÇA GLOBAL AMBIENTAL ... 93
5 A PARTICIPAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS NA CONSTRUÇÃO DEMOCRÁTICA DAS CONFERÊNCIAS AMBIENTAIS INTERNACIONAIS ... 110
5.1 CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE HUMANO (1972) ... 110
5.1.1 Histórico ... 110
5.1.2 Resultados alcançados ... 114
5.1.3 A participação dos atores ... 116
5.2 CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (1992) ... 117
5.2.1 Histórico ... 117
5.2.2 Resultados alcançados ... 120
5.2.3 A participação dos atores ... 121
5.3 CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (2002) ... 125
5.3.1 Histórico ... 125
5.3.2 Resultados alcançados ... 128
5.3.3 A participação dos atores ... 130
5.4.1 Histórico ... 131
5.4.2 Resultados alcançados ... 134
5.4.3 A participação dos atores ... 141
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 1555
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
1.1 JUSTIFICATIVA
Enquanto obra da Revolução Industrial, a busca pelo desenvolvimento material das sociedades acarretou danos altamente nocivos para a natureza e, consequentemente, para o próprio homem, vez que não estava no foco de discussão dispender atenção para as consequências que uma expansão descontrolada da produção poderia deixar de herança para as gerações futuras.
O meio ambiente, nesse contexto, como bem jurídico, objeto de direito, tem-se apretem-sentado, em fins do século XX e início do XXI, como importante elemento constitutivo da agenda política internacional. As discussões concernentes à esfera da vida econômica, social e cultural dos Estados e também dos indivíduos que deles fazem parte e agora recebem status de sujeito de direito internacional têm, em larga
escala, delineado o processo de expansão da força do capital popularmente denominado de globalização.
destacar a necessidade da tomada de consciência que passa a integrar o pensamento sistêmico, que tem por objeto não um setor ou uma parcela, mas um sistema complexo, que forma um todo organizado.
Tradicionalmente, o conceito de globalização se pauta em preceitos de ordem estritamente econômica. Sem desprezá-lo, porém, para a presente abordagem adota-se a concepção de globalização preceituada por Santos (2003), pelo fato de que privilegia dimensões mais abrangentes e apropriadas para esta análise, tais como social, política e cultural.
Com base nisso, a globalização pode ser tomada como sendo “[...] o processo pelo qual determinada condição ou entidade local estende a sua influência a todo o globo e, ao fazê-lo, desenvolve a capacidade de considerar como sendo local outra condição social ou entidade rival” (SANTOS, 2003, p. 433).
Dentre as formas de globalização consideradas, ressalta o autor que, daquelas denominadas localismo globalizado e globalismo localizado,
necessariamente decorre um processo de globalização hegemônica, ou seja, um processo que enseja dominação; e, daquelas denominadas cosmopolitismo e
patrimônio comum da humanidade, tem-se um processo de globalização
contra-hegemônica, ou seja, que enseja emancipação (SANTOS 2003).
Emancipação, nesse sentido, significa respeito à diferença e pressupõe reconhecimento da diversidade, conforme apregoam Gonçalves, Bandeira e Garrafa (2011)1. Afirmar a universalidade, a indivisibilidade, a interdependência e o inter-relacionamento do meio ambiente com as demais formas de direitos, considerando a
1 O reconhecimento da pluralidade como ferramenta moral para a tradução do respeito humano é
diversidade e a diferença parece constituir o grande desafio da sociedade contemporânea. Mecanismos de afirmação substantiva estão postos. No entanto, o mesmo não se pode afirmar quanto aos mecanismos de ordem adjetiva, ou seja, de controle e fiscalização do respeito e implantação desse direito.
O sistema de proteção do meio ambiente deve pressupor uma rede interligada de diálogo, discussão, controle e fiscalização que considere o estabelecimento desses canais tanto em âmbito local quanto internacional. Compete aos Estados, por meio das instituições, agir para que o direito ao meio ambiente seja afirmado e respeitado no plano local, de acordo com as especificidades. Compete à sociedade internacional cooperar para a viabilização desse direito no plano local e agir contra as violações. Certo é que não se trata da substituição dos mecanismos jurídicos de comando e controle, mas sim de alternativas que envolvam diretamente atores da sociedade civil organizada – organizações não governamentais (ONGs), associações, sindicatos, pastorais, comunidades científicas, entre outros –, bem como as empresas e os diversos atores do mercado.
Neste contexto, a Governança Ambiental Global pode ser definida a partir de uma série de regimes internacionais contemporâneos negociados pelos países, sob a condução da ONU, no âmbito do Programa das Nações Unidas (Pnuma) ou do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud).
O primeiro trata-se da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente realizada em Estocolmo em julho de 1972, considerada a “certidão de nascimento” do Direito Internacional do Meio Ambiente e que produziu impactos não só no eixo dos países desenvolvidos, mas também em toda a América, sobretudo, na América Latina. Remete à reflexão acerca da sustentabilidade a um macroevento político, com alcance sistêmico, realizando a façanha de propor na prática a organização de novos moldes de cooperação e ação conjunta dos atores do sistema internacional.
O segundo viria à tona vinte anos após, apresentando-se como desdobramentos da própria conferência de 1972 e também da infinidade de tratados e convenções internacionais decorrentes, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, chamada de Eco 92 ou Rio 92. Governos de todo o mundo, em intenso processo de informação com os novos agentes transnacionais e organizações mundiais, formularam proposta conjunta de uma constituição para o planeta, a Carta da Terra, delineando as prioridades imediatas para o próximo século, a Agenda 21.
A Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável foi o terceiro evento realizado pela ONU, em 2002, em Johannesburgo, na África do sul. Também conhecida como Rio+20 ou Cúpula da Terra II, teve como objetivo principal discutir soluções já propostas na Agenda 21 (Rio-92) e outros acordos da conferência de 1992. Da Cúpula de 2002, surgiram dois documentos, a Declaração de Johannesburgo e o Plano de Implantação.
da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92) e contribuiu para definir a agenda do desenvolvimento sustentável para as próximas décadas.
O objetivo da Conferência Rio+20 foi a renovação do compromisso político com o desenvolvimento sustentável por meio da avaliação do progresso e das lacunas na implantação das decisões adotadas pelas principais cúpulas sobre o assunto e do tratamento de temas emergentes.
O que importa ressaltar é que, dessa forma, os próprios estatutos constitutivos dos Estados, sobretudo daqueles periféricos, passaram a sofrer forte influência dos instrumentos de defesa do meio ambiente. E, nesse sentido, os Estados acabaram por estabelecer mecanismos próprios sancionatórios contra a violação do Direito do Meio Ambiente. Quer por força do power of embarrassment
(poder de constrangimento), quer por motivação interna, o que se constata é um
progressivo aumento, ao menos do ponto vista regulatório, de mecanismos de controle e monitoramento dos direitos e obrigações preceituados nos tratados internacionais de proteção do meio ambiente, encorpando a sistemática da
international accountability,2 já bastante conhecida no que tange ao Direito
Internacional dos Direitos Humanos.
Em assim fazendo, uma importante via de comunicação se estabeleceu entre o local, onde o meio ambiente se materializa, e o cosmopolita, onde as diversidades
e diferenças se manifestam com maior destaque e evidência.
2 Accountability é um termo da língua inglesa, sem tradução exata para o português, que remete à
Na ordem interna, mecanismos tradicionais de democracia representativa não têm respondido às demandas socioambientais cada vez mais crescentes; e, nesse contexto, surge no cenário brasileiro a partir da Constituição de 1988 um novo projeto democrático de participação da sociedade civil como protagonista do processo de consolidação da Democracia Participativa. Configura-se, em âmbito nacional, o envolvimento dos atores da sociedade civil, promovendo interação entre o espaço público estatal e os cidadãos, viabilizando a construção de uma estrutura normativa e de controle das decisões públicas amparadas na concretização dos princípios constitucionais fundamentais, em vez do processo simplista de contrapor o global ao local, agregar ao processo global, que se mostra inevitável.
Na esfera internacional, em consequência do processo de globalização, as questões relacionadas ao meio ambiente na atualidade vêm exigindo soluções inovadoras que correspondam aos desafios que, pela natureza da indivisibilidade do dano ambiental, desconhecem fronteiras de limites físicos entre o interno e o internacional, a tendência para solução dos assuntos relativos ao fenômeno é de pertinência concomitante de política interna e de diplomacia dos Estados. Dentro desse contexto, interligados pela necessidade de proteger o meio ambiente, emergem, no cenário internacional atores com participação relevante, como ONGs, que se têm ramificado e disseminado por todos os Estados e cuja atuação tende a universalizar as reivindicações de grupos de pressão em relação às opções políticas internas dos governos.
construção, paradigma que exige que a elaboração normativa e a formação das decisões públicas resultem de um processo participativo e democrático.
Habermas (1997) propõe um modelo normativo de democracia denominado “procedimentalista”, baseado em espaços públicos autônomos amplamente diversificados e em procedimentos de formação democrática da opinião e da vontade política institucionalizadas em termos de Estado Democrático de Direito.
O paradigma procedimental, segundo o autor, destaca-se justamente num período de crise múltipla do modelo tradicional de Estado, cuja estrutura dá mostras de incapacidade de regulamentação da vida social, da possibilidade do consenso social. Para revitalização desse modelo tradicional de Estado, há que se reconhecer a impossibilidade de reconstituição sem a presença da Democracia Participativa, pois esse modelo se mostra compatível com a preservação do meio ambiente, desenvolvimento sustentável e solidariedade entre gerações.
Na perspectiva exposta, a concepção habermasiana de natureza procedimental situa o cidadão como agente destacado no processo de elaboração discursiva do direito a partir da concretização constitucional, realizada por meio da democratização dos espaços decisórios. Essa concepção habermasiana de ação comunicativa e fortalecimento dos atores sociais é imprescindível para evitar o reducionismo ao contexto liberal clássico. Enfim, as regras e decisões públicas terão a legitimidade condicionada à efetiva participação do cidadão em sua construção, cuja vontade e opinião devem interagir com as decisões e deliberações tomadas no âmbito do sistema político e influenciá-las.
novas formas de institucionalidade que projetam espaços públicos autônomos e processo político democrático, ressaltando que talvez esse novo paradigma de Democracia Participativa estabeleça novas bases para a construção de mecanismos com efeitos práticos para restabelecer o equilíbrio de problemas ambientais que ocorrem no espaço local, regional ou global.
A tarefa a que se propõe este estudo parte do pressuposto de que os problemas ambientais não são só nacionais, mas transnacionais, regionais e até globais, ou seja, não respeitam fronteiras políticas. Para o enfrentamento da questão ambiental não se deve perder de vista que se trata de cooperação assimétrica, ou seja, os Estados, como os outros atores, não são apenas diversos, mas também têm capacidades e competências extremamente díspares. É necessária a adoção de mecanismos de cooperação e interdependência dos Estados, e que, no contexto político, o regime internacional do meio ambiente deve ser negociado com ampla participação dos atores (internos e externos) nas discussões.
1.2 DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO
O meio ambiente como bem jurídico, objeto de direito, tem-se mostrado em evidência e demandado especial atenção tanto da sociedade internacional quanto dos Estados-nação. Seu processo de afirmação, enquanto parte integrante da agenda política internacional e também como bem juridicamente tutelado pelo Estado e materializado de acordo com a especificidade do local, constitui o foco de discussão.
contemporaneidade. Os riscos globais que ameaçam o planeta, a escassez ou finitude dos recursos naturais, a deterioração da qualidade ambiental e, em decorrência da qualidade de vida das populações, as pressões sobre o uso do solo, a ameaça de extinção que paira sobre as espécies animais e vegetais, as taxas de crescimento demográfico e a consequente demanda de bens e serviços, entre muitos outros fatores, adquirem peso bem maior com o fenômeno da globalização e em razão dela.
Partindo das discussões globais acerca do tema, presente, sobretudo a partir da década de 1970, com as grandes conferências mundiais, esse impulso atinge e produz efeitos em todo o Regime Internacional.
Tal situação, em grau maior ou menor, já é de domínio público e preocupa os poderes constituídos e segmentos expressivos da sociedade. Daí a busca de diretrizes e mecanismos operacionais que tornem mais fácil dar resposta às necessidades de desenvolvimento e às exigências de qualidade ambiental, pois os danos ambientais não conhecem fronteiras e os seus efeitos repercutem em locais distantes de onde foram gerados.
Pensar o meio ambiente, nessas duas perspectivas pressupõem-se dois caminhos a ser trilhados. Em âmbito global, o que se verifica é a tentativa de estabelecer e afirmar o meio ambiente enquanto assunto de interesse de uma coletividade que transcende as necessidades de grupos ou comunidades restritas. Em âmbito local, o processo traduz a necessidade de afirmação de mecanismos restritos, específicos, que produzam resultados e se consubstancializem tanto material quanto formalmente, ganhando judicialidade e exigibilidade.
atribuição da sociedade internacional; é fazê-lo aceito enquanto princípio orientador das políticas dos Estados integrantes dessa ordem. Universalizar o acesso é atribuição do Estado e de suas instituições, elaborando leis, concebendo políticas públicas e determinando práticas administrativas; é materializar o princípio ideológico de forma a atingir o máximo de indivíduos possível dentro da ordem política local.
A comunidade, por meio das instituições, movimentos populares e organizações intermediárias, envolve-se cada vez mais com a problemática ambiental. Isso decorre da tomada de consciência, do amadurecimento político das instituições e das pessoas, do trabalho pontual mas incessante das ONGs, assim como da estimulante solidariedade pelo planeta. Nenhum processo decisório democrático pode ser desencadeado sem a participação da sociedade civil se quiser obter legitimidade e eficácia.
Os governos devem encarar as aspirações explícitas e implícitas da sociedade, pois, para tanto, são eles constituídos. Não é outra a base de sustentação dos regimes democráticos.
A consciência do meio ambiente, como bem comum, proporciona novos rumos na participação da comunidade, para definir objetivos, implantar ações e alcançar resultados.
Assim, as questões que se pretendem enfrentar nesta tese são como seguem.
1. Será possível aplicar um novo desenho institucional de Governança Ambiental Global como alternativa de universalizar o paradigma de Democracia Participativa em Estados soberanos e com capacidades absolutamente assimétricas?
2. Em que medida se manifesta o fenômeno da participação social na elaboração do Regime Internacional do Meio Ambiente delineado nesta tese pelas quatro principais Conferências Mundiais das Nações Unidas sobre o meio ambiente? De que forma a sociedade civil organizada colabora para ampliação da ação democrática participativa?
1.3 REFERENCIAL TEÓRICO
As democracias representativas tal como existem hoje não são capazes de absorver toda a demanda de participação da sociedade. Por essa razão, passam a ser criadas em diferentes esferas de governo, no nível nacional e internacional, instâncias democráticas participativas para ampliar a possibilidade de atuação direta da cidadania na defesa dos interesses mais amplos da sociedade, conhecidos como interesses difusos especificamente os temas de meio ambiente (FURRIELA, 2002).
pensamento complexo, que permite a aplicação dos mesmos nas mudanças dos paradigmas da ciência, e, ainda, para fundamentar a tese do pensamento sistêmico como paradigma para tomada de consciência da questão ambiental emergente. Edgar Morin (2005) mostra a urgência de reinserir a questão filosófica da condição humana e da preservação do planeta em todo o debate das ciências sociais.
Esta pesquisa se fundamenta nos estudos que envolvem a construção e reflexão da temática sobre democracia, com ênfase na Democracia Participativa fundada em pressupostos teóricos definidos. Este trabalho, portanto, tem como temática a Democracia Participativa e o regime internacional do meio ambiente. Nesse sentido, o fenômeno democrático é analisado em diferentes perspectivas e avaliações, para, a partir de então, intentar sua compreensão na seara da política
internacional que permeia o ideário do direito internacional do meio ambiente.
O debate contemporâneo sobre Democracia Participativa emerge como resposta às teorias democráticas convencionais e amplia o conceito político mediante a participação cidadã e a deliberação nos espaços públicos. Diferentes pensadores contribuem para a teoria democrática participativa, entre os quais se destacam: Macpherson (1978), Borón (1995), Pateman (1992), Bobbio (2003), Dagnino e Panfichi (2006), Habermas (1997).
Segundo Habermas (1997), a esfera pública não pode ser entendida como instituição ou organização nem como um sistema, constitui-se principalmente como uma “estrutura comunicacional”, a qual tem a ver com o espaço social gerado no agir comunicativo, sem o viés da luta de classes. Nesse sentido, a democracia supõe a relação entre os interesses da sociedade civil e o poder político estatal por meio da comunicação.
O novo paradigma de Democracia Participativa não é visto apenas como método ou forma institucional, mas como democracia substantiva, que advém das massas, com vista à superação das desigualdades, como novo projeto emancipatório. Nesse sentido, Atílio Borón (1995, p. 69) propõe uma fórmula: “democracia: método + substância”. Pode-se aludir a essa fórmula como método que
é expressão da Democracia Participativa por via representativa e cuja substância é a expressão da Democracia Participativa por via da participação da sociedade civil.
O modelo habermasiano da teoria normativa de democracia procedimentalista contribui para o desenvolvimento de importante análise da democracia representativa e a posição que esta deve ocupar na Democracia Participativa e ambas no Estado Democrático de Direito. O ponto central na democracia em Habermas (1997, p. 56) é compreendê-la procedimentalmente, “que vem a ser uma forma de exercício coletivo do poder cuja base é o processo livre de apresentação de razões iguais. Introduz-se, assim, a possibilidade de uma relação argumentativa crítica com a organização política”.
Nesta releitura, a exclusão entre democracia representativa versus
democracia direta, representação versus participação, cede lugar a uma postura
Encontram-se incorporados no sistema jurídico brasileiro tanto na norma constitucional quanto nas normas infraconstitucionais mecanismos de participação da sociedade que corroboram que o Brasil é uma Democracia Participativa, daí decorrendo que o regime democrático assume duas vias da participação, em que se encontra a participação por via representativa e a participação por via direta do cidadão.
Empreender-se-á uma análise da Democracia Participativa por via representativa e participativa dos cidadãos com base nos seguintes preceitos positivados na Constituição Federal do Brasil de 1988:
Art. 1º. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos (representativa) ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 5º. XXI – as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente.
Art. 8º. III – ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas. Art. 11. Nas empresas de mais de duzentos empregados, é assegurada a eleição de um representante destes com a finalidade exclusiva de promover-lhes o entendimento direto com os empregadores.
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante [...].
Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos [...].
Art. 1º. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (participativa), nos termos desta Constituição.
Art. 14. [...]. I – plebiscito; II – referendo; III – iniciativa popular (BRASIL, 2011, p. 17-30, grifo nosso).
A avaliação das insuficiências da estrutura contemporânea estatal na obtenção do consenso traduz-se em importante contexto sociopolítico, capaz de maximizar a pertinência da proposta de um novo modelo sobre a relação do direito social diante do processo de universalização global e local do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e ao novo paradigma de Democracia Participativa na concepção de Habermas, calcada na interação comunicativa de seus atores.
A contemporaneidade se caracteriza por vivenciar uma profunda crise mundial, multidimensional e complexa, de dimensões sociais, éticas e econômicas. A proteção ao meio ambiente, nesse contexto, é uma das grandes preocupações da agenda internacional. Uma das características marcantes do século XXI é a emergência da comunidade internacional em apresentar um sistema de proteção ao meio ambiente que pressuponha uma rede de discussão, controle e fiscalização, estabelecendo canais de ligação tanto em âmbito local quanto global (SOARES, 2003).
Para Liszt Vieira, as principais transformações do mundo são acarretadas pelo processo de globalização, dentre muitas, a deterioração ecológica do planeta, visto que tanto as causas quanto os efeitos são globais, isto é, o local é influenciado pelo global ao mesmo tempo em que o influencia, conforme se apresenta em seu pensamento:
O global e o local se interpenetram e se tornam inseparáveis. O global investe o local, e o local impregna o global. Não se trata mais de duas instâncias autônomas que se relacionam de uma determinada maneira, influenciando-se reciprocamente, mas mantendo cada uma sua identidade. Trata-se agora de um processo que engloba, em seu movimento, o local e o global combinados (VIEIRA, 2004, p. 70).
prol de um desenvolvimento sustentável e de mecanismos internacionais de cooperação; equânime, justa e igualitária.
Corroborando o entendimento, Cançado Trindade (2003 apud GUERRA,
2007) adverte que a proteção dos direitos humanos e do meio ambiente, juntamente com os temas do desenvolvimento humano (e a luta pela erradicação da pobreza extrema) e do desarmamento, constitui a grande prioridade da agenda internacional contemporânea. Requer do direito internacional público, em processo de contínua expansão, soluções aos problemas globais apresentados, além de enriquecimento conceitual para fazer frente às realidades dos novos tempos. Impõe-se seja dado em particular à questão da relação entre a proteção dos direitos humanos e a proteção ambiental tratamento sistematizado, com a transcendental importância nos dias atuais. Embora tenham os domínios da proteção do ser humano e da proteção ambiental sido tratados até o presente separadamente, é necessário buscar maior aproximação entre ambos, porquanto correspondem aos principais desafios do tempo, a afetar em última análise os rumos e os destinos do gênero humano.
Entende-se que o regime internacional do meio ambiente pode ser traduzido em um conjunto de normas que criam direitos e deveres para os vários atores internacionais (e não apenas para os Estados), numa perspectiva ambiental, atribuindo igualmente responsabilidades e papéis que devem ser observados por todos no plano internacional, visando à melhoria da qualidade de vida para as presentes e futuras gerações.
primeira nas agendas e discussões dos Estados sobre a nova ordem econômica internacional.
As considerações que se seguem têm por objetivo realizar um recorte teórico para a questão ambiental no mundo, buscam reproduzir as preocupações dos Estados quanto ao desenvolvimento sustentável, delineadas a partir de conteúdos distintos de quatro acontecimentos históricos: em Estocolmo-1972, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano; no Rio de Janeiro-1992, a Eco-92, cuja denominação oficial foi Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento; em Johannesburgo, África do Sul, entre os dias 2 e 4 de setembro de 2002, foi a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável; e, novamente no Rio de Janeiro-2012, a Rio+20, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável.
A Organização das Nações Unidas em 03 de dezembro de 1968, em Assembleia-Geral, convoca uma Conferência Internacional sobre o Meio Ambiente Humano. Após quatro anos de trabalho intenso e preparação, aconteceu, no período de 5 a 16 de junho de 1972, em Estocolmo, na Suécia, a primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, atenta aos problemas internacionais relativos ao meio ambiente com a proposta de apresentar princípios comuns aos povos para preservar e melhorar o meio ambiente. Esta conferência é considerada o grande marco do movimento ecológico, haja vista que reuniu pela primeira vez países industrializados e em desenvolvimento para discutir problemas relativos ao meio ambiente.
prejudicavam o planeta e a recomendação de critérios para minimizá-las. O documento serviu para inserir no plano internacional a dimensão ambiental como condicionadora e limitadora do modelo tradicional econômico e dos recursos naturais do planeta.
Enquanto em 1992, no Rio de Janeiro, no período de 3 a 14 de julho, realizava-se a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Eco-92, denominada de Cúpula da Terra, acontecia paralelamente a reunião do Foro Global. A Eco-92, ao contrário da Conferência de Estocolmo, possibilitou a abertura de um diálogo multilateral, colocando os interesses globais como principal preocupação. Da Conferência do Rio foram produzidos alguns documentos importantes, tais como: a Agenda 21, a Declaração do Rio, a Declaração de Princípios sobre Florestas, a Convenção sobre Diversidade Biológica e a Convenção sobre Mudanças Climáticas.
Em 2002, foi realizada na cidade de Johannesburgo, na África do Sul, a Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável, criada pela ONU para estabelecer novas medidas e implantações dos princípios estabelecidos no Rio de Janeiro em 1992.
A conferência, também conhecida como Rio+10, foi convocada após uma década do primeiro encontro, confirmando os resultados das dificuldades existentes na implantação de suas recomendações. Foram detalhadas no novo documento The Johannesburg Declaration (2002) poucas novidades em comparação com os princípios já expressos no passado, desenvolvendo-se apenas alguns objetivos dentro das recomendações.
de 2012 e marcou o vigésimo aniversário da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que ficou conhecida como (Rio-92), e também os dez anos da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, que ocorreu em Johannesburgo, África do Sul, em 2002. Chefes de Estado e de Governo, ativistas ambientais, cientistas e representantes se uniram para assumir um compromisso mundial com o desenvolvimento sustentável. O tema central da conferência foi sobre o papel de uma instância global capaz de unir preservação ambiental e progresso econômico.
Posto esse arcabouço, a partir do contexto das conferências, a participação dos atores sociais se transforma no referencial de ampliação das possibilidades de acesso da sociedade nas tomadas de decisões e de fortalecimento dos mecanismos democráticos.
Para Sidney Guerra (2007, p. 88), na caracterização moderna, o meio ambiente é um fenômeno que desconhece fronteiras:
Na verdade, os ecossistemas ou os elementos protegidos situam-se em espaços locais, portanto, dentro de um país (por exemplo: as espécies animais e vegetais em perigo de extinção, que vivem em determinado país, ou os recursos da biodiversidade, cuja preservação é do interesse de toda humanidade), em espaços sub-regionais (por exemplo: os rios transfronteiriços e lagos internacionais, cuja preservação não pode ser deixada aos cuidados de um único país), em espaços regionais (como os mares que banham vários países e nos quais realiza a pesca internacional, que não se encontra restrita só aos países ribeirinhos) e, enfim, mesmo no espaço global de toda a Terra (como a preservação da camada do ozônio ou a regulamentação das mudanças do clima da Terra causadas por fatores humanos, mediante a emissão dos gases de efeito estufa.
1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Com base nos objetivos gerais e específicos estabelecidos para a execução desta tese, estrutura-se a pesquisa qualitativa em caráter essencialmente exploratório, lança-se mão deste método de pesquisa ancorando-se entre outros em Oliveira (2003). De acordo com o autor, os estudos exploratórios têm como objetivo a formulação de um problema para efeito de uma pesquisa mais precisa ou, ainda, para elaboração de hipóteses. Apontam, ainda, Chizzotti (2008), Deslandes (2008) e Luna (1996) que esse método é bastante amplo e versátil.
Acredita-se que tal perfil de pesquisa ajudará na busca de alternativas teóricas e práticas acerca do problema aqui apresentado e no aprofundamento de conceitos ainda por sedimentar sobre a importância da Democracia Participativa, bem como sua afirmação num contexto globalizado de sociedades complexas e interdependentes.
Quanto aos meios, a pesquisa é bibliográfica e documental, por recorrer ao uso de materiais, como livros, artigos em revistas científicas, dissertações de mestrado e teses de doutorado, além de pesquisas em sites especializados, também
ex post facto, pois se observam variáveis não controláveis de um fato já ocorrido,
analisando-se os possíveis resultados.
desenvolvimento de um nível de análise em que se permitem identificar as diferentes formas dos fenômenos, sua ordenação e classificação (OLIVEIRA, 2003).
A pesquisa qualitativa permeia todo o trabalho, Strauss e Corbin (1998, p. 10) a conceituam como:
[...] qualquer tipo de pesquisa que produz descobertas não obtidas por procedimentos estatísticos ou outros meios de quantificação. Pode se referir à pesquisa sobre a vida das pessoas, experiências vividas, comportamentos, emoções, sentimentos, assim como funcionamento organizacional, fenômenos culturais e interações entre as nações [...] e a parte principal da análise é interpretativa.
A partir do referencial teórico, analisa-se a Democracia Participativa, optando-se por iniciar pela análioptando-se histórica de democracia direcionada à concepção político-normativa desde a antiguidade até a contemporaneidade, bem como as principais teorias democráticas, para, a partir de então, intentar sua compreensão na seara da política internacional, relacionando-a com o regime internacional de meio ambiente. Na sequência, parte-se para a análise específica da participação dos atores sociais na esfera pública, fundamentando-se na ação comunicativa de Habermas (1989).
Todo procedimento metodológico tem como objetivo delinear o caminho a ser percorrido pelo pesquisador na tentativa de relacionar a teoria com a vivência. A metodologia dá origem ao método, e é o método que possibilita a pesquisa.
inovações participativas produzir a emancipação dos atores sociais. Para alcançar os objetivos utilizam-se como material empírico as informações provenientes das principais Conferências das Nações Unidas sobre a questão ambiental, como segue.
1972 – Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano.
1992 – Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
2002 – Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável.
2012 – Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável.
2 TEORIAS DEMOCRÁTICAS
2.1 DEMOCRACIA ANTIGA
Ao refletir sobre a história da Democracia na Grécia Antiga, apresenta-se o legado ateniense do uso da palavra e a importância do discurso para solução dos problemas da polis. Utiliza-se da concepção de democracia direta dos cidadãos
atenienses e das decisões coletivas para reforçar o poder da formação discursiva como caminho para sociedades mais democráticas. A democracia está intimamente ligada ao modo de realização da convivência humana em sociedade e as relações intersubjetivas entre o indivíduo e o poder político, cujo conteúdo se tem transformado e enriquecido ao longo das experiências históricas, mas as teorias e as práticas democráticas contemporâneas causam algumas incoerências. Pretende-se abordar o estabelecimento teórico na definição da natureza e da posição da democracia nos debates contemporâneos sem distinguir modelos normativos e meramente explicativos. Para orientar a discussão acerca do sentido de democracia, este estudo se apoia nos cinco modelos teóricos proposto por David Held na obra Modelos de Democracia, publicada pela primeira vez em 1981 (HELD, 1981).
Democracia era na Grécia Antiga o governo dos demos, um tipo de distrito
territorial composto por homens livres que tinham por desiderato o exercício da política, o que implicava a manutenção das liberdades individuais. Era o governo da cidadania, o governo daqueles que estão livres para a ação política (MOSSÉ, 1985).
engenharia constitucional de todos os tempos. Essas reformas regraram a intensa luta de classes no interior da mais luminosa polis da Grécia Antiga. Nessa forma de
governo, que foi um dos mais importantes legados de Atenas para a posteridade, foram consubstanciadas as aspirações de igualdade e de liberdade do homem grego. A democracia ateniense buscou equilibrar a tensão entre os ideais do individualismo jônico e as estruturas de poder. Ressalta-se neste regime político a superioridade do indivíduo criativo sobre a então esclerosada oligarquia latifundiária que dominava a Jônia (MOSSÉ, 1985).
Historicamente, consideram-se os atenienses o primeiro povo a elaborar o ideal democrático, dando ao cidadão a capacidade de decidir os destinos da polis
(cidade-estado grega). Povo habituado ao discurso encontra na ágora (praça pública) o espaço social para o debate e o exercício da persuasão. A ágora foi de significativa importância na constituição do espaço urbano da Atenas clássica. Possuía papel importante na configuração da democracia ateniense e na política da cidade, sendo o local, por excelência, da manifestação da opinião pública, adequado à cidadania cotidiana (VERNANT, 1977).
Na primeira metade do século V a.C., para um cidadão da Grécia Antiga, o único lugar imaginável da democracia era, naturalmente, a polis (cidade-estado
grega), considerada o berço da democracia. Os atenienses foram os autores da concepção da ideia e prática do governo de poucos para a ideia e prática do governo de muitos. Nesse novo regime, todos os cidadãos teriam direitos políticos, assegurada a participação direta mediante o comparecimento à assembleia.
Todo o homem podia falar, sem distinção de fortuna, nem de profissão, mas precisava provar estar no gozo dos seus direitos políticos, não ser devedor ao Estado, ser de costumes puros, estar legitimamente casado, possuir bens de raiz na Ática, haver cumprido todos os seus deveres para com seus pais, ter feito todas as expedições militares para as quais fora escolhido, e provar não ter deixado no campo, em nenhum combate seu escudo.
Ainda que a história da democracia grega permaneça desconhecida ou apresentada de forma fragmentada, o que chegou até os dias atuais é suficiente para construir uma visão de democracia moderna e continua a moldar as instituições e práticas democráticas. Os gregos consideravam democracia uma forma de governo que garantia a todos os cidadãos a isonomia, a isocracia e a isegoria, a
base sobre a qual repousa toda a sociedade política (DAHL, 2012).
Assim, pode-se inferir que um Estado é democrático quando permite aos cidadãos o direito da palavra e o fruir das riquezas produzidas (isegoria), quando a
lei é para todos e todos são iguais perante ela (isonomia) e quando é assegurada a
participação dos cidadãos, sob certas regras, na administração pública (isocracia).
Esses três princípios passaram a constituir os fundamentos de toda e qualquer democracia, tanto das antigas (diretas) como das modernas (representativas). Onde a falta de um dos princípios tornaria a ideia de democracia mutilada (MOSSÉ, 1985).
No entanto, é importante retomar o panorama traçado para ressaltar o princípio essencial da democracia antiga, aquilo a que chamamos liberdade de expressão. Com a isegoria, exercício da palavra livre no largo recinto cívico que era
a ágora, a democracia regia a sociedade grega, inspirada já na soberania do governo de opinião.
Segundo Habermas, nas cidades-estado da Grécia Antiga, a esfera da polis,
Prevalecia a participação, a argumentação e a deliberação, pontos cruciais para a compreensão da democracia (HABERMAS, 2003).
Depreende-se do histórico na antiguidade que a democracia foi exercida imediata e diretamente pelo povo, que se manifestava orgulhoso do exercício do poder político, a vontade legítima deve emanar de cidadãos politicamente autônomos, os quais passam a ser parceiros da própria democracia, e não meros espectadores das questões políticas, tornando-se a democracia um espaço de integração social.
Entre as “boas e velhas” estruturas e práticas institucionais herdadas da antiguidade, podem integrar-se os atributos da “diferença” para a construção de uma nova concepção de democracia. Habermas vê o processo participativo como meio de integração social, pelo fato de que é oferecido espaço a todos os cidadãos, mulheres, negros, minorias, trabalhadores, para que, pelos direitos de comunicação e participação política, se tornem politicamente autônomos, podendo então discutir, na esfera pública, seus problemas e necessidades (HABERMAS, 2003).
A ponte ente a democracia antiga e a democracia moderna é o poder dialógico, que segundo Habermas torna a sociedade diferenciada, a partir do momento em que permite contrastar opiniões, proporcionando a contestação e a identificação das necessidades existentes em seu interior, podendo, ainda, apontar possíveis soluções para determinados problemas sociais (HABERMAS, 2003).
a.C. deixou marcas profundas na história da humanidade. Ela é um dos mais grandiosos monumentos da sabedoria política humana e uma das mais agudas nostalgias do homem moderno.
2.2 TEORIAS DEMOCRÁTICAS CONTEMPORÂNEAS
O início do século XX é marcado pela disputa política em torno dos sentidos de “democracia”, no entanto, tal ideia de democracia na atualidade está longe de ser institucionalmente pacífica; verificando-se que essa disputa se dá em pelo menos dois aspectos que estão imbricados de maneira dificilmente separáveis: de um lado, o quadro institucional de um regime democrático que não restringe as esferas nacional, mas inclui os arranjos diplomáticos de nível internacional e transnacional; e, por outro lado, a criação de novos espaços de participação que desafiam as estruturas de um regime democrático em vigor.
A primeira concepção,3 conhecida como “elitismo competitivo” ou “elitista”, deve a origem nos estudos dos influentes pensadores Max Weber (1864-1920) e Joseph Schumpeter (1883-1946).
Ambos acreditavam que viver em uma sociedade industrial custaria muito caro, pois havia pouca participação democrática na vida política e ainda se estava sujeito a ameaças de forças sociais poderosas.
No modelo democrático elitista competitivo (HELD apud NOBRE, 2004, p. 31):
Os únicos participantes integrais são os membros das elites políticas nos partidos e em cargos públicos. O papel do cidadão comum é não apenas
3 Para as concepções de democracia que se seguem, o estudo fundamenta-se na obra já citada de
grandemente diminuído, mas também frequentemente descrito como uma indesejável violação do processo de decisão pública regular.
Embora Max Weber tenha escrito pouco sobre esse modelo em concreto, a maioria de suas obras foi fundamental para a existência da democracia e a forma ideal de política na sociedade moderna, pois foi através de seu pensamento que o modelo elitista competitivo recebeu a mais profunda expressão.
Nos anos que se seguiram à Segunda Guerra Mundial, as reflexões de Weber levam-no a sugerir uma revisão fundamental das doutrinas liberais que causariam influência na sociologia e na ciência política no mundo anglo-saxão, pois o desenvolvimento econômico, social e político estava minando a cultura política liberal, que era a liberdade de eleição e de ação. Para a manutenção da cultura liberal, a democracia era um componente vital nos arranjos institucionais necessários para a realização desses fins (HELD, 1981).
Weber descreve um modelo de democracia que ele acreditava ser inevitável e desejável, estava preocupado em compreender e encontrar vias para garantir um equilíbrio efetivo entre autoridade política, um líder qualificado, uma administração eficiente e um grau de responsabilidade política. A obra de Weber representa um desafio tanto para as ideias liberais tradicionais como para os que viam a possibilidade de criar sociedades livres da burocracia (WEBER, 1994)
Por sua vez, Joseph Schumpeter desenvolveu um modelo de democracia “realista”, fundamentado empiricamente. Muito mais realista que os modelos
O conceito de democracia de Schumpeter não era original, pois muitas de suas ideias da organização de partidos e burocracia vinham de Max Weber em Economia e Sociedade (1994). Sem dúvida, Schumpeter popularizou algumas das ideias de Max, mas também as desenvolveu de forma singular. Por democracia, Schumpeter (1984, p. 269) entendia “um método político, a saber, um acordo institucional para obter as decisões políticas, legislativas e administrativas, conferido a certos indivíduos, como consequência de seu êxito na busca pelo voto do povo”.
A vida democrática foi de lutas entre líderes políticos rivais, organizados em partidos, pelo mandato para governar, em que o cidadão democrático tinha o direito de escolher e autorizar a um governo para atuar em seu nome. A democracia era só um meio para eleger governos e legitimar-lhes as decisões. Propôs analisar o funcionamento democrático como um mercado político em que os cidadãos eram os consumidores políticos que compravam com o voto ofertas políticas a candidatos e a partidos (HELD, 1981).
Neste modelo, os únicos participantes plenos da vida democrática são os membros das elites políticas dos partidos e cargos públicos. O papel do cidadão é muito limitado, pois considera que não possuem condições de autodisciplina e reflexão necessária para a atividade política permanente e descreve a participação como uma intromissão na tomada de decisões públicas (HELD, 1981).
O pensamento de Schumpeter junto com o de Max Weber consolidaram importantes tendências na política moderna, o desenvolvimento do sistema de partidos competitivos, a capacidade de quem está no poder de definir a agenda, o domínio das elites na política nacional. Distribuíram-se os papéis de forma acrítica em modelos rígidos: que é a base para a reivindicação de que, em última análise, apenas determinado modelo de democracia é adequado para a época contemporânea.
O segundo modelo democrático é o denominado “pluralista”. Fruto da escola de analistas políticos que trataram de examinar as dinâmicas da política de grupos e suas inter-relações entre a competência eleitoral e as atividades dos grupos de interesses organizados. Argumentava-se que a política democrática moderna é, na realidade, muito mais competitiva e as políticas resultantes são muito mais insatisfatórias para os partidos do que sugeria o modelo de Schumpeter (HELD, 1981).
Muitos críticos têm rejeitado o pluralismo, especialmente os marxistas, argumentando que é ideológico, ingênuo e limita as democracias ocidentais, mas essa tradição tem apontado ideias importantes. Para os pluralistas, a existência de interesses competitivos é a base do equilíbrio democrático e de um desenvolvimento favorável das políticas públicas.
Robert Dahl (2012), um dos primeiros a refletir acerca dessa teoria e o maior expoente do pluralismo, tratou de descrever o funcionamento real da democracia e avaliar sua contribuição ao desenvolvimento da sociedade contemporânea.
Nas palavras de Robert Dahl, por “poder entendemos uma relação realista da capacidade de A para atuar de forma que controle as respostas de B” (DAHL, 1979,
apud HELD, 1981, p. 13). Na concepção pluralista, o poder não se organiza de
forma hierárquica ou competitiva. É uma parte inextrincável de um processo interminável de intercâmbio entre numerosos grupos que representam diferentes interesses, entre eles as organizações empresariais, os sindicatos, os partidos políticos, os grupos étnicos, os funcionários de prisões, os institutos da mulher e os grupos religiosos.
Neste modelo, não existe um poderoso centro de tomada de decisões, visto que o poder está disperso por toda a sociedade e existe uma pluralidade de pontos de pressão, com uma variedade de centros de formulação política e adaptação de decisões contrárias. Segundo Robert Dahl (1979 apud HELD, 1981, p. 3), “a teoria
da democracia se ocupa dos processos pelos quais os cidadãos comuns exercem um grau de controle relativamente alto sobre os dirigentes”. O autor insistia em que o controle pode manter-se, pois o âmbito de ação dos políticos está limitado por mecanismos fundamentais: as eleições regulares e a competição política entre partidos, grupos e indivíduos.
O caráter democrático de um regime está garantido pela existência de múltiplos grupos ou múltiplas minorias. Argumenta Dahl (1979 apud HELD, 1981, p.
234) que “a democracia pode definir-se como o governo das minorias e que o valor do processo democrático reside no governo de múltiplas oposições minoritárias, mas que é no estabelecimento da soberania da maioria”.
direitos de participação, pretende-se uma teoria descritiva dispondo de uma concepção de poder bastante ampla quando relacionada com o modelo elitista.
O terceiro modelo é chamado de “legal”, que ficou conhecido como a “nova direita”, é normativo e fundamenta-se nos pensamentos de Friedrich Hayek (1944), e Robert Nozik (1974). A nova direita está comprometida, em geral, com a ideia de que a vida política é igual à vida econômica, é uma questão de liberdade e iniciativa individual. O programa político inclui a extensão do mercado a mais as áreas da vida; defesa do estado laisser-faire como valor fundamental da vida social;
restituição do poder de certos grupos (os sindicatos, por exemplo); formação de um governo forte que aplique a lei e a ordem.
Não fica claro o modelo apresentado por Nozik, não se fica sabendo qual a natureza da relação entre liberdade individual; democracia e estado; como é, e como deveria ser; enquanto Hayek apoia o princípio da democracia representativa e vê perigo na dinâmica das democracias de massa contemporâneas. Em primeiro lugar, o perigo da propensão de um governo da maioria, arbitrário e opressor, e, em segundo, o progressivo desaparecimento do governo da maioria pelo governo de seus agentes (HELD, 1981).
O ponto central dos argumentos de Friedrich Hayek (1944 apud HELD, 1981,
p. 103) é uma distinção concreta entre liberalismo e democracia: “o liberalismo é uma doutrina sobre o que deveria ser a lei, a democracia é uma doutrina sobre a maneira de determinar o que será a lei”. O autor aponta que, se a democracia
significa “a vontade ilimitada da maioria, ele não é um democrata” (HAYEK apud
HELD, 1981, p. 39).
democracia, os governos democráticos devem aceitar o limite legítimo de suas atividades, no âmbito legislativo do governo, que deve ser restringido pelo império da lei.
Os legisladores não devem intrometer-se no império da lei, pois essa ação leva a um limite de liberdade. A democracia legal de Hayek estabelece os contornos de uma sociedade livre de mercado e um Estado mínimo. Para concluir, afirma que ao Estado cabe a criação de normas que podem servir aos indivíduos como instrumentos para a consecução de distintos fins.
Os pensadores Hayek e Nozik junto com o movimento da nova direita contribuíram significativamente para a discussão sobre a forma e os limites apropriados para a ação do Estado e para a relação entre o Estado e a Sociedade Civil. As concepções sobre o adequado caráter dessas relações continuam instáveis, mas o mesmo não se pode dizer do significado de liberdade, igualdade e democracia (HELD, 1981).
O quarto modelo, chamado de “participativo”, segue, como referência, os autores Carole Pateman (1992), Nikos Poulantzas (1977) e Macpherson (1978). Trata-se de uma corrente conhecida como “nova esquerda”, herdeira dos movimentos contestatórios da década de 1960 que contrapõe com vigor o modelo legal. É constituída por várias teorias do pensamento político, ideias inspiradas em Rousseau, anarquistas e pluralistas. Esse modelo surgiu principalmente como resultado dos transtornos políticos dos anos 1960, dos debates internos da esquerda e da insatisfação da teoria política liberal e marxista.
formação do poder, aí haverá democracia, onde existe excessiva desigualdade material entre os cidadãos não haverá democracia efetiva, aponta a propriedade e a divisão do trabalho como os principais fatores que geram a desigualdade social. O fundamento da ordem e da legitimidade sociopolítica no pensamento de Rousseau parte da vontade geral, do coletivo das consciências, o que dá suporte à vontade geral é o interesse comum (HELD, 1981).
Pateman (1992) questiona as ideias das democracias liberais contemporâneas, em que os indivíduos são livres e iguais, sendo, na prática, muito difícil encontrar uma pessoa livre e igual, conforme sugere a teoria liberal. A liberdade deve ser construída sobre bases tangíveis, que podem ser implantadas no reino do estado e na sociedade civil. Se a liberdade não tem um conteúdo concreto, como liberdades particulares, dificilmente poderá dizer que tem consequências profundas na vida cotidiana.
A autora não pensa que se possam estender as instituições da democracia direta a todos os domínios políticos, sociais e econômicos, rejeitando as instituições da democracia representativa, mas é perfeitamente possível a coexistência das duas a fim de garantir a efetiva soberania popular.
A teoria da Democracia Participativa, segundo Pateman (1992, p. 61), é construída com a participação do máximo de pessoas e tem de ocorrer em todos os níveis para propiciar o desenvolvimento das qualidades psicológicas:
[...] para que exista uma forma de governo democrática é necessária a existência de uma sociedade onde todos os sistemas políticos tenham sido democratizantes e onde a socialização por meio da participação pode ocorrer em todas as áreas.
estruturas até agora impostas pelo capital privado as relações de classe e outras assimetrias sistemáticas do poder.
É esse ideal um ideal com larga história no pensamento político e que foi perdido de vista na teoria contemporânea da democracia, mas, conclui, pode-se ter uma teoria da democracia moderna não dogmática, que mantenha em seu centro a noção de participação (PATEMAN, 1992, p. 10).
O quinto modelo é a “deliberação”, representado pelos democratas deliberativos, para a constituição dessa vertente teórica, cujo primeiro impulso foi dado por Bernard Manin (2013). O autor faz a distinção entre dois sentidos de deliberação: como processo de discussão e como decisão.
A partir das primeiras reflexões de Manin, foi possível a Joshua Cohen apresentar a primeira formulação explícita do cerne dessa corrente teórica:
A concepção de democracia deliberativa está organizada em torno do ideal de justificação política. De acordo com este ideal, justificar o exercício do poder político coletivo é proceder com base na argumentação pública livre entre iguais. Uma democracia deliberativa institucionaliza este ideal (COHEN apud NOBRE, 2004, p. 34).
Esta teoria é normativa, cujo requisito essencial é a legitimidade dos processos democráticos, que dependem do respeito aos procedimentos imparciais de deliberação. A ideia básica de democracia deliberativa é que as normas gerais e os arranjos institucionais somente são válidos quando recebem anuência de todos aqueles afetados por suas consequências.
Um processo de deliberação apresenta as seguintes características, conforme argumenta Seyla Benhabid (1996 apud NOBRE, 2004, p. 34):
Teorias democráticas normativas não podem deixar de considerar a institucionalidade político-estatal, por isso têm de compreender a democracia como uma forma de vida, como uma cultura política da qual dependem.
2.3 O MODELO DEMOCRÁTICO DE HABERMAS: UMA CONCEPÇÃO PROCEDIMENTAL
Habermas constrói um gigantesco e complexo sistema filosófico baseado numa teoria da ação comunicativa, confere centralidade à legitimidade do direito para fundamentar a estruturação da vida democrática, a elaboração e regulação das normas que vão orientar a busca de consenso, pelo diálogo, na ação comunicativa.
O debate atual apresenta dois modelos normativos de democracia, o republicano e o liberal, expressões que hoje são consagradas no debate desencadeado nos Estados Unidos pelos chamados comunitaristas e pelos liberais (HABERMAS, 1995).
Tais concepções explicam o fundamento do papel centralizador do direito para salvaguardar a democracia, a concepção liberal e a republicana tipificam uma oposição entre a liberdade dos antigos e a liberdade dos modernos, que se mostra, por um lado, o princípio liberal dos direitos humanos e, por outro lado, o princípio da soberania popular. A proposta habermasiana de democracia e do direito estabelece um nexo interno de equiprimordialidade entre autonomia pública e privada, entre soberania do povo e direitos humanos.
considerações sobre teoria do direito e sobre teoria da sociedade” (HABERMAS, 1995, p. 128). Também faz parte de um novo diagnóstico que pressupõe que toda instituição está submetida às exigências de legislação radicalmente democrática.
O modelo liberal de democracia assume, como ponto de partida, a separação entre Estado e sociedade, uma visão individualista da sociedade, e identifica a liberdade como valor pertencente à esfera privada, tomado como dois polos, que cabe ao processo democrático mediar.
A função do Estado é garantir que os cidadãos possam perseguir interesses privados. O cidadão é portador de um conjunto de direitos subjetivos que devem ser protegidos ante as possíveis ingerências tanto do Estado como de outros cidadãos, garantindo-lhe as liberdades individuais dentro dos limites estabelecidos pela lei. Desta forma, “o status dos cidadãos define-se pelos direitos subjetivos que eles têm
diante do estado e dos demais cidadãos” (HABERMAS, 1995, p. 40).
Os direitos políticos têm a mesma estrutura dos direitos subjetivos, oferecem ao cidadão a possibilidade de conferir validação aos interesses particulares, de maneira que estes possam ser agregados um aos outros para formar a vontade política. O estado é concebido como um aparato da administração pública, cabendo-lhe, principalmente, assegurar as liberdades privadas e agregar os diversos interesses e expectativas para a gestão do espaço público. A consequência que decorre dessa concepção de liberdade é o caráter de neutralidade do Estado.
