UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO
CURSO DE MESTRADO EM AVALIAÇÃO DE POLITICAS PÚBLICAS
MARIA CORCYRA VASCONCELOS DE SABOYA
ORGANIZAÇÃO SOCIAL DE SAÚDE NA GESTÃO HOSPITALAR, EM FORTALEZA: LIMITES E POSSIBILIDADES
MARIA CORCYRA VASCONCELOS DE SABOYA
ORGANIZAÇÃO SOCIAL DE SAÚDE NA GESTÃO HOSPITALAR, EM
FORTALEZA: LIMITES E POSSIBILIDADES
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Avaliação de Políticas Públicas.
Área de concentração: Políticas Públicas.
Orientador: Prof. Dr. Fernando José Pires de Sousa.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca de Ciências Humanas
__________________________________________________________________________________________ S122o Saboya, Maria Corcyra Vasconcelos de.
Organização social de saúde na gestão hospitalar, em Fortaleza: limites e possibilidades / Maria Corcyra Vasconcelos de Saboya. – 2015.
130 f. : il.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação, Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas, Fortaleza, 2015.
Área de Concentração: Políticas públicas.
Orientação: Prof. Dr. Fernando José Pires de Sousa.
1. Política de saúde – Avaliação – Fortaleza(CE). 2. Hospitais públicos – Política governamental – Avaliação – Fortaleza(CE). 3. Saúde pública – Administração – Descentralização – Fortaleza(CE). 4. Organizações sociais de saúde. I. Título.
Dedico esta dissertação a Deus, meu maior
amparo. À minha mãe, Conceição, in memorian, que sempre me incentivou a pensar e estudar; a meus filhos, Lucas e Aluísio,
minhas joias preciosas, que me incentivaram e
perseveraram comigo a cada dia, com amor e
AGRADECIMENTOS
Agradeço aos entrevistados desta pesquisa que para este trabalho tanto
contribuí-ram, com disponibilidade e presteza. Aos facilitadores e contatos que, com gentileza,
torna-ram as entrevistas possíveis, e aos colegas de trabalho que me fornecetorna-ram documentos
im-prescindíveis à pesquisa realizada.
Aos professores do curso de Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas da
Uni-versidade Federal do Ceará (UFC) que generosamente contribuíram, cada um a sua maneira,
na construção do meu conhecimento técnico e visão crítica.
Ao Professor Dr. Fernando José Pires de Sousa, em especial, por sua dedicação,
incentivo e orientação, a execução desta dissertação que só foi possível pela calma a mim
transmitida nos momentos de desânimo e, ainda, por me ter feito refletir e chegar a sua
con-clusão.
Aos professores da banca de qualificação e defesa por sua significativa
contribui-ção na avaliacontribui-ção desta dissertacontribui-ção.
Aos colegas e amigos de curso que fizeram a jornada do mestrado mais divertida e
acolhedora.
A toda minha família, alicerce de tudo, e porto seguro nos momentos mais
com-plexos. Os meus esforços e conquistas compartilho com vocês que sempre torceram por mim
e fizeram a pessoa que sou hoje. Vocês são os maiores instrumentos de Deus na minha vida.
RESUMO
Nesta pesquisa buscamos compreender o modelo de gestão de saúde pública, que objetiva a
melhoria no seu desempenho, instituído na perspectiva da reforma administrativa de 1990, na
concepção neoliberal de atuação do estado, que transfere a gestão de atividades não
exclusi-vas, para ente sem fins lucrativos de direito privado. Trata-se de uma pesquisa avaliativa
críti-ca compreensiva com aproximação à avaliação em profundidade, com utilização de dados
quantitativos e qualitativos através de técnicas como entrevistas abertas, observação direta,
além do estudo bibliográfico, legislação, documental e sites eletrônicos. O presente trabalho
teve como recorte uma análise da gestão de Organização Social de Saúde (OSS),
desenvolvi-da em Hospital Público, por meio de contrato de gestão, entre a Secretaria de Saúde do Estado
do Ceará (SESA), Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) e a OSS. Com o propósito
de compreender a gestão analisamos relatórios da comissão de avaliação do contrato, 2008,
2009, 2012 e 2013, e relatórios de gestão da OSS, 2010 e 2011. Conforme pesquisa que
con-seguimos realizar consideramos que a gestão realizada, no período estudado, é complexa e
obteve efetividade relativa, na medida em que a população atingida com a política pública se
beneficiou de alguma positividade atingida em resultados de metas contratuais, embora outras
não tenham sido atingidas, como por exemplo no caso do controle de infecção hospitalar, em
detrimento da resolutividade e satisfação do usuário. A desconcentração das responsabilidades
permitiu atingir uma certa melhoria na agilidade e qualidade, tendo em vista que o modelo do
hospital é de portas fechadas e só atende pacientes encaminhados pela Central de Regulação
do SUS (CRESUS), no entanto, ocorre um desrespeito ao principio da universalidade do
Sis-tema Único de Saúde (SUS) além de uma aproximação a reconcentração de responsabilidades,
pois a OSS, única habilitada, tem sob sua responsabilidade cento e cinco unidades de saúde o
que, também, afasta o pressuposto da reforma de competição saudável. Consideramos que a
gestão da OSS, com foco nos resultados, está se desenvolvendo com dificuldades em atingir
todas as metas ajustadas, de forma plena. Faltou a realização eficaz do controle do estado
arti-culado com o controle social e ainda a transparência, essenciais à concretização da política de
incentivo às organizações sociais. Por fim, fizemos proposição no sentido de que seja
implan-tado um sistema integrado de controle para fins de melhoria dos serviços de saúde,
decorren-tes de metas contratuais.
ABSTRACT
This research aims to understand the public health management model, which aims to
improve its performance, established in accordance with the administrative reform of 1990 in
the neo-liberal conception of state action, which transfers the management of non-exclusive
activities for non-profit entities under private law. It is an evaluation research with
comprehensive critical approach to in-depth evaluation, using quantitative and qualitative data
through techniques such as open interviews, direct observation, in addition to literature
research, legislation, documents and electronic sites. This presente work had as design an
analysis of the Organização Social de Saúde (OSS), developed in a Public Hospital, by
management contract between the Secretaria de Saúde do Estado do Ceará (SESA), Secretaria
de Planejamento e Gestão (SEPLAG) and the OSS. In order to understand the management,
we analyse reports of the committee of contract evaluation, 2008, 2009, 2012 and 2013, and
OSS management reports from 2010 and 2011. According to a survey we have accomplished
we believe that the management performed in the studied time, is complex and achieved
relative effectiveness, since the affected population with public policy received some positive
results achieved in results of contractual targets, while others have not been achieved, such as
in the case of hospital infection control, over the resoluteness and user satisfaction. The
deconcentration of responsibilities was able to achieve some improvement in speed and
quality, considering that the hospital model is closed doors and only attends patients referred
by Central de Regulação do SUS (CRESUS), however, there is a disrespect to the principle of
universality of the Sistema Único de Saúde (SUS) as well as an approach to re-concentration
of responsibilities, for the OSS, only enabled, is in charge of one hundred and five health
facilities which also removes the assumption of healthy competition reform. We believe that
the management of OSS, focusing on results, is developing with difficulties in achieving all
set goals. Effective implementation from the State Control is missed with the social control as
well as transparency, essential to the achievement of the incentive policy to social
organizations. Finally, we made a proposition in order to deploy an integrated system of
control to improve health services, arising from contractual goals.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Situação salarial dos profissionais do Hospital ... 66
Tabela 2 Rescisões a pedido em 2008 ... 66
Tabela 3 Contratação de cooperativas ... 67
Tabela 4 Valores para adequação ao mercado de trabalho, bem como melhoras nos indicadores de qualidade ... 67
Tabela 5 Valores para cumprimento de dissídio coletivo e legislação - R$ ... 68
Tabela 6 Comparativo de valores de custeio do Hospital (A) - R$ ... 68
Tabela 7 Indicadores de qualidade ... 71
Tabela 8 Altas hospitalares – 2010 ... 79
Tabela 9 Internações hospitalares – 2010 ... 79
Tabela 10 Ocupação hospitalar – 2010 ... 80
LISTA DE SIGLAS
AH Acreditação Hospitalar
AVC Acidente Vascular Celebral
BIRD Banco Mundial
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
CNS Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saude
COTEF Coordenadoria de Cooperação Técnico
CCIH Comissão De Controle De Infecção Hospitalar
CPLOG Coordenadoria de Planejamento, Orçamento e Gestão
CEACG Célula de Acompanhamento dos Contratos de Gestão
CRESUS Central de Regulação do SUS
FMI Fundo Monetário Internacional
MAPP Mestrado em Avaliação e Políticas Públicas
MARE Ministério da Reforma do Aparelho do Estado
MS Ministério da Saúde
OMS Organização Mundial da Saúde
ONA Organização Nacional de Acreditação
OPAS Organização Panamericana de Saúde
OSS Organização Social de Saúde
PAD Programa de Atendimento Domiciliar
PBAH Programa Brasileiro de Acreditação Hospitalar
PCIH Programa de Controles de Infecções Hospitalares
PDQ Plano Diretor de Qualidade
PNP Plano Nacional de Publicização
SESA Secretaria de Saúde
SEPLAG Secretaria de Planejamento e Gestão
SIAP Sistema Integrado de Acompanhamento de Programas
SPU Sistema de Protocolo Único
SUS Sistema Único de Saúde
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 11
2 DEFINIÇÃO DA POLITICA EM ESTUDO E CONTRATO DE GESTÃO ... 13
2.1 Organizações Sociais: Contexto Político e Socioeconômico ... 13
2.2 Marco Institucional do Programa e alterações legais ... 19
2.3 Contrato de gestão: discussões teóricas e natureza jurídica ... 23
2.4 Contrato de gestão e processo licitatório ... 26
2.5 Pontos de vista sobre contrato de gestão e processo licitatório ... 27
2.6 Princípios a serem observados na elaboração do contrato de gestão com OSS ... 29
2.6.1 Princípios Constitucionais ... 29
2.6.1.1 Legalidade ... 29
2.6.1.2 Impessoalidade ... 30
2.6.1.3 Publicidade ... 30
2.6.1.4 Economicidade ou eficiência ... 31
2.6.2 Princípios do SUS ... 32
2.6.2.1 Universalidade ... 32
2.6.2.2 Integralidade ... 32
2.6.2.3 Equidade ... 32
2.6.2.4 Participação social ... 32
2.6.2.5 Descentralização ... 33
2.7 Instituições envolvidas no programa de incentivo às OSS: atribuições e particularidades ... 33
2.7.1 Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) ... 33
2.7.2 Organização Social de Saúde (OSS) ... 34
2.7.3 Secretaria de Saúde (SESA) ... 36
2.7.4 Conselho de Administração ... 37
2.7.5 Conselho Fiscal ... 37
2.7.6 Central de regulação do SUS (CRESUS) ... 37
2.7.7 Conselho Gestor da Secretaria de Saúde ... 38
3.1 Direito à saúde: problemas com o SUS e às OSS ... 39
3.2 Perspectiva da avaliação que orienta a pesquisa a ser desenvolvida ... 42
4 BASES TEÓRICAS DE SUSTENTAÇÃO DO PROCESSO INVESTIGATIVO E DESENHO METODOLÓGICO ... 46
4.1 Razões da complexidade do sistema de saúde pública ... 46
4.2 SUS, descentralização e gestão ... 48
4.3 Desenho metodológico ... 54
5 A REALIZAÇÃO DA PESQUISA, DIFICULDADES E RESULTADOS ALCANÇADOS ... 58
5.1 A observação direta ... 58
5.1.1 O campo e os sujeitos ... 59
5.1.2 Realização da observação direta ... 60
5.1.3 Resultados da observação direta ... 64
5.2 Análise documental ... 65
5.2.1 O contrato de gestão do ano de 2008 e 2009 celebrado pela OSS/SESA/ SEPLAG ... 65
5.2.2 Acreditação hospitalar ... 70
5.2.3 O relatório da Comissão de Avaliação do Contrato de Gestão, OSS/ Hospital de janeiro a junho de 2009 ... 72
5.2.4 O relatório da Comissão de Avaliação do Contrato de Gestão, OSS e Hospital de julho a setembro de 2012 ... 74
5.2.5 O relatório da Comissão de Avaliação do Contrato de Gestão, OSS e Hospital de janeiro a março de 2013 ... 76
5.2.6 Análise geral dos relatórios de gestão da OSS, quanto aos serviços referentes ao Hospital, ano 2010 e 2011 ... 78
5.3 As entrevistas abertas ... 83
5.3.1 Realização das entrevistas abertas ... 84
5.3.2 Entrevista com profissional da OSS ... 85
5.3.3 Entrevistas com integrantes da Comissão de Avaliação do contrato de gestão ... 87
5.3.3.1 Análises conforme as Categorias ... 87
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 103
APÊNDICE A - MEMORIAL ACADÊMICO ... 115 APÊNDICE B – TÓPICOS DAS ENTREVISTAS ABERTAS ... 122 APÊNDICE C – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E
ESCLARECIDO ... 123 APÊNDICE D – TERMO DE FIEL DEPOSITÁRIO ... 124 ANEXO A – DEBATE SOBRE AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS DE
SAÚDE ... 125
11
1 INTRODUÇÃO
O presente estudo tem como objetivo analisar o modelo de gestão da saúde
pública no Estado do Ceará, realizado em Hospital Público, cujo instrumento, para este fim, é
um contrato de gestão estabelecido entre o órgão da área contemplada; o órgão que irá
desembolsar os recursos, e a Organização Social de Saúde, OSS, que realiza a gestão do
modelo proposto.
Trata-se, portanto, de uma política pública de gestão, voltada para os usuários do
SUS que são todos os cidadãos que necessitam de consultas, exames, internações e
tratamentos nas unidades de saúde vinculadas ao SUS, seguindo um direcionamento nacional
das políticas de gestão de saúde pública, voltadas a este público e desenvolvidas nos governos
mais recentes. A saúde, que é um direito de todos, bem como sua concretização submete-se a
uma situação complexa. Filas de atendimento, precariedade dos serviços de saúde, lentidão,
rotatividade de profissionais, dentre outros aspectos, expressam a racionalidade de uma gestão.
Considerando as variáveis que envolvem a questão da gestão da saúde pública e
as políticas sociais, no contexto da sociabilidade neoliberal no Brasil contemporâneo, de
início colocamos questões que nortearão o presente trabalho: A gestão realizada efetivamente atingiu os resultados almejados pelo modelo de gestão? A desconcentração das responsabilidades permitiu atingir uma maior agilidade e qualidade no atendimento ao usuário? Quais os pontos fortes e fracos da política de gestão implementada? Consideramos que o estudo destas questões pode esclarecer, numa perspectiva crítica compreensiva, como o
modelo de gestão da saúde pública desenvolvida pela OSS está contribuindo para a melhoria
da gestão da saúde pública, utilizando-se o conhecimento sobre as políticas sociais, na
perspectiva neoliberal. Este processo contribuirá para uma avaliação de políticas públicas que
não considere apenas as noções de eficácia ou de impactos, baseados em critérios
mercadológicos de custo-benefício mas, principalmente, os limites e as possibilidades da
realidade e suas contradições.
O trabalho é composto pela seguinte dinâmica expositiva. Na primeira seção,
apresentamos a política pública em estudo e contrato de gestão, natureza, contextualização,
fundamentos, marcos legais, trajetória institucional e seus atores, apoiado nos autores que
tratam do tema.
Na segunda seção temos o delineamento do objeto avaliativo. Para tanto, expomos
12
destas três vertentes que se relacionam dentro de um contexto da sociabilidade neoliberal e da
lógica da competitividade.
Ainda nessa seção, percorremos os autores que dialogam sobre as inúmeras
perspectivas avaliativas e apontamos uma a qual será o fio condutor da avaliação pretendida.
Uma análise na perspectiva crítica e compreensiva do conteúdo do programa de incentivo às
organizações sociais será realizada.
Na terceira seção trazemos a base teórica sobre o cenário das organizações sociais,
sistema de saúde, SUS, gestão, saúde, descentralização que permeiam a questão da gestão da
saúde pública por entidade de direito privado e ainda sobre a metodologia da pesquisa que
define o processo avaliativo e para tanto percorremos os autores que trabalham com o campo
de pesquisa avaliativa ao tempo em que escolhemos qual a melhor metodologia a ser
escolhida. Adotamos para a pesquisa avaliativa a perspectiva de se aproximar de uma
experiência de gestão de hospital público desenvolvida por OSS por ser o método que mais se
aproximará do real e suas variadas determinações.
A quarta seção compreende os resultados desta pesquisa que envolve técnicas de
observação direta, entrevistas abertas, análise documental e sites eletrônicos as quais
evidenciaram as possibilidades e os limites da gestão realizada por uma OSS em um hospital
público. E por último apresentamos as considerações finais e as perspectivas.
13
2 DEFINIÇÃO DA POLÍTICA EM ESTUDO E CONTRATO DE GESTÃO
Neste tópico passamos a estudar a política pública, observando o contexto em que
se desenvolveu as organizações sociais, bem como o contrato de gestão e particularidades.
2.1 Organizações Sociais: contexto político e socioeconômico
Para compreensão de como ocorreu a implementação do programa de incentivo às
organizações sociais de saúde no Brasil, importa saber o contexto político e as condições
socioeconômicas em que se encontrava o país, conforme adiante explicitamos.
A descentralização está inserida no contexto da redemocratização que se iniciou
com a Promulgação da Constituição de 1988, conhecida como a Constituição Cidadã, por ter
estipulado uma nova formulação e implementação das políticas públicas, já que concedeu
autonomia político-administrativa aos municípios. A Constituição é um processo sobretudo
político, e não meramente técnico-administrativo. A proposta na descentralização objetivava
restaurar a federação, através do aumento do poder político e tributário das entidades
subnacionais, e de consolidar a democracia participativa, por meio do envolvimento das
comunidades locais no processo decisório sobre políticas públicas (SILVEIRA, 2011).
Com o objetivo de enfrentar o desafio da coordenação decorrente desta
descentralização uma solução proposta para enfrentar o desafio posto é a criação de sistemas
nacionais de políticas, como, por exemplo, foi o caso do Sistema Único de Saúde (SUS), que reúne os três entes da federação – União, Estados e Municípios – no financiamento e gestão do sistema, evitando, assim, possíveis sobreposições na definição de políticas (SILVEIRA,
2011).
Sob o ponto de vista econômico, a descentralização de políticas públicas está condicionada à “falência” do Estado. A partir da década de 1980, a União transfere a execução e ônus de várias políticas públicas para os Estados e Municípios, tendo em vista o
desequilíbrio orçamentário que acometeu o Estado Brasileiro. A falência do Estado
desencadeada pelas crises do petróleo e a recessão internacional e nacional do início da
década de 1980, bem como o aumento das taxas de juros internacionais, proporcionaram o
fim do modelo de desenvolvimento assumido no Brasil, o qual era o de industrialização que
14
Nesse período o Estado viveu uma estagnação econômica, verificando-se uma
retração da produção industrial e um desempenho econômico insignificante como um todo.
Com a crise das contas públicas da década de 1980 e o Produto Interno Bruto (PIB) em queda,
houve muito desemprego e índices inflacionários bem elevados, ocasionando a perda do poder
de consumo da população, tendo sido este período chamado de a “década perdida” (ALVES,
2003).
Nos anos de 1980, frente à referida crise, e em razão do crescente endividamento
nacional e estrangulamento dos investimentos externos, o país passa a orientar suas políticas
levando em conta a tutela dos organismos multilaterais como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BIRD) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) (SOUZA, 1997).
Neste contexto, se constrói uma agenda de reforma social objetivando promover
um sistema de proteção social universal, o qual se concretizou no chamado Projeto de
Reforma Urbana, cujo conteúdo programático consistia basicamente na ampliação da
democracia por meio de políticas sociais redistributivas de habitação, saúde, saneamento,
dentre outras. Tais políticas deveriam ser capazes de minimizar as chagas geradas pelos
efeitos maléficos de uma economia estagnada combinada com inflação alta e contínua,
durante a década de 1970. A expansão da cidadania e do bem-estar era, com efeito, o objetivo
central da reforma, visto que as cidades brasileiras enquanto espaço urbano-social estavam
marcadas pelas desigualdades sociais e pela precariedade dos serviços indispensáveis ao
bem-estar da população (SOUZA, 1997).
Nesta perspectiva, a descentralização das políticas públicas que se intensificou
nos anos de 1980 objetivava não apenas reorganizar estas políticas entre os entes federativos
para imprimir uma maior efetividade e eficiência, mas, prioritariamente, revitalizar o
orçamento do governo federal, o desobrigando sem grandes responsabilidades com critérios
de natureza técnica, política e econômica de políticas públicas, os quais sempre estiveram sob
sua direção superior nas áreas consideradas essenciais como habitação, educação e saúde,
para exemplificar (ALVES, 2003).
Sob o ponto de vista político, a descentralização das políticas públicas passa a ter
expressão com as primeiras eleições diretas para governadores dos Estados, a partir de 1982,
os quais eram de oposição e que pregavam a ampliação da democracia, com a melhoria das
prestações de serviços públicos. Neste contexto político, descentralizar tinha conotação de
15
determinada pública, e ter assim, um maior controle social do uso do dinheiro público,
decidindo a melhor maneira e adequada distribuição dos recursos públicos (ALVES, 2003).
A partir da década de 1990, os pressupostos neoliberais que ditavam como atuaria
a economia e de como funcionaria o Estado passaram a dominar a cena política brasileira
tendo tido seu maior momento com a abertura financeira e mercadológica da economia
protagonizada pelo Governo Collor. Essa abertura proporcionou o ingresso do Brasil no
cenário capitalista mundial, cujo momento recebeu o nome de globalização. A partir de então
o pensamento que direcionava a economia, época do governo Fernando Henrique Cardoso,
era o conceito de estado com intervenção mínima, oriundo da revolução americana que
pregava o liberalismo (ALVES, 2003).
Decorrente desta nova concepção sobre o papel do Estado foram surgindo várias
medidas, ações políticas, legais e institucionais que firmariam a retirada do Estado, do âmbito
das atividades econômicas e da direção superior das políticas públicas (ALVES, 2003).
Neste contexto da reforma Administrativa do Estado, na área de saúde, uma das
ações políticas foi a proposta neoliberal capitaneada pelo Ministro da Administração e
Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, em outubro de 1995. O Ministro apresentou
a proposta Administrativa do Sistema de Saúde do Brasil, no Colóquio Técnico prévio à
reunião do Conselho Diretivo do Centro Latino-Americano de Administradores para o
Desenvolvimento (CLAD).
A referida proposta de reforma continha os seguintes pressupostos:
Primeiro, pressupõe-se que a descentralização permite um controle muito melhor da qualidade e dos custos dos serviços prestados localmente. Segundo, que a descentralização acompanhada de controle social por parte da comunidade atendida pelo serviço torna-se duplamente efetiva. Terceiro, que a separação clara entre a demanda e a oferta de serviços permite, entre os fornecedores dos serviços médico-hospitalares, o surgimento de um mecanismo de competição administrativa, altamente saudável. Quarto, que o sistema de encaminhamento via postos de saúde e clínicos gerais, evitará uma grande quantidade de internações hospitalares inúteis. Quinto, que, a partir da efetiva responsabilização dos prefeitos e dos Conselhos Municipais de Saúde, a auditoria permanente realizada a nível municipal, onde, de resto há muito mais fiscalização e participação comunitária. (PEREIRA 1996a, p. 22).
O terceiro pressuposto sugere que se desloque o eixo do modelo, da oferta de
serviços oferecidos pelo poder público, para um modelo centrado na demanda em que o
mercado assume um papel relevante. Este aspecto da proposta de BRESSER, qual seja a
competição administrada está pautada com a mistura de mercado com o mínimo de regulação
16
clientela, protocolos de atendimento e outros que limitam os direitos dos cidadãos, inclusive,
podendo ocorrer à tentativa de inserir o co-pagamento de procedimentos. Tais possibilidades
apontadas na Reforma Administrativa da Saúde leva ao entendimento de que os princípios do
SUS serão desrespeitados frontalmente, já que o princípio da universalidade do SUS não
permite que haja limites para o cidadão ter acesso ao direito à saúde.
Referida ação de Reforma do Estado tem por objetivo a chamada governança, que
se constitui na capacidade de ação do governo. Um dos pressupostos é o de que os governos
que se iniciaram em 1994, instituídos por procedimentos democráticos embora tenham equacionado relativamente à questão da “governabilidade” experimentavam uma carência de “governança”. Segundo Figueiredo e Figueiredo (1995) a despeito de sua legitimidade, de sua extensa produção legislativa e de sua capacidade de influenciar sobre a agenda legislativa e o
conteúdo da sua produção legal, o governo tem enfrentado consideráveis dificuldades em seus
mandatos de políticas globais e setoriais. Instala-se, dessa forma, um aparente paradoxo, entre a “hiperatividade decisória” de um governo que “decide, legisla e regula” em proporções consideráveis e a falência executiva traduzida por impotência de consecução de suas metas
(DINIZ, 1995).
O contexto da falta de governança se reflete na gestão hospitalar pública
dificultando uma política de incorporação tecnológica, informatização, modernização
administrativa e gestão de recursos humanos comprometidos com o serviço público. Na
maioria dos hospitais públicos falta gestão capaz, eficiente, moderna e humana. Esses serviços
na maioria das vezes, tem alto custo e baixo resultado (IBAÑEZ; VECINA NETO, 2007).
Dentre os serviços públicos desenvolvidos pelos órgãos que fazem parte da
estrutura do SUS os quais carecem de uma gestão que produzam resultados, têm-se os
serviços oferecidos pelos hospitais públicos. Estes, um dos problemas que compõem a
problemática do sistema público de saúde, principalmente no que se refere à organização e
gestão. A capacitação profissional para gerir a complexidade de um sistema hospitalar
fortemente marcada pela inovação tecnológica e práticas empreendedoras é um dos grandes
desafios hoje da gestão pública (IBAÑEZ; VECINA NETO, 2007).
Malik e Vecina Neto (2007) dizem que as tendências principais em gestão
hospitalar são as que se referem a reduzir leitos e hospitais, exceto em casos específicos; criar
uma escala econômica mais adequada para serviços de maior complexidade com concentração
17
no discurso dos serviços públicos e privados; buscar novas formas de financiamentos pois o
modelo hoje deixa a todos insatisfeitos.
Neste contexto, a implementação de organizações sociais é uma estratégia central
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que atingiria de forma mais explícita o
setor da saúde, pela transformação de hospitais públicos em organizações sociais, que seriam
a forma organizativa dos denominados serviços não exclusivos ou competitivos, que
correspondem ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas
não estatais e privadas (BRASIL, 1997; PEREIRA, 1996b).
Considerando os argumentos que o Governo Federal utilizou para criação do modelo
de organização social três princípios se destacaram: maior autonomia no processo decisório
imprimindo-lhe mais rapidez e efetividades frente aos níveis hierárquicos próprios do sistema
burocrático da administração pública; maior flexibilidade para romper com a rigidez da
estrutura organizacional, objetivando maior interdependência e compartilhamento na
autoridade e na responsabilidade, visando uma melhor operacionalização e, por fim, maior
transparência ao instituir na estrutura organizacional das organizações sociais, os conselhos
administrativo e fiscal, com a participação de representantes do Estado e da sociedade civil,
com vistas a gerar decisões mais consensuais, além de instituir canais e expedientes que
possam, ao divulgar e sociabilizar estas decisões para os trabalhadores e usuários, está
contribuindo para um processo decisório mais transparente e, por consequência, sujeito a um
maior controle social (GUIMARÃES et al., 2004).
A reforma encontra barreira na legislação do Sistema Único de Saúde (SUS) que
foi uma vitória conquistada na Constituição Federal de 1988 por um poderoso movimento
popular na década de 1980. Princípios como universalidade de acesso, integralidade das ações,
equidade e municipalização da saúde, passaram a fazer parte das características e símbolos da
vida do povo brasileiro. Este aspecto produz uma tensão para que a realização da reforma
administrativa da saúde não aconteça de plano o que vem acontecendo de modo tangencial
(BRASIL, 1997; PEREIRA, 1996b).
A construção da figura das OSS se reveste de dois sentidos, sendo o primeiro a
aparência de ser popular quando admite qualquer organização não governamental ou uma
Associação de usuários poder se habilitar a assumir um estabelecimento de saúde, desde que
seus estatutos estejam adequados aos critérios impostos pela medida provisória que cria as
18
clara ao defini-las como de direito privado. A natureza privada abre as portas para
participação do setor privado na gestão da saúde (BRASIL, 1997; PEREIRA, 1996b).
Nesta mesma perspectiva, a Reforma do Estado do Governo Fernando Henrique
Cardoso estabelece um novo relacionamento na parceria Estado e Sociedade. Tal parceria
contextualiza-se no processo de redefinição do papel do Estado, que passa pelo fortalecimento
da sua função de promotor e regulador do desenvolvimento econômico e social. Desta feita,
não mais pela via da produção direta de determinados bens e/ou serviços, e sim por meio da transferência para o que está sendo chamado de setor público não estatal ou “terceiro setor” da produção de uma diversidade de serviços classificados como não exclusivos, ou seja, que
podem ser prestados por organizações não estatais (BRASIL, 1997; PEREIRA, 1996b).
Neste contexto, o Estado do Ceará, por meio de seu Governador Tasso Ribeiro
Jereissati, 1995-1998, encaminhou para Assembleia Legislativa do Estado do Ceará projeto de
lei que aprovado por meio da Lei 12.781/97, instituiu o Programa Estadual de Incentivos às
Organizações Sociais.
A instituição desse programa abriu o caminho para a publicização de atividades
nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação
do meio ambiente, cultura, ação social, trabalho e educação profissional e saúde.
Por tratar-se de um processo novo e complexo, ele despertou e desperta
naturalmente reações que vão desde a desconfiança até a oposição política, com forte viés
ideológico à sua implementação, passando pela leitura apressada e superficial do seu conteúdo,
que confunde publicização com terceirização e privatização segundo Holanda (2009).
Acerca do instituto de privatização por meio das organizações sociais Mendonça
(2008) concluiu que em razão da decadência do bem estar social imprimiu-se uma suposta
eficiência por meio do desenvolvimento da privatização da Administração Pública
institucionalizando-se novas formas de administração que se reveste de vantagens aparentes
mas, que de fato ocasiona riscos oriundos da sujeição da Administração ao regime jurídico de
direito privado.
Convêm ressaltar que a realização do programa estadual de incentivos às
organizações sociais decorreu também da imagem midiática do Governo das Mudanças
19
Referido Governador, enfatizava ainda em seu discurso de posse que sua gestão seria: “Nosso governo tem patrão, a quem tudo devemos que é o povo cearense”. Prossegue: “O estado é pobre, os recursos são poucos, o dinheiro do povo não vai mais ser gasto com irresponsabilidade. Austeridade, moralização e modernização são nossas diretrizes para a
administração.” (JEREISSATI, 1987, p. 1).
Neste contexto, a realização do programa de incentivo às organizações sociais foi
uma das ações resultantes do ideário neoliberal. Tal realização foi questionada pelas
categorias envolvidas no movimento de luta pelo respeito aos princípios do SUS. Neste
sentido, o debate na mídia sobre a OSS administrar hospital público é sempre constante. Para
tanto, transcrevemos três matérias, as quais se contrapõem, de 2011, 2013 e 2014, conforme
Anexo A.
2.2 Marco Institucional do Programa e alterações legais
O Programa do Modelo de Gestão de Saúde que vêm sendo implementado pelo
Governo do Estado do Ceará, possui em sua essência caráter de processo de publicização que
significa dizer que ocorrerá uma transferência da gestão de serviços e atividades não
exclusivas do Estado para o setor público não estatal, assegurando o caráter público à entidade
de direito privado, bem como autonomia administrativa e financeira.
Sobre o Programa Nacional de Publicização (PNP), instituído pela lei das
Organizações Sociais, a expressão publicização sofre crítica de Carvalho Filho (2010) que chama atenção no sentido de que nenhuma atividade estará sendo de fato publicizada, já que
são entidades governamentais que irão dar lugar a entidades de Direito Privado. Além disso,
para esse autor, na verdade, o que ocorre é uma das fases do processo de desestatização por
meio da qual o Estado se desobriga do desempenho direto da atividade, delegando-a a pessoas
de Direito Privado não integrantes da Administração Pública.
O Estado passa de executor ou prestador direto de serviços para regulador,
provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços de interesse público atinentes ao
direito social à saúde, essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem
investimento em capital humano. Como provedor desses serviços, o Estado continuará a
subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da
20
Para que ocorra esta transferência da gestão de serviços foi instituída a Legislação
Federal das Organizações Sociais que dispõe que o Poder Executivo pode, de acordo com o
comando da Lei 9.637, de 15 de maio de 1998, qualificar entidades privadas que exerçam
atividades nas áreas do ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e
preservação do meio ambiente, cultura e saúde, como organizações sociais, desde que:
1. Comprovem o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre os requisitos
previstos naquela lei, entre os quais, a natureza social de seus objetivos, finalidade não
lucrativa, e obrigando-se ela a investir o excedente financeiro no desenvolvimento das
próprias atividades; previsão obrigatória de um conselho de administração e uma diretoria,
como órgãos de deliberação superior e direção. O Conselho deverá, segundo os estatutos, ter
composição e atribuições normativas e de controle básicas, previstos nesse diploma legal. O
Poder Público e a comunidade deverão estar representados nessas entidades, cujos membros
serão de notória capacidade profissional e idoneidade moral;
2. Atendendo à conveniência e oportunidade, o Ministro ou titular de órgão
supervisor ou regulador da área de atividade, que corresponde ao seu objeto social, e o
Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado aprovam sua qualificação
como organização social. Ressaltamos que as entidades qualificadas como organizações
sociais são declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública, para todos os
efeitos legais.
Seguindo os passos do Governo Federal, e até se pode dizer que de forma pioneira
no Brasil, em nível federativo, o Estado do Ceará também buscou fazer a gestão da saúde
transferindo para entidades privadas este papel. Para oficializar referida decisão
governamental foi promulgada a Lei Estadual nº 12.781 de 30.12.1997, D. O. de 30.12.97 que
instituiu, no Estado do Ceará, o programa de incentivo às Organizações Sociais e dispôs sobre
a qualificação destas entidades e outras providências.
Referida lei esclarece que, mediante Decreto, o Poder Executivo poderá qualificar
como Organizações Sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas
atividades sejam direcionadas à área de ensino, à cultura, ao trabalho e à educação
profissional; à ação social, à saúde. Esclarecemos que aquela lei foi alterada pela Lei nº
14.158 de 01.07.08, no sentido de que fosse incluído em seu art.1º a atividade relacionada
ao desporto; e o art. 5º excluiu o item V que indicava como integrante do Conselho Fiscal um
representante da Secretaria de Administração e tendo em vista que houve fusão da Secretaria
21
SEPLAG passou a ter um representante da SEPLAG, tendo isso ocorrido no Governo Cid
Gomes (2006-2009).
Recentemente, no Governo Cid Gomes, em 2013, ocorreu uma nova alteração da
Lei instituidora do programa de incentivo às organizações sociais. A lei nº 15.356, de
04.06.2013, instituiu 11 (onze) alterações na lei nº 12.781, de 30 de dezembro de 1997, que se
consubstanciam em:
a) O art.1º foi alterado acrescentando-se as novas diretrizes que deverão ser
observadas para realização do objetivo de fomentar a descentralização de
atividades e serviços públicos;
b) O inciso II e parágrafo único do art. 2º foram alterados na hipótese de mais de
uma solicitação de qualificação, ou quando a Administração Pública considerar
vantajoso incentivar a qualificação como Organização Social das pessoas
jurídicas de direito privado de que trata o art.1º, poderá ser realizado
procedimento de seleção, cujas regras serão estabelecidas em regulamento;
c) O art.3º foi alterado na composição dos membros do Conselho de
Administração da organização Social cujos conselheiros são em nº de 08 (oito),
eleitos ou indicados para integrar a diretoria da entidade devem renunciar ao
assumirem funções executivas na organização social;
d) O art.5º foi alterado na composição do Conselho Fiscal da organização social e
a Procuradoria Geral do Estado participará do Conselho Fiscal com direito a
voz;
e) O art.7º prevê para a descentralização das atividades e serviços previstos no
art.1º desta lei, a relação entre o Poder Público Estadual e as entidades
qualificadas como Organizações Sociais dar -se -á por meio de Contrato de
Gestão;
f) O art.8º prevê que o contrato de gestão deverá conter cláusulas estabelecendo
responsabilidades e demais previsões necessárias ao bom andamento da
proposta e previamente a sua formalização e publicação, o Contrato de Gestão
deve ser submetido à apreciação da Secretaria do Planejamento e Gestão –
SEPLAG, sem prejuízo da atuação do órgão central de controle interno;
g) O art.10 foi alterado quanto à execução e fiscalização do contrato que será feita
22
entidade supervisora da área da atividade fomentada, designada por Secretário
de Estado ou autoridade competente;
h) O art.11 também foi alterado no sentido de prever medidas punitivas sobre a
malversação do dinheiro público por parte das organizações sociais;
i) O art.13 prevê a possibilidade de ser destinado às organizações sociais recursos
públicos e bens públicos necessários ao cumprimento de seus objetivos;
j) O art.18 prevê que a organização social deverá ter regulamento próprio
contendo os procedimentos a serem adotados para aquisição de materiais, bens,
serviços e empregados, especificando que será através de pregão a compra de
bens e contratação de empregados por meio de seleção pública;
k) Foram acrescentados mais 3 (três) artigos que tratam sobre a prestação de
contas dos recursos transferidos para as organizações sociais transferido pelo
Poder Público, por meio do contrato de gestão e, ainda, trata de assegurar o
atendimento aos princípios da transparência e do acesso à informação, não
podendo a organização social sonegar informações aos servidores dos órgãos
de controle interno e externo.
A Lei Estadual nº 12.781 de 30.12.1997, D.O de 30.12.97, refere-se aos requisitos
exigidos para que uma entidade privada seja considerada habilitada como uma organização
social. Os requisitos são especificamente:
I – Comprovar o registro de seu ato constitutivo que deverá dispor sobre a
natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação;
finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus
excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades; previsão
de ter um conselho de administração como órgão deliberativo e uma diretoria
definidos nos termos do Estatuto, asseguradas àquele composição e
atribuições normativas e de controle básicas previstas nesta lei; participação
no órgão colegiado de deliberação superior, de representante do Poder
Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e
idoneidade moral; composição e atribuições da diretoria; proibição de
distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer
hipótese; previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das
doações que lhe sejam destinadas e dos excedentes financeiros decorrentes
23
outra organização social qualificada no âmbito do Estado, da mesma área de
atuação ou ao patrimônio da União, dos Estados ou Municípios ; Conselho
Fiscal como órgão de fiscalização superior.
II – Haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação
como organização social, do Secretário ou titular de órgão supervisor ou
regulador de área de atividade correspondente ao seu objeto social e da
Secretaria de Planejamento e Gestão – SEPLAG.
2.3 Contrato de gestão: discussões teóricas e natureza jurídica
Para que a organização social habilitada por decreto do Poder Executivo possa
desenvolver suas atividades, a lei acima mencionada prevê a existência de um Contrato de
Gestão que é um instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como
organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução
de atividades relativas às áreas desenvolvidas nas áreas de ensino, à cultura, ao trabalho e à
educação profissional, à ação social, à saúde e ao esporte.
Por meio do contrato de gestão, o Poder Executivo acompanha e avalia resultados,
redimensiona metas estabelecidas e, até mesmo, sugere a desqualificação da OS, por
descumprimento das obrigações nele assumidas. Ressaltamos que a organização social pode
sofrer desqualificação de seu título nos casos de descumprimento às disposições fixadas no
contrato de gestão. Para a desqualificação é necessária a instauração de processo
administrativo, visando observar o contraditório e a ampla defesa. Feita a desqualificação, os
dirigentes das entidades são considerados solidariamente responsáveis pelos danos causados à
Administração (CARVALHO FILHO, 2010).
A primeira ocasião em que apareceram os contratos de gestão foi no decorrer do
governo do Presidente Collor, especificamente por ato infralegal, Decreto nº. 137 de 25 de
maio de 1991. A primeira lei a tratar do tema foi a lei nº 8.246/91, autorizando o Poder Público a instituir e contratar por meio do “Serviço Social Autônomo Associadas Pioneiras Sociais”. Porém, essa Lei não trouxe o conceito do que se entenderia como tal modalidade contratual (CARVALHO FILHO, 2010).
A Emenda Constitucional nº 19/98 introduziu na Constituição o seguinte:
24
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal. (BRASIL, 1998, p. 11).
Esse dispositivo constitucional não menciona expressamente o tipo de contrato,
mas é ao contrato de gestão que se refere. Já no contexto da forma de atuação das organizações sociais, o instrumento “contrato de gestão” foi explicitado pelo art.5º da lei nº 9.637/98, caracterizando contrato assinado com o Poder Público através dos Ministérios, em
nível federal, e com as Secretarias em nível estadual, e a entidade já qualificada como
organização social, com o objetivo de celebrar parceria entre as partes para o estímulo e
execução de atividades correspondentes as suas respectivas áreas.
O Estado, por meio do Ministério/Secretaria responsável pelo serviço/atividade a
ser transferido, compromete-se a assegurar o repasse dos recursos financeiros, instalações e
equipamentos necessários ao funcionamento da unidade e, em contrapartida, a Organização
Social prestará os serviços inerentes à sua missão, objetivando o alcance das metas
estabelecidas no Contrato de Gestão.
De acordo com o Ministério da Reforma do Aparelho do Estado (MARE), o propósito do contrato de gestão é “[...] contribuir ou reforçar o atingimento de objetivos de políticas públicas, mediante o desenvolvimento de um programa de melhoria da gestão, com
vistas a atingir uma superior qualidade do produto ou serviço prestado ao cidadão.” (BRASIL,
1997).
Acerca da natureza jurídica dos contratos de gestão firmados com as organizações
sociais, alguns autores os consideram simplesmente contratos administrativo (BACELLAR
FILHO; BLANCHET, 2007; MELLO, 2010).No compreender do autor Mello (2010), nos
contratos de gestão não são ampliadas as competências de entidades estatais, pois se trata de
vínculo jurídico realizado com pessoas de Direito Privado, alheias ao aparelho estatal.
Portanto, seriam apenas contratos administrativos, resultantes de relacionamento de natureza
contratual entre o Poder Público e um agente da área privada.
Di Pietro (2006b) assevera que a natureza desses contratos se aproxima da dos
25
terem os contratos de gestão natureza convenial Carvalho Filho (2010), e Szazi (2004) e
Oliveira (2005).
Para De Oliveira (2010), os contratos de gestão não possuem natureza de
convênio, pois aqueles possuem características de estabilidade, com tendência de serem
executados em sua integralidade. No entanto, o autor também descarta a possibilidade de
serem contratos administrativos puros, o que o leva a concluir que sua natureza seria a de
acordo administrativo colaborativo.
Moreira Neto (2006) assinala que os contratos de gestão não são contratos
administrativos, mas acordos de programa os quais se assemelham aos convênios,
asseverando que se trata de uma dilatação admitida pela lei, da autonomia gerencial de uma
entidade ou órgão participante.
Percebemos que a lei das organizações sociais, art.6º, Lei nº 9.637/98, dita que os
contratos de gestão são acordos, e conforme leciona Moreira Neto (2006), e com o qual
concordamos, já que a lei explicita claramente que os contratos de gestão são celebrados de
comum acordo. Senão, vejamos:
Art.6º - O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou
entidade supervisora e a organização social, discriminará as atribuições, responsabilidades e
obrigações do Poder Público e da organização social. Grifamos.
Para reforçar o entendimento de que a natureza jurídica do contrato de gestão são
acordos ou consensualidades temos que:
[...] o chamado contrato de gestão encontra-se dentro da consensualidade, de acordo com a lei federal 9.637/98, que dispõe sobre a concessão de títulos de Organizações Sociais e das parcerias entre essas entidades e o Poder Público, apresenta-se o referido acordo como um autêntico instrumento de consenso [...] (MENDONÇA, 2006, p. 177).
Nesses contratos estipulam-se o programa de trabalho, as metas a serem obtidas,
os critérios de avaliação e desempenho e os limites de despesas, além das cláusulas que
devem ser inseridas pelos Ministérios, em nível Federal e Secretarias, em nível estadual, em
suas respectivas áreas de atuação.
Di Pietro (2006b), argumenta ser o objetivo principal dos contratos a eficiência,
concordando com o princípio da eficiência constitucional mencionado no caput do art. 37 da
Carta Magna, já transcrito. Esclarece, ainda, que outro objetivo do contrato de gestão é
estabelecer metas a serem alcançadas pela entidade, em troca de benefícios concedidos pelo
26
gestão tem sua execução fiscalizada pelo órgão supervisor da área estimulada, por meio de
relatórios que são elaborados por comissão composta de especialistas com habilidades
técnicas para tal fim.
No que tange à fiscalização dos contratos de gestão, devem ser observados a
forma como a autonomia é exercida, as metas a serem cumpridas pelo órgão ou pela entidade
no prazo estabelecido no contrato, e o controle de resultados (OLIVEIRA, 2005). Havendo
descumprimento às cláusulas estabelecidas no contrato, poderá ocorrer a desqualificação da
entidade como organização social, conforme previsto no art. 16 da mesma Lei. Assim, os
contratos de gestão são meios de descentralização, racionalização e autonomização do
aparelho estatal, na medida em que vinculam recursos com o fim de atingir finalidades
públicas, cabendo ao Poder Público fiscalizar o cumprimento do programa de trabalho
proposto (RESENDE, 2012).
2.4 Contrato de gestão e processo licitatório
Conforme é do conhecimento de todos, o Estado, diferentemente, da iniciativa
privada, não pode alienar ou adquirir bens e contratar a prestação de serviços
incondicionalmente, pois deverá atender, previamente, ao princípio constitucional da
legalidade, ou seja, deverá seguir rígidas normas para contratar com particulares. Para De
Mello (2010), o Estado deverá seguir normas que regulam o processo licitatório que é um
certame que as entidades governamentais devem promover, e no qual os interessados
disputam entre si, e o Estado trava com esses determinadas relações de conteúdo patrimonial,
para escolher a proposta mais vantajosa, observando a conveniência pública.
Neste sentido, assinala Santos (2007) que o princípio de licitação determina um
comando claro e uma regra geral ao agente público nas suas ações de administrador, no
sentido de que todas as contratações públicas devem ser precedidas de licitação. No entanto,
existe exceção à regra geral, como nas hipóteses de dispensa e inexigibilidade, conforme
prescrito nos art.24 e 25 da Lei de Licitações, nº 8.663/93.
Na verdade, conforme o comando já mencionado, toda pessoa, quer seja pública,
quer seja privada, deverá se submeter a processo licitatório para realizar contratações com o
Estado, bem como para se utilizar de recursos públicos.
A respeito da aplicação ou não de processo licitatório nos casos regulados pela lei
das Organizações Sociais, nº 9.637/98, há divergências de entendimentos de doutrinadores,
27
2.5 Pontos de vista sobre contrato de gestão e processo licitatório
A Lei n°9.637/98, em seu art. 2°, II, estabelece ser ato discricionário da
Administração Pública a concessão do título de organização social às entidades privadas que
reúnam os requisitos exigidos pela lei. Para Silva Neto (2002), a intenção da regra disposta no
art.2º, inciso II, da Lei das OS, não é, senão, transmitir ao administrador público um campo de
atuação subjetivo para evitar a qualificação de entidade fantasma ou de origem e
funcionamento duvidosos. Acrescenta que tal preocupação encontra fundamento na medida
em que a execução dos serviços públicos, inclusive a gerência de bens patrimoniais,
servidores e recursos estatais ocorrerão em decorrência da escolha discricionária do
administrador.
Neste contexto, de início depreendemos que o Poder Público acaba por violar a
regra de exigibilidade de prévio procedimento licitatório, afinal além da total
discricionariedade na concessão do título de organização social às entidades privadas, a Lei
n°9.637/98 confere pleno direito às organizações sociais de celebrar contratos de gestão com a
Administração, independente de qualquer certame preliminar (ZOLET, 2011)
Nesta linha de pensamento, Rocha (2006) defende a inconstitucionalidade da
discricionariedade conferida ao Poder Público, já que viola o princípio da legalidade ao
transmitir total liberdade ao administrador para conceder, ou não, o título de organização
social a entidades, mesmo que estas reúnam todos os requisitos exigidos pela lei. Para o autor,
a fim de se fazer observar o princípio da igualdade na concessão do título de organização
social, dever-se-ia adotar o procedimento licitatório e, para isso, critérios objetivos e
imparciais são de fundamental importância para que se escolha entre os participantes do
certame aquele que melhor demonstre condições para receber o título de Organização Social.
Levando em consideração o "programa de publicização", Di Pietro (2008) articula
dizendo se o propósito é a extinção de um ente público para que suas atividades sejam
desenvolvidas por entidade privada, a seleção desta deve vir precedida de licitação ou outro
procedimento apropriado para que seja assegurada a isonomia entre os prováveis candidatos.
De Mello (2010) sobre o processo licitatório argumenta que é indispensável, pois
se de outro modo fosse a qualificação como organização social seria uma atitude grátis, uma
concessão soberana decorrente apenas da vontade dos outorgantes sendo pois incompatível
28
Sobre a dispensabilidade do processo de licitação para a concessão do título de
organização social há necessidade de imposição de critérios de seleção das entidades para o
recebimento da qualificação como organizações sociais conforme pronunciamento:
A rigor, não seria o caso de submeter-se a entidade a um processo de licitação, mas sim agregar ao procedimento legal uma fase de verificação, baseada em critérios objetivos, para a averiguação de sua capacitação técnico-gerencial e de comprovação de expertise na área em que suas atividades são desenvolvidas. (OLIVEIRA, 2007, p. 191)
Realçamos que no que tange à celebração do contrato de gestão foi editada uma alteração na lei de Licitações, nº 8.666/93, por meio da Lei nº 9.648/98, considerando dispensável a licitação, conforme inciso XXIV, do art. 24 da Lei de Licitações:
Art. 24 - É dispensável a licitação: [...]
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão. (BRASIL, 1993, p. 19).
Neste sentido, verificamos que há permissão legal para a celebração de contratos
de gestão entre o Estado e as organizações sociais, nos parâmetros anunciados na Lei
n°9.637/98, em outras palavras, sem prévio certame licitatório.
Apesar da mencionada outorga legal, para a maioria dos doutrinadores não há
justificativa plausível e coerente para a dispensa de prévia licitação para fins de celebração
dos contratos de gestão, pois o que na verdade ocorre é uma violação aos princípios
constitucionais da Administração Pública como, por exemplo o da impessoalidade e o da
igualdade, já que àquela não possui capacidade de dispor do interesse público apenas porque
acha que poderá escolher esta ou aquela organização social, conforme sua discricionariedade,
bem como deverá proporcionar a todos o direito de concorrer aos benefícios estatais de modo
igualitário, sem discriminações e perseguições (ROCHA, 2006).
Mello (2010) afirma que o inciso XXIV, art.24, é inconstitucional, pois tal
contrato é que alarga o caminho a livre atribuição da qualificação a entidades privadas, com
as correspondentes vantagens, incluída a de receber bens públicos em permissão de uso sem
prévia licitação.
Ao contrário dos doutrinadores acima citados, apenas Oliveira (2007) defende a
inaplicabilidade do processo licitatório para a celebração do contrato de gestão entre o Poder
Público e as organizações privadas. Conforme já mencionado, o autor defende que seria
29
objetivos, para a averiguação de sua capacitação técnico-gerencial e de comprovação de expertise na área em que suas atividades são desenvolvidas.” (OLIVEIRA, 2007, p. 191).
2.6 Princípios a serem observados na elaboração do contrato de gestão com OSS
Neste tópico estudamos os princípios considerados relevantes que devem ser
observados na elaboração de contrato de gestão, estabelecido entre organização social de
saúde e poder público.
2.6.1 Princípios Constitucionais
Quando da elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os princípios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e,
também, os preceitos, a saber:
I – especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a
estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução,
bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de
desempenho a serrem utilizados, mediante indicadores de qualidade e
produtividade;
II – a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e
empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções.
Cabe aqui um entendimento sobre os princípios norteadores do contrato de gestão,
conforme adiante explicitado:
2.6.1.1 Legalidade
O princípio da legalidade encontra-se expressamente disposto em nossa
Constituição Federal nos seguintes artigos:
Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
30
Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (BRASIL, 1988, p. 2, 11).
Enquanto no art. 5º, II, CF, temos o Princípio da Legalidade disposto sob a ótica
individual, determinando que o Poder Público, para determinar o que se poderá e o que não se
poderá fazer, deve elaborar leis, o que nos garante uma maior segurança jurídica temos no Art.
37 de nossa Carta Magna, o Princípio da Legalidade sob a ótica da Administração Pública, ao
estabelecer que o administrador público somente poderá agir dentro daquilo que é previsto e
autorizado por lei, ou seja, não poderá estipular cláusulas, no contrato de gestão, que
expressem interesses particulares.
2.6.1.2 Impessoalidade
Um dos princípios constitucionais regentes da Administração Pública é o princípio
da impessoalidade (Art. 37, caput). Impessoalidade que se apresenta em duas vertentes: a) proibir que os agentes públicos se valham da coisa pública (vale dizer, do dinheiro público e
dos bens públicos) para fins de promoção pessoal; b) impedir que os agentes públicos
concedam privilégios a poucos em detrimento do interesse geral da coletividade. O princípio
da impessoalidade na Administração Pública é, portanto, face evidente do princípio
republicano (Art. 1°, caput da Constituição Federal).
2.6.1.3 Publicidade
A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo porque se entende
que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de
que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão
fazendo.
Além do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro, que, por disposição
expressa de sua Constituição, afirma que todo poder nele constituído "emana do povo" (art. 1.º, parágrafo único, da CF), viesse a ocultar daqueles em nome do qual esse mesmo poder é
exercido informações e atos relativos à gestão da coisa pública e às próprias linhas de
direcionamento governamental. É por isso que se estabelece, como imposição jurídica para os
31
2.6.1.4 Economicidade ou eficiência
Com o advento da Emenda Constitucional nº 19/98, o princípio da eficiência
passou a integrar o rol de mandamentos norteadores da atividade administrativa. Este
princípio traz em si o conceito de otimização dos atos administrativos, visando o menor
dispêndio de recursos públicos. E, sendo norma constitucional, sua observância passou a ser
item exigível por parte dos administradores públicos. Neste sentido, se busca atentar os
gestores públicos para a importância de a Administração Pública ser pautada pela incessante
busca da eficiência.
O contrato que nos ajudará a compreender como está sendo implementado o novo
modelo de gestão hospitalar será o Contrato de Gestão estabelecido entre o Estado do Ceará,
através da Secretaria de Planejamento do Estado que figura como interveniente, a Secretaria
de Saúde (SESA) e Organização Social de Saúde (OSS). A execução do contrato de gestão
celebrado com a organização social será fiscalizado pelo órgão ou entidade supervisora da
área de autuação correspondente à atividade fomentada (Saúde).
Os resultados atingidos com a execução do contrato de gestão devem ser
analisados periodicamente por uma comissão de avaliação, indicada pela autoridade
supervisora da área correspondente (Secretaria de Saúde - SESA) composta por especialistas
de notória capacidade e adequada qualificação. A comissão encaminhará à autoridade
supervisora relatório conclusivo sobre avaliação procedida.
Quando houver indícios de malversação de bens ou recursos de origem pública, os
responsáveis pela fiscalização representarão ao Ministério Público, à Procuradoria Geral do
Estado, para que requeira ao juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da
entidade e o sequestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente público ou terceiro,
que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
O contrato de gestão a ser estudado tem por objeto a operacionalização da gestão
e execução pela OSS contratada a qual foi qualificada através do Decreto nº 26.811 de 30. 10.
2002, D.O de 31.10.2002, com o objetivo de pesquisar e produzir conhecimentos e técnicas
nas áreas de saúde e gestão hospitalar, responsabilizando-se pela administração e gestão
hospitalar, conforme o estabelecido em contrato de gestão, para difusão e aplicação no âmbito
