GRANDE DO SUL
NELSON VOGEL
ENUNCIADOS DA SÚMULA VINCULANTE E SEUS EFEITOS NO DIREITO BRASILEIRO
Santa Rosa (RS) 2011
NELSON VOGEL
ENUNCIADOS DA SÚMULA VINCULANTE E SEUS EFEITOS NO DIREITO BRASILEIRO
Monografia final do Curso de Graduação em Direito da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul - UNIJUÍ, apresentado como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
DEJ - Departamento de Estudos Jurídicos
Orientador: Esp. Helton Lamb
Santa Rosa (RS) 2011
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Dedico este trabalho à minha esposa Lurdes e aos meus filhos Maiara e Francis, pela compreensão, carinho e desprendimento com que me brindaram durante todo o período que me furtei de suas companhias para a elaboração deste trabalho.
AGRADECIMENTOS
A Deus, acima de tudo, pela iluminação necessária para chegar até aqui;
À minha esposa pelo companheirismo e compreensão;
A meu orientador Esp. Helton Lamb pela maestria, dedicação e disponibilidade na difícil tarefa de transmitir conhecimentos;
A todas as pessoas que, de modo direto ou indireto, colaboraram para que esse trabalho fosse concluído com êxito.
“Falar-se em decisão de Tribunal Superior sem força vinculante é incidir-se em contradição manifesta”.
RESUMO
Trata-se de um estudo sobre o instituto jurídico da súmula vinculante, instituída pela Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004 e regulamentada pela Lei nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006. O objeto sob investigação não é a súmula em sentido estrito, mas o direito sumular, compreendido como o resumo da jurisprudência sedimentada de decisões uniformes dos Tribunais Superiores, com o escopo de oferecer segurança jurídica e evitar a multiplicação de processos sobre questões idênticas, funcionando, na prática, como instrumento de efetividade na distribuição da prestação jurisdicional, contribuindo para a agilização da máquina judiciária. A proposta da criação da súmula vinculante surgiu durante os estudos para a reforma do Poder Judiciário impulsionada pela necessidade de dar maior eficiência e eficácia às suas decisões. Antes disso a súmula era utilizada apenas para documentar a jurisprudência e servir de modelo de orientação sobre as matérias já decididas, com caráter apenas consultivo e facultativo. Com a reforma a súmula passou a ser definida como enunciado normativo, com efeito vinculante e de aplicação obrigatória. Desde então a tensão entre a eficiência da Justiça e a garantia dos jurisdicionados ficou ainda mais acentuada. De um lado estão aqueles que defendem a súmula vinculante como mecanismo de concretização da segurança jurídica porque evitaria que um mesmo texto normativo seja interpretado de formas distintas para os mesmos fatos e, com isso, desoneraria o Supremo Tribunal Federal das exaustivas decisões repetitivas com desfecho decisório já conhecido e pacificado. Contra as súmulas vinculantes argumenta-se a violação dos princípios da livre convicção e da independência do julgador e o consequente engessamento do restante do Poder Judiciário, que obrigatoriamente teria que decidir conforme a determinação do Supremo Tribunal Federal expressa em súmula vinculante, situação que dentre outros princípios afrontaria o do devido processo legal, o do duplo grau de jurisdição e o próprio Estado Democrático de Direito. Ao final, defende-se que a súmula vinculante é importante instrumento de segurança jurídica e o estabelecimento de mecanismo contínuo e eficiente de revisão das súmulas vinculantes diminuirá eventuais riscos ao engessamento do Poder Judiciário.
Palavras-chave: STF. Súmula Vinculante. Regulamentação. Procedimento. Efeitos.
ABSTRACT
This is a study on the legal principle of stare decisis, established by Constitutional Amendment No. 45, December 30, 2004 and regulated by Law No. 11.417, of December 19, 2006. The object under investigation is not the scoresheet in the strict sense, but the right scoresheet, understood as the sum of the established jurisprudence of uniform decisions of the Superior Courts, with the aim of providing legal certainty and avoid the proliferation of lawsuits over similar issues, working, in practice as a tool for effective distribution of adjudication, contributing to speeding up the judicial machinery. The proposal of the creation of binding precedent arose during the studies for the reform of the Judiciary driven by the need to give greater efficiency and effectiveness of its decisions. Before that the sum was only used to document the case and serve as a model for guidance on matters already decided, with only advisory and voluntary character. With the reform of the sum came to be defined as a normative statement, indeed binding and enforceable. Since then the tension between efficiency and justice guaranteed under jurisdiction was even more pronounced. On one side are those who advocate the stare decisis as a mechanism for achieving legal certainty because it would prevent a legislative text is interpreted differently to the same facts and thereby relieve the Supreme Court of the extensive repetitive decision making with outcome already known and pacified. Argues against the binding precedents to violate the principles of freedom and independence conviction of the judge and the consequent crystallization of the remainder of the Judiciary, which necessarily would have to decide according to the determination of the Supreme Court expressed in stare decisis, a situation that, among other principles would violate due process, the dual level of jurisdiction and their own democratic state. In the end, it is argued that stare decisis is an important instrument of legal certainty and establish solid and efficient mechanism for revision of binding precedents reduce risks to plaster the Judiciary.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...9
1 AS SÚMULAS NO BRASIL ...13
1.1 Surgimento e evolução das súmulas no Brasil ...13
1.2 Conceito de súmula ...22
2 A SÚMULA VINCULANTE NO DIREITO BRASILEIRO...28
2.1 Regramento constitucional ...28
2.2 Inovações trazidas pela Lei nº 11.417, de 2006...36
3 O EFEITO VINCULANTE...43
3.1 Efeito vinculativo e eficácia geral ...43
3.2 Críticas à súmula vinculante no direito brasileiro...48
3.2.1Principais argumentos em defesa da vinculação dos enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal ...50
3.2.2 Tese contrária ao efeito vinculante dos enunciados da súmula do Supremo Tribunal Federal...54
CONCLUSÃO ...63
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INTRODUÇÃO
O objeto deste estudo é a súmula vinculante no direito brasileiro, delimitado para a análise de seus efeitos na forma em que o instituto foi disciplinado pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004 e depois regulamentado pela Lei nº 11.417, de 2006, que traz normas para a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado da súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal.
Por primeiro é importante fazer uma ressalva a respeito da questão terminológica da súmula vinculante. A palavra “súmula” significa “pequena suma”, “resumo”, “condensação”. Destarte, não é correta a referência, no plural, a “súmulas vinculantes” porque há uma única súmula vinculante, ou seja, existe uma única condensação de enunciados que, por força constitucional, vincula todos os órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública, direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. A referência adotada neste trabalho por ser considerada terminologicamente mais adequada é “enunciados da súmula vinculante”.
O enunciado da súmula com efeito vinculante surgiu para contribuir com a resolução de um dos principais problemas enfrentados pelo Poder Judiciário brasileiro e que vem acarretando efeitos nefastos como o inchaço dos tribunais superiores e a consequente demora na prestação judicial, que perde em qualidade: a divergência jurisprudencial.
Trata-se de uma tentativa de amenizar os problemas interpretativos das normas constitucionais através da disciplina procedimental do enunciado da súmula com efeito vinculante. Assim, por meio de um esquema vertical rígido, os órgãos jurisdicionais e Administração Pública ficam obrigados à estreita observação da interpretação fixada pelo Supremo Tribunal Federal, que tem a competência
exclusiva para, de ofício ou por provocação, depois e reiteradas decisões sobre matéria constitucional, editar enunciado da súmula e proceder à sua revisão ou cancelamento que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante de eficácia imediata.
Destaca-se que o Supremo Tribunal Federal, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público, poderá decidir pela restrição dos efeitos vinculantes ou pela determinação de que a eficácia se dê em outro momento, mas, para tanto, essas decisões precisam da aprovação de dois terços dos seus membros.
O objetivo principal desta pesquisa é investigar acerca das origens e evolução histórica do instituto no Brasil e verificar os diversos aspectos que embasaram a criação das súmulas com efeito vinculante, enfim, analisar a proposta e a problemática dos efeitos vinculantes decorrente do enunciado da súmula.
A questão-problema que norteia a abordagem proposta é a indagação sobre os efeitos dos enunciados da súmula vinculante que são emanados pelo Supremo Tribunal Federal.
A pretensão é confirmar duas hipóteses testáveis:
a) a primeira cinge-se a encontrar a origem e a necessidade do efeito vinculante, que confere a eficácia às decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal e vincula os órgãos e agentes públicos; e
b) a segunda relaciona-se à concepção de que os enunciados da súmula vinculante podem promover os princípios da igualdade e da segurança jurídica, vez que a finalidade do enunciado da súmula é padronizar a interpretação das normas, no intuito de se evitar situações, que até então vinham sendo praticadas, em que pessoas em condições fáticas e jurídicas idênticas eram submetidas a decisões judiciais opostas, prejudicando em maior escala as pessoas sem recursos financeiros para as despesas processuais de fazer com que o processo chegasse ao Supremo Tribunal Federal para que sua tese fosse finalmente acolhida.
Com o efeito vinculante dos enunciados da súmula, uma vez recepcionada certa tese pelo Supremo Tribunal Federal, os demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, também deverão adotá-la, sem que para isso o interessado tenha que bater às portas do Supremo Tribunal Federal para que decida novamente sobre algo que já se manifestou em outra ocasião.
Como objetivo geral, este trabalho de pesquisa visa analisar os enunciados da súmula vinculante e seus efeitos no direito brasileiro, para compreender o significado, a sistemática, o procedimento e a competência do efeito vinculante, bem como seus benefícios e os eventuais perigos que podem advir da generalização e dos julgamentos em massa.
De forma específica, tem-se por escopo: apresentar o conceito e o desenvolvimento histórico do efeito vinculante dos enunciados da súmula do Supremo Tribunal Federal brasileiro; apresentar e compreender a Lei nº 11.417, de 2006, para construir conhecimentos sobre a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado da súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal; verificar os efeitos do enunciado da súmula vinculante; e ponderar acerca dos benefícios e dos riscos da generalização da súmula vinculante, a exemplo de um eventual cerceamento da atividade criativa do juiz em suas decisões.
O tema proposto é de relevância, pois é decorrente de uma inovação no mundo jurídico, no escopo da busca da celeridade processual, da tutela jurisdicional efetiva dos direito subjetivos assegurados pela Constituição Federal de 1988 e pelas normas infraconstitucionais, e de acabar com a divergência jurisprudencial que produz diversos efeitos nocivos à sociedade e ao próprio sistema jurídico brasileiro.
Ademais, apesar de já instituído e disciplinado pelo sistema jurídico brasileiro, o enunciado da súmula vinculante do Supremo Tribunal Federal não é fruto do consenso da doutrina, que se divide entre aqueles que defendem o instituto e os que o combatem. Para seus defensores, via de regra membros do Supremo Tribunal Federal, esse mecanismo é capaz de reduzir o número de recursos direcionados ao Supremo Tribunal Federal. A tese contrária, composta principalmente por advogados
e juízes de primeira instância, argumenta que os enunciados da súmula com efeito vinculativo poderão engessar os demais órgãos do Poder Judiciário, já que os juízes terão que decidir de acordo com a interpretação do Supremo Tribunal Federal.
O presente trabalho tem como metodologia a pesquisa básica, ou seja, é procedimento de pesquisa bibliográfica, com abordagem qualitativa. No tocante ao método científico adotado, utiliza-se o método hipotético-dedutivo, partindo-se de um problema ao qual se oferece uma solução ou definição provisória.
Em suma, no primeiro capítulo a pesquisa descreve os aspectos históricos que se relacionam com o surgimento da súmula vinculante e traça os contornos delineadores de seu conceito. No capítulo segundo o instituto do enunciado da súmula com efeito vinculativo é apresentado a partir de sua positivação normativa, sem se preocupar, neste momento, com a interpretação dada pela doutrina e pela jurisprudência aos dispositivos legais que a regulamentam. Por fim, o capítulo terceiro analisa a finalidade preponderante dos efeitos das súmulas vinculantes no direito brasileiro.
1 AS SÚMULAS NO BRASIL
Os enunciados da súmula com efeito vinculativo têm a função de, através de julgamentos idênticos, fazer com que os Tribunais Superiores decidam da mesma forma e diante dos mesmos fatos e do mesmo direito.
Por meio do estudo da evolução das súmulas no Brasil e do conceito de enunciado da súmula vinculante do Supremo Tribunal Federal, a pretensão deste capítulo é verificar como os operadores do direito vêm se adaptando com a utilização das súmulas nas decisões judiciais, mormente os enunciados da súmula vinculante e seus efeitos no direito brasileiro.
1.1 Surgimento e evolução das súmulas no Brasil
Na história das súmulas no Brasil, talvez o mais antigo precedente seja o “assento”, instituto jurídico capitulado nas Ordenações do Reino de Portugal que regeram o Brasil-Colônia e que só foram total e definitivamente revogadas com o advento do Código Civil de 1916. O assento era uma espécie de interpretação do Rei sobre algum texto normativo controverso. Desse modo, os juízes da Corte que não conseguissem chegar a um acordo acerca de algum dispositivo legal controvertido, se dirigiam ao Rei, que decidia a questão por meio da edição de um ato que recebia cunho normativo, cujo entendimento passava a ser de aplicação obrigatória por todos os magistrados.
Consta no Livro I, Título 5º, parágrafo 5º, das Ordenações Filipinas de 1603, o seguinte conceito de “assento”:
[...]. 5 - E havemos por bem, que quando os Desembargadores, que forem no despacho de algum feito, todos ou algum delles tiverem alguma duvida em alguma nossa Ordenação de entendimento della, vão com a duvida ao Regedor; o qual na Mesa grande com os Desembargadores, que lhe bem parecer, a determinará, e segundo o que ahi for determinado, se porá a sentença. E a determinação, que sobre o entendimento da dita Ordenação se tomar, mandará o Regedor screver no livro da Redação, para depois não vir em dúvida. E se na dita Mesa forem isso mesmo em duvida, que ao Regedor pareça, que he bem de nol-o fazer saber, para a Nós logo determinarmos, nol-o fará saber, para nisso provermos. E os que em outra maneira interpretarem nossas Ordenações, ou derem sentenças em algum
feito, tendo algum delles duvida no entendimento da Ordenação, sem ir ao Regedor, será suspenso até nossa mercê (sic).
Na interpretação de Roberto Luis Luchi Demo (2004, p. 81), a utilização do vocábulo “assento”, substantivo que deriva do verbo “assentar”, derivou “da circunstância de os tribunais superiores não se fixarem em lugar certo, acompanhando a Corte”. Por isso “os assentos eram firmados pela Casa de Suplicação, com a finalidade de dirimir dúvidas jurídicas articuladas durante os julgamentos dos casos àquela Corte submetidos.”
O “assento” foi extinto em 15 de novembro de 1889 com a Proclamação da República brasileira (DEMO, 2004, p. 82).
Tempos depois surge outro instituto jurídico em alguma medida similar ao extinto assento. Trata-se do “prejulgado” que conforme Demo (2004, p. 82) era uma espécie de:
[...] pronunciação prévia do Tribunal Pleno ou de Órgão Colegiado que o regimento indicasse, para ser seguida no recurso em andamento, e podia ser suscitada por qualquer juiz ou parcela de Tribunal ou, ainda, provocada por parte na causa. Evitava-se, com isso, a divergência da decisão que seria prolatada com a decisão emanada de outra Câmara ou Turma.
O instituto jurídico denominado de “prejulgado” foi criado pela legislação processual, então reservada aos Estados pela Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891. Por exemplo, a Lei Processual do Estado de Minas Gerais, de 1891, trazia em seu artigo 22 a seguinte definição de “prejulgado”:
Artigo 22: Quando ocorrer manifesta contradição entre decisões definitivas, no Tribunal da Relação, sobre questões de direito, o Presidente, ex officio ou a requerimento do Procurador-Geral, no interesse da lei e uniformidade da jurisprudência, sujeitará de novo a espécie ao Tribunal e comunicará a decisão ao Governo, em relatório circunstanciado, para ser presente ao Poder Legislativo (artigo 22, da Lei do Estado de Minas Gerais, nº 17, de 20 de novembro de 1891). (DEMO, 2004, p. 82).
O prejulgado foi mantido no Código de Processo Civil, de 1939, artigo 8611 e na Consolidação das Leis do Trabalho, de 1943, artigo 9022.
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“Artigo 861: a requerimento de qualquer de seus juízes, a Câmara, ou turma julgadora, poderá promover o pronunciamento prévio das Câmaras reunidas sobre a interpretação de qualquer norma
No ano de 1963, o Ministro Victor Nunes Leal, juntamente com Gonçalves de Oliveira e Pedro Chaves, aprovou verbetes na sessão plenária em 13 de dezembro, tendo as súmulas começado a vigorar a partir de 01 de março de 1964. Nesse sentido Renata F. Sodré (2008, p. 2), atenta que “os demais Tribunais trataram de copiar o exemplo editando suas próprias súmulas” enquanto a doutrina levantava severas críticas com relação à implantação. Conforme Renata F. Sodré (2008, p. 2):
Os que reprovavam a súmula temiam pela rigidez da jurisprudência ou que as elas se revestissem de caráter imperativo, obrigatório, tirânico. Em contrapartida, os adeptos ratificavam que ela era apenas um pequeno enunciado que o Supremo Tribunal se valia para uniformizar posicionamentos que se repetiam em semelhantes julgados. Esclareceu o Ministro que a súmula era matéria puramente regimental e podia ser alterada a qualquer momento. Na sua criação, nunca se pensou sobre a possibilidade de provê-la de poder vinculante, como ocorre atualmente.
O Supremo Tribunal Federal aprovou os primeiros enunciados da súmula, por emenda ao seu Regimento em 30 de agosto de 1963, onde foram editados os primeiros 370 enunciados. Após a aprovação dos referidos enunciados, a súmula tornou a atividade do Supremo Tribunal Federal mais dinâmica, pois dispensou da repetição de fundamentos e do julgamento de numerosos processos com casos idênticos. Inclusive, Sepúlveda Pertence, na sessão de Plenário do Supremo Tribunal Federal do dia 28 de agosto de 2003, disse que a edição de súmula é exercício de humildade. Além da humildade, o acatamento da súmula também demonstra grandeza intelectual (DEMO, 2004, p. 82).
O Código de Processo Civil, Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973, ainda em vigor, dispõe em seu artigo 479 e parágrafo único que “o julgamento, tomado pelo voto da maioria absoluta dos membros que integram o tribunal, será objeto de súmula e constituirá precedente na uniformização da jurisprudência” e que “os
jurídica, se reconhecer que sobre ela ocorre, ou poderá ocorrer, divergência de interpretação entre Câmaras ou Turmas” (Código de Processo Civil, de 1939).
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“Artigo 902: é facultado ao Conselho Nacional do Trabalho estabelecer prejulgados, na forma que prescrever o seu regimento interno. Parágrafo 1º: uma vez estabelecido o prejulgado, aos Conselhos Regionais do Trabalho, as Juntas de Conciliação e Julgamento e os juízes de direito investidos da jurisdição a Justiça do Trabalho ficarão obrigados a respeitá-lo. Parágrafo 2º: considera-se revogado ou reformado a prejulgado sempre que o Conselho Nacional do Trabalho funcionando completo, pronunciar-se, em tese ou em concreto, sobre a hipótese do prejulgado firmando nova interpretação. Em tais casos, o acórdão fará remissão expressa à alteração ou revogação do prejulgado” (Consolidação das Leis do Trabalho, de 1943, na redação do Decreto-lei nº 8.737, de 1946).
regimentos internos disporão sobre a publicação no órgão oficial das súmulas de jurisprudência predominante.”
O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, de 15 de outubro de 1980, disciplinou as súmulas sem efeito vinculante formal, ao reconhecer expressamente, como repositório oficial da jurisprudência do Tribunal a súmula da jurisprudência predominante do Supremo Tribunal Federal:
Artigo 99: são repositórios oficiais da jurisprudência do Tribunal: I - o Diário da Justiça, a Revista Trimestral de Jurisprudência, a Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal e outras publicações por ele editadas, bem como as de outras entidades, que venham a ser autorizadas mediante convênio; II - para períodos anteriores, as seguintes publicações: Supremo Tribunal Federal - Jurisprudência (1892-1898); Revista do Supremo Tribunal Federal; Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a primeira e a última editadas pela Imprensa Nacional. Parágrafo único. Além dos consagrados por sua tradição, são repositórios autorizados para indicação de julgados, perante o Tribunal, os repertórios, revistas e periódicos, registrados de conformidade com ato normativo baixado pela Presidência.
Mais adiante, o artigo 102, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, diz que “a jurisprudência assentada pelo Tribunal será compendiada na súmula do Supremo Tribunal Federal”, descrevendo os seguintes procedimentos (parágrafos 1º a 4º, do artigo 102, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal):
a) que a inclusão de enunciados na súmula, bem como a sua alteração ou cancelamento, deve ser deliberada em Plenário, por maioria absoluta;
b) que os verbetes cancelados ou alterados devem guardar a respectiva numeração com a nota correspondente, tomando novos números os que forem modificados;
c) que os adendos e emendas à súmula, datados e numerados em séries separadas e sucessivas, devem ser publicados três vezes consecutivas no Diário da Justiça; e
d) que a citação da súmula, pelo número correspondente, dispensa a referência a outros julgados no mesmo sentido, perante o Tribunal.
Consoante o artigo 103, também do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, “qualquer dos Ministros pode propor a revisão da jurisprudência assentada em matéria constitucional e da compendiada na súmula, procedendo-se ao sobrestamento do feito, se necessário.”
No ano de 1998, com a edição da Lei nº 9.756, foi modificado o caput do artigo 557 do Código de Processo Civil e acrescido o parágrafo 1º-A, estendendo a prerrogativa de que o relator negará seguimento a recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou contrário à súmula do respectivo Tribunal ou Tribunal Superior, aos demais tribunais, igualmente com a previsão de agravo, o qual, se manifestamente inadmissível ou infundado, ensejará a imposição de multa ao agravante (NOBRE JÚNIOR, 2000, p. 156), nos seguintes termos:
Artigo 557: [...]. Parágrafo 1º-A: se a decisão recorrida estiver em manifesto confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior, o relator poderá dar provimento ao recurso (acrescentado pela Lei nº 9.756, de 1998).
Desse modo o Código de Processo Civil ampliou a competência de edição de súmulas para abarcar todos os tribunais da União e dos Estados como consequência do processo de uniformização da jurisprudência. Em razão disso, nos dias atuais a súmula significa a expressão máxima da jurisprudência dos tribunais brasileiros (KIETZMANN, 2006, p.1).
Pelo que dispõe o Código de Processo Civil (artigo 479 e parágrafo único), a súmula tem um caráter imperativo e trouxe a uniformização de jurisprudência com o propósito de evitar diferentes julgamentos dentro do Tribunal.
Com efeito, o artigo 479, do Código de Processo Civil, datado de 11 de janeiro de 1973, trata do processo de uniformização de jurisprudência, estabelecendo que “o julgamento, tomado pelo voto da maioria absoluta dos
membros que integram o tribunal, será objeto de súmula e constituirá precedente na uniformização da jurisprudência.”
Nas palavras de Demo (2004, p. 82) sobre as disposições processuais acerca da uniformização de jurisprudência:
[...] nem todas as decisões proferidas no incidente de uniformização de jurisprudência se transformam em súmula, o que, nem por isso, diminui-lhes a importância como vetor da orientação jurisprudencial dominante do tribunal, com as conseqüências processuais que daí advêm. Na uniformização da jurisprudência há, como igualmente havia no prejulgado, um pronunciamento do pleno (ou órgão colegiado que o regimento indica) sobre a questão suscitada, mas, diferentemente do prejulgado, em que após esse pronunciamento a causa retornava à turma ou câmara que o suscitara, na uniformização de jurisprudência há o julgamento mesmo da causa.
Em 1990, o direito brasileiro conheceu a denominada “súmula impeditiva”, introduzida pelo artigo 38, da Lei nº 8.038, de 28 de maio de 1990:
Artigo 38: o relator, no Supremo Tribunal Federal ou no Superior Tribunal de Justiça, decidirá o pedido ou o recurso que haja perdido seu objeto, bem como negará seguimento a pedido ou recurso manifestamente intempestivo, incabível ou, improcedente ou ainda, que contrariar, nas questões predominantemente de direito, súmula do respectivo Tribunal.
As modificações promovidas pela Lei nº 9.139, de 30 de novembro de 1995 e depois pela Lei nº 9.756, de 17 de dezembro de 1998, ao artigo 557, do Código de Processo Civil, fizeram constar, nesse documento normativo, a súmula impeditiva de recurso:
Artigo 557: o relator negará seguimento a recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior (redação dada pela Lei nº 9.756, de 17 de dezembro de 1998). Parágrafo 1º-A: se a decisão recorrida estiver em manifesto confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior, o relator poderá dar provimento ao recurso (incluído pela Lei nº 9.756, de 17 de dezembro de 1998)3.
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“Artigo 557: se o agravo for manifestamente improcedente, o relator poderá indeferi-lo por despacho. Também por despacho poderá convertê-lo em diligência se estiver insuficientemente instruído. Parágrafo único: do despacho de indeferimento caberá recurso para o órgão a que competiria julgar o agravo” (versão original). “Artigo 557: o relator negará seguimento a recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou contrário à súmula do respectivo tribunal ou tribunal superior. Parágrafo único: da decisão denegatória caberá agravo, no prazo de cinco dias,
Atualmente, no direito sumular brasileiro, a súmula impeditiva permite tanto a rejeição do recurso que a contrarie quanto à reforma da decisão que a contrarie, podendo o próprio relator prover o recurso contra essa decisão. Esse mecanismo foi ratificado pela recente Lei nº 11.276, de 07 de fevereiro de 2006, que alterou o Código de Processo Civil relativamente à forma de interposição de recursos, ao saneamento de nulidades processuais e ao recebimento de recurso de apelação.
Na sistemática brasileira, as súmulas sempre foram compreendidas “como a sedimentação de orientações adotadas topicamente pelos Tribunais em decisões diversas (jurisprudência compendiada)”. Essencialmente é esta a ideia que depois foi resgatada pela súmula vinculante na Reforma do Judiciário pela Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004 e na Lei nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006, que regulamento o instituto jurídico em tela (TAVARES, 2007, p. 24).
O direito sumular no Brasil comporta, hoje, quatro espécies de súmulas: a) a súmula ordinária, na forma dos artigos 99 a 103, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, de 15 de outubro de 1980; b) a uniformização de jurisprudência do artigo 479, do Código de Processo Civil); c) a súmula impeditiva de recurso, regida pelo artigo 557, do Código de Processo Civil e o enunciado da súmula vinculante regulamentado pela nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006.
Dessa forma, é possível concluir que no Brasil tem havido certa predileção pelo direito sumular, definido como “conjunto normativo derivado de enunciados normativos” (TAVARES, 2007, p. 25).
Também na história constitucional brasileira não há novidade quanto à súmula, cuja força prática não era desprezível mesmo antes da Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004 e da Lei nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006, apesar de lhes faltar vinculatoriedade normativa, porque sempre se pode vislumbrar uma autoridade de fato das súmulas dos Tribunais Superiores (TAVARES, 2007, p. 25).
ao órgão competente para o julgamento do recurso. Interposto o agravo a que se refere este parágrafo, o relator pedirá dia” (Redação dada pela Lei nº 9.139, de 30 de novembro de 1995).
Com o advento da Constituição Federal de 1988 manteve a ação direta de inconstitucionalidade, sendo que a legitimidade, antes monopólio do Procurador-Geral da República, foi ampliada (artigo 103, incisos I a IX, da Constituição Federal de 1988).
Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 03, de 17 de março de 1993, foi incluído no artigo 102, da Constituição Federal de 1988, o parágrafo 2º, que versa sobre a ação declaratória de constitucionalidade:
Artigo 102: [...]. Parágrafo 2º: as decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo.
Posteriormente este parágrafo foi alterado pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004, dispondo hoje, o que segue, in verbis:
Artigo 102: [...]. Parágrafo 2º: as decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Como se vê, o texto constitucional foi expresso em se reportar à eficácia contra todos e ao efeito vinculante, como sendo entidades diversas (NOBRE JÚNIOR, 2000, p. 152). Porém, o tema foi objeto de acirradas discussões na época. Por exemplo, na interpretação do Ministro Moreira Alves, a decisão de procedência, em ação direta de inconstitucionalidade, possui eficácia apenas erga omnes e não efeito vinculante. Já no caso de declaratória de constitucionalidade, o efeito é vinculante, ou seja, deverá ser seguido pelos órgãos do Executivo e do Judiciário. Por sua vez Raul Machado Horta e Gilmar Ferreira Mendes visualizaram que “a força vinculativa das decisões proferidas na jurisdição concentrada” resulta como “corolário lógico da competência suprema do Tribunal da Constituição” (NOBRE JÚNIOR, 2000, p. 152).
Com a edição da Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, que tratou de equiparar, quanto aos seus efeitos, às decisões que reconheçam a
constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei ou ato, a discussão doutrinária perdeu importância (BILHALVA, 2008, p. 77). Veja-se o que dispõe o artigo 28, parágrafo único, in verbis:
Artigo 28: dentro do prazo de dez dias após o trânsito em julgado da decisão, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União a parte dispositiva do acórdão. Parágrafo único. A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.
De qualquer modo, é forçoso reconhecer que o efeito vinculante das súmulas já era conhecido antes mesmo da Emenda Constitucional nº 45, de 2004. Nesse sentido assim se manifesta Nobre Júnior (2000, p. 152):
Daí se percebe a existência, no direito posto, do malsinado efeito vinculante, só que limitado às decisões proferidas nas ações direta de inconstitucionalidade, declaratória de constitucionalidade e argüição de descumprimento de preceito fundamental.
Contudo, foi apenas com a Reforma do Judiciário pela da Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004, que o direito brasileiro passou a contar com o enunciado da súmula vinculante expressamente descrito no texto constitucional:
Artigo 103-A: o Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. Parágrafo 1º: a súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica. Parágrafo 2º: sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo 3º: do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
Assim, a partir da Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004, a interpretação sumulada passa a ser obrigatória aos órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública. Ao contrário do sistema vigente até então, a força obrigatória das decisões do Supremo Tribunal Federal passa a ser ampliada, englobando inclusive decisões em processos de fiscalização concreta da constitucionalidade (recursos extraordinários, mandados de segurança, ou embargos de divergência), cujo julgamento esteja afetado ao Plenário (KIETZMANN, 2006, p. 12).
Para regulamentar a matéria e disciplinar a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado da súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, o legislador ordinário editou a Lei nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006.
Os três primeiros enunciados da súmula vinculante foram aprovadas pelo Supremo Tribunal Federal no dia 30 maio 2007, sendo que a de nº 1 versa sobre a validade do termo de adesão para recebimento de diferenças do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, na forma da Lei Complementar nº 110, de 2001; a de nº 2 trata da inconstitucionalidade de lei estadual ou distrital sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias; e a de nº 3 dispõe acerca do contraditório e ampla defesa em processo administrativo perante o Tribunal de Contas da União - TCU (FREITAS, 2007, p. 1).
Hoje já existem trinta e dois enunciados da súmula vinculante, a última publicada no DJe-37 de 24 de fevereiro de 2011.
1.2 Conceito de súmula
Os enunciados da súmula com efeito vinculante são uma espécie de liame entre as decisões concretas e abstratas, ou seja, depois que o Supremo Tribunal Federal analisa e interpreta um caso ocorrido concretamente no mundo dos fatos emite uma decisão específica, cujos detalhes de apreciação são descartados no momento da criação de um enunciado que seja suficientemente abstrato para ser aplicada com caráter geral, com efeito erga omnes. Significa dizer que um
enunciado da súmula vinculante tem as mesmas características de um dispositivo legal4. É o que afirma José Joaquim Calmon de Passos (1997, p. 169):
Se é correto o que vem de ser afirmado, será também correto dizer-se que tudo quanto fixado em termos genéricos, frise-se, em termos genéricos, pelos tribunais superiores, obriga aos tribunais e juízes inferiores, tanto quanto a lei. Falar-se em decisão de tribunal superior sem força vinculante é incidir-se em contradição manifesta. Seriam eles meros tribunais de apelação, uma cansativa via crucis imposta aos litigantes para nada, salvo o interesse particular do envolvido no caso concreto, muito nobre, mas muito pouco para justificar o investimento público que representam os tribunais superiores.
Contudo, entender o que vem a ser o efeito vinculante dos enunciados da súmula impõe a prévia definição de “súmula”.
O termo “súmula” vem do latim summula e significa sumário ou restrito, ou seja, é uma síntese da jurisprudência, um enunciado sintético do entendimento uniformizado do Tribunal sobre determinado tema jurídico. São, na realidade, decisões reiteradas dos Tribunais sobre determinados assuntos (SODRÉ, 2008, p. 1).
Conforme a constatação de Alessandra Moraes Teixeira (1999, p. 3), no direito brasileiro a palavra “súmula” é apresentada em dois sentidos: para significar simplesmente o resumo de um julgado enunciado pelo órgão julgador e como a síntese da orientação jurisprudencial de um Tribunal que é editada em numeração sequencial. Porém, explica que “didaticamente poderíamos dizer que as súmulas são fórmulas que sintetizam decisões assentadas pelo Tribunal em relação a determinados temas específicos”.
Na definição do Supremo Tribunal Federal ([s.d.]) a palavra “súmula” é concebida como “originária do latim summula, que significa sumário, restrito, resumo. É uma síntese de todos os casos, parecidos, decididos da mesma maneira,
4
Por exemplo: “esse mecanismo fica mais claro no caso do controle de constitucionalidade. Assim, quando o Supremo Tribunal Federal por reiteradas decisões concretas houver reconhecido a inconstitucionalidade de norma, essas decisões justificarão a edição de uma súmula de caráter abstrato (não vinculado aos casos concretos, como as decisões anteriores), geral, vinculante e de aplicação futura (e não imediata, como eram as decisões concretas que permitiram a deflagração do processo de formação de súmula vinculante). Opera-se, aqui, a ponte entre o controle difuso-concreto e o controle abstrato-concentrado.” (TAVARES, 2007, p. 14).
colocada por meio de uma proposição direta e clara”, vale dizer, é a ementa que revela a orientação jurisprudencial de um Tribunal para casos semelhantes ou análogos. Já o termo “jurisprudência” significa a “repetição uniforme e constante de uma decisão sempre no mesmo sentido.”
O Superior Tribunal de Justiça também já definiu súmula:
Ementa: Processual civil. Agravo regimental. RI/STJ, artigo 34, parágrafo único. Cláusula contratual. Interpretação. Enunciado da súmula nº 05, do Superior Tribunal de Justiça. I - O direito sumular traduz o resumo da jurisprudência sedimentada em incontáveis e uniformes decisões das cortes superiores do país, que visam a “rapidificação” de causas no judiciário. II - A se dar seguimento ao inconformismo das partes, manifestado em peça recursal, em total colidência com texto de sumula do tribunal, estar-se-ia a instaurar um regime anárquico, que afronta ao princípio da uniformização de decisões. III - Prevalência do entendimento contido no direito sumulado, que traduz a manifestação de um colegiado, para negar provimento ao agravo regimental (BRASIL, 1991).
Numa síntese geral, pode-se dizer que a súmula é a jurisprudência sumulada. Demo (2004, p. 84), diz que para países de tradição romanística, a jurisprudência consiste na circunstância de, em vários casos concretos, determinadas decisões se darem num único sentido, firmando o posicionamento uniforme com base na identidade. Mas, no Brasil as teses jurídicas emanadas dos órgãos jurisdicionais colegiados, tem relativamente aos demais órgãos jurisdicionais, autoridade apenas persuasiva e, no que pertine ao próprio Tribunal, tem efeito vinculante passível de revisão, se sumuladas.
Ademais, as decisões jurisprudenciais servem à compreensão do direito interpretado, recriado e dimensionado. Correspondem ao que Hans Kelsen determinou de “proposições jurídicas”, cujo caráter descritivo se opõe àquele prescritivo de que se reveste a norma. Nessa monta, pode-se dizer que “súmula” é o conjunto das teses reveladoras da jurisprudência dominante no Tribunal (DEMO, 2004, p. 85).
Os enunciados da súmula com efeito vinculante, ao seu turno:
[...] são deliberações obrigatórias, proferidas por tribunais supremos, em decorrência de exame reiterado de casos concretos, em que é eleita uma
interpretação (ou um conjunto de interpretações) de dado preceito normativo, a ser seguida por órgãos da jurisdição e por quaisquer outros agentes do Estado que tenham dentre seus misteres a aplicação do direito (NUNES, 2010, p. 129).
Dito de outro modo, os enunciados da súmula com efeito vinculante:
[...] seriam aqueles mesmos enunciados jurisprudenciais, que, entretanto, não teriam mais apenas caráter orientativo para a comunidade jurídica já que passariam a ter cunho obrigatório para todos, e principalmente para o magistrado de primeira instância, que estaria inclusive sujeito a punições caso não as utilizasse (TEXEIRA, 1999, p. 3).
Ainda, o enunciado da súmula com efeito vinculativo pode ser definido como o enunciado por meio do qual o Supremo Tribunal Federal:
Expressa seu entendimento sobre a validade, interpretação e eficácia de determinadas normas, entendimento que é de observância obrigatória para todos os órgãos do Judiciário e da Administração Pública. (ROCHA, 2009, p. 2645-2646).
A atividade do Supremo Tribunal Federal de que resulta a edição de enunciados da súmula vinculante para os demais órgãos do Poder Judiciário e para a Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, “não se restringe aos esquemas preconcebidos que reduzem os atos do Estado, como expressão do poder político, a atos legislativos, administrativos ou judiciais”. O enunciado da súmula vinculante não se encaixa nessa classificação, vale dizer, não tem natureza jurídica de atos legislativos, judiciais ou administrativos. É simplesmente um “ato político, fruto do exercício do poder político na sua vertente institucional” (NUNES, 2010, p. 131)5.
Nas exatas palavras de Nunes (2010, p. 167),
5
O tema, contudo, é controverso. Por exemplo, para José de Albuquerque Rocha (2009, p. 2647), “o artigo 103-A da Constituição Federal de 1988 dispõe que ‘a súmula terá efeito vinculante’, logo, é um enunciado prescritivo. E o conteúdo de sentido de um enunciado prescritivo é uma norma. Norma é, pois, o significado de um enunciado prescritivo tal como resulta do ato de interpretação, conforme o qual uma conduta é devida, proibida etc. (Sobre a distinção entre enunciado, interpretação e norma diremos adiante). Segundo, a súmula vinculante é um enunciado prescritivo de natureza jurídica, e não moral ou de outra ordem, na medida em que pertence ao sistema jurídico. E pertence ao sistema jurídico porque produzido pelo órgão competente, Supremo Tribunal Federal, de acordo com uma norma superior do sistema jurídico, o artigo 103-A da Constituição Federal de 1988. Por conseguinte, a súmula é um enunciado do ordenamento jurídico, ou seja, é uma norma jurídica (pertencer ao sistema jurídico não se confunde com validade. Sobre as propriedades predicáveis das normas, como por exemplo, a validade e outras, diremos adiante)” (grifo do original).
As súmulas vinculantes não constituem nem ato legislativo nem ato jurisdicional (mesmo na modalidade de ato jurisdicional normativo). São atos de natureza política que não cabem na classificação tradicional triádica.
Fernando Capez (2005, p. 1), ao discorrer sobre o efeito vinculante dos enunciados da súmula, explica que “uma súmula outrora meramente consultiva, pode passar a ter verdadeiro efeito vinculante, e não mais facultativo, não podendo ser contrariada”, buscando, com isso:
[...] assegurar o princípio da igualdade, evitando que uma mesma norma seja interpretada de formas distintas para situações fáticas idênticas, criando distorções inaceitáveis, bem como desafogar o Supremo Tribunal Federal do atoleiro de processos em que se encontra, gerado pela repetição exaustiva de casos cujo desfecho decisório já se conhece.
A principal crítica contra os enunciados da súmula com efeito vinculante é a pretensa violação ao princípio da livre convicção e independência do juiz. Para rebater esse argumento, Fernando Capez (2005, p. 1) entende que para não acabar por engessar a atividade jurisdicional, o magistrado, constatando a ausência de similitude entre a matéria apreciada e àquela objeto de súmula, poderá “concluir pela presença de algum elemento diferenciador, o que o desobrigará a aplicar a súmula vinculante, desde que fundamentadamente.”
Nesse sentido também é a opinião de Demo (2004, p. 86), ao asseverar que o Poder Judiciário brasileiro:
[...] precisa de mais operadores do direito que abandonem o ranço “pão-pão, queijo-queijo” da independência intelectual absoluta, tenham humildade e grandeza intelectual e sigam a orientação jurisprudencial dominante nos tribunais superiores, ainda que dela discordem, ressalvando o seu ponto de vista crítico, o que pode acontecer e de fato acontece em virtude das diferentes formações técnica e humanística de cada magistrado (grifo do original).
E conclui: “o Poder Judiciário não é espaço para o julgador mostrar erudição ou para o advogado ganhar dinheiro, mas para o cidadão obter justiça. E para lembrar esta verdade, cai a talho o resgate da súmula pelo Supremo Tribunal Federal.” (DEMO, 2004, p. 86).
Assim colocada a matéria, o enunciado da súmula vinculante é um resumo da essência do conteúdo de decisões de todos os casos similares, decididos da mesma maneira, colocada por meio de uma proposição direta e clara, que estabelece uma relação de subordinação obrigatória com as decisões futuras, atuando, destarte, como instrumento potencializador dos princípios da igualdade e da segurança jurídica, com intuito de eliminar ou diminuir os dissídios da jurisprudência e reduzir o trabalho do Tribunal auxiliando na efetividade do processo.
Com a positivação jurídica do enunciado da súmula vinculante, o legislador brasileiro reconheceu sua força cogente sobre as demais decisões de juízes e tribunais, ou seja, proíbe o julgador de interpretar e decidir questões do mesmo teor de modo diverso do realizado pelo Supremo Tribunal Federal, regido e “normatizado” pelo enunciado da súmula.
2 A SÚMULA VINCULANTE NO DIREITO BRASILEIRO
Este capítulo é dedicado à apresentação do enunciado da súmula vinculante na disciplina jurídico-constitucional da matéria, vale dizer, sem qualquer análise crítica nesse momento, no escopo de identificar e descrever as principais novidades trazidas pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004 sobre a matéria, quando inseriu o artigo 103-A a Constituição Federal de 1988, e verificar de que forma o legislador ordinário regulamentou o referido dispositivo constitucional para disciplinar a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado da súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal.
2.1 Regramento constitucional
O texto constitucional que autoriza a emissão de enunciados da súmulas vinculantes para todos os órgãos do Poder Judiciários e todas as esferas e modalidades da Administração Pública, é o artigo 103-A, inserido pela Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004.
A partir da reforma produzida pela Emenda Constitucional nº 45 de 08 de dezembro de 2004 sobre a matéria “súmula do Supremo Tribunal Federal” passou-se a admitir a “possibilidade de uma súmula ter eficácia vinculante sobre decisões futuras”, como se extrai do caput do supracitado artigo 103-A:
Artigo 103-A: o Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
Doravante, o Constituinte derivado faculta ao Supremo Tribunal Federal, por provocação ou de ofício, aprovar e adotar “súmula que, após publicada, será investida de força vinculante para os demais órgãos do Poder Judiciário, bem como em relação à administração pública, em todas as esferas” (SGARBOSSA; JENSEN, 2005, p. 1).
Para aprovar, revisar ou cancelar um enunciado da súmula de efeito vinculante, na visão da Constituição Federal de 1988 depois da Emenda Constitucional nº 45, de 2004, é imprescindível que sejam observados pelo menos cinco pressupostos, sendo um formal quatro materiais:
a) pressuposto formal: o quorum mínimo de dois terços dos membros do Supremo Tribunal Federal6;
b) pressupostos materiais: tratar-se de assunto de natureza exclusivamente constitucional; a matéria ter sido objeto de reiteradas decisões; a existência de normas determinadas sobre as quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a Administração Pública; e que essa controvérsia acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
Para que a força vinculante das decisões dos tribunais superiores exista, os referidos requisitos, tidos como essenciais, precisam ser atendidos.
Presentes eles, vinculam, independentemente de previsão legal expressa, e vinculam como decorrência necessária do próprio sistema jurídico e seu modo constitucional de operar. Ausentes eles, carecem de força vinculante, pelas mesmas razões antes expendidas, nem podem se revestir dessa eficácia, também por força de imperativo do sistema (PASSOS, 1997, p. 171).
Ademais, os enunciados da súmula antes com natureza meramente consultiva, recebem efeito cogente, tornando seu cumprimento obrigatório, e não mais apenas facultativo. Neste pensar:
Até a promulgação da Emenda Constitucional nº 45, de 2004, as súmulas do Supremo Tribunal Federal não gozavam de efeito vinculante, funcionando apenas como orientação aos operadores jurídicos. Mesmo assim, sempre se lhes reconheceu um lugar de destaque no sistema, já que muito dos magistrados, promotores e advogados assumiam as mesmas posições que naqueles verbetes restavam consubstanciados (GOMES, 2010, p. 4).
6
“Artigo 8º: as atuais súmulas do Supremo Tribunal Federal somente produzirão efeito vinculante após sua confirmação por dois terços de seus integrantes e publicação na imprensa oficial” (Emenda Constitucional nº 45, de 2004).
Desse modo, as decisões não podem ser em sentido contrário ou diverso do enunciado na súmula. Com isso, o constituinte derivado pretendeu “assegurar o princípio da igualdade, evitando que uma mesma norma seja interpretada de formas distintas para situações fáticas idênticas, criando distorções inaceitáveis”, além de descongestionar o Supremo Tribunal Federal do elevado número de processos cujo desfecho decisório já é conhecido, gerando repetição exaustiva desnecessária (CAPEZ, 2005, p. 1).
A ornamentação dos enunciados da súmula com o efeito vinculante, vale dizer, que devem ser obedecidos em todas as instâncias, pretendeu resgatar:
[...] a efetividade do devido processo legal7 por meio de um instituto que irá estabelecer o entendimento da Suprema Corte Federal brasileira sobre matérias constitucionais de direito, tornando a exegese fixada pelo Pretório Excelso de observância obrigatória por todos os órgãos e entes derivados dos Poderes Constituídos Judiciário e Executivo, os quais limitar-se-ão à análise de aspectos fáticos, tão-somente, como forma de se reduzir o lapso temporal referente ao trâmite procedimental na Justiça e na Administração Pública e de se garantir a segurança jurídica na Nação8.
Os referidos objetivos justificadores da instituição do efeito vinculante à súmula do Supremo Tribunal Federal estão especificados no parágrafo 1º, do artigo 103-A:
Artigo 103-A: [...]. Parágrafo 1º: a súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja
7
“[...] processo devido em direito significa a obrigatoriedade da observância de um tipo de processo legalmente previsto antes de alguém ser privado da vida, da liberdade e da propriedade. Nestes termos, o processo devido é o processo previsto na lei para a aplicação de penas privativas da vida, da liberdade e da propriedade. Dito ainda por outras palavras: due process equivale ao processo justo definido por lei para se dizer o direito no momento jurisdicional de aplicação de sanções criminais particularmente graves [...] o due process of law pressupõe que o processo legalmente previsto para aplicação de penas seja ele próprio um "processo devido" obedecendo aos trâmites procedimentais formalmente estabelecidos na Constituição ou plasmados em regras regimentais das assembléias legislativas. Procedimentos justos e adequados moldam a atividade legiferante. Dizer o direito segundo um processo justo pressupõe que justo seja o procedimento de criação legal dos mesmos processos” (CANOTILHO, 2003, p. 493). Entende-se por garantias do devido processo legal “o conjunto de garantias constitucionais que, de um lado, asseguram às partes o exercício de suas faculdades e poderes processuais e, do outro, são indispensáveis ao correto exercício da jurisdição. Garantias que não servem apenas aos interesses das partes, como direitos públicos subjetivos (ou poderes e faculdades processuais) destas, mas que configuram, antes de mais nada, a salvaguarda do próprio processo, objetivamente considerado, como fator legitimante do exercício da jurisdição (CINTRA; GRINOVER; DINAMARCO, 1998, p. 70).
8
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Súmula vinculante e a Lei nº 11.417/2006: apontamentos para compreensão do tema. In: Jus Navigandi, Teresina, ano 11, nº 1295, 17 jan. 2007. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9400>. Acesso em: 12 jun. 2007. p. 1.
controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a Administração Pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
Nos termos do referido dispositivo constitucional, o enunciado da súmula pretenso a receber o efeito vinculante deve ter (pressupostos) por objeto a validade, a interpretação ou a eficácia de determinadas normas e que sobre estas haja controvérsia atual entre órgãos judiciários, ou entre estes e a Administração Pública. Além disso, a controvérsia deverá ser de tal monta que venha a acarretar grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica (SGARBOSSA; JENSEN, 2005, p. 1).
O principal questionamento na ponderação entre os benefícios e os riscos da concessão de força vinculante das decisões dos Tribunais Superiores é a mesma problemática que existe em todos os procedimentos jurídicos, qual seja, o da busca do equilíbrio na constante tensão entre a eficiência e segurança administrativa e a garantia de direitos. Deveras:
[...] a par do valor segurança de que o direito não pode ser dissociado, há o imperativo de sua permanente necessidade de adequação à realidade social sobre que opera, isto é, impõe-se, também, sua abertura, seu dinamismo, sua não estratificação. Segurança e abertura interagem buscando assegurar a conduta eleita como socialmente a mais desejável, em determinado momento histórico e em determinado espaço político. (PASSOS, 1997, p. 164).
De fato, a segurança jurídica, que se traduz na ordem social com estabilidade e alguma previsibilidade, para se tornar efetiva, não pode prescindir de um mínimo de aquiescência dos jurisdicionados, além da redução, ao máximo possível, da possibilidade de resistências. Por isso, é preciso “buscar a solução dos conflitos com um grau, mínimo que seja, de satisfação dos governados, para que se faça possível a paz social. Esta é a dimensão ética de justiça do direito” (PASSOS, 1997, p. 164)9.
9
No entendimento de José Souto Maior Borges (2002, p. 01-02), “a segurança jurídica pode ser visualizada como um valor transcendente ao ordenamento jurídico, no sentido de que a sua investigação não se confina ao sistema jurídico positivo. Antes inspira as normas que, no âmbito do direito positivo, lhe atribuem efetividade. Matéria a ser abordada pela Filosofia do Direito. Sob essa perspectiva, a investigação filosófico-jurídica incide sobre a ordenação jurídica positiva. Não coincide, porém com ela. Porque a este última só interessa a segurança jurídica enquanto valor imanente ao ordenamento jurídico. De conseguinte, a segurança jurídica é, sob este último aspecto, matéria de direito posto. Valor contemplado e consignado em normas de direito positivo”. Argumenta, no entanto,
Neste particular, de um lado, o efeito vinculante dado aos enunciados da súmula do Supremo Tribunal Federal produzir segurança jurídica e otimiza as atividades processuais com a redução de processos sobre questão idêntica; mas de outro a vinculação obrigatória pode acabar violando o princípio da livre convicção e independência do juiz. Todavia, neste momento da pesquisa vale apenas o registro acerca da existência de uma problemática ainda em aberto, haja vista que a análise dos argumentos favoráveis e contrários aos enunciados da súmula com efeito vinculante é objeto de investigação do último capítulo desta monografia.
Na forma do parágrafo 2º, do artigo 103-A, da Constituição Federal de 1988, “a aprovação, a revisão ou o cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade”. Podem propor ação direta de inconstitucionalidade, de acordo com a previsão do artigo 103 e incisos, da Constituição Federal de 1988:
a) o Presidente da República (Poder Executivo): é o chefe ou representante de um Estado soberano. No Brasil, o Presidente da República é o chefe do Poder Executivo Federal, desempenhando dupla função: de chefe de Estado (função externa de representar o Brasil na relação com as outras nações e com os organismos internacionais) e de chefe de governo (função interna de responsável pela Administração Pública Federal);
b) a Mesa do Senado Federal: o Senado Federal brasileiro - uma das casas do Congresso Nacional, ao lado da Câmara dos Deputados, com papel fundamental na consolidação da democracia e estabilização das instituições -, é dirigido pela
que “a segurança jurídica é um atributo que convém tanto às normas jurídicas, quanto à conduta humana, fulcrada em normas jurídicopositivas; normas asseguradoras desse valor, é já dizê-las informadas pela segurança jurídica. Nessa região normativa material contudo não costumam as normas positivas enunciá-la tout court, como se assim estivesse inspirado e formulado o princípio: “é assegurada a segurança jurídica”. Nesse enunciado, a segurança jurídica soaria quase como uma vã tautologia. Noutras palavras e mais claramente: a segurança postula, para a sua efetividade, uma especificação, uma determinação dos critérios preservadores dela própria, no interior do ordenamento jurídico. Por isso mesmo se interpõe para logo a especificação: princípio da segurança jurídica na criação e aplicação do tributo, mais sinteticamente: segurança jurídico-tributária. Cabendo conseqüentemente indagar: quais os valores que a segurança jurídica busca preservar, no âmbito do sistema constitucional tributário? A irretroatividade? A legalidade? A isonomia? A efetividade da jurisdição tributária, administrativa ou judicial? Tudo isso junto e muito mais que isso”.
Mesa Diretora eleita pelos senadores em votação secreta, e é composta pelo Presidente, Primeiro e Segundo Vice-Presidentes e quatro secretários, além de quatro suplentes;
c) a Mesa da Câmara dos Deputados é o órgão encarregado de dirigir os trabalhos legislativos e os serviços administrativos da Câmara dos Deputados do Brasil. O Poder Legislativo, no Brasil democrático, republicano e representativo, desempenha três funções primordiais: de representar o povo, de legislar sobre os assuntos de interesse da população e de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos;
d) a Mesa de Assembléia Legislativa de um Estado (unidade federativa) ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal: é o órgão de representação do Poder Legislativo por meio dos deputados estaduais;
e) o Governador de Estado ou do Distrito Federal: no sistema brasileiro, o denominado “governador” é o cargo político mais elevado ou autoridade máxima do Poder Executivo em um ente federativo (Estado da Federação brasileira);
f) o Procurador-Geral da República: além de exercer a função de chefia do Ministério Público da União e do Ministério Público Federal, atua como procurador-geral eleitoral. O Procurador-Geral da República sempre deve ser ouvido quando se tratar de processos de competência do Supremo Tribunal Federal e de ações de inconstitucionalidade;
g) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil: a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB é uma entidade de representação máxima dos advogados e responsável pela regulamentação desta profissão. A Ordem dos Advogados do Brasil é composta por um Conselho denominado de Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil que centraliza as decisões em todo o país;
h) o partido político com representação no Congresso Nacional: um partido político, para adquirir o direito à representação no Congresso Nacional, precisa ter pelo menos um parlamentar em qualquer uma das Casas do Congresso; e
i) Confederação Sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Devido ao efeito vinculante, o enunciado da súmula não pode ser ignorado pela autoridade judicial ou administrativa. Sua não-observância exige motivação fundamentada. Se não for aplicada ao caso concreto sem justificativa ou se realizada de forma indevida, depois de esgotada a via administrativa caberá reclamação por um dos legitimados e dirigida ao Supremo Tribunal Federal.
Tão logo receba a reclamação, o Supremo Tribunal Federal poderá tomar uma das seguintes providências legais: anular o ato administrativo ou cassar a decisão judicial reclamada e determinar que outra seja proferida com ou sem a aplicação do enunciado da súmula, conforme o caso. É o que determina o parágrafo 3º, do artigo 103-A, da Constituição Federal de 1988: “artigo 103-A: [...]. Parágrafo 3º: do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo.”
Além dos artigos 103 e 103-A da Constituição Federal de 1988, destaca-se pela pertinência ao tema o artigo 8º, da Emenda Constitucional nº 45, de 2004, segundo o qual “artigo 8º: as atuais súmulas do Supremo Tribunal Federal somente produzirão efeito vinculante após sua confirmação por dois terços de seus integrantes e publicação na imprensa oficial.”
Conforme Capez (2005, p. 1) ainda não existe consenso se, para obterem o devido efeito vinculante, as súmulas editadas antes da Emenda Constitucional nº 45, de 2004, devem preencher todos aqueles cinco requisitos expressos no artigo 103-A, da Constituição Federal de 1988, já mencionados ou se é suficiente à confirmação pelo quorum de dois terços dos integrantes do Supremo Tribunal Federal e a subseqüente publicação na imprensa oficial como parece ser o desejo do legislador ao editar o artigo 8º, da Emenda Constitucional nº 45, de 2004.
