A inobservância do princípio da impessoalidade: interesses particulares e os danos causados ao gerenciamento dos órgãos públicos

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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO

A INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE:

Interesses particulares e os danos causados ao gerenciamento dos órgãos

públicos.

Felipe da Silva Oliveira – Nova Iguaçu – finengx@hotmail.com – UFF/ICHS Narjara Azevedo Nascimento Brasil – Nova Iguaçu – ah_ah_ah9@hotmail.com – UFF/ICHS Vinicius Nunes Petrópolis – Nova Iguaçu – vinicius3012@hotmail.com – UFF/ICHS

Resumo

O presente trabalho busca analisar como as nomeações de cargos comissionados e funções gratificadas geram prejuízos à administração pública quando os princípios administrativos não são respeitados; criticando a postura de agentes públicos que resistem a obedecer e se submeter aos princípios, implícitos e explícitos, no exercício do cargo ocupado. O foco da pesquisa é a esfera federal e os dados foram analisados utilizando a metodologia de pesquisa qualitativa juntamente com uma ampla discussão bibliográfica a respeito do tema e abordando aspectos teóricos sobre a jurisprudência constitucional baseada no respeito aos princípios administrativos prezados pelo modelo da Nova Administração Pública, demonstrando ao final que a existência de cargos comissionados e funções gratificadas sobre a premissa de livre nomeação e exoneração em um país culturalmente patrimonialista/clientelista permite o uso da máquina pública para atender a interesses particulares e tem por consequência a má administração dos recursos públicos e maiores custos ao erário.

Palavras-chave: Administração Pública. Cargos Comissionados. Funções gratificadas. 1 Introdução

Considerando a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) que definiu os cinco princípios constitucionais da Administração Pública (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência), no caput de seu artigo 37, com o princípio da Eficiência sendo incluso posteriormente pela Emenda Constitucional nº 19 de 04 de junho de 1998, e a análise de Meirelles (2016) que mostra claramente que a atividade administrativa deve ser exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional, este trabalho busca analisar os efeitos causados pelas nomeações de cargos comissionados e funções gratificadas em órgãos públicos federais brasileiros para identificar se este procedimento, que tem base constitucional, pode gerar prejuízos à sociedade.

Buscar-se-á meios para verificar se essas nomeações ferem os critérios de impessoalidade, moralidade, eficiência e o profissionalismo prezados pelos métodos da Nova Administração Pública, levando em consideração os princípios implícitos, tentando demonstrar que a permissão constitucional para livre nomeação de funções gratificadas e cargos comissionados, mesmo com as recomendações e novas regras impostas pelo Superior Tribunal Federalpara pacificar o entendimento acerca dos critérios que devem ser seguidos ao nomear pessoas para tomar posse em cargos públicos de livre nomeação, gera prejuízos aos órgãos públicos, o que torna essa prática obsoleta e contraditória. Verificar-se-á se tais prejuízos podem ser consequência da má administração dos recursos públicos gerada pela burla dos princípios administrativos, explícitos e implícitos, tendo em vista que as nomeações

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são baseadas na prerrogativa de livre nomeação, que priorizam o caráter de confiança pessoal do gestor para com o nomeado, e não a qualificação mínima necessária para exercerem os cargos de direção, chefia ou assessoramento.

Sabe-se que o desvio de interesses coletivos retarda ou impossibilita o pleno funcionamento dos setores públicos que deveriam atender às reais necessidades da população. Assim sendo, o inchaço gerencial baseado no clientelismo e nas relações de amizade é fator fundamental para desestruturar o comando das organizações públicas.

Uma estrutura de confiança política muito alargada, inevitavelmente desestrutura o funcionamento das organizações públicas, gera descontinuidade e ineficiência administrativa, além de constituir-se em elemento de permeabilidade excessiva que favorece os grupos de interesses e, até mesmo, a corrupção. A profissionalização da administração, essencial para sua modernização e melhoria da eficiência, da eficácia e da efetividade da ação administrativa, implica necessariamente na redução da estrutura de cargos de direção providos por critérios de confiança política. (GRAEF, 2009, p. 9)

Ressaltando que embora exista na CRFB/88 a prerrogativa que autoriza a ação de nomear calçada unicamente no critério de confiança, a mesma Constituição possui no artigo 37 outros princípios que hoje possuem força normativa, onde o administrador deve maximizar os resultados por meio do manejo de suas competências de maneira imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre almejando a qualidade, bem como adotando os critérios necessários para melhor utilização dos recursos públicos (MORAES, 2001).

2 Referencial Teórico

2.1 A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

Historicamente a estrutura política brasileira sempre utilizou de nomeações discricionárias para a manutenção de seus modelos de governos patrimonialistas/clientelistas, privilegiando as relações pessoais em detrimento às necessidades da sociedade, permanecendo com essa tradição até os dias atuais.

A origem remonta ao Brasil-Colônia, cujo sistema de Capitanias Hereditárias permitiu que os portugueses proprietários de terras, conhecidos como donatários, tivessem poderes – estes conferidos pela Coroa Portuguesa – para nomear pessoas de seu interesse a fim de exercer funções públicas no Brasil.

Com o insucesso do sistema de Capitanias Hereditárias, dado a dificuldade em convencer alguns donatários a virem e permanecerem no Brasil, surge o Governo-Geral, com o fito de centralizar o poder que antes era exercido em absoluto por cada um dos donatários portugueses, visto que uma capitania não possuía vínculo com outras. Da mesma forma que o sistema anterior, os titulares do poder nomeavam, ao seu livre arbítrio, indivíduos que deveriam exercer funções públicas. (FERREIRA, 2014, p. 2)

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Essa postura patrimonialista não acabou ao final dos períodos colonial e imperial brasileiro e se manteve durante todo o período republicano. Na Constituição Federal de 1988 são estabelecidas as normas jurídicas reguladoras do Estado que visam regulamentar a administração pública brasileira, ela foi promulgada após um longo período de ditadura militar, buscando restabelecer o Estado Democrático de Direito; sua estrutura foi organizada para privilegiar temas como princípios fundamentais, direitos individuais e políticos, garantias para a orientação do Estado e dos Poderes e a defesa das instituições.

Com a proclamação da República, influenciada pela elite agrária que passou a enxergar a monarquia como uma forma de atraso ao desenvolvimento econômico do país, a Constituição Republicana de 1891 continuava prevendo a possibilidade de livre nomeação para cargos públicos, mas agora com duas diferenças: eles deveriam estar previstos em lei e cada Poder nomearia os seus próprios funcionários.

A necessidade de concurso público e as garantias do cargo foram previstas pela primeira vez na Constituição de 1934 e se estenderam até hoje, com exceção do período ditatorial que, apesar de ainda prever a necessidade de concurso público para o acesso aos cargos no governo, extirpou da sociedade todo e qualquer tipo de garantia ou direito fundamental.

Somente na Constituição de 1946 foi prevista oficialmente a possibilidade de livre nomeação para cargos públicos em razão da confiança, com demissão ad nutum. Tal exceção em relação à regra dos concursos públicos permanece em vigor nos dias atuais, prevista no inciso V do artigo 37 da Constituição Federal de 1988. (FERREIRA, 2014, p. 2)

É nesse contexto que o capítulo 7, do título III, da atual Constituição da República Federativa do Brasil é todo voltado para a estrutura da administração pública. O artigo 37 estabelece os princípios básicos que a administração pública deve seguir, requisitos primordiais instituídos como base para qualquer ação pública.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Encontra-se também no artigo 37, em seu inciso V, a regulamentação acerca das funções gratificadas e dos cargos em comissão.

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

As funções gratificadas são ocupadas por servidor público que possuem vínculo efetivo com o poder público e os cargos em comissão (funções de confiança) referem-se às funções públicas onde o servidor possui vínculo transitório com o poder público, essas nomeações são atribuições e direito de cada um dos Três Poderes e suas esferas de governo,

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sendo reservada somente das funções de direção, chefia e assessoramento, se caracterizando pelo fator de confiança.

A criação de cargos em comissão deve atender aos princípios da administração pública, em especial ao da razoabilidade, sob pena de burla ao concurso público, já que os cargos em comissão, por comando constitucional, são de livre nomeação, na forma do inciso II do art. 37, atendendo-se aos demais requisitos, tais como atribuições de chefia ou assessoramento, sob pena de ser maculada inconstitucionalidade a lei instituidora de referidos cargos. (BORGES, 2012, p. 49)

Após muitas emendas constitucionais, a CRFB/88 ainda possui brechas legais que ferem aquilo que é definido nos princípios que regem a administração pública brasileira. Em diversos momentos a imprensa brasileira expõe que cargos de livre nomeação são utilizados pelos governos como moeda de troca por apoio político, se atendo, prioritariamente, ao direito constitucional de livre nomeação de cargos comissionados e funções gratificadas, não dando importância à capacidade técnica de quem irá assumir a vaga ou ao comprometimento deste com o bem público.

Em seu livro A arte da política, o ex-presidente da república Fernando Henrique Cardoso descreve como os cargos comissionados eram utilizados em troca de apoio dos partidos políticos.

[...] Se o governo não dispuser dos recursos políticos e de informação para preservar os setores do Executivo que considerar essenciais à realização de seus projetos, ao “fechar” alianças e entregar partes do mando a pessoas e partidos que não necessariamente comungam de visão e valores comuns, começa a vender a alma ao diabo sem chances de recompra. [...] O governo tem que fazer compromissos aceitando a participação de pessoas e setores partidários que se sabia, de antemão, não comungavam de propósitos idênticos: o pragmatismo com objetivos definidos implica um cálculo e uma aposta. O cálculo diz respeito aos apoios necessários à sustentação geral da política governamental, mesmo quando em detrimento de objetivos específicos, e a aposta tem a ver com a crença de quem conduz de que é capaz de induzir (ou, no limite, forçar) os aliados, inclusive os de última hora, a aceitarem os objetivos que pretende alcançar. (CARDOSO, 2006, p. 234-235)

2.2 Os princípios da administração pública

A Constituição Federal de 1988 definiu que a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência são os princípios obrigatórios a serem seguidos por todo órgão e agente público, de qualquer um dos Três Poderes.

Seguindo as definições dos princípios da administração pública definidos por Chiavenato (2012) e, também, por Meirelles (2016), esses princípios serão essenciais para demonstrar como a permissão legal de livre nomeação de cargos comissionados e funções gratificadas vão em sentido contrário aos princípios da eficiência, da impessoalidade e da moralidade.

O princípio da eficiência deve ser seguido pelos agentes políticos como consequência da união de todos os outros princípios. Ele define que os serviços entregues a população

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devem ser de qualidade e devem ter o menor custo possível, ao mesmo tempo em que atenda o máximo de pessoas. O que é dificultado quando os agentes públicos não possuem conhecimento na área que atuarão no cargo.

O princípio da impessoalidade diz que todos devem ser tratados igualmente, o que acaba não sendo seguido quando impera o critério de confiança como fator principal para escolha de cargos de direção, chefia e assessoramento em órgãos públicos, sem observar o que é melhor para o interesse do coletivo.

O princípio da moralidade diz que o agente público não deve se guiar apenas pela autorização legal do ato administrativo, pois, nem tudo que é legal, é moral. Ao passo que as nomeações de cargos de confiança sem ser observado o interesse do coletivo, são legais, mas nem sempre são morais.

Já o princípio da publicidade se baseia na total transparência dos atos administrativos, sendo obrigatório ao órgão público dar publicidade ao ato da Administração Pública.

O princípio da legalidade é onde os administradores públicos se balizam para nomear pessoas pelo critério de confiança, pois, diferente do direito privado, onde todos podem fazer tudo aquilo que não foi previamente proibido, o direito público diz que só é permitido fazer aquilo que foi anteriormente autorizado pela legislação vigente.

Ainda sob a direção principiológica do Direito Administrativo, passa-se a conceituar nesse trabalho, os princípios reconhecidos, também chamados de implícitos, sendo considerados como aqueles que não foram trazidos por um conteúdo normativo em stricto sensu, qual seja, a lei. No entanto, foram inseridos na referida base principiológica em razão de ser norma em lato sensu, plenamente aplicada no âmbito da Administração.

É importante enfatizar que os princípios implícitos têm a mesma exatidão em aplicabilidade e importância que os normatizados, também podem ser chamados de explícitos por estar oficializados na legislação brasileira, pouco importando o meio pelo qual se tornou norma aplicável. Trata-se de diretriz reconhecida pela doutrina e jurisprudência, demonstrando assim a sua aceitação.

Nas palavras de Carvalho Filho (2014):

Além dos princípios expressos, a Administração Pública ainda se orienta por outras diretrizes que também se incluem em sua principiologia, e que por isso são da mesma relevância que aqueles. Doutrina e jurisprudência usualmente a elas se referem, o que revela sua aceitação geral como regras de proceder da Administração. É por esse motivo que os denominamos de princípios reconhecidos, para acentuar exatamente essa aceitação. (p. 33) Conceituando tais princípios reconhecidos, num primeiro plano, tem-se o princípio da Supremacia do Interesse Público. Trata-se de conceito que encontra relação com o princípio da impessoalidade.

No âmbito da Administração Pública, o que se busca sempre, é a satisfação do interesse da coletividade. Sempre o que há de prevalecer é o interesse coletivo em detrimento do particular.

Nesse sentido, a nomeação de cargos comissionados que não busca averiguar a qualidade técnica gerencial daquele indivíduo para determinada função pública, viola diretamente os princípios da impessoalidade e o da supremacia do interesse público, isso porque, o que prevaleceu na relação foi o interesse em nomear alguém baseado na confiança ou vínculo pessoal com o gestor, pouco importando se ele tem capacidade para exercer aquela função ou não e abrindo brechas para que os órgãos públicos sejam usados, indevidamente,

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como “cabide de empregos” ou como moeda de troca para conseguir apoio e favorecimento no “jogo político”.

Assim, preconiza a doutrina:

Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administrativa, mas sim o grupo social num todo. Saindo da era do individualismo exacerbado, o Estado passou a caracterizar-se como Welfare

State (Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse público.

Logicamente, as relações sociais vão ensejar, em determinados momentos, um conflito entre o interesse público e o interesse privado, mas, ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o interesse público. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 34)

Adiante, na conceituação desses princípios, têm-se o da Autotutela, reconhecido na edição das Súmulas n° 346 e n° 473 do Supremo Tribunal Federal, diante da constante resistência dos agentes públicos em se submeter aos princípios implícitos em geral, que serviu para deixar claro que a administração pública não poderia ser penalizada por erros de gestão administrativa. Por ele, denomina-se a capacidade que a Administração tem de rever os seus atos de ofício, com a finalidade precípua de evitar erros ou, na presença deles, reverter a situação errônea, afastando as suas eventuais consequências. Desta maneira, quando se percebe que os atos praticados podem ser considerados ilegais, os mesmos atos podem ser declarados nulos ou revogados, após autorização judicial.

É cediço o entendimento desta Suprema Corte de que, diante de suspeitas de ilegalidade no ato de declaração de condição de anistiado, a Administração há de exercer seu poder-dever de anular seus próprios atos, sem que isso importe em desrespeito ao princípio da segurança jurídica ou da confiança. Súmulas 346 e 473 do STF. (RMS 27998 AgR, Relator Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, julgamento em 28.8.2012, DJe de 21.9.2012) Portanto, por esse princípio, reconhecem-se as eventuais falhas da Administração Pública, no que tange às suas atividades, mas não exclui o dever de reversão.

O princípio da indisponibilidade se materializa no conceito de que os bens e interesses públicos não se incorporam ao patrimônio dos agentes públicos e nem da Administração, estes pertencem à coletividade.

[...] A Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses públicos, porque atua em nome de terceiros. Por essa razão é que os bens públicos só podem ser alienados na forma em que a lei dispuser. [...] (CARVALHO FILHO, 2014, p. 36)

Portanto, os bens não podem ser livremente alienados, pois representam patrimônio de terceiro, qual seja, a coletividade.

O princípio da Continuidade dos Serviços Públicos define a necessidade de se manter, via de regra, de forma constante o exercício da "servidão" do Estado para com a sociedade.

Os serviços prestados pela Administração, em algumas situações, constituem necessidades imediatas e inadiáveis. Não se pode aguardar ou deixar a critério do Estado prestar ou não aquele determinado serviço no momento.

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explanado nesse trabalho. É notório que uma insegurança na prestação do serviço público gera uma ineficiência fática e visual na sociedade.

Os serviços públicos buscam atender aos reclamos dos indivíduos em determinados setores sociais. Tais reclamos constituem muitas vezes necessidades prementes e inadiáveis da sociedade. A consequência lógica desse fato é a de que não podem os serviços públicos ser interrompidos, devendo, ao contrário, ter normal continuidade. Ainda que fundamentalmente ligado aos serviços públicos, o princípio alcança toda e qualquer atividade administrativa, já que o interesse público não aguarda adequação com descontinuidades e paralisações na Administração. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 36)

Diante disso, o princípio da continuidade dos serviços públicos representa esse reconhecimento do Estado Democrático de Direito, onde o próprio Estado se coloca em prontidão constante aos anseios da coletividade, demonstrando que reconhece a necessidade que a sociedade tem da tutela estatal de maneira contínua.

Seguindo adiante na conceituação dos princípios reconhecidos, tem-se o princípio da Segurança Jurídica, também chamado de Proteção à confiança. Por essa base principiológica, têm-se uma preocupação com a seguridade quanto às normas e atos da Administração, bem como a sensação de estabilidade em relação às ações administrativas.

Nesse sentido, dispõe Carvalho Filho (2014):

[...] o princípio em tela comporta dois vetores básicos quanto às perspectivas do cidadão. De um lado, a perspectiva de certeza, que indica o conhecimento seguro das normas e atividades jurídicas, e, de outro, a perspectiva de

estabilidade, mediante a qual se difunde a ideia de consolidação das ações

administrativas e se oferece a criação de novos mecanismos de defesa por parte do administrado, inclusive alguns deles, como o direito adquirido e o ato jurídico perfeito, de uso mais constante no direito privado. (p. 38)

Portanto, esse princípio é responsável por verificar o olhar do cidadão para com a Administração Pública, utilizando as perspectivas acima descritas.

O princípio da Razoabilidade vem tomando espaço na doutrina moderna. Apesar de ter um conceito extremamente subjetivo, este deve ser aplicado em determinadas situações que envolvam atos do poder administrativo estatal como forma de trazer limites às atuações que, em um dado momento, parecem ser para um fim social, mas que naquela situação fática, não é razoável.

Toma-se a liberdade no presente trabalho de trazer como exemplo fictício, para elucidar melhor esse princípio: o Governo de determinado Estado da Federação que abre um procedimento licitatório para a compra de carteiras escolares. Cumpriu todas as formalidades legais, tendo em vista o princípio da legalidade, no entanto, não há escola construída que necessite de carteiras.

Diante dessa situação fictícia, obviamente não seria razoável comprar carteiras escolares sem ao menos ter escolas que precisem desse material, mesmo que o Governo do Estado obedecesse todo o procedimento legal de licitação.

Nas palavras de Carvalho Filho (2014):

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dentro de limites aceitáveis, ainda que os juízos de valor que provocaram a conduta possam dispor-se de forma um pouco diversa. (p. 41)

Portanto, o mencionado princípio encontra-se hoje como uma espécie de base para os demais, trazendo um cunho de pesos e medidas para as diversas situações.

Por fim, o princípio da proporcionalidade, originado da Suíça e Alemanha, carrega consigo a ideia de contenção ao excesso de poder. A finalidade desse princípio é limitar condutas excessivas de agentes públicos no exercício da administração. O poder existente no Âmbito da Administração deve ser utilizado para fins coletivos, não para satisfazer um sentimento pessoal do agente que o exerce.

A finalidade desse princípio é evitar o uso de caminhos mais gravosos para condutas não tão relevantes. Assim preconiza Carvalho Filho (2014):

[...] O grande fundamento do princípio da proporcionalidade é o excesso de poder, e o fim a que se destina é exatamente o de conter atos, decisões e condutas de agentes públicos que ultrapassem os limites adequados [...]. (p. 43)

Portanto, este também é um princípio que, apesar de não estar escrito no Ordenamento Jurídico Brasileiro, deve ser utilizado por se tratar de norma reconhecida.

Diante dos princípios aqui elucidados, percebe-se que estes não são totalmente autônomos entre si. Cada um busca, no íntimo, uma ligação com o outro; seja ele um princípio implícito ou não.

O que deve se cristalizar é que não se pode escolher qual princípio obedecer no exercício da administração, mais especificamente, na nomeação de cargos de confiança e funções gratificadas. Todos devem ser obedecidos, a fim de que se tenha um ato administrativo eivado de pureza, sem mácula corrosiva que o ofusque.

Apesar de tantas normativas criadas para evitar ações que visem o bem individual, ainda assim, essas ações ocorrem normalmente e são veiculadas em meios de comunicações, sem que haja qualquer atitude para coibir tal prática, pois, apesar de ferirem alguns princípios administrativos, não são consideradas ilegais.

Segundo Filgueiras (2009):

[...] a prática de corrupção não está relacionada a aspectos do caráter do brasileiro, mas à constituição de normas informais que institucionalizam certas práticas tidas como moralmente degradantes, mas cotidianamente toleradas. A antinomia entre normas morais e prática social da corrupção no Brasil revela uma outra antinomia: a corrupção é explicada, no plano da sociedade brasileira, pelo fosso que separa os aspectos morais e valorativos da vida e a cultura política. (p. 387)

2.3 O atual modelo de administração pública no Brasil

Apesar de todos os avanços vividos no país, percebe-se que a administração pública brasileira, que atualmente é entendida como seguidora do modelo gerencial de administração pública, ainda se encontra com vícios dos modelos burocráticos e patrimonialistas.

De acordo com Mansoldo, atualmente, os efeitos negativos dos modelos anteriores podem ser percebidos nos “conceitos rígidos diante da realidade da época, o que desenvolveu

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um formalismo exagerado que refletiu de maneira danosa na vida do cidadão brasileiro e, ainda, continua dificultando na eficiência dos serviços públicos” (MANSOLDO, 2009, p. 52) e tendo forte influência “na corrupção, no nepotismo, na falta de preparo humano, e ainda, na falta de estrutura tecnológica.” (Ibidem).

O patrimonialismo é um modelo de administração pública caracterizado pela apropriação e utilização dos bens públicos como se fossem bens particulares, não existindo limites entre o público e o privado.

Dos modelos de administração pública vividos no Brasil, o patrimonialismo foi o que se perpetuou ao longo dos anos, sendo uma herança histórica oriunda da colonização portuguesa. Ele é o resultado da apropriação de terras no país e divisão entre a nobreza, onde, segundo Junquilho (2010):

[...] podemos evidenciar que todas as mudanças importantes ocorridas na Administração Pública no Brasil tiveram como pano de fundo o afastamento da participação popular, ou seja, aconteceram sem o povo. Note que, primeiro tivemos a vinda da família real sem o convite dos habitantes da Colônia, pelo contrário, a Corte de Portugal aqui desembarcou e usurpou as habitações e outras propriedades privadas para a sua instalação. Trouxeram na bagagem o patrimonialismo estatal sem nenhuma interferência local. (p. 131)

Hoje em dia, a nobreza pode ser associada à burguesia detentora das grandes indústrias e meios de comunicação e ao congresso, onde o poder é perpetuado, tendo até hoje nomes históricos como Collor, Maluf, Sarney, Maia, Bolsonaro, Magalhães, Calheiros e Neves no Senado e na Câmara.

Posteriormente, o Departamento Administrativo do Serviço Público foi criado na Era Vargas, visando implementar o modelo burocrático e evitar as práticas patrimonialistas, baseado em modelos americanos de gestão. Durante o regime militar de 64, houve uma tentativa de avançar com uma dicotomia administrativa em um mesmo governo, onde a administração indireta possuía características diferentes da direta, mas era impossível manter um lado puro dentro de uma matriz impura, resultando em práticas ilimitadas de lobby e corrupção generalizada, fazendo o patrimonialismo tomar conta também da administração indireta e espalhar-se.

Mesmo com as características da burocracia, como o engessamento dos processos, mecanização das atividades e legislações que tornavam o atendimento ao cidadão cada vez mais impessoal e que visavam combater os vícios encontrados em órgãos públicos, o patrimonialismo se adaptou, sofrendo mutação para resistir à burocracia e ao modelo gerencial, como um parasita que sobrevive dentro de um hospedeiro.

Pode-se citar como exemplo matéria jornalística, datada de 09 de maio de 2017, publicada no web site do portal UOL. Na reportagem, o ex-presidente da FUNAI, Antônio Fernandes Toninho Costa,1 afirma ter sido exonerado por não ceder a interesses políticos. A citada matéria relembra que, desde o início, a escolha do nome para assumir o cargo foi cercada de polêmicas, onde os critérios para a decisão eram puramente políticos, os nomes não foram selecionados por suas qualificações profissionais, mas por indicação do Partido Social Cristão (PSC). O escolhido para assumir o cargo foi Antônio Fernandes Toninho Costa

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que foi exonerado em menos de seis meses por, de acordo com ele, não ceder frente às pressões da “bancada ruralista” liderada pelo Ministro da Justiça Osmar Serraglio. “Eu saio porque sou honesto, porque não me curvei e jamais me curvarei para fazer o malfeito”, afirmou no dia da demissão, além de enfatizar a “incompetência do governo, que abandonou a FUNAI e as causas indígenas”.

Percebe-se que a desvirtuação dos princípios estabelecidos na Constituição Federal de 1988 não pode ser justificada, pois impedimentos são encontrados inclusos na literalidade da Constituição vigente. A declaração de Antônio Fernandes Toninho Costa corrobora o objetivo do presente trabalho ao expor a manipulação da norma, a inobservância do princípio da impessoalidade por interesses de grupos, o que pode causar danos reais aos órgãos públicos, priorizando os objetivos de grupos com influências políticas e deixando de lado as necessidades da população em geral, mantendo os canais que viabilizam a improbidade administrativa e a corrupção.

2.4 Críticas sobre a resistência à aplicação dos princípios pelos agentes públicos

Diante da problemática, objeto desse trabalho, verifica-se a importância de se realizar uma crítica acerca da resistência dos agentes públicos no que tange à obediência e submissão aos princípios implícitos e explícitos no exercício da função pública para qual foram nomeados.

Os agentes têm adotado um perfil crítico acerca da aplicação desses princípios reconhecidos, visto que, o princípio da legalidade, ora previsto na Constituição Federal de 1988, demonstra exatamente que a Administração Pública só poderá fazer aquilo que a lei autorizar.

No que se refere à nomeação dos cargos de confiança em geral, repercutiu-se muito esse assunto. Os agentes reivindicavam, com fundamento no princípio da legalidade, que havia previsão constitucional que autorizava a livre nomeação de cargos comissionados e funções gratificadas, sem ressalvas acerca da parentalidade ou relação amistosa. O quesito era apenas que houvesse confiança entre o agente público e a pessoa a que se pretendia para o cargo.

De forma superficial, e pouco abrangente, pode se afirmar que o embasamento utilizado por eles tinha fundamento. Afinal, o princípio da legalidade desta forma dispunha. Em contrapartida, existia a discussão acerca do princípio da razoabilidade que, em vários casos, causa uma espécie de ajuste ao princípio da legalidade em seu aspecto prático. Mas a crítica recai exatamente sobre esse aspecto. Os princípios devem ser utilizados de maneira tal que um complemente o outro nas situações. Um princípio não deve ser utilizado de forma isolada ou singular, além de não poder existir distinção prática entre princípios implícitos e princípios explícitos, visto que todos são aplicáveis e compõem a base principiológica da Administração Pública.

Na história política brasileira houve diversos casos de nomeações de parentes de até terceiro grau ou por relações pessoais. Diante disso, o Supremo Tribunal Federal Editou a Súmula Vinculante nº 13 para tentar pacificar o entendimento acerca da livre nomeação de cargos de confiança e proibir essa prática que é nociva aos órgãos públicos. Essa Súmula dispõe que apesar da livre nomeação, o aspecto que deve ser analisado para nomear é o aspecto técnico-prático da pessoa para com a função que será exercida no âmbito da Administração.

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legislação, e reafirmadas pela Súmula nº 13, são encontradas facilmente nos meios de comunicação. Podem-se usar como exemplos duas reportagens jornalísticas que mostram as técnicas utilizadas para conseguir burlar as regras nos órgãos públicos.

O primeiro caso foi publicado em 26 de julho de 2016, no website G1, onde dois deputados, um do Distrito Federal (Robério Negreiros) e outro federal (Felipe Maia), realizavam nomeações de parentes do outro em seus gabinetes.2

A mulher de Maia, Natália Lagreca de Paiva Barbosa Maia, foi lotada no gabinete de Robério Negreiros. Em contrapartida, a cunhada de Negreiros, Mayra Bontempo dos Santos de Negreiros, trabalhava no gabinete do deputado Eduardo Maia. O Ministério Público deu um prazo de dez dias para que os presidentes da Câmara dos Deputados e da Câmara Legislativa fornecessem explicações sobre a situação funcional das duas servidoras.

O segundo caso foi publicado em 12 de fevereiro de 2017, no website Notícias Brasil Online, e informou que o senador Vicentinho Alves nomeou a filha e o genro do deputado federal Alberto Fraga e os dois (filha e genro) exerciam suas funções como se estivessem lotados na Câmara dos Deputados e recebiam pelo Senado Federal.3

Nesse sentido, há o que se criticar acerca do posicionamento dos agentes públicos. A resistência que empregam em relação à submissão aos princípios, de forma cristalina, demonstra o desprezo pela real finalidade da administração: servir ao interesse da coletividade.

Não se pode apenas ser meramente honesto na seara administrativa. Deve-se ser honesto em todas as ocasiões. A sociedade, como destinatário final, deve vislumbrar a Administração Pública com insuspeição.

O que se busca demonstrar aqui, não é a mera obediência a alguns princípios, mas sim, a todos. É necessário que a máquina administrativa estatal transpareça honestidade e credibilidade, não apenas finja tais características valendo-se de um isolado princípio.

Portanto, diante da crítica elucidada aqui, faz-se necessária a submissão pacífica dos agentes para com a aplicação dos princípios implícitos, sem qualquer distinção prática quanto a eles, pois trata-se de uma formação basilar única, em que todos devem ser aplicados e obedecidos no exercício da Administração para que se alcance os anseios sociais e causem efeitos positivos quanto à prestação estatal.

3 Metodologia

Por se basear em análise de dados não quantitativos, buscou-se explicitar e trabalhar somente com dados tratados; a pesquisa foi qualitativa, exploratória e bibliográfica. A pesquisa qualitativa, no campo administrativo, foi baseada em material bibliográfico e também incluiu jornais e revistas de ampla circulação nacional que serviram para reforçar o objetivo do presente trabalho. O universo da pesquisa é o conjunto de órgãos públicos federais, visando demonstrar a presença de desvios de finalidade dos cargos comissionados e funções gratificadas no cotidiano dos órgãos públicos brasileiros. A amostragem foi não probabilística. A coleta de dados foi feita através da análise a partir da observação e o tratamento foi resultante de natureza teórica. A limitação do método será feita através de refutações baseadas em análises múltiplas de órgãos com finalidades semelhantes.

http://g1.globo.com/distrito-federal/noticia/2016/07/mp-analisa-se-deputados-cometeram-nepotismo-cruzado-no-df.html>. Acesso em: 06 set. 2017.

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4 Resultados e discussões

A partir da leitura desse trabalho, entende-se a importância do zelo pela administração correta no âmbito governamental, a fim de alcançar de forma eficiente os objetivos da população e evitar desvios de interesse dentro dos órgãos públicos. Segundo Chiavenato (2012), a Administração é a principal forma para obtenção de excelentes resultados, sendo as organizações públicas fundamentais para o desenvolvimento do país.

Os métodos e as diretrizes utilizados no presente trabalho foram os contextos fáticos que envolvem a investidura de cargos comissionados e funções gratificadas no âmbito da administração pública federal e suas consequências administrativas e sociais, tendo como base pensamentos doutrinários como os de Chiavenato (2012) e Graef (2009), não se limitando apenas ao texto legislativo, mas sim, realizando uma análise mais ampla sobre o contraste entre a legalidade e a inobservância dos princípios administrativos.

Buscou-se focar a análise no assunto central do trabalho, qual seja, a investidura em funções de confiança na seara da Administração Pública Federal, tendo como alicerce a Carta Magna. Trata-se de um assunto extremamente importante, pois, possibilita visualizar as consequências de se manter na investidura de um cargo comissionado ou função gratificada uma pessoa “de sua confiança”. Em virtude disso, nota-se que esse termo jamais deveria ser interpretado como uma confiança pessoal, mas sim, como uma pessoa que demonstra lealdade e integridade para com os trabalhos que ali serão exercidos. Contudo, é amplamente divulgado pelos meios de comunicação o “leilão de cargos de confiança” que comprovam o aproveitamento de brechas legais.

Apesar de existirem instrumentos específicos para se coibir atitudes que afrontam a base principiológica, a discussão toma mais densidade no que diz respeito à atuação do agente enquanto ser humano na administração. Não há lei, norma, diretriz tão rígida e perfeita, que iniba ou impeça uma pessoa de burlar o núcleo ali defendido. Existe a necessidade de abarcar tais princípios dentro de si, sendo, portanto, ineficaz o conteúdo principiológico preso apenas no âmbito legal.

Deve-se compreender que a partir da leitura do presente trabalho fica cristalino que corrupção e improbidade geram um desprezo e descrédito às funções exercidas nessa seara. O olhar social para com a administração pública deve ser de satisfação objetiva, ou seja: a resposta pode não ser satisfatória subjetivamente, mas caminhou de forma pura e livre de máculas.

Os resultados obtidos trazem a reflexão acerca do perfil traçado pela administração pública atualmente e todo o contexto teórico que, de forma ideal, deveria seguir. Vislumbra-se uma distância significativa entre os ideais e a realidade. A luta, talvez, seria amoldar a Administração Pública nos encaixes principiológicos. Esse afastamento entre os dois institutos contribui para a disseminação da corrupção e fraudes na seara administrativa do Estado.

Em vista dos argumentos apresentados, vislumbra-se a necessidade de compactar a teoria na realidade. A busca é materializar o conteúdo principiológico, não o limitando apenas a um conteúdo normativo dotado de brilhantismo, mas algo essencial, basilar e de aplicabilidade obrigatória e necessária no âmbito fático da administração pública, criando medidas instrumentais para a efetivação e cumprimento das bases principiológicas, como, por exemplo, as medidas penais, conforme disposto no art. 68 da Lei n. 9.784/99 e art. 312 ao 327 § 1º do Código Penal e o entendimento pacífico do Supremo Tribunal Federal (STF), na

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Súmula Vinculante nº 13, que dispõe acerca da nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, por servidor da mesma pessoa jurídica investido de cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo comissionado ou imbuído de confiança na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Na Súmula Vinculante n° 13 a busca do STF foi muito mais além do que apenas suprir uma lacuna no entendimento. A finalidade, além disso, foi trazer uma efetivação ao princípio da moralidade e impessoalidade, declarando que, ao nomear pessoas investidas das características acima, afronta diretamente a moral e a credibilidade do órgão público. Afronta a dignidade social e abala o respeito da sociedade para com o exercício da Administração, atribuindo a esta um descrédito. Apesar de todo o esforço em normatizar esta situação, a fim de barrar as questões imorais nos atos administrativos, os exemplos citados no presente trabalho são atuais, assim como tantos outros que se seguem na administração pública brasileira, ainda cabendo ao judiciário, aos legisladores e administradores buscarem meios para que situações como essa deixem de ocorrer no Brasil.

Para se alcançar a mencionada melhoria, faz-se necessário que, além de se seguir os princípios administrativos constantes explicitamente no art. 37 da CRFB/88, haja a observância dos princípios implícitos para maximizar as barreiras que inibem a prática patrimonialista dentro das intuições públicas brasileiras. O atual modelo de administração vivido no Brasil define que as práticas exercidas por seus agentes em função do cargo ocupado devem submissão e obediência às normas, neutralizando as possibilidades de corrupção dentro da administração pública. A aplicação da teoria aqui demonstrada, qual sejam os princípios, causam melhorias na prática e no exercício dos atos da administração pública em geral.

5 Conclusão

O presente trabalho utilizou os conceitos dos princípios que norteiam o Direito Administrativo, considerando as diretrizes trazidas pela Constituição Federal de 1988, no capítulo que trata sobre a administração pública, bem como as normas que dela sucederam, para demonstrar a consequência do não cumprimento de tais princípios, qual sejam danos causados à qualidade da prestação dos serviços públicos entregues à sociedade, tendo em vista suas finalidades sociais, sua capacidade de atingir de forma significativa os indivíduos.

Conceituando os princípios, percebe-se que a finalidade é manter a credibilidade dos órgãos públicos e garantir o bom funcionamento, sendo este o mais justo possível dentro dos ditames previstos na Carta Magna e nas normas infraconstitucionais.

Além do âmbito prático, a crítica recaiu sobre viés filosófico, que se liga inteiramente à credibilidade e ao respeito dos agentes sociais para com a administração pública. Levou-se em consideração a visão externa da sociedade acerca do decoro e do uso da ética no exercício da administração, conforme preconiza o Art.2º, inciso IV, da Lei n. 9.784/99.

Ainda por esse caminho, verificou-se o perfil da atual administração pública no Brasil, apesar de ser atual seguidora do modelo gerencial de administração pública, ela avoca para si um modelo burocrático e patrimonialista, embasando, portanto, a tese antes mencionada, acerca da estrutura interna dos órgãos públicos e da ação dos agentes públicos para com a administração.

Em sede conclusiva, este trabalho pretendeu demonstrar a importância dos institutos principiológicos, explícitos e implícitos, presentes no âmbito da administração pública, bem

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como os meios que proporcionam o cumprimento e a efetivação das suas finalidades e traz casos práticos envolvendo a burla dos princípios na nomeação de pessoas nos cargos comissionados e funções gratificadas, demonstrando a importância de se compactar a teoria com a realidade dos fatos, uma vez que, após tantos casos confirmados de apropriação indébita de bens públicos, não há punição, fazendo as instituições brasileiras perderem sua credibilidade como órgãos responsáveis por atenderem às necessidades da população.

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