Planos de gestão florestal: análise comparativa de modelos utilizados em Portugal e Espanha: contributo para a elaboração do plano de gestão da área florestal de Sines

PLANOS DE GESTÃO FLORESTAL: ANÁLISE

COMPARATIVA DE MODELOS UTILIZADOS EM

PORTUGAL E ESPANHA

CONTRIBUTO PARA A ELABORAÇÃO DO PLANO DE GESTÃO DA

ÁREA FLORESTAL DE SINES

Dissertação de Mestrado

2.º Ciclo em Engenharia Florestal

João Artur Marafuz de Morais

Orientador: Professor Doutor João Manuel Ribeiro dos Santos

Bento

iii

PLANOS DE GESTÃO FLORESTAL: ANÁLISE

COMPARATIVA DE MODELOS UTILIZADOS EM

PORTUGAL E ESPANHA

CONTRIBUTO PARA A ELABORAÇÃO DO PLANO DE GESTÃO DA

ÁREA FLORESTAL DE SINES

Dissertação de Mestrado

2.º Ciclo em Engenharia Florestal

João Artur Marafuz de Morais

Orientador: Professor Doutor João Manuel Ribeiro dos Santos

Bento

v

Este trabalho foi expressamente elaborado como Dissertação para efeito de obtenção do grau de Mestre em Engenharia Florestal, sendo apresentado na Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro, no âmbito do 2.º ciclo de formação em Engenharia Florestal.

vii

À memória de meu Pai

À minha Mãe

ix

AGRADECIMENTOS

Um trabalho desta natureza nunca é um ato isolado. Por isso, ao terminar a sua elaboração, quero exprimir o meu sincero agradecimento àqueles que tornaram possível a sua realização, em particular:

- Ao Prof. Doutor João Manuel Ribeiro dos Santos Bento, da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro, pela sua pronta disponibilidade em ser o Orientador da Dissertação, pelas suas sugestões e pela cedência de Bibliografia.

- À Direção Regional de Florestas do Alentejo, na pessoa do Diretor Regional, Eng.º Carlos de Sá Ramalho e colaboradores, por terem permitido a utilização de recursos e de informação.

À Unidade de Gestão Florestal do Alentejo Litoral, na pessoa da Gestora Florestal, Eng.ª Maria do Rosário Amaral e colaboradores, pelas condições de trabalho proporcionadas.

À Estrutura de Missão para a Valorização dos Montados e Recursos Associados, na pessoa do seu Chefe de Estrutura, Eng.º Guilherme Antunes dos Santos e colaboradores, por todo o apoio concedido. Ao Guilherme agradeço ainda o seu incentivo, as suas sugestões, pesquisas, a leitura crítica do trabalho e toda a colaboração prestada.

À Maria Filomena dos Santos Capelo quero agradecer o seu empenho, a sua constante preocupação e o seu permanente incentivo demonstrado desde o início ao fim do trabalho, Muito Obrigado Filomena.

Ao Nuno Lecoq agradeço toda a colaboração prestada, o seu incentivo, as suas sugestões, a cedência de Bibliografia e a leitura crítica do trabalho.

Ao João Rui Dias Pinto Ribeiro agradeço a sua colaboração nas sugestões apresentadas e na leitura crítica do trabalho.

À Maria Fernanda Calvão Rodrigues quero agradecer o seu contributo nas pesquisas efetuadas e na tradução de alguns artigos.

Ao António José Guerreiro, companheiro de campo na Área Florestal de Sines, agradeço toda a sua colaboração prestada nas minhas deslocações a Sines.

Ao Filipe Maia quero agradecer a sua disponibilidade na cedência de informação relativa à Área Florestal de Sines.

x leitura crítica do trabalho.

Ao João Pedro Louro e Silva Pereira quero agradecer a Bibliografia cedida e toda a sua colaboração.

Ao Carlos Manuel Caldas Borges agradeço a cedência de bibliografia e os esclarecimentos prestados.

À Dra. Elsa Mendes, da Câmara Municipal de Sines, quero agradecer a cedência de informação geográfica e cadastral.

Ao José Luís Faustino quero agradecer toda a sua colaboração.

Ao Agostinho Manuel Alves Tomás agradeço a bibliografia disponibilizada.

Ao Henrique Pires quero agradecer a sua cooperação no âmbito da informação geográfica.

À Ana Rita Nunes agradeço a disponibilização de informação respeitante à Área Florestal de Sines.

À Adelaide Germano quero agradecer a disponibilização de informação relativa aos Projetos de Arborização dos Perímetros Florestais.

Ao Luís Manuel Lobo dos Santos Ruas agradeço toda a colaboração sempre prestada na realização da Dissertação.

Aos colegas de Mestrado, Maria Helena Martins Pereira dos Santos e Délio José Espinha de Sousa quero agradecer a disponibilidade demonstrada ao longo da Dissertação.

A todos os que, direta ou indiretamente, contribuíram para a realização deste trabalho, o meu Muito Obrigado.

Por fim quero manifestar o meu sentido agradecimento a quem para mim, para além dos meus Amigos, é o mais importante da Vida; a minha Família. Agradeço, por tudo, à minha Mãe, à minha Irmã Céu, às minhas Sobrinhas-Filhas, Ana Beatriz e Diana, à minha Sobrinhinha-Neta Inês, ao meu Cunhado Gabriel e também ao Jorge e ao João, por me terem sempre incentivado e apoiado. Por último quero agradecer, também por tudo, ao meu Pai; apesar de já não estar presente entre nós, estará, para sempre, presente em nós.

xi

PLANOS DE GESTÃO FLORESTAL: ANÁLISE COMPARATIVA DE MODELOS UTILIZADOS EM PORTUGAL E ESPANHA – CONTRIBUTO PARA A ELABORAÇÃO DO PLANO DE GESTÃO DA ÁREA FLORESTAL DE SINES

O planeamento e a gestão do espaço florestal são condições essenciais para a manutenção e o incremento da sua sustentabilidade e diversidade biológica.

Em Portugal, o Plano de Gestão Florestal (PGF), é o instrumento de ordenamento e gestão de apoio à decisão na administração profissional do espaço florestal que estabelece a organização temporal e espacial das intervenções a implementar nas explorações florestais de acordo com os objetivos de gestão pretendidos. Todas as intervenções de natureza silvícola que se realizam em superfícies florestais, quer sejam Áreas Públicas, Comunitárias ou Privadas, devem ser efetuadas segundo as normas e metodologias aprovadas num PGF.

Os modelos de Planos de Gestão, de natureza florestal, em vigor em Espanha, são os Projetos de Ordenamento e os Planos Técnicos de Gestão Florestal.

A análise comparativa estabelecida relativamente à estrutura e ao conteúdo dos PGF em Portugal e aos Planos de Gestão de diversas Comunidades Autónomas, de Espanha, permite concluir que existe uma maior diferença ao nível da estrutura, com a distribuição e disposição dos diversos elementos de estudo em Capítulos diferentes, do que ao nível dos conteúdos, uma vez que, ressalvando as especificidades e particularidades existentes entre os dois lados da fronteira, os conteúdos apresentam um grau considerável de semelhança. A análise efetuada aos diversos parâmetros da componente processual indica que existem diferenças significativas entre os PGF, em Portugal e os Planos de Gestão, em Espanha, verificando-se também algumas dissemelhanças entre os Planos de Gestão das diversas Comunidades Autónomas.

A Área Florestal de Sines (AFS) é uma área de domínio privado do Estado que, segundo o Decreto Regulamentar n.º 39/2007, de 5 de abril, dispositivo legal que regulamenta o Plano Regional de Ordenamento Florestal do Alentejo Litoral (PROF AL), obrigatoriamente deverá dispor de um PGF. Independentemente da obrigatoriedade exigida legalmente, a AFS, pelas suas particularidades e condicionalismos que a diferenciam, principalmente a sua proximidade ao mar, a presença de uma mancha florestal de dimensão considerável de espécies resinosas, a sua inserção no interior de um triângulo cujos vértices são três grandes núcleos urbanos, Santiago do Cacém, Santo André e Sines, a sua localização em espaços protegidos, nomeadamente na Reserva Natural das Lagoas de Santo André e da Sancha e no Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina e a contiguidade a um grande Complexo Portuário e Industrial, requer a elaboração de um Plano de Gestão, como instrumento de ordenamento e gestão.

Palavras-Chave: Planeamento, Planos de Gestão Florestal (PGF), Projetos de Ordenamento, Portugal,

xii

ABSTRACT

FOREST MANAGEMENT PLANS: COMPARATIVE ANALYSES OF THE MODELS USED IN PORTUGAL AND IN SPAIN – CONTRIBUTION FOR THE ELABORATION OF THE FOREST MANGEMENT PLAN FOR THE FOREST AREA OF SINES

Planning and managing of forest space are essential conditions for the maintenance and increasing of its sustainability and biological diversity.

In Portugal, Forest Management Plans (PGF) are the instruments for planning and management supporting the decision in professional management of forest spaces and establish the spatial and temporal organization of the interventions on forest properties according to the planned objetives/goals.

All forestry interventions in forest spaces, either in National areas or private areas, must be implemented according to the rules and methodology established by the PGF.

In Spain, the instruments for forest planning, similar to PGF, are named Planning Projects and Forest Management Technical Plans.

The comparative analysis of the instruments between the different regions of Spain and Portugal allows to state that it exists a bigger difference at the procedural and structural level than at the contents, safeguarding the natural specificities in each region.

The Forest Area of Sines (FAS) is an extended area of Public domain that, according to the Decree n.º 39/2007, 5th April, legal provision that regulates the Forest Plan for the Coastal area of Alentejo, must have a PGF. Nevertheless, regardless of this mandatory rule, this area, for its specific characteristics, mainly the dimension of coniferous stands, the proximity to the sea, the existence of Protected Areas, its localization in a triangle which vertices are extended urban areas (Santiago do Cacém, Santo André e Sines) and the vicinity of a big Industrial Complex, a PGF is required for the professional management of this important area.

Keywords: Planning, Forest Management Plans (FMP), Management Projects, Portugal, Spain, Forest Area of Sines.

xiii

ÍNDICE GERAL

Agradecimentos ... ix

Resumo ... xi

Abstract... xii

Índice Geral ... xiii

Índice de Quadros ... xix

Índice de Figuras ... xxi

1 INTRODUÇÃO... 1 1.1 Enquadramento ... 1 1.2 Motivações e Objetivos ... 3 1.2.1 Motivações ... 3 1.2.2 Objetivos ... 3 1.3 Metodologia ... 4 1.4 Estrutura da Dissertação ... 4

PARTE I. PLANOS DE GESTÃO FLORESTAL ... 5

2 ENQUADRAMENTO NO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E NO PLANEAMENTO FLORESTAL ... 5

2.1 Ordenamento do Território ... 5

2.1.1 Sistema de Gestão Territorial ... 6

2.2 Planeamento Florestal ... 9

2.2.1 Perspetiva histórica da evolução do Planeamento Florestal ... 9

2.2.2 Planeamento Florestal na atualidade ... 16

2.2.2.1 Estratégia Nacional para as Florestas ... 18

2.2.2.2 Planos Regionais de Ordenamento Florestal ... 20

2.2.2.3 Planos de Defesa da Floresta Contra Incêndios ... 21

2.2.2.4 Planos Específicos de Intervenção Florestal ... 21

xiv

2.3 Enquadramento dos Planos de Gestão Florestal no Planeamento Florestal e no

Ordenamento do Território ... 23

3 PLANEAMENTO FLORESTAL EM ESPANHA – PERSPETIVA BREVE... 25

3.1 Estratégia Florestal Espanhola... 29

3.2 Plano Florestal Espanhol ... 32

3.3 Ley de Montes ... 33

3.4 Planos Florestais das Comunidades Autónomas... 35

3.4.1 Andaluzia ... 36 3.4.2 Castela e Leão... 36 3.4.3 Catalunha ... 37 3.4.4 Extremadura ... 37 3.4.5 Galiza ... 37 3.4.6 Navarra ... 38

3.5 Planos de Ordenamento de Recursos Florestais... 38

3.6 Instrumentos e Normativos de Planeamento Florestal nas Comunidades Autónomas ... 39

3.7 Planos de Gestão ao nível da Propriedade ... 41

3.7.1 Projetos de Ordenamento ... 42

3.7.2 Planos Técnicos de Gestão Florestal ... 46

4 MODELOS DE PLANOS DE GESTÃO FLORESTAL EM PORTUGAL E ESPANHA ... 47

4.1 Modelo utilizado em Portugal ... 47

4.2 Modelos utilizados em Espanha ... 50

4.2.1 Andaluzia ... 50 4.2.2 Castela e Leão... 50 4.2.3 Catalunha ... 52 4.2.4 Extremadura ... 53 4.2.5 Galiza ... 53 4.2.6 Navarra ... 54

4.3 Análise Comparativa entre Modelos de Plano de Gestão Florestal em Portugal e Espanha55 4.3.1 Análise ao nível do conteúdo ... 55

xv 4.3.2.1 Tipologia ... 58 4.3.2.2 Destinatários ... 63 4.3.2.3 Informação disponível ... 65 4.3.2.4 Documentação exigível ... 66 4.3.2.5 Elaboração ... 66 4.3.2.6 Análise ... 66 4.3.2.7 Prazo de Análise... 67 4.3.2.8 Aprovação ... 67

4.3.2.9 Ausência de resposta à comunicação de Aprovação ... 67

4.3.2.10 Prazo de vigência ... 68

4.3.2.11 Financiamento ... 68

4.3.2.12 Síntese ... 69

Parte II. CASO DE ESTUDO: ÁREA FLORESTAL DE SINES – CONTRIBUTO PARA A ELABORAÇÃO DO PLANO DE GESTÃO ... 73

5 ÁREA FLORESTAL DE SINES ... 73

5.1 Historial Breve da Área de Sines... 73

5.2 Área Florestal de Sines ... 78

5.2.1 Caracterização geográfica ... 79

5.2.1.1 Inserção administrativa, localização e acessibilidade ... 79

5.2.1.2 Identificação dos prédios e forma de exploração ... 80

5.2.2 Caracterização climática ... 83

5.2.2.1 Insolação ... 83

5.2.2.2 Temperatura ... 84

5.2.2.3 Precipitação ... 84

5.2.2.4 Humidade do Ar ... 84

5.2.2.5 Outros Hidrometeoros (Geada, Granizo, Saraiva, Neve) ... 85

5.2.2.6 Vento ... 85

5.2.2.7 Classificações climáticas ... 85

5.2.3 Caracterização edáfica ... 86

xvi 5.2.3.2 Pedologia ... 87 5.2.3.3 Erosão ... 89 5.2.4 Caracterização fisiográfica ... 89 5.2.4.1 Altitude ... 89 5.2.4.2 Exposição ... 89 5.2.4.3 Declive ... 90 5.2.4.4 Hidrografia ... 90

5.2.5 Fauna, Flora e Habitats ... 90

5.2.5.1 Fauna ... 91

5.2.5.2 Flora ... 91

5.2.5.3 Habitats ... 92

5.2.6 Zonas Ecológicas ... 95

5.2.7 Aptidão para as espécies florestais ... 97

5.2.8 Regiões Biogeográficas ... 99

5.2.8.1 Superdistrito Costeiro-Vicentino ... 100

5.2.8.2 Superdistrito Serrano-Monchiquense ... 100

5.2.9 Pragas, Doenças e Espécies Invasoras ... 100

5.2.9.1 Nemátodo da Madeira do Pinheiro ... 100

5.2.9.2 Espécies Invasoras ... 102

5.2.10 Servidões Administrativas e Restrições de Utilidade Pública ... 102

5.2.11 Enquadramento nos Instrumentos de Planeamento Florestal ... 105

5.2.11.1 Plano Regional de Ordenamento Florestal do Alentejo Litoral ... 105

5.2.11.2 Plano Intermunicipal de Defesa da Floresta Contra Incêndios de Santiago do Cacém e Sines ... 108

5.2.12 Caracterização dos recursos florestais ... 109

5.2.12.1 Ocupação actual do solo ... 109

5.2.12.2 Delimitação parcelar atual ... 109

5.2.12.3 Caracterização dos povoamentos ... 110

5.2.13 Caracterização socioeconómica ... 114

xvii 5.2.15 Síntese ... 117 6 PROPOSTAS DE ORDENAMENTO ... 119 7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 123 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 125

xix ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1 – Número de projetos, área de Intervenção (ha) e Investimento aprovado (€) ao abrigo de

apoios comunitários [Adaptado de DGRF (2003) e IFADAP (2005) in DGRF (2007)] ... 15

Quadro 2 – Integração do Sistema de Planeamento Florestal nos Instrumentos de Gestão Territorial ... 18

Quadro 3 – Área geográfica, superfície florestal e área arborizada das Comunidades Autónomas de Espanha [Adaptado de MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE (2002)] ... 25

Quadro 4 – Evolução temporal das Normas de Ordenamento de Montes em Espanha [Adaptado de LOPÉZ (1995), LOPÉZ et al. (1999) e MOLINA et al. (2006)] ... 27

Quadro 5 – Nível e Tipologia de Planeamento Florestal em Espanha ... 29

Quadro 6 – Ações do Plano Florestal Espanhol [Adaptado de MMA (2002)] ... 33

Quadro 7 – Evolução temporal da aprovação dos Planos Florestais das Comunidades Autónomas [Adaptado de DONCEL (2008)] ... 36

Quadro 8 – Instrumentos legais e normativos de Planeamento Florestal ... 40

Quadro 9 – Projeto de Ordenamento – Estrutura-tipo ... 45

Quadro 10 – Plano de Gestão Florestal [Adaptado de AFN (2009,b)] ... 48

Quadro 11 – Estrutura e conteúdo do PGF (Portugal) e do Projeto de Ordenamento (Espanha) ... 56

Quadro 12 – Análise Processual para os PGF nas Áreas Públicas em Portugal e para os Projetos de Ordenamento nas Comunidades Autónomas ... 60

Quadro 13 – Análise Processual para os PGF nas Áreas Privadas em Portugal e para os Projetos de Ordenamento nas Comunidades Autónomas ... 61

Quadro 14 – Formas de Exploração existentes na AFS e valor percentual de ocupação ... 80

Quadro 15 - Coordenadas geográficas das estações meteorológicas [Adaptado de INMG, (1991); IM, (2007)] ... 83

Quadro 16 – Características de diagnóstico dos solos [Adaptado de FERREIRA et al. (2001)]... 88

Quadro 17 – Habitats naturais e seminaturais do Sítio Comporta/Galé que ocorrem na AFS ... 94

Quadro 18 – Habitats naturais e seminaturais da Costa Sudoeste que ocorrem na AFS ... 94

Quadro 19 – Zonas Ecológicas [Adaptado de ALBUQUERQUE (1954)] ... 96

Quadro 20 – Classes de aptidão em relação à referência para as espécies florestais e valor de ocupação na AFS ... 98

xx

Quadro 22 – Tipo, valor percentual de ocupação e hierarquização das funcionalidades por srh ... 105

Quadro 23 – Objetivos específicos das srh que incidem na AFS ... 106

Quadro 24 – Objetivos específicos da srh Pinhais do Alentejo Litoral ... 107

Quadro 25 – Objetivos específicos da srh Serras de Grândola e Cercal ... 107

Quadro 26 – Objetivos específicos da srh Litoral Alentejano e Mira ... 108

Quadro 27 – Distribuição do n.º de pontos selecionados por tipo de povoamento florestal [Adaptado de FAIAS e TOMÉ (2008)] ... 112

Quadro 28 – Número de parcelas e área em ha por tipo de povoamento considerado [Adaptado de FAIAS e TOMÉ (2008)] ... 112

Quadro 29 – Apuramento de médias, totais e intervalos de confiança para as variáveis dendrométricas dos povoamentos ... 113

Quadro 30 – Volume em pé (m3 ) considerado [Adaptado de FAIAS e TOMÉ (2008)] ... 114

xxi ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1 – Sistema de Gestão Territorial [Adaptado de BEOT (2007) in SIMPLÍCIO (2007)] ... 8

Figura 2 – Instrumentos Financeiros de Apoio à Floresta desde 1938 [Adaptado de MENDES et al. (2004), IFADAP/INGA, Coordenador da AIBT-PI, DGRF (2005) in DGRF (2007), PRODER (S.d.)] ... 14

Figura 3 – Distribuição por espécie florestal, em valores percentuais (%) das áreas arborizadas ao abrigo do Projeto Florestal Português [Adaptado de MENDES e FERNANDES (2007)] ... 15

Figura 4 – Sistema de Planeamento Florestal [Adaptado de DGF (2001)] ... 16

Figura 5 – Mapa da área de influência do GAS [Adaptado de GAS, (S.d.)b.] ... 76

Figura 6 – Localização da Área Florestal de Sines implantada em Carta Militar ... 81

Figura 7 – Localização da Área Florestal de Sines implantada em Ortofotomapa ... 82

Figura 8 – Mapa esquemático da geologia do Alentejo Litoral [Adaptado de Pereira et al. (S.d.)] ... 86

Figura 9 – Evolução da Zona de Restrição e da Zona Afetada de 1999 a 2007 [Adaptado de BORGES (2009) in PROLUNP. (S.d.)] ... 102

Figura 10 – Ocupação do solo na AFS e divisão dos talhões com localização das parcelas de inventário [Adaptado de FAIAS e TOMÉ, (2008)] ... 111

Figura 11 – Vendas de produtos florestais na AFS no período 2005-2011 (Euros) – Distribuição percentual, por ano ... 116

xxiii

ACRÓNIMOS E ABREVIATURAS

AFN – Autoridade Florestal Nacional AFS – Área Florestal de Sines

APS – Administração do Porto de Sines CEE – Comunidade Económica Europeia CEF – Centro de Estudos Florestais CF – Código Florestal

CMDFCICSCS – Comissão Municipal de Defesa da Floresta Contra Incêndios dos Concelhos de Santiago do Cacém e de Sines

CMS – Câmara Municipal de Sines CPF – Centre de la Proprietat Forestal

CPIS – Complexo Portuário e Industrial de Sines DGF – Direção-Geral das Florestas

DGFF – Direção-Geral de Fomento Florestal

DGOT – Direção-Geral do Ordenamento do Território

DGOTDU – Direção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano DGPE – Direção-Geral do Património do Estado

DGRF – Direção-Geral dos Recursos Florestais DRFA – Direção Regional de Florestas do Alentejo EEF – Estratégia Europeia para as Florestas

EFCCL – Estratégia Florestal da Comunidade de Castela e Leão EFE – Estratégia Florestal Espanhola

EME – Estado-Maior do Exército

ENATUR – Empresa Nacional de Turismo

ENCNB – Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade ENF – Estratégia Nacional para as Florestas

FAO – Food and Agriculture Organization FFF – Fundo de Fomento Florestal

xxiv

FORCHANGE – Forest Ecosystem Management Under Global Exchange GAS – Gabinete da Área de Sines

G.C – Generalitat de Catalunya

GIMREF – Grupo de Inventariação e Modelação de Recursos Florestais

GMVMN-IDEGA – Grupo de Montes Veciñales en Mano Común del Instituto Universitario de Estudios e Desenvolvimento de Galicia

IAPMEI – Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação ICN – Instituto da Conservação da Natureza

ICNB – Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P. IEFP – Instituto de Emprego e Formação Profissional

IFN – Inventário Florestal Nacional IGeoE – Instituto Geográfico do Exército

IGOMA – Instruções Gerais para o Ordenamento de Montes Arborizados

IGOMACL – Instruções Gerais para o Ordenamento de Montes Arborizados de Castela e Leão IGOMCAA – Instruções Gerais para o Ordenamento de Montes da Comunidade Autónoma da Andaluzia

IGP – Instituto Geográfico Português

INMG – Instituto Nacional de Meteorologia e Geofísica ISA – Instituto Superior de Agronomia

JA – CMA – Junta deAndalucia - Consejería de Medio Ambiente

JAE – Junta Autónoma das Estradas

JCL – CFMA – Junta de Castela e Leão - Consejería de Fomento e Meio Ambiente JE – DGMN – Junta de Extremadura – Dirección General de Medio Natural

LBPF – Lei de Bases da Política Florestal

MADRP – Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas MMA – Ministerio de Medio Ambiente

NMP – Nemátodo da Madeira do Pinheiro

NUTS – Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos

OGCMVMC – Organização Galega de Comunidades de Montes Vecinais em Mão Comum ORGEST – Orientações de Gestão Sustentável para os Bosques da Catalunha

xxv PAF – Programa de Ação Florestal

PAMAF – Plano de Apoio à Modernização da Agricultura e Florestas PBH – Plano de Bacia Hidrográfica

PDFa – Programa de Desenvolvimento Florestal PDFb – Plano de Defesa da Floresta

PDM – Plano Diretor Municipal

PDM S – Plano Diretor Municipal de Sines

PDM SC – Plano Diretor Municipal de Santiago do Cacém PEIF – Plano Específico de Intervenção Florestal

PENDR – Plano Estratégico Nacional do Desenvolvimento Rural PEOFA – Plano Específico de Ordenamento Florestal para o Alentejo PEOT – Planos Especiais de Ordenamento do Território

PFCA – Planos Florestais das Comunidades Autónomas PFCL – Plano Forestal de Castilla y León

PFE – Plano Florestal Espanhol PFP – Projeto Florestal Português

PFP/BM – Projeto Florestal Português/Banco Mundial PGF – Plano de Gestão Florestal

PIDDAC – Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central PIDFCISCS – Plano Intermunicipal de Defesa da Floresta Contra Incêndios de Santiago do Cacém e Sines

PIOT – Plano Intermunicipal de Ordenamento do Território

PM(I)DFCI – Plano Municipal (Intermunicipal) de Defesa da Floresta Contra Incêndios PMOT – Plano Municipal de Ordenamento do Território

PNDFCI – Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território PNSACV – Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina POAP – Plano de Ordenamento de Áreas Protegidas

POAAP – Plano de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas POE – Plano de Ordenamento de Estuário

xxvi POOC – Plano de Ordenamento da Orla Costeira PORF – Plano de Ordenamento dos Recursos Florestais PORN – Plano de Ordenamento dos Recursos Naturais

PO RNLSAS – Plano de Ordenamento da Reserva Natural das Lagoas de Santo André e da Sancha PP – Plano de Pormenor

PPF – Plano de Povoamento Florestal

PROF – Plano Regional de Ordenamento Florestal

PROF AL – Plano Regional de Ordenamento Florestal do Alentejo Litoral PROLUNP – Programa de Luta Contra o Nemátodo da Madeira do Pinheiro PROT – Plano Regional de Ordenamento do Território

PROTA – Plano Regional de Ordenamento do Território do Alentejo PSIT – Plano sectorial de Incidência Territorial

PSGF – Planos Simples de Gestão Florestal PSRN 2000 – Plano sectorial da Rede Natura 2000

PTGMF – Plano Técnico de Gestão e Melhoramento Florestal PU – Plano de Urbanização

PUB – Plano de Utilização de Baldios QCA – Quadro Comunitário de Apoio

QREN – Quadro de Referência Estratégico Nacional RAN – Reserva Agrícola Nacional

REN – Reserva Ecológica Nacional

RNLSAS – Reserva Natural das Lagoas de Santo André e da Sancha RUP – Restrições de Utilidade Pública

SA – Servidões Administrativas S.d. – Não datado

SGT – Sistema de Gestão Territorial SIC – Sítio de Importância Comunitária S.n. – Anónimo

SNPRCN – Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza srh – sub-regiões homogéneas

xxvii TIS – Consultores em Transportes Inovação e Sistemas UE – Universidade de Évora

UGFAL – Unidade de Gestão Florestal do Alentejo Litoral UTAD – Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro UTL – Universidade Técnica de Lisboa

XG – CMR – Xunta de Galicia – Consellería do Medio Rural ZIF – Zona de Intervenção Florestal

ZEC – Zonas Especiais de Conservação ZPE – Zonas de Proteção Especial

1

1 INTRODUÇÃO

1.1 ENQUADRAMENTO

O planeamento e a gestão do espaço florestal são condições essenciais para a manutenção e o incremento da sua sustentabilidade e diversidade biológica.

De acordo com PARDAL et al. (2000), o planeamento é um processo de relacionamento intuitivo e avulso do ser humano com o Mundo e exprime-se através da configuração das estruturas sócio-territoriais na sua vertente física e de superestrutura jurídica e económica que regulamenta os direitos de uso, apropriação, ocupação e utilização.

Segundo ACKOFF (1973), citado por GODET (1996), o planeamento consiste em conceber um futuro desejado, bem como os meios de lá chegar. Ainda segundo GODET, a conceção deste futuro desejado pressupõe uma reflexão prévia sobre o conjunto dos futuros possíveis e desejáveis, sendo para isso necessário um conjunto de normas que permitam atingir os objetivos.

O planeamento é, citando ALEXANDER (2008), a componente “de pensamento” de um processo de gestão. É um procedimento dinâmico e interativo e que deverá definir a metodologia a seguir para alcançar os objetivos pretendidos.

No que concerne à floresta, o planeamento, segundo a FAO - Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (1996), é um processo contínuo de tomada de decisões e ações sobre formas alternativas de utilização e conservação de árvores e florestas com o propósito de atingir objetivos específicos a médio e longo prazo.

A gestão do espaço florestal é condição primordial para a sua valorização ambiental, económica, social, cultural e paisagística. Estas vertentes são atualmente indissociáveis e contribuem para a sua multifuncionalidade, desenvolvimento e biodiversidade.

De acordo com DUBOURDIEU (1997) o planeamento da gestão florestal é indispensável e deve compreender uma definição fundamentada dos objetivos e uma programação das intervenções necessárias, ou desejáveis, para alcançar esses objetivos.

A gestão florestal, segundo BETINGER et al. (2009), deve integrar as práticas silvícolas com os conceitos de natureza económica e analisar as alternativas possíveis de modo a atingir os objetivos propostos.

A floresta é um espaço de uso múltiplo que ainda conserva parte dos antigos equilíbrios biológicos. Proporciona uma elevada gama de bens e serviços. Serve de habitat a flora diversificada e à fauna silvestres. Contribui para a regularização do regime hidrológico dos cursos de água; valoriza esteticamente a paisagem; tem uma função importante na produção de Oxigénio e como sumidouro de Carbono. Este conjunto de atributos implica que o espaço florestal deverá ser/estar planeado, ordenado e gerido de uma forma sustentável.

2

O espaço florestal, consoante a sua escala de planeamento, seja nacional, regional ou local, tem normas e funcionalidades específicas que devem estar hierarquicamente definidas.

A Lei n.º 33/96, de 17 de agosto – Lei de Bases da Política Florestal (LBPF), reconhece, através dos seus princípios gerais, que a floresta é um recurso natural renovável e que o uso e a gestão do espaço florestal devem estar em concordância com políticas e prioridades de desenvolvimento nacionais. A Estratégia Nacional para as Florestas (ENF), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de setembro, determina, atualmente, as orientações estratégicas nacionais para os espaços florestais. A nível regional são os Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF), instrumentos de política sectorial, instituídos pelo Decreto-Lei n.º 204/99, de 6 de junho e presentemente regulamentados pelo Decreto-Lei n.º 16/2009, de 14 de janeiro, que estabelecem o modelo de planeamento e de gestão dos espaços florestais. São também estes planos sectoriais que enquadram as orientações e opções técnicas de gestão, a uma escala espacial inferior, nomeadamente ao nível das explorações florestais, através da implementação de Planos de Gestão Florestal (PGF).

Os PGF, estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 205/99, de 6 de junho e atualmente regulados pelo citado Decreto-Lei n.º 16/2009, definem e operacionalizam as ações conducentes ao ordenamento das explorações florestais. São os instrumentos de ordenamento e gestão de apoio à decisão na administração profissional do espaço florestal e estabelecem a organização espacial e temporal das intervenções a implementar nas explorações florestais de acordo com os objetivos de gestão pretendidos. Todas as intervenções de natureza silvícola que se realizam nos espaços florestais, quer sejam Áreas Públicas, Comunitárias ou Privadas devem ser efetuadas segundo as normas e metodologias aprovadas num PGF.

A Área Florestal de Sines (AFS) é uma área de domínio privado do Estado que, segundo o Decreto Regulamentar n.º 39/2007, de 5 de abril, dispositivo legal que regulamenta o Plano Regional de Ordenamento Florestal do Alentejo Litoral (PROF AL), obrigatoriamente deverá dispor de um PGF. Independentemente da obrigatoriedade exigida legalmente, a AFS, pelas suas particularidades e condicionalismos que a diferenciam, principalmente a sua proximidade ao mar, a presença de uma mancha florestal de dimensão considerável de espécies resinosas, a sua inserção no interior de um triângulo cujos vértices são três grandes núcleos urbanos, Santiago do Cacém, Santo André e Sines, a sua localização em espaços protegidos, nomeadamente a Reserva Natural das Lagoas de Santo André e da Sancha e o Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina e a contiguidade a um grande Complexo Portuário e Industrial, requer a elaboração de um Plano de Gestão, como instrumento de planeamento e ordenamento.

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1.2 MOTIVAÇÕES E OBJETIVOS

1.2.1 Motivações

O 2.º Ciclo de Estudos – Mestrado em Engenharia Florestal da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro (UTAD) estabelece, para a sua conclusão, a realização de uma Dissertação sob um tema de natureza florestal. Conciliando a obrigatoriedade da elaboração de um PGF para a AFS, associada ao propósito de apresentação de uma Dissertação de Mestrado, entendeu-se que seria conveniente aproveitar e conjugar sinergias de modo a ser possível a utilização de parte do trabalho na elaboração da Dissertação.

1.2.2 Objetivos

O objetivo deste trabalho consiste na realização de um estudo comparativo entre o modelo de Plano de Gestão Florestal em vigor em Portugal e os modelos de Planos de Gestão em Espanha, nomeadamente nas Comunidades Autónomas da Andaluzia, Castela e Leão, Catalunha, Extremadura, Galiza e na Comunidade Foral de Navarra e, através de um caso de estudo, indicar propostas de ordenamento e gestão a integrar num futuro Plano de Gestão Florestal a elaborar para a Área Florestal de Sines. Este objetivo principal deverá ser concretizado através dos seguintes objetivos específicos:

 Avaliação do enquadramento dos PGF no Ordenamento do Território e no Planeamento Florestal;

 Realização de uma análise comparativa entre o modelo de PGF existente em Portugal e os modelos de Planos de Gestão em Espanha;

 Formulação de propostas de ordenamento e gestão para a AFS no âmbito de um futuro Plano de Gestão Florestal.

A razão da escolha de Espanha, como exemplo de comparação, justifica-se por diversos motivos que têm a ver fundamentalmente com os seguintes aspetos: proximidade geográfica e social com Portugal; contrastes edáficos, fisiográficos e climáticos; estrutura fundiária diversa; ocupação florestal bastante diferenciada e pelo facto de Espanha ser um País composto por dezassete Comunidades Autónomas, com realidades muito diferentes entre si, estes, foram fatores que concorreram para esta tomada de decisão.

O trabalho incidiu nas Comunidades Autónomas da Galiza, Castela e Leão, Extremadura e Andaluzia, onde, pela sua contiguidade geográfica com Portugal, haverá, em princípio, um maior grau de semelhança de situações e condicionalismos e na Comunidade Autónoma da Catalunha e Comunidade Foral de Navarra pelo facto de, além de apresentarem uma maior distanciação geográfica relativamente a Portugal, desenvolveram normativos e legislação própria, de natureza florestal, além da sua importância no contexto florestal espanhol.

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1.3 METODOLOGIA

O trabalho realizado teve uma sequência metodológica que incluiu uma pesquisa e consulta bibliográfica relacionada com a temática do planeamento, do ordenamento e da gestão ao nível da propriedade florestal, uma análise comparativa aos modelos de Planos de Gestão Florestal em Portugal e Espanha, uma caracterização da Área Florestal de Sines e uma proposta de eixos estratégicos de atuação a integrar num futuro Plano de Gestão Florestal.

1.4 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO

A Dissertação compõe-se por duas Partes, sendo cada uma delas constituída por diversos Capítulos. A Parte I – Planos de Gestão Florestal, estrutura-se nos seguintes elementos:

 O Capítulo 1 onde se enquadra o tema, se expõem as Motivações e definem os Objetivos, se indica a Metodologia e se apresenta a estrutura da Dissertação;

 O Capítulo 2 no qual se indica o enquadramento dos Planos de Gestão Florestal no Planeamento Florestal e no Ordenamento do Território, integrando uma perspetiva histórica da evolução do Planeamento Florestal desde a segunda metade do século XIX, até à atualidade;

 O Capítulo 3 onde se desenvolve a temática do Planeamento Florestal em Espanha no tempo presente, descrevendo os instrumentos de planeamento e ordenamento florestal às várias escalas, nomeadamente a nacional, a autonómica, a sub-regional e a local;

 O Capítulo 4 no qual se efetua a análise comparativa, ao nível do conteúdo e ao nível da tramitação processual, entre os modelos de Planos de Gestão Florestal em Portugal e os modelos de Planos de Gestão nas Comunidades Autónomas de Espanha nas quais incide o estudo.

A Parte II – Caso de Estudo: A Área Florestal de Sines – Contributo para a elaboração do Plano de Gestão inclui os seguintes Capítulos:

 O Capítulo 5 onde se realiza uma breve caracterização da Área Florestal de Sines, na sua componente geográfica, climática, edáfica, fisiográfica, se estudam os aspetos relacionados com a Fauna, Flora e Habitats, a sua integração nas Zonas Ecológicas e Regiões Biogeográficas, se indicam quais os principais constrangimentos de natureza biótica e abiótica e se caracterizam os recursos florestais e se efetua o enquadramento nas Servidões e Restrições de Utilidade Pública e nos Instrumentos de Planeamento Florestal.

 O Capítulo 6 no qual se indicam as Propostas de Ordenamento a integrar o futuro Plano de Gestão a elaborar para a Área Florestal de Sines.

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PARTE I. PLANOS DE GESTÃO FLORESTAL

2 ENQUADRAMENTO NO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E NO

PLANEAMENTO FLORESTAL

2.1 ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

O Ordenamento do Território, segundo a Carta Europeia do Ordenamento do Território, é a tradução espacial da política económica, social, cultural e ecológica da sociedade. É simultaneamente uma disciplina científica, uma técnica administrativa e uma política que se desenvolve numa perspetiva interdisciplinar e integrada, tendente ao desenvolvimento equilibrado das regiões e à organização física do espaço segundo uma estratégia de conjunto (DGOT, 1988).

Segundo RAMOS (2006), apesar de esta definição ter sido amplamente difundida, ela não tem sido consensual, havendo principalmente duas vertentes de opinião, conceptualmente diferentes. A primeira destaca a sua dimensão de planeamento físico de âmbito espacial. A segunda releva a sua dimensão de ação pública com o intuito de uma melhor distribuição territorial do Homem e das atividades humanas, tendo em vista objetivos de natureza social, ambiental e económica. SÁ (S.d.) e LOBO (S.d.) in RAMOS (2006), são defensores da primeira vertente, onde, basicamente, o Ordenamento do Território tem como objetivo a articulação e a compatibilização entre usos e atividades, minimizando conflitos, não devendo contrariar o uso dominante pretendido para cada unidade territorial. Em relação à outra vertente, RAMOS (2006), indica que autores como MENDES (S.d.) e MERLIN (2000), referem que o Ordenamento do Território deverá organizar racionalmente as estruturas económicas e sociais e os equipamentos, distribuindo-os espacialmente com o objetivo de um desenvolvimento harmonioso, ou acomodar, ordenadamente, através do espaço de um País e numa visão prospetiva, o Homem e as suas atividades, os equipamentos e os meios de comunicação utilizáveis, tendo em consideração os constrangimentos naturais, humanos e económicos.

Este trabalho enquadra-se segundo a definição indicada por SÁ e LOBO em que se entende o Ordenamento do Território como política potenciadora da compatibilização entre usos e atividades em cada unidade territorial.

A Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87, de 07 de abril) define Ordenamento do Território como o processo integrado da organização do espaço biofísico, tendo como objetivo o uso e a transformação do território, de acordo com as suas capacidades e vocações e a permanência dos valores de equilíbrio biológico e de estabilidade geológica, numa perspetiva de aumento da sua capacidade de suporte de vida.

O conceito de Ordenamento do Território está inúmeras vezes associado ao conceito de Planeamento. Citando LOBO et al. (1990) o Ordenamento pressupõe uma atitude racionalista com vista à exploração dos recursos naturais dando particular importância à distribuição das classes de

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uso do solo. Tanto o Ordenamento como o Planeamento têm por objeto a organização e gestão do espaço territorial mas operam a escalas diferentes.

De acordo com PARTIDÁRIO (1999) o Ordenamento do Território deve destacar-se das funções atribuídas ao Planeamento, como a distribuição de classes de uso do solo, entendendo-se o Ordenamento do Território como uma visão, um objetivo e um conjunto de ações, devidamente articuladas no espaço e no tempo. Essa visão do Ordenamento do Território motiva o desencadear de uma série de ações que se concretizam através do Planeamento.

A Lei n.º 48/98, de 11 de agosto, que regulamenta as Bases de Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo e o Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de setembro e pelo Decreto-Decreto-Lei n.º 46/2009, de 20 de fevereiro, normativos legais que estabelecem o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, referem que é num Sistema de Gestão Territorial que assenta a política de Ordenamento do Território.

2.1.1 Sistema de Gestão Territorial

O Sistema de Gestão Territorial (SGT) é composto por diversos instrumentos de gestão territorial e organiza-se num quadro de interação coordenada em três âmbitos distintos, nomeadamente:

 Âmbito nacional – define o quadro estratégico para o ordenamento do espaço nacional e estabelece as diretrizes a considerar no ordenamento regional e municipal;

 Âmbito regional – descreve o quadro estratégico para o ordenamento do espaço regional em estreita articulação com as políticas de desenvolvimento nacional e de desenvolvimento económico e social e estabelece as diretrizes orientadoras do ordenamento municipal;  Âmbito municipal – define, de acordo com as diretrizes de âmbito nacional e regional e com

opções próprias de desenvolvimento estratégico, o regime de uso do solo e respetiva regulamentação.

Os instrumentos de gestão territorial, de acordo com os seus dispositivos legais, têm funções diferenciadas e englobam:

 Instrumentos de Desenvolvimento Territorial, de natureza estratégica, que traduzem as grandes opções relevantes para a organização do território e estabelecem as diretrizes de caráter genérico sobre o seu uso, consolidando o quadro de referência a considerar na elaboração dos instrumentos de planeamento territorial. Estes instrumentos vinculam as Entidades públicas. Como exemplo refere-se o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), os Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT) e os Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIOT);

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 Instrumentos de Planeamento Territorial, de natureza regulamentar, que estabelecem o regime de uso do solo e definem modelos de evolução da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos e também os parâmetros de aproveitamento do solo. Como exemplo geral destes instrumentos de planeamento territorial, que vinculam as Entidades públicas e particulares, indicam-se os Planos Diretores Municipais (PDM), os Planos de Urbanização (PU) e os Planos de Pormenor (PP);

 Instrumentos de Política sectorial, de natureza programática e de concretização das políticas de desenvolvimento económico e social com incidência espacial. Estes instrumentos de gestão territorial vinculam as entidades Públicas. São exemplo geral os planos com incidência territorial, da responsabilidade dos serviços da Administração Central, nomeadamente nos domínios dos Transportes, das Comunicações, da Energia, dos Recursos Geológicos, da Educação e Formação, da Cultura, da Saúde, da Habitação, do Turismo, do Comércio e Indústria, do Ambiente, da Agricultura e das Florestas;

 Instrumentos de Natureza Especial, que estabelecem um meio suplementar de intervenção do Governo para o prosseguimento de objetivos de interesse nacional ou, numa fase transitória, salvaguardam os princípios fundamentais do PNPOT. São exemplo geral destes instrumentos de natureza especial, que vinculam as entidades públicas e particulares, os Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas (POAAP), os Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC), os Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas (POAP) e os Planos de Ordenamento dos Estuários (POE).

Os diversos instrumentos de gestão territorial estão inter-relacionados entre si. A Figura 1 esquematiza as relações de hierarquia passíveis de se estabelecer entre esses diferentes instrumentos, e que, consoante o tipo de Plano ou Programa, poderão ser relações de compatibilidade, orientação, prevalência, compromisso, determinação de diretrizes e de regras. Pela análise da Figura 1 constata-se que os Instrumentos de Desenvolvimento Territorial têm uma natureza estratégica e fornecem orientações para os Instrumentos de Planeamento Territorial, de natureza regulamentar. Estabelecem diretrizes para os Instrumentos de Política sectorial. Têm um compromisso recíproco de compatibilização com os Instrumentos de Natureza Especial. Os Instrumentos de Política sectorial deverão estar em compatibilização com os Instrumentos de Planeamento Territorial. Os Instrumentos de Natureza Especial têm uma relação de prevalência sobre os Instrumentos de Política sectorial.

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Figura 1 – Sistema de Gestão Territorial [Adaptado de BEOT (2007) in SIMPLÍCIO (2007)]

Os Planos Regionais de Ordenamento Florestal, enquanto instrumentos de política sectorial, definem as normas a aplicar ao espaço florestal, através do desenvolvimento de modelos de silvicultura, da definição de uso dominante e no estabelecimento de orientações específicas de intervenção. Estes elementos devem ser integrados nos Planos de Gestão Florestal de forma a garantir um enquadramento adequado do planeamento florestal no Sistema de Gestão Territorial.

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2.2 PLANEAMENTO FLORESTAL

O planeamento florestal é um processo integrado de análise de situações passadas e presentes, de projeção de situações futuras, de programação, decisão, controlo, avaliação e correção de resultados (MARTINS et al., 2004). Estes autores referem ainda que o planeamento florestal deve estar articulado com diversas escalas espaciais, implicando assim diferentes níveis hierárquicos, nomeadamente na transposição das normas de ordenamento florestal, a nível regional, para intervenções ao nível de unidade de paisagem ou da exploração florestal.

Segundo LOBO et al. (1990) citado por FERREIRA e PINHO (1996), o planeamento florestal poderá ser entendido como a definição de processos de intervenção face a objetivos concretos ligados à gestão dos espaços florestais e dos múltiplos benefícios que eles geram.

2.2.1 Perspetiva histórica da evolução do Planeamento Florestal

Segundo o referenciado no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), DGOTDU (2007), aprovado pela Lei n.º 58/2007, de 04 de setembro, o sector agrário, em particular o sector florestal, possui um longo saber acumulado em processos formais de planeamento no âmbito do ordenamento dos espaços rurais, com uma visão concreta da organização do território, tanto à escala local e sub-regional como regional e nacional. Como exemplo refere-se o Plano da Mata Nacional da Machada (1864), que constituiu o primeiro plano de ordenamento de uma propriedade florestal com recurso a métodos cientificamente fundamentados e o Projeto Geral da Arborização dos Areais Móveis de Portugal (1897), que modificou radicalmente a paisagem em vastas extensões do litoral, de Caminha a Vila Real de Santo António.

Segundo PINHO (2000), o Projeto Geral da Arborização dos Areais Móveis de Portugal, foi o corolário de uma política estatal que desde o início do século XIX pretendia resolver o grave problema constituído pelas dunas móveis do litoral. A partir de 1886, com a criação dos Serviços Florestais, o Estado intervém decisivamente na resolução do problema das dunas móveis determinando a sua arborização, embora anteriormente a Administração Geral das Matas do Reino, organismo que posteriormente deu origem aos Serviços Florestais, tivesse já iniciado a fixação de dunas em outros pontos da costa, nomeadamente em 1850 na costa do pinhal de Leiria, em 1856 no Pedrógão e Urso, em 1876 no Cabedelo, ao Sul do Mondego, em 1881 no Camarido e em 1883 na Trafaria e Costa da Caparica. O mesmo autor refere ainda que a execução do Projeto Geral da Arborização dos Areais Móveis de Portugal esteve associada à implementação de diversas medidas legislativas e de reorganização dos denominados Serviços Florestais, no que se destaca a criação do Regime Florestal1. Este normativo resolveu definitivamente as questões do enquadramento jurídico do

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O conceito de Regime Florestal definido no seu artigo 25.º “comprehende o conjunto de disposições destinadas a assegurar não só a creação,

exploração e conservação da riqueza silvicola, sob o ponto de vista da economia nacional, mas também o revestimento florestal dos terrenos cuja arborização seja de utilidade publica, e conveniente ou necessaria para o bom regimen das aguas e defezas das varzeas, para a valorização das planicies aridas e beneficio do clima, ou para a fixação e conservação do solo, nas montanhas, e das areias, no litoral marítimo” (GERMANO, 2000).

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património florestal sob a jurisdição do Estado e da sua polícia florestal e instituiu a nova orgânica do serviço florestal público. Estabelecido em 1901, constituiu um importante instrumento jurídico no fomento e gestão florestal de áreas sob a jurisdição do Estado, ou de terrenos particulares cujos proprietários solicitassem a submissão dos seus terrenos às normas do Regime Florestal.

O Decreto de 24 de dezembro de 1903, dispositivo legal que publica o regulamento para a execução do Regime Florestal faz uma primeira abordagem, nos seus Artigos 55.º ao 65.º, à estrutura pela qual se devem reger os estudos das bacias hidrográficas. Essa estrutura engloba três partes:

 Reconhecimento geral corográfico;  Anteprojeto geral;

 Projetos ou planos definitivos e parciais das obras.

Embora estes estudos se direcionassem preferencialmente para as obras de correção torrencial e hidráulica florestal, verifica-se a existência de um protótipo de uma matriz que serviu de base para a elaboração dos planos e projetos. Salienta-se a publicação de normas específicas de cartografia com referência ao tipo de papel, à tipologia dos mapas a apresentar e aos grafismos a utilizar.

De acordo com ALMEIDA (1928), citado por PINHO (2000), Joaquim Ferreira Borges, em 1910, elaborou um Plano Geral de Arborização das Montanhas, que tinha como objetivo a valorização de cerca de 300 000 hectares de serras do Norte e Centro, distribuídos por quarenta e um Perímetros de Arborização, enquadrando os trabalhos iniciados em 1889 nas serras do Gerês e da Estrela.

Os Planos de Arborização das Matas Públicas organizavam-se segundo uma determinada metodologia. Definiam os objetivos, relatavam um pouco de história, caracterizavam os parâmetros geológicos, edáficos, fisiográficos, hidrológicos e climáticos, estudavam os aspetos relacionados com a Flora e a Fauna, indicavam o plano de utilização, a proposta de arborização e respetiva orçamentação e referenciavam Normas e Metodologias.

O Plano de Povoamento Florestal (PPF), decorrente da publicação da Lei n.º 1971, de 15 de junho de 1938 – Lei do Povoamento Florestal, referia que a arborização dos terrenos seria efetuada através de planos gerais e projetos estruturados, aprovados segundo determinadas normas. Exemplo disso é o referenciado no já citado PNPOT que exemplifica, como planeamento do espaço rural, o PPF, que orientou a intervenção em mais de 500 000 hectares com fins de proteção do solo e da água, de produção florestal e silvo-pastoril, de Infra-estruturação do território e de conservação da Natureza. Menciona-se ainda o Plano de Fomento Agrário (1949), que propôs o ordenamento racional e integrado do conjunto dos espaços rurais baseado na avaliação do potencial agrário das várias regiões do País que recorreu a conceitos gerais, notáveis pela sua clareza e sentido prático e o Plano Diretor do Parque Nacional da Peneda-Gerês (1973), que constituiu o primeiro instrumento de ordenamento de uma área protegida.

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RADICH e ALVES (2000), MENDES e FERNANDES (2007), referem os seguintes objetivos para o PPF:

 Arborização de 420 000 ha;

 Reserva e melhoramento de pastagens em 60 200 ha;  Reservas de vegetação em 33 500 ha;

 Estabelecimento de 125 viveiros;

 Edificação de 21 sedes de Administração Florestal, 940 Casas de Guarda e 140 Postos de Vigia;

 Construção de 2415 km de Caminhos florestais;  Instalação de 5800 km de linhas telefónicas.

Segundo DEVY-VARETA (1993), o PPF, que determinava as modalidades genéricas de arborização, impôs a florestação, independentemente da situação jurídica dos prédios rústicos, neste caso concreto, dos Baldios. Este Plano teve uma duração inicial de 30 anos (1938-1968) e foram arborizados aproximadamente 240 000 ha entre 1940 e 1945, prolongando-se esta ação até à década de 60 do século passado. Este trabalho prosseguiu até 1972/3 tendo sido florestados entre 270 000 e 300 000 ha.

VIEIRA (1995) indica que o PPF teve a sua justificação na extrema degradação dos solos das serras como resultado da desarborização, do sobrepastoreio, da regeneração de pastos pelo fogo e da cultura do centeio, só possíveis de recuperação pela arborização e instalação de pastagens melhoradas. Ainda segundo este autor, nem sempre foi pacífica a implementação deste Plano. Ocorreram situações de bastante conflitualidade, com acusações de redução do efetivo pecuário, diminuição da área de mato, lenha e estrume, agravamento das situações económicas locais pela redução da agricultura nos baldios, incorporação nos Perímetros Florestais de terrenos particulares e prepotência do pessoal florestal. Estas situações conduziram a revoltas, fogo posto e conflitos judiciais.

Segundo SILVA e FERREIRA (1991) a partir de 1952 todos os trabalhos de povoamento florestal foram integrados nos I e II Planos de Fomento, ao abrigo dos quais foram financiadas sucessivamente as arborizações dos terrenos baldios.

Os trabalhos de arborização prosseguiram com regularidade e surgiu com outra ênfase a argumentação da vocação florestal do País, baseada nas potencialidades edáficas e climáticas do território.

De acordo com VIEIRA (1995), em 1945 foi criado o Fundo de Fomento Florestal (FFF), posteriormente denominado Direção-Geral de Fomento Florestal (DGFF), como contraponto à arborização dos Baldios, que tinha como propósito o fomento florestal nos terrenos particulares. Apesar de a sua criação ter ocorrido em data anterior, apenas iniciou a sua atividade, de uma forma plena, em 1965. Foram arborizados direta ou indiretamente 242 954 ha (dos quais 60 000 ha através

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do Projeto Florestal Português/Banco Mundial) e instalados cerca de 60 000 ha de pastagens. A DGFF, através do Gabinete de Planeamento, segundo ARENGA (1979), estabeleceu um conjunto de normas e de peças de planeamento necessárias à beneficiação florestal (sentido lato), que integravam, como linhas de orientação, três fases distintas e diferenciadas, nomeadamente:

 1.ª Fase – Normas de Arborização – Indicação de diretrizes de caráter ecológico e cultural quanto à tipologia de arborização a implementar em grandes áreas não demasiado díspares;  2.ª Fase – Planos de Arborização – Elaboração para áreas de menor dimensão, com relativa

homogeneidade do ponto de vista fisiográfico e climático, referindo os aspetos da arborização e com uma análise de viabilidade económica;

 3.ª Fase – Projetos de Arborização – Implementação à escala local, onde os projetos se enquadravam nas linhas gerais estabelecidas nos Planos de Arborização, devendo no entanto apresentar uma maior especificidade e pormenorização e incluir uma análise económica e financeira detalhada.

Entre 1981-1986 decorreu a primeira fase do Projeto Florestal Português (PFP) que, de acordo com ESPADA (1991), tinha como objetivo a florestação de 150 000 ha, a desenvolver por duas Entidades:

 Plantação de 90 000 ha a cargo dos serviços do Ministério da Agricultura e Pescas. Além desta componente de arborização estava também prevista a construção de cerca de 3300 km de estradas florestais de acesso e uma rede de aceiros e arrifes de proteção contra o fogo;  Plantação de 60 000 ha a cargo da PORTUCEL – Empresa de Celulose e Papel de Portugal,

EP. A arborização seria complementada com a construção de cerca de 2200 km de estradas florestais de acesso e uma rede de aceiros e arrifes de proteção contra o fogo.

O PFP tinha metas ambiciosas e apresentava condições atrativas para os proprietários. No entanto, a sua grande debilidade, segundo VIEIRA (1995), foi a falta de capacidade da Administração Pública e dos beneficiários do Programa em acompanhar devidamente o desenvolvimento dos povoamentos instalados. Verificou-se que muitos projetos foram abandonados após a plantação, uns foram destruídos pela ação do gado e outros foram percorridos por incêndios. Segundo RADICH e BATISTA (2005), o PFP assinalou o declínio da intervenção direta do Estado na florestação.

De acordo com DEVY-VARETA (1993), o PFP funcionou como um “balão de ensaio”, ou seja, um modelo que revelou a necessidade de implementar uma política florestal nacional.

O planeamento do espaço florestal, até 1986, data de adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia (CEE), foi, primordialmente, da responsabilidade do Estado. Esse planeamento foi implementado à escala regional (áreas públicas, de responsabilidade financeira do Estado) e/ou à escala local (áreas particulares, com subsídios a fundo perdido ou concessão de crédito a uma taxa reduzida).

A partir de 1986 assistiu-se a um novo paradigma no planeamento e financiamento da floresta. O Estado alterou o seu papel de interventor direto nas ações de fomento florestal e a responsabilidade

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de elaboração, apresentação e implementação dos projetos de financiamento foi incumbida aos proprietários. Ao Estado foi atribuída a tarefa de análise, aprovação, financiamento, validação e controle dos projetos.

A mudança de modelo de planeamento e financiamento à floresta foi contemporânea ao processo de adesão à CEE por parte de Portugal. Ao tornar-se membro desta Comunidade, foram disponibilizados ao País fundos estruturais para o seu desenvolvimento, em regime de cofinanciamento, onde a componente comunitária era complementada com uma parte nacional.

A política comunitária concretizou-se pelo estabelecimento de vários programas de ajudas, materializados nos diversos Quadros Comunitários de Apoio (QCA). Cada QCA, através de Regulamentos, indicava a tipologia das ajudas a conceder aos diversos sectores de atividade económica, nomeadamente ao sector agrário e ao subsector florestal. Assim, no QCA I (1986-1992), surgiu o Programa de Ação Florestal (PAF) e o Regulamento (CEE) 797/85. No QCA II (1993-1999) foram instituídos o Regulamento (CEE) 2080/92 e o Programa de Desenvolvimento Florestal (PDFa), inserido no Programa de Apoio à Modernidade Agrícola e Florestal (PAMAF). No QCA III (2000-2006) foi criado o Programa AGRO, a Medida AGRIS e o Plano de Desenvolvimento Rural – RURIS. Atualmente vigora o QCA IV – QREN (2007-2013) e os apoios de financiamento ao subsector florestal estão distribuídos pelo Subprograma 1 – Promoção da Competitividade e pelo Subprograma 2 – Gestão Sustentável do Espaço Rural.

A Figura 2 apresenta, esquematicamente, os instrumentos de apoio à floresta desde 1938, data da implementação do PPF, até 2006, data de término do III Quadro Comunitário de Apoio (QCA III), integrando também a partir da data de 2007 o instrumento financeiro atualmente em vigor; o PRODER – Programa de Desenvolvimento Rural. Pela análise da Figura 2 conclui-se que pelo PPF foram florestados 327 523 ha, sendo 36 850 ha de arborização de Dunas e 290 673 ha de arborização de Baldios. Ao abrigo do FFF foram arborizados 126 934 ha e pelo PFP foram florestados 131 908 ha. A distribuição espacial da arborização do PFP, segundo MENDES e FERNANDES (2007), em termos percentuais, foi de 54,5 % de área florestada no Norte, 28,8 % no Centro, 8,1 % no Alentejo, 7,5 % em Lisboa e Vale do Tejo e de 1,1% de área arborizada no Algarve.

14 (2007) ...→

Figura 2 – Instrumentos Financeiros de Apoio à Floresta desde 1938 [Adaptado de MENDES et al. (2004),

IFADAP/INGA, Coordenador da AIBT-PI, DGRF (2005) in DGRF (2007), PRODER (S.d.)]

PRODER – Programa de Desenvolvimento Rural

Medidas Ações

Subprograma 1- Promoção da

Competitividade

Medida 1.3 - Promoção da Competitividade Florestal

Ação 1.3.1 – Melhoria Produtiva dos Povoamentos Ação 1.3.2 – Gestão Multifuncional

Ação 1.3.3 – Modernização e Capacitação das Empresas Florestais

Subprograma 2 – Gestão sustentável do espaço rural

Medida 2.3 – Gestão do espaço florestal e Agroflorestal

Ação 2.3.1.1 – Defesa da Floresta Contra Incêndios

Ação 2.3.1.2 – Minimização de Riscos Bióticos Após Incêndios Ação 2.3.2.1 – Recuperação do Potencial Produtivo

Ação 2.3.2.2 – Instalação de Sistemas Florestais e de Sistemas Agroflorestais

Ação 2.3.3.1 – Promoção do Valor Ambiental dos Espaços Florestais

Ação 2.3.3.2 – Reconversão de Povoamentos com Fins Ambientais

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No que respeita às principais espécies florestais escolhidas, ainda segundo os mesmos autores, a Pinus pinaster Aiton (Pinheiro bravo) numa proporção de 49,9 %, a Eucalyptus globulus Labill (Eucalipto) numa percentagem de 28,8 % e a Quercus suber L. (Sobreiro) num valor de 1,4 % foram as essências florestais de maior predominância. A restante percentagem da área arborizada foi com recurso a outras espécies. A Figura 3 mostra a sua distribuição.

Figura 3 – Distribuição por espécie florestal, em valores percentuais (%) das áreas arborizadas ao abrigo do Projeto Florestal Português [Adaptado de MENDES e FERNANDES (2007)]

O Quadro 1 apresenta os valores referentes aos projetos aprovados ao abrigo dos diversos programas comunitários. A análise ao Quadro 1 indica que o Reg (CEE) 2080/92 foi o programa que aprovou o maior número de projetos, que o PAF se revelou o programa que apoiou a maior área de intervenção e que o Programa AGRO foi aquele onde se investiu o maior montante financeiro.

Quadro 1 – Número de projetos, área de Intervenção (ha) e Investimento aprovado (€) ao abrigo de apoios comunitários [Adaptado de DGRF (2003) e IFADAP (2005) in DGRF (2007)]

Programa N.º de Projetos

Área de intervenção Investimento Aprovada (Hectares) Aprovado (Euros)

PAF 2140 325 344 159 057 330 Reg (CEE) 2328/91 390 15 146 9 239 066 Reg (CEE) 2080/92 7075 173 343 164 696 241 PDFa 4498 226 262 130 469 031 RURIS (Arborização) 2073 33 021 47 448 230 AGRO 3496 133 420 271 213 578

Os programas de apoio a nível nacional e comunitário, concretizados através da concessão de apoios e subsídios, consubstanciaram-se numa base de planeamento. No entanto, uma vez que a adesão a

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este tipo de incentivos tinha por base uma decisão individual, a realidade mostrou frequentemente que, em função dos incentivos oferecidos, o resultado desse planeamento foi uma fragmentação espacial e difusa do espaço, inviabilizando esse processo de planificação. Se o objetivo de determinada política for a florestação de uma área, à escala de planeamento regional ou sub-regional, só um programa de ação, esclarecido, atrativo e aliciante financeiramente, onde se enquadre um modelo com perequação, compensatório de encargos e benefícios, é garantia de concretização e sucesso dessa política.

2.2.2 Planeamento Florestal na atualidade

O Planeamento Florestal apresenta-se integrado num sistema que engloba várias componentes que estão interligadas e que se complementam. A Figura 4 representa esquematicamente o sistema de planeamento florestal atualmente vigente em Portugal.

Figura 4 – Sistema de Planeamento Florestal [Adaptado de DGF (2001)]

Legenda:

ENCNB – Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade; ENF – Estratégia Nacional para as Florestas; PBH – Plano de Bacia Hidrográfica; PDFb – Plano de Defesa da Floresta; PDM – Plano Diretor Municipal; PGF – Plano de Gestão Florestal; PNDFCI – Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios; POAP – Plano de Ordenamento de Área Protegida; PROF – Plano Regional de Ordenamento Florestal; SGT – Sistema de Gestão Territorial; ZIF – Zona de Intervenção Florestal

O sistema de Planeamento Florestal destaca a figura do Plano Regional de Ordenamento Florestal (PROF) como modelo organizador dos espaços florestais estabelecendo um enquadramento técnico e normativo para a utilização dos recursos florestais.

Os PROF, instituídos pelo Decreto-Lei n.º 16/2009, de 14 de janeiro, definem-se como os instrumentos sectoriais de gestão territorial e constituem um instrumento de concretização da política