Comparador Publico Privado sector agua CompletoCompactoS

Mestrado em Economia e Política da

Energia e do Ambiente

Comparador Público-Privado no

Sector das Águas em Portugal

Por Pedro Guilherme Alves Águas

Guedes de Campos

Orientação:

Dr. Nuno Manuel Franco Oom Ribeiro da Silva

Júri:

Presidente:

Doutor Álvaro Gonçalves Martins Monteiro

Vogais:

Doutor Rui Manuel Estanco Junqueira Lopes

Doutor

Manuel

Francisco

Pacheco

Coelho

Dr. Nuno Manuel Franco Oom Ribeiro da Silva

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ÍNDICE... 2

LISTA DE FIGURAS... 4

LISTA DE QUADROS... 5

GLOSSÁRIO DE TERMOS E ABREVIATURAS... 6

SUMÁRIO EXECUTIVO E PALAVRAS-CHAVE... 8

EXECUTIVE SUMMARY AND KEY-WORDS... 10

PREFÁCIO... 12

AGRADECIMENTOS... 14

CAPÍTULO I – INTRODUÇÃO – O QUE É E PARA QUE SERVE UM COMPARADOR PÚBLICO-PRIVADO?... 16

CAPÍTULO II – REVISÃO BIBLIOGRÁFICA... 18

SUB-CAPÍTULO II.1 – ENQUADRAMENTO TEÓRICO E EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS... 18

A) ENQUADRAMENTO TEÓRICO – TIPOS DE BENS E SERVIÇOS... 18

B) ENQUADRAMENTO TEÓRICO – PÚBLICO VS.PRIVADO... 20

C) EVIDÊNCIA EMPÍRICA – PÚBLICO VS.PRIVADO... 28

II. Bens e Serviços Privados... 28

III. Outros Bens e Serviços... 29

SUB-CAPÍTULO II.2 – CLARIFICAÇÃO DE CONCEITOS... 31

A) O QUE É A CONTRATAÇÃO PÚBLICA TRADICIONAL?... 31

B) O QUE É UMA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA (PPP)?... 35

I. Conceito e Características de uma Parceria Público-Privada... 35

II. Enquadramento Documental das Parcerias Público-Privadas... 42

C) CONTRATAÇÃO PÚBLICA TRADICIONAL VS. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS – DIFERENÇAS CONTRATUAIS E DE COMPORTAMENTO DOS AGENTES... 43

I. Situações “Extremas”... 44

II. Situação “Intermédia”... 50

D) O QUE É UM COMPARADOR PÚBLICO-PRIVADO (CPP)? ... 53

SUB-CAPÍTULO II.3 – COMISSÃO EUROPEIA E PPP ... 58

A) ENQUADRAMENTO DOS TRABALHOS REALIZADOS PELA COMISSÃO EUROPEIA PROMOVENDO PPP ... 58

B) PONTO DE VISTA DA COMISSÃO EUROPEIA... 60

I. Aspectos Enquadradores... 60

II. Ponto de Vista Geral... 63

III. Período de Programação 2007-2013... 69

A) O PPP KNOWLEDGE CENTRE HOLANDÊS... 71

B) O MANUAL SOBRE O COMPARADOR PÚBLICO-PRIVADO... 72

I. Análise Qualitativa... 73

II. Análise Quantitativa – 3 Passos... 73

III. Relatório Final... 75

CAPÍTULO IV – APLICAÇÃO PRÁTICA... 76

SUB-CAPÍTULO IV.1 – ANÁLISE DA EVOLUÇÃO DO SECTOR DAS ÁGUAS EM PORTUGAL 76 A) PEAASAR – PLANO ESTRATÉGICO DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E DE SANEAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS (2000-2006)... 76

B) ENQUADRAMENTO LEGISLATIVO DO SECTOR... 77

C) RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE MINISTROS N.º 72/2004 – REESTRUTURAÇÃO DO SECTOR DAS ÁGUAS... 80

D) PROGRAMA DO XVII GOVERNO CONSTITUCIONAL DA REPÚBLICA PORTUGUESA ... 84

SUB-CAPÍTULO IV.2 – COMPARADOR PÚBLICO-PRIVADO PARA O TRATAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS... 88

A) APRESENTAÇÃO DO CASO PRÁTICO – CONSIDERAÇÕES GERAIS... 88

I. Enquadramento, Âmbito e Definição do Caso Prático... 88

II. Apresentação dos Intervenientes... 90

III. Linhas Mestras dos Contratos de Concepção e de Construção de Obras Públicas... 97

IV. Linhas Mestras do Contrato de Concessão de Obras Públicas... 98

B) APLICAÇÃO DA METODOLOGIA CPP AO CASO PRÁTICO... 101

I. Análise Qualitativa... 101

Passo 1 – Descrição de Custos, Proveitos e Riscos... 102

Passo 2 – Identificar Diferenças: Tradicional Vs. PPP ... 106

Passo 3 – Analisar Diferenças: Tradicional Vs. PPP... 107

II. Análise Quantitativa... 108

Passo 1 – Quantificação de Custos, Proveitos e Riscos na Situação de Referência (CPT) ... 110

Passo 2 – Quantificação Comparada de Custos e Riscos para a Opção Alternativa (PPP)... 117

Passo 3 – Valor Líquido Actual e Análises de Sensibilidade: CPT Vs. PPP ... 124

“Passo 4” – Valor Acrescentado da Situação Vencedora – Value for Money . 130 III. Relatório Final... 132

CAPÍTULO V – OBSERVAÇÕES FINAIS... 135

BIBLIOGRAFIA... 137

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Figura 1: Contratação Pública Tradicional – cash-flows do projecto na óptica da

entidade pública contratante... 35 Figura 2: PPP – cash-flows do projecto na óptica da entidade pública contratante

(incluindo eventuais tarifas e custos suportados pelos utilizadores)... 38 Figura 3: Seis factores que mais potenciam a obtenção de Valor Acrescentado em

PPPs... 40 Figura 4: Relação contratual de um projecto Público infra-estrutural com o objectivo

da prestação de um Serviço Público... 45 Figura 5: Relação contratual de uma PPP com SPV – Sociedade Veículo – para a

prestação de um Serviço Público... 47 Figura 6: Relação contratual de um projecto Público infra-estrutural com o objectivo

da prestação de um serviço público, estando para o efeito constituída uma empresa gestora do serviço (detida totalmente por capitais públicos) –

estratégia de Empresarialização da gestão dos Serviços Públicos... 51 Figura 7: Avaliação do Valor Acrescentado (Value for Money – VfM) – comparação

entre CSP e BAFO... 55 Figura 8: Custos de Ciclo de Vida do Projecto... 73 Figura 9: Esquema tradicional sintetizador do processo de análise da eventual

existência de Valor Acrescentado numa Parceria Público-Privada (PPP), por comparação com a Contratação Pública Tradicional (CPT) –

Comparador Público-Privado (esta figura utiliza dados e resultados efectivamente obtidos no caso prático do SUB-CAPÍTULO IV.2 –

COMPARADOR PÚBLICO-PRIVADO PARA O TRATAMENTO DE ÁGUAS

RESIDUAIS)... 74 Figura 10: Relação contratual de um projecto Público infra-estrutural com o

objectivo da prestação de um Serviço Público, estando para o efeito constituída uma empresa gestora do serviço (detida totalmente por capitais públicos) – estratégia de Empresarialização da gestão dos Serviços Públicos... 91 Figura 11: Relação contratual de uma PPP entre uma Empresa Pública Gestora e

uma SPV, para a concessão de uma empreitada de obras públicas... 96 Figura 12: Custos Acumulados e Receitas: ETAR CPT + riscos (t0)... 117

Figura 13: Custos Acumulados e Receitas: ETAR PPP + riscos (t0)... 123

Figura 14: Valor Líquido Actual Ajustado: ETAR CPT+ riscos (t0) Vs. ETAR PPP+

riscos (t0)... 125

Figura 15: Custos Acumulados e Receitas: ETAR CPT + riscos (t0); ETAR PPP +

riscos (t0); ETAR PPP + riscos (t1). Value for Money (VfM)... 131

Figura 16: Esquema sintetizador do processo de análise da eventual existência de Valor Acrescentado numa Parceria Público-Privada (PPP), por

comparação com a Contratação Pública Tradicional (CPT) – Comparador Público-Privado (esta figura utiliza os dados e resultados efectivamente

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Quadro 1 – Classificação Clássica de Bens e Serviços... 18

Quadro 2 – Estudos com evidência empírica sobre a eficiência relativa das Empresas Públicas e Privadas em mercados pouco concorrenciais... 30

Quadro 3 – Análise Qualitativa: Custos, Proveitos e Riscos por Fase (ver Anexos AC e CC)... 103

Quadro 4 – Atribuição da Gestão dos Principais Riscos... 108

Quadro 5 – Valorização dos Principais Riscos... 114

Quadro 6 – Estimativa de Ganhos ou Perdas Comparadas entre CPT e PPP... 118

Quadro 7 – Custo do Capital Próprio do Sector Privado investido no Sector das Águas... 121

Quadro 8 – Resumo dos VLA e VLAA para a Contratação Pública Tradicional e a Parceria Público-Privada com tarifa t0... 125

Quadro 9 – Variações individuais máximas (ceteris paribus), em função do custeio base para a Situação de Referência, que permitem, em PPP, Rendibilidade do Capital Inicial (Re) = 16%, com (t0)... 126

Quadro 10 – VLA e VLAA para as situações “ETAR CPT + riscos (t0)” e “ETAR PPP + riscos (t0)”, utilizando como taxa de desconto a WACC para o Sector Privado... 128

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AdP – Águas de Portugal, S.G.P.S., S.A.

AEPSA – Associação das Empresas Portuguesas para o Sector do Ambiente

BAFO – Best And Final Offer – é a última proposta do sector privado, que resulta da negociação entre as Partes numa PPP. Esta proposta será avaliada e, caso se demonstre existir Valor Acrescentado na PPP, conduzirá à adjudicação do contrato CE – Comissão Europeia

CPP – Comparador Público-Privado. Tradução directa da expressão anglo-saxónica

Public-Private Comparator (PPC)

CPT – Contratação Pública Tradicional

CSP – Comparador do Sector Público. Tradução directa da expressão anglo-saxónica

Public Sector Comparator (PSC)

ETAR – Estação de Tratamento de Águas Residuais. Traduzindo para inglês seria

Waste Water Treatment Plant – WWTP

PEAASAR – Plano Estratégico de Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais (2000-2006)

PFI – Private Finance Initiative

PIB – Produto Interno Bruto

PPP – Parceria Público-Privada. Tradução directa da expressão anglo-saxónica Public-Private Partnership

Project finance – Forma de financiamento cujas garantias de reembolso assentam essencialmente no cash-flow do projecto, não se exigindo, normalmente, outras garantias corporativas nem à SPV nem aos seus sócios/ accionistas. Como a actividade da SPV (empresa criada para a prossecução de um fim específico – provimento do serviço) se confunde com a dinâmica e execução do projecto, então o risco do projecto será idêntico ao risco da SPV. Neste sentido o project finance

do empreendimento poder-se-á confundir também com o corporate finance da SPV, ou seja, o financiamento do projecto terá o mesmo risco que o financiamento da entidade que o realiza como sua actividade exclusiva

SPV – Special Purpose Vehicle, ou em português Sociedade Veículo. É uma sociedade que é constituída com o propósito único de desenvolver a actividade prevista num contrato de PPP

TTF – Treasury Taskforce. Equipa do Ministério do Tesouro Britânico criada especificamente para gerir a Private Finance Iniciative (PFI)

UE – União Europeia

VLA – Valor Líquido Actual. É uma metodologia de avaliação de valores monetários no tempo, recorrendo à técnica dos descontos (incorporando o custo de oportunidade inerente à teoria de preferências monetárias intertemporais). O objectivo da técnica dos descontos é traduzir em valores actuais (valores de hoje) um conjunto de valores que se prevêem vir a ter lugar em períodos futuros (cashflows previsionais). Assim, o VLA reflecte num único valor os cashflows

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Sumário Executivo

COMPARADOR PÚBLICO-PRIVADO NO SECTOR DAS ÁGUAS EM PORTUGAL

Pedro Guilherme Alves Águas Guedes de Campos

Mestrado em: Economia e Política da Energia e do Ambiente

Orientador: Prof. Dr. Nuno Manuel Franco Oom Ribeiro da Silva

Provas Concluídas em: 12 de Dezembro de 2005

O tema desta tese centra-se na construção de um instrumento de análise e comparação económica de duas formas distintas de contratação pública para a execução de infra-estruturas e prestação de serviços de utilidade pública: o Comparador Público-Privado (CPP). Contrapõem-se aqui a “contratação pública tradicional” – contratação da construção de uma determinada infra-estrutura (contratação de inputs) que será posteriormente explorada pelo próprio Estado, assumindo directamente a obrigação da prestação do serviço – à “contratação pública em regime de parceria público-privada” – o Estado, assumindo-se como regulador do serviço público, opta por contratar um serviço a longo prazo (contratação de um output), transferindo a responsabilidade da construção e posterior exploração para o Sector Privado. Este por sua vez proporá uma forma de gestão incorporando a noção de ciclo de vida do projecto, que poderá trazer inovações e benefícios económicos, se avaliados numa lógica do Valor Líquido Actual do projecto.

A metodologia iniciada e materializada pela taskforce holandesa para Parcerias e que, passados dois anos, começa a ser exportada com as devidas adaptações pelo o Reino Unido, parte do princípio que a construção do CPP deverá preceder e fundamentar a opção política entre as duas alternativas de contratação referidas. A sua principal particularidade é, para além de comparar custos e receitas numa lógica de ciclo de vida do projecto, avaliar também os riscos das duas opções de contratação, ponderando-os na avaliação final.

mais concretamente para um caso específico de subconcessão de uma ETAR, num Sistema Multimunicipal.

É de salientar a actualidade deste tema já que, sendo consensual que sem maior co-financiamento do Sector Privado não será possível garantir, nos timings definidos, os níveis de qualidade do serviço e de atendimento previstos no PEAASAR, a instabilidade política que se tem vivido não tem permitido dar passos definitivos sobre a matéria.

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Executive Summary

PUBLIC PRIVATE COMPARATOR ON THE PORTUGUESE WATER SECTOR

Pedro Guilherme Alves Águas Guedes de Campos

Master in: Energy and Environment Economics and Policy

Supervisor: Prof. Dr. Nuno Manuel Franco Oom Ribeiro da Silva

Date of the conclusion exam: 12th December 2005

This work focuses on the construction of an analytical instrument – the Public Private Comparator (PPC) – to appraise and compare the two distinctive public procurement procedures for contracting the construction of infrastructures aimed to provide a specific public service. On the one hand, the traditional public procurement procedures – on which it is contracted the construction of a specific infrastructure, on an input basis, that will be managed and explored directly by a public entity. On the other hand, the public procurement of a public-private partnership – on which the State chooses to contract the long-term provision of a service, on an output basis, transferring responsibility to the private partner as the State becomes a regulator of the service. The private party will think on the project’s life cycle and therefore will manage the problems, coming up with innovations that, if evaluated on a Net Present Value basis, will bring up economical benefits.

This methodology firstly implemented by the Dutch partnerships taskforce and which, two years later is being followed by other countries as the UK, holds on the fact that the PPC construction shall precede and support the political decisions for the form of contracting to be conducted. Its main particularity is, besides comparing costs and gains on a project’s life cycle basis, to evaluate the risks of the two alternative procurement options, weighting them on the final evaluation.

This theme is of major interest, as the strict timetable of the Portuguese Water Strategy foresees bigger achievements on the quality and level of attendance, that seem to be only achievable with a stronger co-financing private participation on the near future.

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O trabalho elaborado pelo Dr. Pedro Guedes de Campos cobre um tema do maior interesse e actualidade para qualquer país e para Portugal, em particular.

O tema da água surge sempre associado a grande emocionalidade no debate político e ao nível da opinião pública.

Como primeiro recurso essencial à vida, a sua disponibilização – em quantidade-qualidade – é uma preocupação prioritária para os decisores políticos e para as populações.

Como recurso imprescindível ao consumo humano e às actividades económicas, em particular à agricultura, o preço praticado ao consumidor final é um ponto crítico para os orçamentos familiares – sobretudo das famílias mais desfavorecidas – e para a competitividade das empresas.

Serviço de utilidade pública, por excelência, o cidadão interiorizou a obrigação dos poderes públicos deverem facultar o acesso à água a preços irrisórios, cenário polémico num estádio em que a recolecção do recurso não é mais a situação normal e em que se exige a reposição da água ao meio ambiente em adequadas condições de salubridade. Neste contexto, mais difícil se torna ao utilizador compreender e aceitar que os agentes empresariais, públicos ou privados, olhem para o sector numa perspectiva de negócio, ou seja, esperando uma legítima remuneração dos capitais investidos e um lucro compensador.

Sensíveis a esta interpretação dos eleitores, os Poderes Central e Autárquico têm dificuldade em assumirem um debate descomplexado sobre a eficiência relativa dos agentes empresariais públicos e privados na prestação do serviço.

Portugal vive um momento crucial em matéria de se apetrechar com as infra-estruturas e práticas que permitam o cumprimento dos elevados níveis de exigência impostos pelas Directivas da União Europeia.

O tempo urge e se é certo que o PEAASAR contempla um volume de recursos financeiros inédito, a verdade é que não são suficientes para o muito que ainda há para fazer para atingirmos os quesitos europeus.

O exercício elaborado pelo Dr. Pedro Guedes de Campos, ao formatar um Comparador Público-Privado para o sector, vem dar um contributo essencial para clarificar a melhor forma de gerir meios limitados, disponibilizando aos decisores um instrumento útil para fundamentarem as suas opções políticas.

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Começaria por agradecer e simultaneamente felicitar os meus colegas da parte curricular do mestrado, pelo espírito de grupo, interesse e dedicação que conseguiram cultivar, e pelas amizades que concerteza iremos guardar.

No âmbito deste trabalho específico, gostaria de agradecer ao meu Orientador de Tese – Sr. Prof. Dr. Nuno Ribeiro da Silva – por me ter prestado o apoio, orientação científica e demonstrado disponibilidade para me ajudar a ultrapassar determinadas dificuldades, ora pessoalmente, ora através dos contactos profissionais que amavelmente me facilitou. Um agradecimento especial vai também para o apoio prestado aquando da alteração do tema da tese, dada a luta contra o tempo que esta impôs.

Gostaria de agradecer a disponibilidade e o apoio do Sr. Eng. Arnaldo Pêgo (Director da Região Norte, na Águas de Portugal, S.G.P.S., S.A.), que desenvolveu todos os esforços no sentido de me facultar a informação necessária para fundamentar e quantificar a solução Pública do caso prático.

Ainda do Sector Público, gostaria de agradecer ao Sr. Eng. António Frazão (Administrador da SIMTEJO, S.A.) e à Sra. Dra. Ana Lúcia Macheco (Controlo de Gestão na SIMTEJO, S.A.) pela amabilidade, abertura e disponibilidade, sem as quais seria de todo impossível conseguir reunir, em tempo útil, os dados para desenvolver o estudo do caso prático.

Em relação ao Sector Privado, gostaria de agradecer ao Sr. Eng. Paulo Moura (Director na Somague Concessões, S.A.) pela entrevista que me concedeu e pelo material bibliográfico que colocou à minha disposição.

Ainda do Sector Privado, um último agradecimento à Sra. Eng. Rita Ramos Almeida e ao Sr. Eng. José Miguel Maia (AGS, Administração e Gestão de Sistemas de Salubridade, S.A.), pelos dados que conseguiram disponibilizar referentes aos custos de operação de uma ETAR explorada directamente pelo Sector Privado.

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Esta tese tem como objectivo desenvolver e aplicar um instrumento (técnica) de análise e comparação económica de duas formas distintas de contratação pública para execução de infra-estruturas cujo objecto final seja a prestação de um determinado serviço de utilidade pública. Este instrumento, que deverá fundamentar e preceder a opção pela forma de lançamento de um determinada procedimento de contratação pública, dá pelo nome de Comparador Público-Privado1 (CPP).

As formas de contratação consideradas e comparadas neste trabalho são a contratação pública tradicional2 e a contratação pública por via da constituição de Parcerias Público-Privadas (PPP)3.

Se por um lado a introdução de concorrência – inerente ao lançamento de um procedimento de contratação pública do tipo concursal, independentemente de ser pela forma tradicional ou para uma PPP, em que é aberta a possibilidade de participação a todos os eventuais interessados – garante que o Sector Privado apresentará as suas melhores propostas, por outro lado, mantém-se a necessidade de comparar a opção de lançamento de uma PPP com a alternativa tradicional de contratação pública, no sentido de se poder ajuizar se o cliente final obterá ganhos em optar por um projecto em PPP4.

Utilizando o CPP para comparar estas duas formas de contratação para cada caso específico, assegurar-se-á, desde uma fase inicial, que se optará pelo lançamento do procedimento de contratação pública que, com maior probabilidade, conduzirá à obtenção de mais valor acrescentado (VfM5) para o cliente do serviço público, ou seja, que garantirá a melhor gestão dos “dinheiros públicos”6.

1 _{Tradução directa da expressão anglo-saxónica: “public private comparator” (PPC).}

2 _{Que se encontra definida legalmente no Decreto-Lei n.º 59/99, de 02 de Março – referente à contratação de}

obras públicas.

3 _{A parte referente às concessões de obras públicas encontra definição legal no título VIII do Decreto-Lei n.º}

59/99, de 02 de Março – referente à contratação de obras públicas. Aplica-se também o Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril – que define as normas especiais aplicáveis às parcerias público-privadas.

4 _{Tradução livre do ponto 2.2.2 da publicação: TREASURY TASKFORCE PRIVATE FINANCE (199?), Technical} Note No. 5 – How to construct a Public Sector Comparator, Treasury’s Ministry, Londres, Reino Unido. 5 _{Ver nota de rodapé número 38, na página 36.}

6 _{A forma como os “dinheiros públicos” são aqui entendidos abrange, desde a transferência de verbas dos}

Esta tese está dividida em duas partes.

A primeira (CAPÍTULOS II e III) corresponde ao enquadramento teórico e conceitos instrumentais utilizados para resolver e avaliar as vantagens e desvantagens da participação do Sector Privado em sectores tradicionalmente reservados à participação do Estado que, frequentemente, são analisados e decididos apenas com base em pressões políticas e/ou “lobistas”, confundindo-se ideias e ideais, interesses pessoais e interesses nacionais, não se fazendo valer de suporte técnico formal adequado.

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II.1 – E

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A) ENQUADRAMENTO TEÓRICO – TIPOS DE BENS E SERVIÇOS

Uma das formas mais comuns de pensar em bens (e serviços) na perspectiva económica, é a visão clássica relacionada com duas das propriedades que lhes podem ser atribuídas: (1) uma propriedade está relacionada com a forma como o bem é consumido, i.e., se o consumo do bem, por parte de um agente económico, rivaliza com o consumo do mesmo bem por parte de outro(s) agente(s) económico(s) (exemplos: um pão é um bem de consumo rival – se uma pessoa o comer, mais nenhuma o poderá fazer; a iluminação pública é um bem de consumo não rival – o usufruto desse bem por um agente não reduz a quantidade de bem disponível para os outros agentes); (2) a outra propriedade relaciona-se com o livre acesso ao bem, i.e., se é aceitável e possível restringir o seu consumo ou utilização (para os mesmos dois exemplos: é possível restringir uma pessoa de consumir um pão, nomeadamente através da aplicação de um preço suficientemente elevado para desviar a decisão de consumo para outro bem eventualmente substituto; em relação à iluminação pública, para além da não aceitação pública de restrições à sua utilização nomeadamente em termos de preço – por ser considerada um bem ou serviço essencial –, não é possível ou praticável, restringir a sua utilização a um determinado agente, sem privar todos os outros agentes da sua utilização). A combinação destas duas propriedades permite classificar os bens e serviços em quatro categorias, conforme se observa no quadro seguinte:

Quadro 1 – Classificação Clássica de Bens e Serviços

Possibilidade de Exclusão

Sim Não

Sim Bens e Serviços _{Privados Propriedade Comum}Bens e Serviços de

Consumo Rival

Não Bens e Serviços de _Clube Bens e Serviços _Públicos

Fonte: Adaptado de SIMÕES, Jorge Abreu (?), Da Provisão Pública à Gestão Privada, do Monopólio à

Concorrência, texto integrante da bibliografia do Curso “A Gestão Privada de Serviços Públicos/

Temos assim: (1) Bens e Serviços Privados – em que o consumo é rival e é possível excluir os agentes da sua utilização (exemplo: o marisco ou outro qualquer bem alimentar); (2) Bens ou Serviços Públicos – em que não há rivalidade no consumo nem é possível impor a exclusão a nenhum agente (exemplo: iluminação pública); (3) Bens e Serviços de Clube (ou tarifados) – em que, existe a possibilidade de exclusão mas o seu consumo não é rival (exemplo: auto-estrada com portagens, desde que a intensidade do tráfego não reduza a utilidade marginal de cada utilizador individual); e (4) Bens e Serviços de Propriedade Comum – em que, apesar de não ser possível excluir um agente da sua utilização, o seu uso rivaliza com a utilização por parte de outros agentes (exemplo: a camada de ozono).

Segundo Jorge Abreu Simões, “numerosos serviços infra-estruturais são, em termos económicos, quase bens privados. A sua utilização depende do acesso a um sistema ou rede e o seu consumo pode ser medido e cobrado – gás, energia eléctrica, água potável canalizada, recolha de águas residuais, etc.”7_.

O autor considera que, do ponto de vista da intervenção pública, esta poderá ser considerada indispensável no que concerne a oferta contínua de bens públicos e de bens de propriedade comum. No entanto, por razões históricas, a intervenção do Estado alargou-se à provisão de inúmeros bens privados e bens de clube (ou tarifados), passando estes a serem encarados como “bens públicos” ou de “propriedade comum”. Considerando que os mercados são o veículo por excelência, para prover os bens privados, então, os bens e serviços infra-estruturais, que são “quase privados” ou quase “de clube”, podem ser fornecidos com base no funcionamento dos mecanismos de mercado8. A intervenção pública no provimento destes serviços poderá então restringir-se à sua regulamentação e, nos monopólios naturais9 (que são característicos de alguns destes serviços infra-estruturais, nomeadamente os que dependem de redes fixas de distribuição), deverá dirigir a sua actuação para uma regulação dos operadores privados, na salvaguarda dos diversos aspectos relacionados com o interesse

7 _{SIMÕES, Jorge Abreu (?), Da Provisão Pública à Gestão Privada, do Monopólio à Concorrência, página 16,} texto integrante da bibliografia do Curso “A Gestão Privada de Serviços Públicos/ Modelagem de Parcerias Público-Privadas” do Instituto Nacional da Administração, Oeiras, Portugal.

8 _{A introdução de elementos de concorrência em mercados tradicionalmente pouco concorrenciais pode ser}

realizada, consoante o caso, de quatro formas distintas (ou de combinações das quatro): 1) por introdução de concorrência no mercado; 2) por introdução de concorrência pelo mercado; 3) por introdução de concorrência noutros mercados relevantes (concorrência entre redes alternativas); 4) concorrência por comparação.

9 _{Em mercados móno-produto, considera-se estar na presença de um monopólio natural quando, para a}

público e com a atenuação das eventuais falhas de mercado10 que coexistam com o provimento desses bens e serviços.

Tyler Cowen11 apresenta vários exemplos12 de bens e serviços que são, numa abordagem simplista, considerados bens públicos (ou quase) mas que, por via de processos inovadores de tarifação, podem transformar-se facilmente em bens privados. Este autor defende que o mercado, frequentemente, consegue resolver os problemas de externalidades e de free-rider

associados aos bens e serviços públicos. Defende também que “as imperfeições das soluções de mercado (Sector Privado) perante bens públicos devem ser devidamente ponderadas com as imperfeições das soluções Públicas (Sector Público)”, considerando que “as soluções privadas para problemas de bens públicos, quando possíveis, são habitualmente mais eficientes que as soluções públicas”.

B) ENQUADRAMENTO TEÓRICO – PÚBLICO VS.PRIVADO

A área de estudo das Parcerias Público-Privadas (PPP), por ser recente (nos moldes em que hoje é considerada) e não estar ainda suficientemente estabilizada (veja-se por exemplo o facto de não haver ainda uma nomenclatura universal para as várias formas de parcerias), não tem um enquadramento teórico específico na história do pensamento económico.

Assim, é necessário afastarmo-nos um pouco das PPP para podermos encontrar fundamentos teóricos que suportem a opção pela atribuição de maior ou menor responsabilidade ao Sector Privado, numa economia moderna. Neste sentido, a Teoria da Escolha Pública (Public Choice) ou dos Direitos de Propriedade distingue-se como o modelo positivo que maior ênfase atribui ao efeito da propriedade – Pública ou Privada – das empresas na eficiência da sua gestão.

10 _{Estamos na presença de falhas de mercado quando as hipóteses subjacentes à concorrência perfeita não}

podem ser aplicadas directamente. Tal acontece (1) na presença de externalidades de uma determinada actividade cuja internalização de efeitos não é de fácil resolução, (2) quando há assimetria de informação entre os agentes, (3) quando se está na presença de Bens (ou serviços) Públicos ou de Propriedade Comum e ainda, (4) quando a estrutura de mercado mais eficiente é o monopólio natural.

11 _{COWEN, Tyler (?), Public Goods and Externalities, The Concise Encyclopedia of Economics, The Library} of Economics and Liberty. http://www.econlib.org/library/Enc/PublicGoodsandExternalities.html

12 _{Entre os exemplos dados encontram-se, a codificação de canais da televisão por cabo; a cobrança de}

Louis De Alessi considerava que “a diferença crucial entre empresas privadas e públicas é a propriedade das últimas ser efectivamente não transferível. Uma vez que tal implica a não especialização da sua propriedade, impede a capitalização de consequências futuras em preços de transferência correntes, reduzindo os incentivos dos proprietários em monitorizar o comportamento da gestão”13.

Os argumentos esgrimidos pelos economistas adeptos da Teoria da Escolha Pública – sugerindo a menor eficiência e menor rendibilidade das empresas públicas face às empresas privadas – encontram, como seria de esperar, opositores com raciocínios de suporte também eles coerentes, que advogam a superioridade das empresas públicas face às privadas.

Uma vez que, adeptos das Parcerias Público-Privadas (PPP) e adeptos das soluções exclusivamente públicas tem total discordância de posições entre vantagens e desvantagens da participação do sector privado no provimento de Serviços de Utilidade Pública14, importa aqui referir sinteticamente os principais argumentos esgrimidos.

Assim, defensores da maior participação do Sector Privado (ou via PPP ou através da privatização pura) no provimento dos chamados Serviços de Utilidade Pública infra-estruturais, advogam que o Estado gere ineficientemente as suas actividades pelas seguintes razões:

Performance – o Estado poderá só se interessar em melhorar uma empresa pública (ou serviço público) em situações que sejam politicamente sensíveis;

13 _{Tradução livre de DE ALESSI, Louis (1980), The Economics of Property Rights: A Review of the Evidence,} Research in Law and Economics, Volume 2, 1 (R. Zerbe, edition), páginas 27-28.

14 _{Conforme se poderá observar no Anexo CA – “Significado dado à expressão Serviços de Utilidade Pública,} no contexto da tese” –, elaborou-se um estudo, com alguma profundidade, sobre os conceitos: interesse público; utilidade pública; actividades que prossigam fins de reconhecido interesse público; fins públicos; serviços de interesse económico geral. Para efeitos da presente tese utilizar-se-á a expressão Serviços de Utilidade Pública quando se quiser referir aos três últimos conceitos analisados nesse documento e que, apesar de juridicamente terem definições textuais ligeiramente diferentes, se aproximam dos conceitos implícitos nas expressões anglo-saxónicas de Utilities e Public Utilities (as definições destas expressões anglo-saxónicas também se encontram explicitadas no referido anexo).

Desperdício – o Estado, como proprietário, pode não conseguir ter, ou utilizar, os mecanismos correctos de incentivo ao pessoal e à gestão, conduzindo à proliferação de Ineficiências-X15;

Escolha do consumidor – a propriedade pública num sector que pudesse ser competitivo se estivesse em “mãos” privadas, pode conduzir ao desincentivo à inovação. Neste sentido, a escolha do consumidor poderá ser reduzida – por falta de concorrência – e ficar limitada – por não se introduzirem inovações;

Sobre-investimento – pode conduzir ao investimento em “elefantes brancos” (investimentos que ultrapassam as necessidades por sobre-capacidade e que, como tal, são desaproveitados no seu potencial), caso as decisões de investimento sejam guiadas por ideais de engenharia em vez de preocupações de eficiência e boa gestão; Melhoramentos – complementarmente ao argumento anterior, o Estado pode desperdiçar melhoramentos devido a razões meramente políticas, mesmo em empresas que sejam bem geridas;

Corrupção – as empresas podem tornar-se alvo fácil da corrupção; esta situação poderá também ser reflexo da forma de selecção dos seus funcionários, muitas vezes feita por razões políticas, em vez de ser orientada por razões lógicas inerentes à boa gestão do próprio negócio;

Objectivos – o Estado pode pretender gerir a actividade para fins sociais, em vez de a orientar para o sucesso do negócio per si (este argumento é, pelas mesmas razões, considerado um efeito negativo por parte dos opositores à maior participação do Sector Privado);

15 _{O conceito de Ineficiências-X corresponde à diferença entre o comportamento eficiente das empresas}

Sobrevivência de Empresas não lucrativas – o Estado pode suportar a má performance da empresa com novas entradas de capital (ou outros mecanismos de subsidiarização) quando, economicamente, talvez fosse preferível deixar a empresa falir;

Sobrevivência de Unidades de Negócio não lucrativas – empresas geridas pelo Sector Privado mais facilmente tomam decisões de fechar Unidades de Negócio que não sejam rentáveis, evitando a sucessão de prejuízos que muitas vezes o Estado suporta; Prestação de contas – a prestação de contas ao mercado (por exemplo, através de bolsas de valores mobiliários) pode ser eliminada e a prestação de contas pública, através do Governo (ou Administrações Locais ou Regionais), pode ser uma substituição insuficiente, especialmente se a área de actuação dessa empresa não tem uma visibilidade acentuada ou se o Governo não for democrático;

Influência política – a esfera política intervém, frequentemente, na esfera da gestão corrente das empresas públicas, por vezes com justificações meramente políticas e populistas. Os exemplos mais flagrantes passam pela (1) imposição da empresa se abastecer nos produtores locais, quando os produtos da região poderão ser mais dispendiosos que outros de regiões concorrentes; (2) por poder impor o congelamento de preços, por forma a satisfazer o eleitorado ou a controlar a inflação; (3) por impor o aumento do pessoal ao serviço, com o objectivo de reduzir o desemprego; etc. É argumentado que a interferência política pode conduzir empresas a tornarem-se pouco “económicas” e não competitivas.

poder perder-se se a empresa for ineficientemente gerida, é argumento e incentivo suficiente para garantir que estas empresas serão bem geridas.

Os opositores das PPP (ou da privatização, num sentido mais lato) para o provimento de Serviços de Utilidade Pública infra-estruturais, refutam todos os argumentos atrás referidos, especialmente os relacionados com a falta de incentivos do Estado para garantir a boa gestão das empresas, uma vez que os Governos têm que responder (e serão julgados) perante os seu eleitores. Consideram portanto, que os Governos democráticos têm o incentivo de maximizar a eficiência nas empresas públicas, devido à pressão dos eleitores.

Os defensores do Estado como único provedor dos Serviços de Utilidade Pública infra-estruturais, opõem-se à maior participação do Sector Privado pelos seguintes argumentos16:

Procura incessante do lucro – empresas geridas pelo Sector Privado não têm outro objectivo que não a maximização do lucro, ignorando por isso a necessidade de minimização das externalidades negativas (não internalização das mesmas). Por outro lado, podem não conseguir resolver outros problemas inerentes a um mercado, como o problema de free-rider e, quando o conseguem, podem fazer diminuir o excedente social (soma dos excedentes do produtor e do consumidor) através da diminuição da quantidade produzida e consumida;

Corrupção – com as privatizações em países que abriram recentemente a sua economia ao mercado e ao Mundo (por exemplo, a Rússia), expuseram-se situações de corrupção relacionadas com o uso de informação privilegiada para usufruto próprio, criando-se fortunas pessoais que obtiveram a conivência dos mais altos funcionários do Estado (com subornos ao mais alto nível), lesando o Estado;

Inexistência de prestação de contas pública – os cidadãos não têm qualquer controlo, nem lhes é permitido ter um papel de observador das empresas privadas (e no mesmo sentido, das Sociedades Veículo que gerem projectos lançados em PPP);

Cortes em serviços essenciais – consideram que o provimento de serviços essenciais por parte de agentes privados pode não garantir a continuidade do provimento do serviço a todos os cidadãos, uma vez que estas empresas podem parar de servir os mais pobres e carenciados (porque estes não terão os meios financeiros para suportar

16 _{Para argumentos contra a participação do Sector Privado veja-se, por exemplo: WHITFIELD, Dexter (2001),}

o seu custo), ou mesmo não servir determinadas regiões (por estas não apresentarem rendibilidade garantida);

Ineficiência – é utilizado o argumento das economias de escala e da dimensão mínima óptima para defender que empresas públicas maiores são, genericamente, mais eficientes que um conjunto de empresas privadas, de dimensão inferior, a actuarem em simultâneo e em concorrência num determinado mercado;

Monopólios Naturais – a participação de empresas privadas (ou a privatização) não resultará num efectivo aumento da concorrência quando se está na presença de monopólios naturais;

Concentração da riqueza – os lucros das empresas privadas são apropriados pelos accionistas em vez de ficarem disponíveis, via Estado, para o bem comum. Este factor pode ser agravado quando se opta por processos de privatização pouco transparentes, que conduzem à concentração dos activos nas mãos de um conjunto restrito de indivíduos mais abastadas e poderosas, tendendo-se para uma forma de oligarquia, a expensas da ideais de mercado que não se verificam na realidade; Custo do Capital Alheio – o Estado presta, habitualmente, garantias contra a falência das empresas públicas. Como tal, essas empresas conseguem endividar-se a uma taxa de juro baixa, que reflecte o menor risco de incumprimento do empréstimo associado ao agente “Estado”, quando comparado com esse mesmo risco associado ao Sector Privado;

Objectivos – o Estado pode pretender gerir a actividade para fins sociais, em vez de a orientar para o sucesso do negócio. Este argumento, que é, pelas mesmas razões, considerado um efeito negativo por parte dos advogados de uma maior participação do Sector Privado, rejeita o primado básico da teoria económica que envolve o mercado e a privatização, em que é exactamente o incentivo do lucro que conduz à eficiência. Os opositores da privatização consideram que é exactamente por ser o lucro e não o serviço público, o motor das empresas privadas, que o bem estar social (public welfare) pode ser sacrificado pelas exigências da obtenção do lucro;

manutenção, na formação adequada dos seus funcionários, etc., tendo em vista a maximização do lucro;

Desperdício de Capital de Risco – os Serviços de Utilidade Pública são, quase que por definição, negócios de baixo risco pelo que, não faz sentido desperdiçar fontes de capital mais atreitas ao risco com este tipo de negócios, deixando estas fontes de financiamento disponíveis para as áreas de actividade em que estas melhor se adequam;

“Nem todas as coisas boas são lucrativas” – um Serviço de Utilidade Pública pode prover bens públicos que, ainda que importantes, tenham um baixo valor de mercado, como por exemplo, os bens culturais produzidos pelas televisões ou rádios públicas. A história recente tem demonstrado que é possível, quando se trata de Serviços de Utilidade Pública infra-estruturais, prover o serviço com bons resultados (de uma forma eficiente) tanto por via do Estado – especialmente quando se recorre à Empresarialização (corporatization)17 _{desses serviços – como por via do Sector Privado. Para tal contribui a}

experiência de países que, após a 2.ª Guerra Mundial, mais cedo avançaram para a privatização destes serviços, como sejam os Estados Unidos da América (desde os anos 70) ou o Reino Unido (desde os anos 80) e que, agora nos transmitem conhecimentos (boas práticas) sobre os principais erros incorridos e as formas de os resolver ou, dito de outra forma, a reflexão sobre a experiência pioneira de outros países, com casos de sucesso e insucesso, permite proceder a uma reflexão orientada para a melhor forma de defender o interesse público no domínio dos Serviços de Utilidade Pública. De facto, os argumentos a favor e contra a maior participação do Sector Privado no provimento de Serviços de Utilidade Pública infra-estruturais podem ser, praticamente todos, amenizados se for possível antecipar (ou eventualmente resolver) cada situação de conflito potencial, recorrendo para tal às experiências que se vão colhendo por todo o Mundo18. É também neste sentido que caminham os Estados-membros da União Europeia, avançando com iniciativas de regulação económica deste tipo de serviços, com criação de agências

17 _{O conceito de Empresarialização é aprofundado na página 43, na introdução da secção C do sub-capítulo}

II.2, quando se faz referência à solução de Empresarialização e que depois se detalha na sub-secção II – Situação “Intermédia”.

18 _{Para artigos que debatem soluções para problemas pontuais veja-se, por exemplo: TSYBINE, Alexei (Maio}

especializadas e independentes do poder político, tornando mais transparentes as decisões de política económica no domínio da liberalização, concorrência entre operadores privados e públicos, protecção do excedente do consumidor e garantia da realização dos investimentos adequados em infra-estruturas, de grande sensibilidade para a população.

Aníbal Santos aborda, com clareza, a alteração e alcance da noção de serviço público ao longo dos últimos 60 anos19. No pós-guerra (2.ª Guerra Mundial), em especial na Europa, a noção de serviço público cresceu com o espírito das nacionalizações que se seguiram, para os quais “os argumentos decisivos foram a deficiente organização empresarial, o atraso tecnológico, os conflitos laborais e as próprias sequelas políticas. A procura do bem-estar significava que todos tinham direito a um conjunto de serviços básicos e essenciais. Por outro lado, a procura de segurança significava, e o ambiente justificava-o, que essas metas deveriam ser garantidas pelo poder político”. Com a destruição causada pela guerra, abriu-se o caminho para o intervencionismo Estatal, com objectivos de crescimento económico e redistribuição do rendimento. Eventualmente, este modelo de intervencionismo Estatal entrou em colapso, tanto “(...) no que respeita à relação entre o governo e as empresas públicas, assentando na desconfiança mútua entre estas entidades e a inexistência de informação adequada entre a administração central e os gestores”, como porque “(...) a imprecisão das obrigações legais, a gestão empresarial demasiado condicionada por decisões políticas e a debilidade financeira manifestada por grande parte do sector público empresarial (...)” para tal contribuíram.

Em termos de raciocínio meramente económico, a defesa da propriedade pública assenta na prossecução da eficiência de afectação – aspectos relativos à afectação de recursos na economia como um todo. A defesa da propriedade privada fundamenta-se na forma de incentivos20 e objectivos da gestão, que podem ser proporcionados pelo mercado, visando a promoção da eficiência das próprias empresas – eficiência produtiva. A questão que se coloca é que, para haver eficiência de afectação (ou de mercado), é necessário haver previamente eficiência produtiva. Já em sentido contrário, esta circularidade das eficiências não tem que se verificar obrigatoriamente.

Na verdade, conforme referido por Aníbal Santos no artigo já citado, “a disputa sobre qual a melhor forma de gestão e propriedade, se pública ou privada, será irrelevante resolvidos que

19 _{SANTOS, Aníbal (1997), O alcance da noção de serviço público, O Economista – Anuário da Economia} Portuguesa, páginas 170-175, Portugal.

estejam os problemas de quais os objectivos de serviço público e quais os incentivos dos responsáveis pela sua gestão, para além de uma rigorosa definição das relações agente-principal com a minimização ou eliminação de interferências de tutelas políticas e grupos de interesses variados, para além da introdução de concorrência, quando tal se revelar viável do ponto de vista económico.”

Uma vez que nesta matéria, como em tantas outras, não existe efectivamente um consenso entre economistas, na secção seguinte abordam-se as evidências empíricas encontradas.

C) EVIDÊNCIA EMPÍRICA – PÚBLICO VS.PRIVADO

Seguindo a abordagem de categorização dos bens e serviços enunciada na Secção A deste Sub-Capítulo, importa então analisar a evidência empírica por tipos de bens e serviços.

II. Bens e Serviços Privados

Para os Bens e Serviços Privados, em que o seu provimento óptimo resulta do funcionamento dos mecanismos de mercado – em ambiente concorrencial –, a evidência empírica parece apontar para a superioridade das empresas privadas face às empresas públicas.

Para este tipo de bens e serviços, um estudo, de importante relevo, foi o realizado pelos economistas Anthony E. Boardman e Aidan R. Vining, nos finais dos anos 80, em que testaram a teoria dos direitos de propriedade através da comparação entre empresas industriais – públicas, privadas e mistas – a actuarem em mercados concorrenciais21.

O estudo comparou a performance das 500 maiores empresas industriais não americanas (419 empresas totalmente privadas, 58 empresas totalmente públicas e 23 empresas mistas), considerando para tal quatro variáveis dependentes que medem a rendibilidade (taxa de rendibilidade de capital próprio; taxa de rendibilidade do activo; taxa de rendibilidade das vendas; e resultado líquido), duas variáveis dependentes que se relacionam com os aspectos da Ineficiência-X (vendas por trabalhador; e vendas por activo) e vinte e oito variáveis independentes. Os dados obtidos revelaram que, apesar de cada variável dependente, per si, ter fraquezas, a magnitude das estimativas e a direcção consistente resultante das várias equações utilizadas, permite concluir pela existência de evidências robustas de que as

21 _{BOARDMAN, Anthony E. & VINING, Aidan R. (Abril 1989), Ownership and Performance in Competitive}

Environments: A Comparison of the Performance of Private, Mixed and State-Owned Enterprises, Journal of

empresas de capitais públicos (e mistas), a actuarem em mercados concorrenciais, são menos lucrativas e eficientes que as empresas de capitais exclusivamente privados.

Outro estudo semelhante, mais recente e com dados compreendidos num intervalo de tempo mais alargado, confirmam os resultados do estudo de Anthony E. Boardman e Aidan R. Vining (1989). Este estudo22, de Kathryn L. Dewenter e Paul H. Malatesta acrescenta ainda que, no geral, parece existir uma relação entre os ganhos de eficiência conseguidos nos três anos que precedem a privatização, em que o Estado reestrutura as empresas para as preparar para a alienação. Assim sendo, os ganhos de eficiência conseguidos parecem não ser justificados integralmente pela mudança de propriedade, mas por uma mudança de atitude por parte do Estado que, perante o objectivo específico de conseguir um melhor resultado na venda dos seus activos consegue melhorar a eficiência mas, contudo, parece esmorecer na gestão de médio-longo prazo.

III. Outros Bens e Serviços

Ao contrário da clareza de resultados obtida para o estudo de bens e serviços privados em mercados concorrenciais, para outros tipos de bens, apesar de haver uma panóplia de estudos de algum relevo, a evidência empírica não consegue oferecer o suporte necessário para validar a hipótese de superioridade da propriedade privada, implícita na Teoria dos Direitos de Propriedade. Conforme se pode observar no quadro da página seguinte, para sectores de actividade em que os seus bens ou serviços não são “bens ou serviços privados puros”, por razões variadas23, não é possível avançar com resultados suficientemente claros e fidedignos que confirmem a melhor performance das empresas privadas.

22 _{DEWENTER, Kathryn L. e MALATESTA, Paul H. (Março 2001), State-Owned and Privately Owned}

Firms: An Empirical Analysis of Profitability, Leverage, and Labor Intensity, The American Economic

Review, Volume 91, 1, páginas 320-334, Estados Unidos da América.

23 _{Grande parte dos estudos baseia-se em empresas Norte Americanas, comparando a performance de empresas}

Quadro 2 – Estudos com evidência empírica sobre a eficiência relativa das Empresas Públicas e Privadas em mercados pouco concorrenciais

Sector de

Actividade Empresa Pública Mais Eficiente Ausência de Diferenças ou Resultados Ambíguos Empresa Privada Mais Eficiente

Meyer (1975) Mann (1970) Shepherd (1966) Neuberg (1977) Junker (1975) Moore (1970) Pescatrice & Trapani (1980) Spann (1977) Peltzman (1971) Färe et aI. (1985) Tilton (1973)

Atkinson & Halvorsen (1986) De Alessi (1974)

Energia Eléctrica

De Alessi (1977)

Pier et al. (1974) Hirsch (1965) Kitchen (1976)

Kemper & Quigley (1976) Savas (1977)

Collins & Downes (1977) Pommerehne & Frey (1977)

Stevens (1978)

Recolha e Tratamento de

Resíduos

Edwards & Stevens (1978)

Mann & Mikesell (1971) Feigenbaum & Teeples (1983) Hausman (1976) Bruggink (1982) Morgan (1977)

Abastecimento de Água e

Águas

Residuais Crain & Zardkoohi (1978, 1980)

Becker & Sloan (1985) Clarkson (1972)

Rushing (1974)

Lindsay (1976)

Frech (1976)

Bays (1979)

Frech (1980)

Bishop (1980) (revê 10 estudos) Frech & Ginsburg (1981)

Finsinger (1982)

Wilson & Jadlow (1982)

Serviços de Saúde e Relacionados

Schlesinger & Dorwart (l984)

Forsyth & Hocking (1980) Davies (1971) Morrison (1981) Davies (1977)

Transportes Aéreos

Jordan (1982)

Caves & Christensen (1980)

Transportes

Ferroviários Caves et al. (1982)

Instituições

Financeiras Lewin (1982) Davies (1981)

Bombeiros Ahlbrecht (1973)

Pashigian (1976)

Palmer et al. (1983)

Tráfego não Ferroviário

McGuire & Van Cott (1984)

Fonte: BOARDMAN, Anthony E. & VINING, Aidan R. (Abril 1989), Ownership and Performance in Competitive Environments: A Comparison of the Performance of Private, Mixed and State-Owned

Enterprises, Journal of Law and Economics, University of Chicago Press, Volume 32(1), página 7,

De facto, para o sector que se pretende estudar com mais profundidade nesta tese – o Sector das Águas –, a evidência empírica não permite concluir sobre a relação entre a eficiência relativa das empresas e a propriedade (pública ou privada) do capital das mesmas.

É exactamente no sentido de contornar a discussão ideológica e os estudos empíricos contraditórios (que se avolumam sem chegarem a conclusões definitivas) que, no caso prático desta tese se abraça a argumentação técnica casuística, aplicando o instrumento/técnica do Comparador Público-Privado para analisar se, perante um caso concreto, se deve apostar pelo lançamento de uma PPP ou se, bem pelo contrário, se deve manter o status quo da prestação do serviço pelo Sector Público.

S

-C

II.2 – C

C

A) O QUE É A CONTRATAÇÃO PÚBLICA TRADICIONAL?

A Contratação Pública é a forma como a Administração Pública24 contrata a aquisição de bens, a prestação de serviços e a realização de empreitadas de obras com o sector privado. Por motivos de simplificação, adoptar-se-á ao longo deste trabalho, para esta definição de Administração Pública, a palavra “Estado”.

A contratação pública dita “tradicional” está relacionada com os procedimentos específicos de contratação previstos na legislação nacional25 (cuja evolução tem sido imposta pela União Europeia através da obrigatoriedade de transposição de Directivas Comunitárias referentes a contratação pública26) que, ao apresentar legislação separada, conduz automaticamente e quase irracionalmente à contratação, também ela separada, de aquisição de bens, prestação de serviços e realização de empreitadas de obras. Esta realidade por sua vez conduz a

24 _{A Administração Pública é constituída “pelo conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais}

organizações públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem estar” – citação de SÉVES, António Lorena de (Maio 2003), Contratação de Bens e Serviços – Guia de Aplicação do DL 197/99, de 8 de Junho, publicado pela Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional, Ministério das Finanças, Lisboa, Portugal (página 7), que por sua vez cita CAUPERS, João, em Introdução ao Direito Administrativo (Lisboa, 2000, página 36).

25 _{Para contratos públicos de fornecimento de bens e prestação de serviços, aplica-se o Decreto-Lei n.º 197/99,}

de 08 de Junho; para contratos de empreitada de obras públicas, aplica-se o Decreto-Lei n.º 59/99, de 02 de Março; Para contratos públicos de fornecimento de bens, prestação de serviços e empreitadas de obras públicas cujas entidades adjudicantes exerçam a sua actividade num dos sectores das Utilities – serviços de utilidade pública (água, energia, transportes e telecomunicações), aplica-se o Decreto-Lei n.º 223/2001, de 09 de Agosto. 26 _{Apesar da obrigatoriedade e dos prazos limite para transposição das Directivas Comunitárias relativas à}

ineficiências na gestão final de, por exemplo, Serviços de Utilidade Pública27 que, dada a sua importância para a sociedade, deveriam seguir padrões de gestão do mais elevado nível. O Estado, ao realizar a chamada contratação pública tradicional, segue uma lógica de contratação de meios ou activos (inputs) e não uma de contratação de fins (outputs) isto é, uma vez que na contratação tradicional, o Estado se assume como o provedor de serviços, ele especifica, com o detalhe que lhe é possível, o activo que deseja adquirir (ou o serviço, ou a obra)28. Quando o detalhe não é suficiente para permitir que a entidade contratada entenda, na especificidade, o uso final a satisfazer, o produto fornecido poderá não se adaptar exactamente às necessidades que a entidade adjudicante29 aspirava conseguir satisfazer.

Na contratação pública tradicional de empreitadas de obras públicas, que interessa estudar mais concretamente no âmbito desta tese, a entidade adjudicante prepara todo o processo de concurso, com ou sem o recurso a projectistas do sector privado, especificando, com o detalhe possível30, o produto final que deseja ver desenvolvido (através, nomeadamente do caderno de encargos, programa de trabalhos, especificações técnicas, lista de preços unitários e outros) e que será objecto de propostas de preço por parte do sector privado31. Para além de especificar aquilo que deverá ser produzido, construído ou fornecido (incluindo no processo de concurso desenhos, projecto, planos, modelos e descrições), o Estado especifica também a forma como deverá ser produzido, construído ou fornecido, a técnica a utilizar e os próprios materiais a aplicar.

Ao assumir-se como prestador do serviço, o Estado fará a gestão do aprovisionamento, da produção, da distribuição e da entrega do serviço.

27 _{Para a definição de Serviços de Utilidade Pública, ver nota de rodapé n.º 14, na página 21.}

28 _{Para melhor compreender os conceitos incluídos neste parágrafo, ver também a nota de rodapé número 42,}

na página 37.

29 _{Entidade Adjudicante é a entidade que lança o procedimento de contratação e que, no caso de construção de}

obras públicas, é também conhecida como “dono de obra”.

30 _{Alguns dos problemas que se vão verificando com os projectos realizados pelo Estado e que dão lugar à}

contratação de empreitadas de obras públicas são: projectos realizados há muito tempo e que, por falta de verba, ficaram na “gaveta” e quando finalmente passam à fase de obra estão desactualizados, tanto em termos de inventário das actuais necessidades, como em termos de tecnologias disponíveis para fazer face aos objectivos a atingir; projectos com especificações incompletas; projectos pouco calculistas, com pouca margem para a eficaz gestão dos riscos de obra e de futura operação.

Segundo António A. Figueiredo B. Pompeiro, em “As PPP/PFI Parcerias Público Privadas e a sua Auditoria” 32, um dos problemas do Estado assumir todas estas funções passa pela necessidade de envolver diversos decisores políticos distintos, que frequentemente agem desarticulados entre si, ao desenvolverem, cada um, o processo de contratação específico inerente às funções e competências que lhe são atribuídas (o projecto global, ainda que gerido e controlado pelo Estado entendido como um todo, não é mais que uma “manta de retalhos”, com todas as incoerências e falhas que lhe possam ser atribuídas por não existir um encaixe perfeito das partes no todo).

Neste sentido, a contratação pública tradicional traduzir-se-á na “obtenção dos bens e na prestação dos serviços, segundo as especificações fixadas, sem qualquer co-responsabilidade específica ou global dos diversos fornecedores, produtores ou prestadores, pela economia, eficiência e eficácia do empreendimento, na satisfação da necessidade pública”. O citado autor defende que a desarticulação e desresponsabilização dentro da Entidade “Estado” são as principais causadoras de ineficiências na prestação de Serviços Públicos pelo próprio Estado, causando uma diminuição significativa ao potencial de satisfação da necessidade pública inerente a um determinado empreendimento.

Por outro lado, resultado do apertado controlo das contas públicas e consequente restrição ao endividamento com que o Estado convive no seu dia-a-dia, o plano de manutenção e renovação previsto e optimizado em sede de projecto não é habitualmente cumprido, sendo indefinidamente adiado, com consequências futuras potencialmente gravosas33, que se reflectirão, num peso superior ao actual, em orçamentos posteriores. Assim, as ineficiências resultantes de uma má gestão, dimensionamento e conservação das infra-estruturas e equipamentos serão imputadas às gestões que se seguirão e cujos orçamentos estão, desde logo, condenados a serem penalizados nos custos, sem se apurar as devidas responsabilidades imputáveis a gestões anteriores. Neste sentido, não só os factores de decisão na gestão pública são distorcidos, como o próprio sistema de avaliação e controlo da gestão sairá também penalizado e desvirtuado.

32 _{POMPEIRO, António A. Figueiredo B. (Novembro 2003), As PPP/PFI Parcerias Público Privadas e a sua}

Auditoria, ÁREAS EDITORA, Lisboa, Portugal (página 304).

33 _{A ausência da devida manutenção contribuirá para a degradação acelerada do empreendimento podendo, por}

A responsabilidade do agente privado será exclusivamente a inerente à própria concepção, construção da infra-estrutura e seu equipamento e respectivas garantias34, estando por isso perfeitamente limitada no objecto e no tempo. O seu lucro fica praticamente assegurado com a assinatura do contrato ou, caso não fique (quando, para ganhar um concurso, apresenta uma proposta excessivamente competitiva) o agente privado irá então socorrer-se dos “expedientes” usuais para conseguir compensar-se como seja: reclamações que dão direito a indemnizações; multas ao dono de obra (entidade adjudicante ou contratante), como por exemplo, por atrasos na consignação da obra; alterações ao projecto; propostas sucessivas de soluções variantes que, invariavelmente encarecem a obra; urgências impostas pela entidade adjudicante; trabalhos a mais e revisão de preços; e a aquisição de materiais, não devidamente especificados no processo de concurso, de baixa qualidade e preço. Esta reacção do agente privado às regras impostas pela contratação pública tradicional, para além de não favorecer o sucesso global do projecto, implica ou o suporte de custos adicionais por parte da entidade adjudicante, ou a diminuição do padrão de qualidade previsto.

Segundo a Nota Técnica número 5 da TTF35 (ponto 2.4.3), “historicamente, a contratação pública tende a ser deficiente na apreciação e valorização do risco e, como resultado, orçamentos da contratação pública de grandes projectos de investimento têm sofrido de enviesamentos optimistas, ou seja, há uma tendência para orçamentar o melhor resultado (frequentemente a proposta menos custosa e de menor prazo de implementação) em vez do resultado mais provável. Esta atitude tem conduzido a frequentes deslizes no controlo dos custos e dos prazos. A existência de enviesamento optimista implica também que os preços utilizados para comparar propostas têm sido incorrectos. Uma informação financeira tão enviesada logo na fase inicial de orçamentação do processo de contratação, pode resultar na utilização e aplicação ineficiente dos recursos disponíveis, acarretando custos económicos reais.”. Esta publicação da TTF refere ainda que (ponto 2.4.4), “para tornar a questão ainda mais preocupante, os responsáveis pelos processos de contratação pública do Estado têm tido pouco ou nenhum incentivo para gerir eficientemente os riscos, uma vez que deslizes em orçamentos de contratação são considerados pouco importantes e habituais. A

34 _{Da aplicação do Decreto-Lei n.º 59/99, de 02 de Março – contratos de empreitada de obras públicas – resulta}

que o prazo máximo de garantia da boa execução de uma obra é de 5 anos, contados após a conclusão da obra e sua recepção provisória. Decorrido esse prazo, procede-se à vistoria às obras para verificar se existem deficiências, deteriorações, indícios de ruína ou falta de solidez, da responsabilidade do empreiteiro. Só se considera haver responsabilidade do empreiteiro se “(...) as deficiências e vícios encontrados lhe forem imputáveis e que, se resultarem do uso para que as obras haviam sido destinadas, não constituam depreciação normal consequente desse uso” (artigo 228.º). Para responsabilizar o empreiteiro, o dono de obra poderá accionar as quantias retidas a título de caução, seguro-caução ou garantia bancária.

acrescentar a esta constatação, com o aumento das restrições orçamentais que se têm vindo a verificar, a economia na fase de construção tem-se imposto como ponto de pressão da opinião pública e política, colocando em segundo plano a necessidade de implementar um projecto cujos custos do ciclo de vida sejam os mais eficientes.”

Para a entidade pública contratante (entidade adjudicante), na contratação pública tradicional os cash-flows do projecto (concepção, construção e exploração) apresentarão, simplificadamente, o seguinte perfil:

Figura 1: Contratação Pública Tradicional – cash-flows do projecto na óptica da entidade pública contratante

Fonte: SIMÕES, Jorge Abreu (Maio 2004), Apresentação sobre Modelagem de PPP’s, o Conceito de “Value

for Money” (acetato 10), Curso “A Gestão Privada de Serviços Públicos/ Modelagem de Parcerias

Público-Privadas” do Instituto Nacional da Administração, Oeiras, Portugal.

B) O QUE É UMA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA (PPP)?

I. Conceito e Características de uma Parceria Público-Privada

Segundo o guia do PPP Knowledge Centre Holandês36 para “Contratação Pública e PPPs”37, uma PPP é o lançamento de um projecto de investimento no qual o Sector Público e o Sector Privado trabalham em conjunto. A sua característica principal é ser desenhada para atingir simultaneamente objectivos sociais e comerciais.

36 _{Unidade operacional (taskforce), do Ministério das Finanças da Holanda, encarregue de apoiar tecnicamente} e fomentar o recurso a parcerias público-privadas.