UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
DACEC – DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS, CONTÁBEIS, ECONÔMICAS E DA COMUNICAÇÃO.
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
LESIANE PEREIRA DA COSTA
AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO
MUNICÍPIO DE PEJUÇARA-RS
LESIANE PEREIRA DA COSTA
AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO
MUNICÍPIO DE PEJUÇARA-RS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Ciências Contábeis da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Unijuí), como requisito parcial à conclusão do Curso de Ciências Contábeis.
Orientador: Prof. Irani Paulo Basso
“A persistência é o menor caminho do êxito”. (Charles Chaplin)
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar quero agradecer à Deus, pelo dom mais precioso, a VIDA.
Em especial ao meu filho João Marcos Piccinin, que soube entender as situações em que ficamos afastados, compreendendo a minha ausência temporária, me incentivando com seu sorriso e carinho.
Aos meus pais, Irineu Pereira da Costa e Erenita Bottega da Costa, pelo incentivo e apoio prestados no decorrer da minha vida, guiando meus passos.
Aos meus irmãos e suas famílias, que sempre acreditaram nos meus sonhos e me incentivaram para alcançá-los.
Ao professor, orientador e amigo Irani Paulo Basso, pela dedicação, esforço e doação de seu tempo durante minha caminhada acadêmica, em especial na execução deste trabalho.
Ao Poder Executivo do Município de Pejuçara, em especial ao Prefeito Eduardo Buzzatti e à equipe do Sistema de Controle Interno do Município, que forneceram todas as informações necessárias para a realização dos estudos.
Aos demais colegas e amigos que contribuíram fornecendo informações para a realização da pesquisa.
Enfim, a todos que de uma forma ou outra me apoiaram e auxiliaram, torcendo por mim para concluir mais esta etapa tão importante na minha vida.
Muito obrigado a todos!
RESUMO
Este relatório do Trabalho de Conclusão de Curso enfoca o Sistema de Controle Interno do Município de Pejuçara que integra a Associação dos Municípios do Planalto Médio do Estado do Rio Grande do Sul – Amuplam. Inicia-se os trabalhos com a Contextualização do Estudo, englobando a definição da área de estudo, a problematização do tema, o estabelecimento de objetivos e a apresentação da justificativa para a escolha da área de estudo. Na sequência é apresentado o produto da revisão bibliográfica envolvendo aspectos fundantes da Contabilidade, Auditoria e Sistema de Controle Interno, bem como da legislação pública aplicável à matéria de estudo. Completa essa fase preliminar dos estudos, a apresentação da metodologia do trabalho, tudo na perspectiva de fundamentação da proponente do estudo para a realização das tarefas aplicadas de conclusão de curso. Por fim, apresenta os resultados da parte aplicada do trabalho no Sistema de Controle Interno do Município de Pejuçara-RS, culminando com a apresentação de contribuições e sugestões aos gestores e encarregados do setor estudado.
SUMÁRIO LISTA DE TABELAS ... 7 LISTA DE ANEXOS ... 8 LISTA DE ABREVIATURAS ... 9 INTRODUÇÃO ... 10 1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTUDO ... 11
1.1 ÁREADO CONHECIMENTO CONTEMPLADA ... 11
1.2 CARACTERIZAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO ... 11 1.3 PROBLEMATIZAÇÃO DO TEMA ... 12 1.4 OBJETIVOS ... 13 1.4.1 Objetivo geral ... 13 1.4.2 Objetivos específicos... 13 1.5 JUSTIFICATIVA ... 13 2 REVISÃO TEÓRICA ... 15 2.1 CONTABILIDADE ... 15 2.1.1 Caracterização da Contabilidade ... 15 2.1.2 Objetivos da Contabilidade ... 16
2.1.3 Princípios e normas de Contabilidade ... 17
2.1.4 Contabilidade pública ... 20
2.1.5 Objetivos e instrumentos da Contabilidade Pública ... 21
2.2 AUDITORIA ... 21
2.2.1 Caracterização da Auditoria ... 22
2.2.2 Tipos de Auditoria ... 23
2.2.3 Normas de Auditoria ... 24
2.2.4 Classificação e campos de aplicação ... 24
2.2.5 Auditoria no setor público ... 25
2.3 SISTEMA DE CONTROLE INTERNO ... 26
2.3.1 Caracterização e estrutura do Sistema de Controle Interno ... 27
2.3.2 Objetivos do controle interno ... 28
2.3.3 Tipos de controle ... 29
2.3.4 Formas de controle ... 30
2.3.5 Princípios de controle interno ... 30
2.4 VINCULAÇÕES CONSTITUCIONAIS ... 33
2.5 LIMITES IMPOSTOS PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) ... 34
3 METODOLOGIA DO TRABALHO ... 36
3.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA ... 36
3.1.1 Quanto à natureza ... 36
3.1.2 Quanto aos objetivos ... 37
3.1.3 Quanto à forma de abordagem do problema ... 38
3.1.4 Quanto aos procedimentos técnicos ... 38
3.2 COLETA DE DADOS ... 39
3.2.1 Instrumento de coleta de dados ... 40
3.3 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS ... 40
4. DIAGNÓSTICO SITUACIONAL DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO MUNICÍPIO DE PEJUÇARA/RS ... 42
4.1 DA LEGISLAÇÃO ... 42
4.2 DA ATUAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO ... 42
4.2.1 Pesquisa de opinião dos Órgãos Administrativos ... 42
4.3 SITUAÇÃO DOS CONTROLES INTERNOS EXISTENTES ... 57
4.4 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO E RECOMENDAÇÕES . 58 CONCLUSÃO ... 66
REFERÊNCIAS ... 68
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Avaliação do SCI pelo Nível Estratégico ... 43
Tabela 2 – Avaliação do SCI pelo Nível Estratégico ... 44
Tabela 3 – Avaliação do SCI pelo Nível Estratégico ... 44
Tabela 4 – Avaliação do SCI pelo Nível Estratégico ... 45
Tabela 5 – Avaliação do SCI pelo Nível Estratégico ... 45
Tabela 6 – Avaliação do SCI pelo Nível Estratégico ... 46
Tabela 7 – Avaliação do SCI pelo Nível Tático ... 47
Tabela 8 – Avaliação do SCI pelo Nível Tático ... 47
Tabela 9 – Avaliação do SCI pelo Nível Tático ... 48
Tabela 10 – Avaliação do SCI pelo Nível Tático ... 48
Tabela 11 – Avaliação do SCI pelo Nível Tático ... 49
Tabela 12 – Avaliação do SCI pelo Nível Tático ... 49
Tabela 13 – Avaliação do SCI pelo Nível Operacional ... 51
Tabela 14 – Avaliação do SCI pelo Nível Operacional ... 51
Tabela 15 – Avaliação do SCI pelo Nível Operacional ... 52
Tabela 16 – Avaliação do SCI pelo Nível Operacional ... 52
Tabela 17 – Avaliação do SCI pelo Nível Operacional ... 52
Tabela 18 – Avaliação do SCI pelo Nível Operacional ... 53
Tabela 19 – Avaliação do SCI pelos integrantes do quadro. ... 54
Tabela 20 – Avaliação do SCI pelos integrantes do quadro ... 54
Tabela 21 – Avaliação do SCI pelos integrantes do quadro ... 55
Tabela 22 – Avaliação do SCI pelos integrantes do quadro ... 55
Tabela 23 – Avaliação do SCI pelos integrantes do quadro ... 56
Tabela 24 – Avaliação do SCI pelos integrantes do quadro ... 56
LISTA DE ANEXOS
ANEXO 1 - QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO PELO CHEFE DO EXECUTIVO ... 70 ANEXO 2 - QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO PELO CHEFE DO LEGISLATIVO ... 71 ANEXO 3 - QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO PELOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS 73 ANEXO 4 - QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO DO NÍVEL OPERACIONAL ... 74 ANEXO 5 - QUESTIONÁRIO DE AVALIAÇÃO A SER RESPONDIDO PELA EQUIPE DO SCI ... 76 ANEXO 6 - LEGISLAÇÃO ... 78
LISTA DE ABREVIATURAS
ART. - Artigo
CF – Constituição Federal do Brasil CFC – Conselho Federal de Contabilidade NBC – Norma Brasileira de Contabilidade LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal PPA – Plano Plurianual
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA – Lei Orçamentária Anual
SCI – Sistema de Controle Interno
INTRODUÇÃO
O presente estudo teve o propósito de abordar a importância do Sistema de Controle Interno na Administração Pública Municipal como instrumento que proporciona subsídios para assegurar o bom gerenciamento dos negócios públicos, atuando preventiva, concomitante e posteriormente aos atos administrativos, buscando manter o controle físico-financeiro da organização, auxiliando na gestão e no alcance dos resultados pretendidos em conformidade com a legislação aplicável.
Considerado uma exigência constitucional, a função controle interno, tem a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, verificar a correta execução dos programas de governo e do orçamento público, constituindo-se num mecanismo de comprovação da legalidade e da avaliação dos resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão pública.
O objetivo deste estudo é conhecer as ações do Sistema de Controle Interno de uma instituição municipal, buscando acompanhar suas rotinas, avaliando os mecanismos adotados para a execução dos trabalhos, levando em consideração a obediência aos limites e condições estabelecidas.
A primeira parte do estudo compreende a fase de planejamento e fundamentação dos estudos para posterior implementação prática do Trabalho de Conclusão de Curso, sendo composta pela contextualização do estudo, expondo as áreas de conhecimento abordadas, a caracterização da organização em estudo, a problematização do tema, os objetivos, a justificativa e a metodologia da realização do trabalho.
Na segunda parte desenvolve-se o referencial teórico sobre as áreas do conhecimento abordadas, compreendendo a teoria e os principais conceitos para o conhecimento necessário na realização das tarefas práticas.
No terceiro momento, apresenta-se o percurso metodológico, que norteia a realização dos estudos e da atividade prática do trabalho de conclusão de curso.
Por fim, em sua quarta parte, é apresentado o produto da atividade prática do trabalho, decorrente de pesquisa empírica realizada no Poder Executivo do Município de Pejuçara-RS, com foco sobre o seu Sistema de Controle Interno.
A realização deste estudo proporcionou à autora precioso momento de aprofundamento de conteúdos e em especial de vivência prática numa das áreas de atuação do profissional contábil que é o Sistema de Controle Interno do ente público municipal, cuja síntese se acha aqui explicitada como requisito para o fecho do Curso que realiza na Unijuí.
1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTUDO
Esta parte do trabalho apresenta à delimitação do tema, a caracterização da entidade estudada, a definição do problema, os objetivos e a justificativa de sua realização. O foco do estudo concentra-se na análise do município de Pejuçara-RS, que integra a Associação dos Municípios do Planalto Médio do Estado do Rio Grande do Sul (Amuplam), buscando conhecer os principais aspectos do seu Sistema de Controle Interno, como uma importante área de atuação do profissional contábil.
1.1 ÁREADO CONHECIMENTO CONTEMPLADA
A opção pelo tema resulta do interesse em aprofundar conhecimentos em assuntos correlacionados à Administração Pública, bem como compreender os Controles Internos aos Administradores de Prefeituras, como eficazes elementos de gestão.
Este estudo tem como abordagem o acompanhamento do órgão de Controle Interno do município eleito, com o propósito de difundir e ressaltar a importância desse órgão enquanto exigência constitucional e, principalmente, como órgão auxiliador da gestão pública, no sentido de acompanhar o desenvolvimento do ente, assegurando a correta aplicação dos recursos, preservando o patrimônio público e garantindo a transparência das contas públicas.
A área contemplada para a realização do trabalho de conclusão de curso, portanto, é a área da Contabilidade e Orçamento Público, com foco no Sistema de Controle Interno, previsto na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88) e, em especial, na Lei Complementar 101/2000, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
1.2 CARACTERIZAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO
A entidade escolhida para a realização das atividades práticas do trabalho é o Município de Pejuçara-RS, criado em 15 de maio de 1965, por intermédio da Lei Estadual nº 5.156. Situa-se a 380 km da Capital do Estado - Porto Alegre, e se posiciona geograficamente no Planalto Médio, com área de 414 km², com população estimada de 3.973 habitantes (IBGE, 2010), dos quais 1.301 residem na zona rural e 2.672 na zona urbana do município, com índice de IDH-M de 0,760. Limita-se a Norte/Nordeste com o município de Panambi, a Sul com o município de Cruz Alta, a Leste com os municípios de Panambi e Santa Bárbara do Sul, e a Oeste com o município de Bozano.
O Município tem como principais fontes econômicas a agricultura, indústria e serviços, assim distribuídos: agropecuária: 51%; serviços: 45%; e indústrias: 4%. Os dados demonstram que o município é essencialmente agrícola, possuindo aproximadamente 400 famílias de produtores rurais que vivem em pequenas e médias propriedades rurais, sendo que a maioria é de pequenas propriedades, cada uma com área entre um e trinta hectares.
O Município é conhecido como um lugar onde as pessoas são simples e sabem receber com carinho quem os visita. O baixo índice de criminalidade tornou esta terra conhecida em todo o Brasil, pelo slogan de “Terra da Paz”, sendo um atrativo a mais junto com a gastronomia típica, baseada na fruta da videira e nos derivados da farinha de trigo. As cucas e pães de forno, o capelletti, a copa, o salame e o vinho, fazem parte dos hábitos e costumes que foram cultivados durante um século de história, para serem apreciados pelos visitantes nos dias atuais nos vários eventos promovidos pelo Município.
1.3 PROBLEMATIZAÇÃO DO TEMA
A necessidade de implantação de um Sistema de Controle Interno entre os entes públicos é exigida pela CF/88, nos seus arts 31, 70 e 74, bem como, pela Lei Complementar nº 101/2000, em seu art. 59, e pelo art. 76 da Lei Complementar nº 4.320/64.
O papel do Sistema de Controle Interno na administração pública é de fundamental importância, principalmente pela orientação e vigilância em relação às ações dos administradores, pois visa assegurar eficiente arrecadação das receitas e adequado emprego dos recursos públicos. Constitui-se, assim, num instrumento capaz de inibir irregularidades e atingir o objetivo de resguardar os bens públicos, bem como avaliar a ação governamental no que diz respeito ao cumprimento de metas e execução de orçamentos, avaliando a gestão dos administradores nos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia.
Também contribui o Sistema de Controle Interno como instrumento de gestão que auxilia os administradores, atuando em todas as suas funções de forma preventiva, sejam administrativas, jurídicas, orçamentárias, contábeis, financeiras, patrimoniais, de recursos humanos, entre outras, na busca pela realização dos objetivos a que se propõe.
Neste sentido, a problemática principal a que o trabalho procurou dar respostas, gira em torno do seguinte questionamento: o Sistema de Controle Interno do município de Pejuçara-RS está estruturado e atua conforme o que preconiza a legislação em termos de concepção, organização e funcionamento, de modo a atingir satisfatoriamente suas finalidades?
1.4 OBJETIVOS
Os objetivos buscam estabelecer o propósito da realização do trabalho de conclusão de curso e se dividem em geral e específicos.
1.4.1 Objetivo geral
Avaliar, com base na legislação específica, a concepção, estrutura e o funcionamento do Sistema de Controle Interno do município em estudo.
1.4.2 Objetivos específicos
Revisar e ampliar conhecimentos teóricos, técnicos e legais sobreo Sistema de Controles Interno aplicado na Administração Pública, como embasamento da proponente para a realização da parte prática do trabalho de conclusão de curso.
Elaborar um diagnóstico sobre a concepção, estrutura e funcionamento do Sistema de Controle Interno do município em estudo.
Avaliar a concepção, estrutura e funcionamento do Sistema de Controle Interno existente no município em estudo.
Propor melhorias no Sistema de Controle Interno do município em estudo, caso as evidências constatadas na fase de avaliação assim o exigirem.
1.5 JUSTIFICATIVA
O papel principal do Estado é garantir a satisfação das necessidades coletivas. Sendo assim, o processo de gestão de uma organização pública deve ser encarado como fator relevante, com o objetivo de atender de forma satisfatória as demandas da sociedade nos diversos campos.
A implementação de um Sistema de Controle Interno na administração pública é uma exigência constitucional, que estabelece sua finalidade como avaliador do cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, supervisor da correta execução dos programas de governo e dos orçamentos públicos e auxiliador na gestão. Visa, portanto, cumprir com o exercício das atividades, a fim de que sejam realizadas sempre dentro da legalidade, eficiência e eficácia, e que alcancem os resultados pretendidos.
O trabalho do Sistema de Controle Interno deve ter caráter preventivo, contínuo e permanente, atuando na observância da legislação, com a função de alertar e orientar o gestor para possíveis falhas que possam ocorrer ou que estejam ocorrendo, com intuito de desenvolver ações que possam prevenir, impedir e corrigir situações eventuais de erros ou fraudes, evitando prejuízos para a administração pública.
O estudo ora realizado ficará à disposição dos interessados, principalmente para os alunos da Universidade e demais interessados no assunto. A contabilidade é um instrumento de gerenciamento atuante e poderoso, que provê seus usuários com relatórios e análises de natureza patrimonial, econômica, financeira e de produtividade, contribuindo com informações para o processo decisório, motivo que faz do profissional contador um membro nato do Sistema de Controle Interno de uma entidade, seja ela pública ou privada.
A possibilidade de realização de concurso público para contador do Sistema de Controle Interno em municípios da região foi fator determinante para a escolha do tema deste estudo. Na condição de concluinte do curso de Ciências Contábeis, futuro profissional de contabilidade e funcionária pública municipal, o trabalho influenciará de forma positiva no aprendizado, pois ampliará conhecimentos na área, servindo como base para iniciar a revisão dos estudos, e ampliará a possibilidade de aprovação e posterior desempenho das atividades pretendidas.
2 REVISÃO TEÓRICA
Nesta parte do trabalho são resumidos os estudos de revisão e ampliação de conhecimentos da autora na bibliografia especializada e na legislação ligada à temática de estudo, como embasamento teórico-técnico para a realização das tarefas práticas do trabalho de conclusão de curso em fase de conclusão na Unijuí.
2.1 CONTABILIDADE
A Contabilidade é uma ciência social que tem por finalidade estudar e controlar o patrimônio das entidades, mediante o registro, demonstração e interpretação dos fatos que nele possam ocorrer, objetivando fornecer informações sobre sua composição e variações. Abrange um conjunto de conhecimentos ordenados que servem para orientar os administradores na tomada de decisões, por intermédio de relatórios e demonstrações contábeis.
2.1.1 Caracterização da Contabilidade
Considerada uma ciência social, a Contabilidade está enquadrada mais especificadamente no grupo das ciências econômicas e administrativas, que têm como objeto o patrimônio da entidade.
Entendemos que Contabilidade, como conjunto ordenado de conhecimentos próprios, leis científicas, princípios e métodos de evidenciação próprios, é a ciência que estuda, controla, e observa o patrimônio das entidades nos seus aspectos quantitativos (monetários) e qualitativo (físico), e que, como conjunto de normas, preceitos, regras e padrões gerais, se constitui na técnica de coletar, catalogar e registrar informações de suas variações e situação, especialmente de natureza econômica e financeira e, complementarmente, controla, registra e informa situações impactantes de ordem socioambiental decorrentes de ações praticadas pela entidade no ambiente em que está inserida. (BASSO, 2011, p.26).
O patrimônio da entidade é definido como um conjunto de bens, direitos e obrigações, seja este de pessoa física, entidade de finalidades não lucrativas, empresas ou mesmo pessoa de Direito Público. Os bens são objetos materiais ou imateriais integrantes de um determinado patrimônio, que concorrem direta ou indiretamente para a obtenção dos fins da entidade, podendo ser bens móveis, imóveis, tangíveis e intangíveis. Os direitos são haveres que a entidade tem a receber de terceiros, representados por pessoas físicas ou jurídicas; e as
obrigações são os compromissos que a entidade tem a pagar, sejam títulos, notas promissórias ou obrigações decorrentes de compromissos originados de encargos sociais, tributários ou trabalhistas.
A Contabilidade, ao estudar o patrimônio das entidades, estuda também seus fenômenos e variações, sob dois aspectos:
a) Qualitativo: considera a natureza dos elementos que o compõe, como dinheiro, valores a receber ou a pagar expressos em moeda, máquinas, estoques de materiais ou mercadorias, entre outros.
b) Quantitativo: considera os componentes patrimoniais sob um aspecto homogêneo, que é a tradução monetária de seus valores (unidade monetária de uso comum).
2.1.2 Objetivos da Contabilidade
A Contabilidade tem como finalidade básica gerar informações de ordem física, econômica e financeira sobre o patrimônio, facilitando os controles, as informações e, consequentemente, o planejamento das ações da entidade, auxiliando no processo decisório.
As informações geradas podem ser demonstradas por meio de relatórios qualitativos e quantitativos, buscando a avaliação dos resultados obtidos, contribuindo, se necessário, na programação e reprogramação de metas, objetos e atividades.
Os principais objetivos da Contabilidade podem ser assim explicitados:
controlar (física e monetariamente) os elementos patrimoniais e suas variações; apurar os resultados decorrentes das variações ocorridas no patrimônio da
entidade;
evidenciar a situação patrimonial, econômica e financeira da entidade, bem como suas tendências;
atentar para o cumprimento de normas, leis e demais dispositivos emergentes da legislação aplicável aos negócios da entidade;
fornecer informações sobre o patrimônio aos seus usuários, de acordo com suas necessidades. (BASSO, 2011, p.29).
Todos os documentos comprobatórios de atos e fatos que tenham provocado variações nos elementos do patrimônio da entidade devem ser canalizados para a Contabilidade, a fim de serem identificados, analisados e avaliados do ponto de vista da legitimidade e legalidade. Após análise, serão processados contabilmente e fornecerão as informações sobre a posição e os resultados do patrimônio. Sendo assim, a Contabilidade pode ser entendida como centro de controle do patrimônio da entidade.
2.1.3 Princípios e Normas de Contabilidade
Os princípios aplicáveis à Contabilidade, no seu sentido mais amplo de ciência social, representam a essência das doutrinas e teorias relativas à Ciência da Contabilidade, consoante o entendimento predominante nos universos científico e profissional. São entendidos como preceitos básicos de uma doutrina, e sendo assim, são considerados imutáveis, quaisquer que sejam as circunstâncias de tempo e lugar em que sejam aplicados.
A observância dos Princípios de Contabilidade é obrigatória no exercício da profissão e constitui condição de legitimidade das Normas Brasileiras de Contabilidade.
No Brasil, os princípios foram regulamentados pelo CFC, com a Resolução nº 750, de 29 de dezembro de 1993, com a denominação de Princípios Fundamentais da Contabilidade. Esta expressão, entretanto, foi substituída por Princípios de Contabilidade, pela Resolução nº 1.282, de 28 de maio de 2010. Os princípios passam a ser compulsórios para todos os profissionais habilitados, sejam eles técnicos ou contabilistas, com a Lei nº 6.404/76, Lei das Sociedades por Ações, e suas alterações. No setor público, os princípios foram regulamentados pelo CFC através da Resolução nº 1.111/07, que em seu Apêndice II tratou da interpretação, na perspectiva do setor público. (CASTRO, 2011, p.120).
De acordo com a Resolução CFC nº 750, de 29 de dezembro de 1993, atualizada pela Resolução nº 1.282, de 28 de maio de 2010, são Princípios da Contabilidade: a) Princípio da Entidade; b) Princípio da Continuidade; c) Princípio da Oportunidade; d) Princípio do Registro pelo Valor Original; e) Princípio da Competência; f) Princípio da Prudência.
O Princípio da Entidade reconhece o patrimônio como objeto da contabilidade e afirma a autonomia patrimonial, a necessidade da diferenciação de um patrimônio particular no universo dos patrimônios existentes, independentemente de pertencer a uma pessoa, a um conjunto de pessoas, a uma sociedade ou instituição de qualquer natureza ou finalidade, com ou sem fins lucrativos. O patrimônio não se confunde com o dos seus sócios ou proprietários, no caso de sociedade ou instituição.
O Princípio da Continuidade pressupõe que a entidade continuará em operação no futuro e, portanto, a mensuração e a apresentação dos componentes do patrimônio devem levar em conta esta circunstância. A continuação ou não da entidade deve ser considerada quando da classificação e avaliação das mutações patrimoniais, quantitativas e qualitativas. Influencia no valor econômico dos ativos e no valor ou no vencimento dos passivos, especialmente quando a extinção da entidade tem prazo determinado, previsto ou previsível.
O Princípio da Oportunidade refere-se ao processo de mensuração e apresentação dos componentes patrimoniais para produzir informações íntegras e tempestivas no sentido de dar
relevância às informações contábeis. Refere-se, simultaneamente, à tempestividade e à integridade do registro do patrimônio e das suas mutações, determinando que este seja feito de imediato e com a extensão correta, independentemente das causas que as originaram. Desde que devidamente estimável, o registro das variações patrimoniais deve ser realizado, mesmo na hipótese de somente existir razoável certeza de sua ocorrência.
O Princípio do Registro pelo Valor Original determina que os componentes do patrimônio devem ser registrados pelos valores originais das transações com o mundo exterior, expressos a valor presente na moeda do país, que serão mantidos na avaliação das variações patrimoniais posteriores, inclusive quando configurarem agregações ou decomposições no interior da entidade.
O Princípio da Competência determina que os efeitos das transações e outros eventos sejam reconhecidos nos períodos a que se referem, independentemente do recebimento ou pagamento. Pressupõe a simultaneidade da confrontação de receitas e de despesas correlatas.
E, finalmente, o Princípio da Prudência determina a adoção do menor valor para os componentes do Ativo e do maior para os do Passivo, sempre que se apresentem alternativas igualmente válidas para a quantificação das mutações patrimoniais que alterem o patrimônio líquido. Pressupõe o emprego de certo grau de precaução no exercício dos julgamentos necessários às estimativas em condições de incerteza, o sentido de que os ativos e receitas não sejam superestimados e que os passivos e despesas não sejam subestimados, atribuindo maior confiabilidade ao processo de mensuração e apresentação dos componentes patrimoniais.
As Normas Brasileiras de Contabilidade (NBCs) constituem-se num conjunto de regras e procedimentos de conduta que devem ser observados como requisitos para o exercício da profissão contábil, bem como os conceitos doutrinários, princípios, estrutura técnica e procedimentos a serem aplicados na realização dos trabalhos previstos nas normas aprovadas por resolução emitida pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC).
A Resolução CFC nº 1.156/09, atualizada pela Resolução nº 1.298, de 18 de março de 2011, estabeleceu a nova forma de organização das normas profissionais e técnicas.
As Normas Brasileiras de Contabilidade Profissional são estruturadas em: NBC PG - Geral: aplicadas a todos os profissionais de contabilidade, sem distinção; NBC PA - Auditor Independente: aplicadas, especificadamente, aos contadores que
atuam como auditores independentes;
NBC PI - Auditores Internos: aplicadas, especificadamente, aos contadores que atuam como auditores internos;
NBC PP - Perito: aplicadas, especificadamente, aos contadores que atuam como peritos contábeis.
As Normas Brasileiras de Contabilidade Técnica foram estruturadas em:
Gerais - NBC TG: convergentes com as normas internacionais emitidas pelo Internatio-nal Accounting Standards Board (IASB); e as Normas Brasileiras de Contabilidade editadas por necessidades locais, sem equivalentes internacionais;
Do Setor Público - NBC TSP: são aplicadas ao setor público, convergentes com as Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público, emitidas pela International Federation of Accountants (IFAC); e as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Público, editadas por necessidades locais, sem equivalentes internacionais;
De Auditoria Independente de Informação Contábil Histórica - NBC TA: são as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas à Auditoria convergentes com as Normas Internacionais de Auditoria Independente emitidas pela IFAC;
De Revisão de Informação Contábil Histórica - NBC TR: são as Normas de Brasileiras de Contabilidade aplicadas à Revisão convergente com as Normas Internacionais de Revisão emitidas pela IFAC:
De Asseguração de Informação Não Histórica - NBC TO: são as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas à Asseguração convergentes com as Normas Internacionais de Asseguração emitidas pela IFAC;
De Serviço Correlato - NBC TSC: são as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas aos Serviços Correlatos convergentes com as Normas Internacionais para Serviços Correlatos emitidas pela IFAC;
De Auditoria Interna - NBC TI: são as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicáveis aos trabalhos de Auditoria Interna;
De Perícia - NBC TP: são as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicáveis aos trabalhos de Perícia;
De Auditoria Governamental - NBC TAG: são as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas à Auditoria Governamental convergentes com as Normas Internacionais de Auditoria Governamental emitida pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).
2.1.4 Contabilidade Pública
A Contabilidade pública é o ramo da Contabilidade que registra, controla e demonstra a execução dos orçamentos, dos atos e fatos administrativos e econômicos operados no patrimônio de uma entidade pública. Seu campo de atuação é, segundo Slomski (2003, p.28), “[...] o das pessoas jurídicas de Direito Público Interno – União, Estados, Distrito Federal, Municípios, seus fundos, suas autarquias e suas fundações”.
Tem como objetivo proporcionar o registro e o acompanhamento permanente do patrimônio da entidade pública e suas variações, bem como servir de ferramenta para a tomada de decisão, auxiliando no alcance dos objetivos.
A contabilidade tem a função de controle e por isso fiscaliza o processamento das receitas e das despesas públicas, devendo estar sempre atualizada com relação às disposições do direito financeiro e com as decisões e orientações do Tribunal de Contas.
Nesse sentido, a Contabilidade Pública também realizará o registro da receita orçada e da despesa fixada para o exercício, conforme o orçamento aprovado e acompanhamento e controle da arrecadação das receitas e da execução das despesas. (POCAI, 1999, p.68).
Seu foco principal é o balanço orçamentário, que trata da receita e da despesa, ou seja, da forma de arrecadação de recursos e de sua aplicação.
Segundo Andrade (2006, p.30),
[...] na Contabilidade aplicada ao serviço público há a utilização de seu patrimônio, em razão dos objetivos sociais pretendidos, independentemente da geração de recursos, resultados financeiros ou econômicos e, sim, intrinsecamente, preocupada com resultados sociais que beneficiem toda população ou grande parte dela. Deve-se lembrar que os resultados controlados pela contabilidade das instituições públicas são próprios ou advindos de fontes externas, mediante tributos e transferências legalmente estabelecidas.
A Contabilidade pública tem como base a Lei Complementar nº 4.320, de 17 de março de 1964, que instituiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle de orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal e, mais recentemente, pelas Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público.
2.1.5 Objetivos e Instrumentos da Contabilidade Pública
A Contabilidade é um importante instrumento de gestão, e tem como tarefa principal produzir informações sobre o patrimônio público e suas variações, auxiliando os gestores por intermédio de informações atualizadas e exatas para subsidiar as tomadas de decisão, os órgãos de controle interno e externo para o cumprimento da legislação, e as instituições governamentais e particulares. Além de registrar todos os fatos contábeis, ela também registra os atos potenciais praticados pelo administrador, que poderão alterar qualitativa e quantitativamente o patrimônio público.
Segundo Castro (2011, p.136):
O objetivo da Contabilidade Aplicada ao Setor Público é fornecer aos usuários informações sobre os resultados alcançados e os aspectos de natureza orçamentária, econômica, financeira e física do patrimônio da entidade do setor público e suas mutações, em apoio ao processo de tomada de decisão; a adequada prestação de contas; e o necessário suporte para a instrumentalização do controle social.
O escopo da Contabilidade Pública, portanto, relaciona-se ao controle e gestão dos recursos públicos, na medida em que fornece aos gestores informações relevantes para o controle e acompanhamento do patrimônio público.
2.2 AUDITORIA
A auditoria é uma técnica contábil que surgiu da necessidade de garantir a veracidade das informações derivadas dos registros contábeis. Em seus estudos, Sá (1982, p.20) define auditora como “[...] a técnica contábil do sistemático exame de registros, visando apresentar conclusões, críticas e opiniões sobre as situações patrimoniais e aquelas dos resultados, quer formadas, quer em processo de formação”.
Conforme Crepaldi (2002, p.23), “A Auditoria compreende o exame de documentos, livros e registros, inspeções e obtenção de informações e confirmações, internas e externas, relacionados com o controle do patrimônio, objetivando mensurar a exatidão desses registros e das demonstrações contábeis deles decorrentes”.
Sua origem e evolução acompanham os passos da origem e evolução da própria contabilidade. Franco; Marra (1982, p.20), ensinam a esse respeito que:
A Contabilidade, através de técnicas próprias, estuda e controla o patrimônio, com a finalidade de demonstrar e fornecer informações sobre sua estrutura e sua
composição, bem como sobre suas variações quantitativas e qualitativas. A auditoria é a técnica contábil utilizada para avaliar essas informações, constituindo, assim, complemento indispensável para que a Contabilidade atinja plenamente sua finalidade.
As práticas contábeis existem desde os primórdios da civilização, e surgiram da necessidade social de proteção à posse no momento em que o homem começou a acumular riquezas, evoluindo conforme o desenvolvimento da humanidade. E, para garantir a sua integridade, a auditoria dispõe de procedimentos que ampliam a confiabilidade das informações contábeis, como se pode constatar ao longo deste item.
2.2.1 Caracterização da Auditoria
A Auditoria constitui o conjunto de procedimentos técnicos utilizados para a verificação das demonstrações e informações fornecidas pela Contabilidade, seguindo normas e procedimentos apropriados, baseando-se em critérios, normas e leis, por meio de exames de documentos, livros e registros, sendo a peça fundamental para melhoria contínua dos processos. Sua finalidade é atestar a adequação de um ato ou fato com o fim de atribuir-lhe características de confiabilidade.
Motta (1988, p.15), define auditoria, levando em consideração o controle interno das companhias auditadas, como:
[...] o exame científico e sistemático dos livros, contas, comprovantes e outros registros financeiros de uma companhia, com o propósito de determinar a integridade do sistema de controle interno contábil, das demonstrações financeiras, bem como o resultado das operações e assessorar a companhia no aprimoramento dos controles internos, contábeis e administrativos.
Já Castro (2011, p.376), define auditoria no setor público como:
[...] conjunto de técnicas que visa a avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada e determinado critério técnico, operacional ou legal. Trata-se de uma importante técnica de controle em busca da melhor alocação de recursos, atuando não só para corrigir os desperdícios, mas para inibir a improbidade, a negligência e a omissão e, principalmente, antecipando-se a essas ocorrências, buscando garantir os resultados pretendidos e contribuir para agregar valor ao corpo gerencial.
O principal objetivo da auditoria é aumentar o grau de confiança dos usuários em relação a documentos, informações, controles, procedimentos. Sua função básica é avaliar a
adequação dos controles internos e a qualidade do desempenho do órgão em que atua, fornecendo aos administradores, de todos os níveis, informações que os auxiliem a controlar as operações e atividades pelas quais são responsáveis.
Crepaldi (2002, p.23), afirma que o exame de auditoria deve ser efetuado de acordo com as normas usuais de auditoria, e especifica seu objetivo principal:
Dessa forma, o objetivo principal da auditoria pode ser descrito, em linhas gerais, como o processo pelo qual o auditor se certifica da veracidade das demonstrações financeiras preparadas pela companhia auditada. Em seu exame, o auditor utiliza critérios e procedimentos que traduzem provas que assegurem a efetividade dos valores apostos nas demonstrações financeiras e, por outro lado, cerca-se dos procedimentos que lhe permitem assegurar a inexistência de valores ou fatos não constantes das demonstrações financeiras necessárias para bom entendimento.
A auditoria tem a responsabilidade de desenvolver suas atividades de forma permanente, abrangendo todos os locais aplicáveis, analisando as políticas, procedimentos, usos e costumes, documentação, sistemas e métodos, em busca da eficiência, do aprimoramento e da padronização dos controles aplicáveis às operações e atividades pertinentes à organização.
A auditoria classifica-se em auditoria interna, a que é realizada por um profissional da própria empresa auditada, com a intenção de monitorar e avaliar os controles internos; e auditoria externa, a que é realizada por profissional sem vínculo empregatício, com a intenção de assegurar a veracidade das informações.
2.2.2 Tipos de Auditoria
Segundo Ribeiro e Ribeiro (2011, p.18), levando-se em consideração a sua finalidade, a auditoria pode ser classificada segundo vários aspectos:
Auditoria das demonstrações contábeis: expressa opinião sobre a veracidade das informações contidas nas demonstrações contábeis;
Auditoria de gestão: faz considerações sobre a eficiência da gestão das operações e sobre a sua consistência com os planos e metas que foram orçados;
Auditoria de sistemas: emite parecer sobre a qualidade do sistema de processamento eletrônico de dados e dos controles existentes no ambiente de tecnologia de informações; Auditoria fiscal e tributária: posiciona-se a respeito da eficiência e eficácia dos
2.2.3 Normas de Auditoria
O trabalho de auditoria é regido por normas e exigências, obedecendo a determinados padrões técnicos que objetivam a qualificação e determinam o bom desempenho dos trabalhos realizados.
As Normas de Auditoria são parte integrante das Normas Brasileiras de Contabilidade, disciplinadas pela Resolução CFC nº 1.328, de 18 de março de 2011, que estabelece a classificação em Normas Profissionais e Técnicas.
As Normas Profissionais orientam a conduta para o exercício profissional enquanto que as Normas Técnicas estabelecem conceitos doutrinários, estrutura técnica e procedimentos a serem aplicados no exercício da profissão.
Segundo a NBC TA 200, quando consideradas em conjunto, as Demonstrações Contábeis devem ser auditadas segundo as Normas de Auditoria Independente de Informação Contábil Histórica (NBC TA), as quais fornecem as normas para o trabalho do auditor no cumprimento de seus objetivos gerais. Essas normas tratam das responsabilidades gerais do auditor e demais considerações adicionais relevantes para a realização dos trabalhos de auditoria.
2.2.4 Classificação e Campos de Aplicação
Não existe uma classificação uniforme e unicamente aceita para a técnica de auditoria. Segundo Araújo (2001, p.19), a auditoria pode ser classificada da seguinte maneira:
Quanto ao campo de atuação:
a) Auditoria governamental: acompanha ações empreendidas pelos órgãos e entidades que compõem a administração direta e indireta das três esferas do governo. Geralmente são realizadas por entidades superiores de fiscalização, como os tribunais de contas, controladorias ou organismos de controles internos da administração pública;
b) Auditoria privada: realizada em entidades que objetivam lucro. Quanto à forma de realização:
a) Auditoria interna: realizada por profissionais vinculados à entidade, tendo como preocupação as informações contábeis e os aspectos operacionais;
b) Auditoria externa: realizada por profissionais qualificados, sem vínculos com a entidade auditada, objetivando emitir uma opinião independente, com base em normas técnicas.
Quanto ao objetivo dos trabalhos:
a) Contábil ou financeira: representa o conjunto de procedimentos técnicos aplicados de forma independente por um profissional habilitado, segundo normas pré-estabelecidas, com o objetivo de emitir uma opinião sobre a adequação das demonstrações contábeis tomadas em conjunto;
b) Operacional ou de otimização de recursos: objetiva avaliar o desempenho e a eficácia das operações, os sistemas de informação e de organização, e os métodos de administração; a propriedade e o cumprimento das políticas administrativas; e a adequação e a oportunidade das decisões estratégicas.
c) Integrada: envolve três aspectos relacionados, mas individualmente distinguíveis no que se refere à accountability (obrigação de responder por uma responsabilidade conferida), quais sejam: exame de demonstrações contábeis ou financeiras; exame de conformidade com as autorizações ou exame de legalidade; e exame de economia, eficiência e eficácia na gerência de recursos públicos ou privados.
2.2.5 Auditoria no Setor Público
A auditoria no setor público funciona como uma assessoria, revisando os trabalhos dos departamentos que compõem a entidade, visando ao controle das operações, medição de desempenho, interpretação dos resultados, proteção dos ativos, que são bens públicos. Para que melhor se entenda a função das auditorias do poder público, primeiramente é preciso analisar os seus objetivos e motivos pelas quais foram instituídas.
Segundo Castro (2011, p.372):
Com isso, a auditoria passou a ser vista como uma atividade de assessoramento, com a finalidade de garantir que os controles fossem adequados, corretamente executados e as informações geradas fossem fidedignas, espelhando a realidade financeira e econômica da entidade. Portanto, auditoria interna consiste num mecanismo de controle, na medida em que revisa e avalia a eficiência e adequação dos outros controles existentes e auxilia a alta administração na tomada de decisões.
A auditoria constitui um forte indicador da seriedade que se pretende dar aos controles internos. O papel a ser desempenhado e sua função no contexto de uma instituição pública depende da forma de como ela é percebida pelos dirigentes. Sua função é examinar as
demonstrações contábeis e financeiras, os atos administrativos em geral, objetivando oferecer aos dirigentes dos órgãos públicos, conhecimento seguro sobre o nível de regularidade e eficiência dos procedimentos, bem como orientação para a correção de eventuais distorções, desenvolvendo a eficácia da gestão.
A realização de qualquer trabalho de Auditoria na área pública deve, em primeiro plano, atender a determinado objetivo, que pode ser de natureza institucional, operacional ou gerencial, voltado sempre para o resultado social. Assim, o objetivo institucional está previsto em leis, decretos, regulamentos, estatutos e demais normas complementares; o objetivo operacional visa retratar e avaliar a confiabilidade dos controles internos e o fluxo de informações, a fim de verificar o comportamento de uma organização e os resultados alcançados; e, finalmente, o objetivo gerencial é aquele que busca atender a alta administração, de forma específica ou genérica, com levantamento de situações administrativas que requeiram tomadas de decisões de níveis diretivos elevados com repercussão nos planos e metas de uma instituição.
O resultado social de um órgão público é medido pelo atingimento dos objetivos propostos, que no caso é o bem-estar da coletividade, ou seja, é o retorno do investimento sob a forma do bem comum.
2.3 SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
A criação do Sistema de Controle Interno no ente público visa garantir o cumprimento dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, exigidos pelo art. 37 da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Seu objetivo é fazer cumprir o art. 31 da Carta Magna que expressa: “A fiscalização do município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controles internos do Poder Executivo Municipal, na forma da Lei”.
A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, estabeleceu normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, que impõe à União, Estados e Municípios medidas mais rígidas para o controle e transparência das contas públicas.
As Normas Brasileiras de Contabilidade formam um conjunto de regras e procedimentos de conduta que devem ser observados pelo profissional contábil, e no caso do controle interno temos a NBC T 16.8, que estabelece referenciais para o controle interno, como suporte do sistema de informação contábil, no sentido de minimizar riscos e dar
efetividade às informações da contabilidade, visando contribuir para o alcance dos objetivos da entidade do setor público.
O Sistema de Controle Interno compreende um conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados, utilizados com intuito de assegurar o alcance dos objetivos dos órgãos e entidades da administração, de forma confiável e concreta, visando assegurar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legitimidade, legalidade e economicidade na gestão dos recursos e a avaliação dos resultados obtidos na execução dos projetos e atividades da entidade. É, portanto, o mecanismo de autocontrole da própria administração, exercido pelas pessoas e unidades administrativas e coordenado por um órgão central, organizado, e em parâmetros gerais, por lei local.
A atuação do Sistema de Controle Interno é realizada antes, durante e depois dos atos administrativos, com a finalidade de acompanhar o planejamento realizado, garantir a legitimidade frente aos princípios constitucionais, e verificar a adequação às melhores práticas de gestão, garantindo que os dados contábeis sejam fidedignos.
2.3.1 Caracterização e Estrutura do Sistema de Controle Interno
A organização do Sistema de Controle Interno no setor público deve ser planejada conforme as especificidades de cada entidade, sempre em conformidade com a legislação, devendo ser prática, econômica, eficiente e eficaz.
Para Basso; Dornelles (2002, p.43):
Entende-se por Sistema de Controle Interno do município, o conjunto de atividades de controle exercidas em todos os níveis e em todos os órgãos e entidades da estrutura organizacional, e compreende:
o controle exercido diretamente pelos diversos níveis de chefias dos órgãos e entidades da estrutura organizacional, objetivando o cumprimento do planejamento e dos programas, metas e orçamentos setoriais e a observância à legislação às normas que orientam a atividade específica do ente controlado; o controle, pelos diversos órgãos da estrutura organizacional, da observância à
legislação e às normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; o controle sobre o uso e guarda dos bens pertencentes ao município, efetuados
pelos órgãos próprios;
o controle orçamentário e financeiro sobre as receitas e as aplicações dos recursos, efetuado pelos órgãos do Sistema de Planejamento e Orçamento e de Contabilidade e Finanças;
o controle exercido pela Controladoria Geral do município, destinado a avaliar a eficiência e a eficácia do Sistema de Controle Interno do município e para assegurar a observância dos dispositivos constitucionais e dos relativos à legislação complementar.
O Sistema de Controle Interno pressupõe uma estrutura organizacional definida, com descrição de atribuições, competências e responsabilidades dos órgãos e do pessoal, com a elaboração de um planejamento de atividades, adotando-se medidas, métodos e procedimentos com vistas à proteção do patrimônio, bem como a exatidão e a legalidade de procedimentos e operações relativas a atos e fatos praticados. Deve ter por objetivos salvaguardar os ativos, desenvolver a eficiência nas operações, avaliar o cumprimento dos programas, objetivos, metas e orçamentos e das políticas administrativas prescritas, bem como verificar a exatidão e a fidelidade das informações e assegurar o cumprimento das leis.
2.3.2 Objetivos do Controle Interno
Os objetivos do Sistema de Controle Interno estão especificados no art. 74 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), que expressa:
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Na concepção de Botelho (2006, p.24), para desenvolver os objetivos do controle interno, as operações devem ser agrupadas por categorias compatíveis com a estrutura organizacional, com atividades regulares, enfocando as seguintes atividades:
Salvaguardar os interesses econômicos, patrimoniais e sociais da municipalidade;
Prevenir e detectar fraudes e erros ou situações de desperdício, práticas administrativas abusivas, antieconômicas ou corruptas e atos de caráter ilícito; Precisar e dar confiabilidade aos informes e relatórios contábeis, financeiros e
operacionais;
Assegurar o acesso aos bens e informações, e que a utilização desses ocorra com a autorização de seu responsável;
Estimular a eficiência operacional, sugerindo formas eficazes e instituindo procedimentos através de instruções;
Dar qualidade às políticas existentes, conjugar os objetivos da organização; Garantir que as transações sejam realizadas com observância do princípio da
legalidade;
Realizar com frequência o confronto entre os dados constantes dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA) com dados contábeis, possibilitando uma análise em percentuais de realização e as medidas adotadas;
Verificar o fluxo de transações e se elas ocorrem de fato, de acordo com os registros, analisando o controle dos processos e a avaliação dos efeitos dessas realizações;
Promover operações ordenadas, econômicas, eficientes e efetivas e a qualidade dos produtos e serviços em consonância com os objetivos da organização; Assegurar o cumprimento das leis, regulamentos e diretrizes da organização; Salvaguardar o ativo e assegurar legitimidade do passivo;
Assegurar a revisão da legislação municipal, conforme ao ordenamento jurídico atualizado;
Assegurar que todas as transações sejam válidas, registradas, autorizadas, valorizadas corretamente, classificadas corretamente, registradas, lançadas e totalizadas corretamente;
Adotar quaisquer outros procedimentos para o bom desempenho das funções da instituição.
O controle interno há de ser entendido como parte integrante da administração, no momento em que desempenha como objetivo maior, a segurança do patrimônio, evitando desvios, perdas e desperdícios, assegurando o cumprimento das normas administrativas e legais, detectando erros, fraudes e seus respectivos responsáveis, gerando eficiência na consecução do objetivo social que se manifesta como resultado.
2.3.3 Tipos de Controle
A função do controle é exercida em decorrência de diversas imposições constitucionais, e é relatada nos estudos de Casarotto; Casarotto (2002, p. 63):
Como foi afirmado, com base em dispositivos constitucionais ratificados em legislação regulamentadora, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da administração direta e indireta, em qualquer de suas esferas, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo controle externo e pelo sistema de controle interno.
Com essas atribuições, as funções prioritárias do órgão central de controle interno têm por finalidade avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual (PPA), metas e objetivos da Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a execução da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Também lhe cabe a comprovação da legalidade e avaliação dos resultados obtidos quanto à eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
Segundo a Carta Magna Federal, destacam-se dois tipos de controles a serem exercitados/executados, que são:
Controle externo: efetuado por órgão estranho à Administração Pública responsável pelo ato praticado. Tem como principal finalidade verificar a probidade da Administração, a guarda, a administração e o emprego legal do Erário, e o cumprimento da Lei Orçamentária.
Controle interno: realizado pelo próprio órgão executor, no âmbito de sua própria Administração, exercido de forma adequada, capaz de propiciar uma razoável margem de garantia de que os objetivos e metas serão atingidos de maneira eficaz e eficiente e com a necessária economicidade.
2.3.4 Formas de controle
De acordo com Botelho (2006, p.27), quando voltados para resultados comuns, com vistas a assegurar a conformidade da atividade a determinadas regras ou normas, os controles atuam em tempos e formas diferentes.
O controle prévio antecede a conclusão ou operatividade do ato, dando segurança para aquele que pratica o ato ou por ele se responsabiliza. Neste caso, é exercido a partir da projeção dos dados reais e pela comparação dos resultados prováveis com aqueles que se pretende alcançar.
Enquanto isso, o controle concomitante acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua formação, sendo o controle feito no decorrer das ações praticadas, garantindo a execução da ação, evitando o cometimento de falhas, desvios ou fraudes.
Já o controle subsequente se efetiva após a conclusão do ato praticado, visando corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia. Objetiva avaliar a eficiência e a eficácia das ações administrativas, certificar a veracidade dos números e comprovar o cumprimento das normas.
2.3.5 Princípios de Controle Interno
Os princípios que norteiam as atividades do controle interno constituem-se no conjunto de regras, diretrizes e sistemas que visam ao alcance dos objetivos propostos, garantindo a estabilidade das normas, protegendo as condutas legais, e preservando a ética do agente público.
A CF/88, em seu art. 37, estabelece regras gerais de atuação do administrador público, contemplando os Princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Botelho (2006, p.35), explica que, “Diante da nova realidade da Administração Pública existem novos princípios que deverão ser considerados na atuação do Controle Interno”.
Para Castro (2011, p.295), “A preocupação com o controle interno está intimamente ligada a dois fatores básicos: responsabilidade do administrador e risco para o patrimônio da entidade”. A responsabilidade do Administrador deve ser compartilhada com profissionais do controle interno que, baseados nesses fatores, devem atentar para os princípios básicos, que são:
fixação de responsabilidades: numa estrutura de controles internos, deve haver clara delimitação de responsabilidades para evitar o comprometimento de sua eficiência;
segregação de funções: a segregação de funções, conhecida como Princípio de Oposição de Interesse, consiste no fato de que numa estrutura de controles internos, a pessoa que realiza uma operação não pode ser a mesma envolvida na função do registro;
ciclo de uma transação: preconiza que uma só pessoa não deve realizar todas as fases de uma transação, quer seja funcionário ou administrador;
pessoal de controle deve ser criteriosamente selecionado: para contratação de funcionários para os cargos de controle, torna-se necessário que seu passado seja investigado e as referências, conferidas;
rodízio de pessoal: a entidade deve promover, periodicamente, o rodízio de servidores, visando, inclusive, permitir que cada um possa ser capaz de desenvolver novas tarefas. Isso impede a existência de servidores imprescindíveis. Traz motivação ao pessoal e aumenta a segurança do sistema de controles;
as tarefas devem estar previstas em manuais operacionais: as instruções inerentes ao desempenho funcional da estrutura devem ser escritas em manual de organização, a fim de evitar a ocorrência de erros e aumentar a eficiência operacional: e
utilização de processamento eletrônico: sempre que possível, a entidade deve adotar processo eletrônico para registrar as operações. Este procedimento aumenta e eficiência operacional dos controles internos, evita erros e dificulta fraudes. (CASTRO, 2011, p.295).
O papel do controle interno na administração pública vem sendo cada vez mais relevante, pois seguindo um conjunto de princípios que norteiam a administração pública, busca alcançar a transparência, eficiência e a eficácia na gestão do patrimônio, objetivando também melhorar o desempenho dos serviços públicos, com a intenção de desmitificar a imagem atribuída atualmente.
2.3.6 Aspectos Legais
Todos os atos do Sistema de Controle Interno devem estar fundamentados e amparados pelo Princípio da Legalidade, que condiciona toda e qualquer conduta da Administração Pública e objetiva verificar a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem. Devem observar regras básicas, principalmente os princípios constitucionais que regem a Administração Pública, conforme disposto no caput do art. 37, da CF/88.
As atribuições do controle interno são especificadas na Lei Complementar nº 4.320/64, nos seus arts 75 a 80, e são complementares à Carta Magna:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente.
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.
Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do artigo 75. Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade.
Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse fim.
Ainda segundo a CF/88, é de responsabilidade do controle interno, levar ao conhecimento do Tribunal de Contas da União qualquer irregularidade ou ilegalidade existente sob pena de responsabilidade solidária.
A necessidade da existência do Sistema de Controle Interno foi determinada com a sanção da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000), que assim determina:
§ 1º. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe a obrigatoriedade de implantação do órgão de controle interno nos entes públicos, delegando poderes ao Tribunal de Contas para responsabilizar e punir os administradores que descumprirem a Lei.
2.4 VINCULAÇÕES CONSTITUCIONAIS
A CF/88 define percentuais mínimos do valor de arrecadação de impostos que devem ser gastos com despesas relacionadas a finalidades específicas, principalmente com referência à saúde e à educação.
Com relação às exigências de percentuais gastos com educação, a CF/88 define:
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
A Lei Federal nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que determina as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, assim expressa:
Art. 68. Serão recursos públicos destinados à educação os originários de: I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
II - receita de transferências constitucionais e outras transferências; III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; IV - receita de incentivos fiscais;
V - outros recursos previstos em lei.
Art. 69. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público.
Ademais, a CF/88, em seu art. 198, parágrafo 3º, determinou que por Lei Complementar fossem definidos os percentuais que a União, os Estados e os Municípios aplicariam na área da saúde. Em 13 de setembro de 2000, foi aprovada a Emenda Constitucional nº 29, que fixou a vinculação dos recursos orçamentários que seriam destinados à saúde pelas três esferas de governo.
Ela alterou os artigos 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituição Federal e acrescentou artigo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para assegurar os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde. (EC 29/2000).
Conforme a Emenda Constitucional nº 29/2000, os municípios são obrigados a investir 15% da sua arrecadação de impostos, em ações e serviços de saúde pública, que são de acesso universal, igualitário e gratuito.
