Universidade
Católica de
Brasília
PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO
STRICTO SENSU EM GERONTOLOGIA
MESTRADO
REPRESENTAÇÃO DA POPULAÇÃO IDOSA NA LUTA POR
SEUS DIREITOS NO BRASIL: O CASO DOS CONSELHOS
ESTADUAIS DO IDOSO
Autora: Ana Paula Abreu Borges
Orientador: Vicente de Paula Faleiros
ANA PAULA ABREU BORGES
REPRESENTAÇÃO DA POPULAÇÃO IDOSA NA LUTA POR SEUS DIREITOS NO BRASIL: O CASO DOS CONSELHOS ESTADUAIS DO IDOSO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação Stricto Sensu em Gerontologia da Universidade Católica de Brasília, como requisito para obtenção do título de Mestre em Gerontologia.
Orientador:Prof. Dr. Vicente de Paula Faleiros.
Ficha elaborada pela Coordenação de Processamento do Acervo do SIBI – UCB.
B732r Borges, Ana Paula Abreu.
Representação da população idosa na luta por seus direitos no Brasil : o caso dos conselhos estaduais do idoso / Ana Paula Abreu Borges. – 2009. 92 f. : il. ; 30 cm
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2009. Orientação: Vicente de Paula Faleiros
1. Idosos - Brasil. 2. Direito do idoso. 3. Direitos humanos – idosos. I. Faleiros, Vicente de Paula, orient. II. Título.
Dedico esta dissertação:
AGRADECIMENTOS
Agradeço, em especial, a minha mãe, pela solidariedade e pela abdicação da sua vida para cuidar do meu bem mais precioso enquanto eu dispunha meu tempo a me dedicar a este mestrado.
A meu irmão pelas palavras de apoio, incentivo e carinho
E a meu filho Guilherme, uma pequena cirança, que dividiu o seu tempo comigo com
livros e horas de ausência, para que este trabalho pudesse ser cocluído.
A meu orientador, Prof. Dr. Vicente, que depositou confiança na minha vontade em concluir o Mestrado.
Às colegas de trabalho, que souberam compreender os momentos de ausência, e pelas palavras de incentivo.
À Mirna e Neidil, pela disponibilidade de trazer a memória escrita fatos relevantes para História do Conselho Nacional de Direitos do Idoso
À Elen Pernin pela solidariedade, pelo apoio e incansável ajuda
As Professoras Doutoras Altair e Dalia que se dispuseram a fazer parte deste momento
“Quando Buda era ainda o príncipe Sidarta, encerrado por seu pai num magnifico palácio, dele escapuliu várias vezes para passear de carruagem nas redondezas. Na primeira saída, encontrou um homem enfermo, desdentado, todo enrugado, encanecido, curvado, apoiado numa bengala, titubeante e trêmulo. Espantou-se, e o cocheiro lhe explicou o que era um velho: “Que tristeza”, exclamou o princípe, “que os seres fracos e ignorantes, embriagados pelo orgulho próprio da juventude, não vejam a velhice! Voltemos rápido para casa. De que servem os jogos e as alegrias, se eu sou a morada da futura velhice?”.
RESUMO
Este trabalho propõe apontar e discutir o perfil dos Conselhos Estaduais da Pessoa idosa com relação à representatividade das organizações não-governamentais que representam a população idosa. Inicialmente, foi abordado o que é o Estado Democrático e de Direito e a influência deste na construção dos movimentos sociais em nosso país. Foi realizado levantamento bibliográfico e documental sobre o que representa para sociedade o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), a descrição da história do CNDI é fundamental para se conhecer melhor o perfil e a dinâmica de criação dos conselhos de idosos nos estados. Esta é uma pesquisa de natureza qualitativa que utilizou, como instrumento de coleta de dados, questionários abertos. Os questionários foram enviados por e-mail para os 27 conselhos existentes e recebeu-se reposta de 23 destes, três não responderam e o de Roraima encontra-se em faencontra-se de implantação. Nos questionários foram propostos temas como: denominação do conselho; data de criação; situação institucional legal; condições de infraestrutura; perfil das organizações da sociedade civil. Os temas sugeridos guiaram posteriormente a análise dos dados. A resposta das questões propostas nos questionários foi categorizada segundo as temáticas exploradas (representatividade dos conselhos por região e situação econômica). Foram analisadas a distribuição percentual das categorias que compõem os conselhos e a frequência de participação destas entidades nesses conselhos. O foco central desta pesquisa, como dito anteriormente, é conhecer melhor o perfil desses conselhos e a força do movimento social neles. Nesta pesquisa, constatou-se que existe estreita correlação entre a condição econômica e a força de participação da sociedade civil organizada nos conselhos e que essa situação nasceu das contradições e das conquistas dos movimentos sociais. Mesmo que haja ainda contradições e situações econômicas e sociais que influenciem na formação dos conselhos estaduais de idosos, esses, amparados pelo CNDI, começam a se firmar como instância de discussão e direitos sociais e humanos da população idosa.
ABSTRACT
This work proposes and discusses the point profile of the Councils of State Elder representation with respect to non-governmental organizations representing the elderly population. Initially, it was discussed what is the democratic state of law and the construction and influence of social movements in our country. Was conducted bibliographic and documentary about the society that represents the National Council for the Rights of the Elderly (NCRE), describing the history of NCRE is essential to know the profile and dynamics of the creation of councils of seniors in the states. This is a research of qualitative nature that used as a tool for data collection, questionnaires open. The questionnaires were sent by email to the 27 existing boards and received it back from 23 of these, three did not respond and the Roraima is under implementation. Questionnaires were offered in subjects such as: name of the board, date of creation; legal institutional status, conditions of infrastructure; profile of civil society organizations. The suggested themes guided further data analysis. The response of the issues proposed in the questionnaires was categorized according to themes explored (representativeness of councils by region and economic status). We analyzed the distribution of categories that make up the advice and frequency of participation of entities such advice. The central focus of this research, as mentioned above, is better the profile of these councils and the strength of social movements there. In this research, it was found that there is close correlation between economic conditions and the strength of organized civil society participation in councils and that it was the contradictions and the successes of social movements. Even though there are still contradictions and economic and social situations that influence the formation of state councils for the elderly, those, supported by NCRE, beginning to establish as a discussion of social and human rights and the elderly population.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 10
OBJETIVOS DA DISSERTAÇÃO ... 14
CAPÍTULO 1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 15
1.1 Estado, Democracia e Sociedade Civil ... 15
1.1.1 Estado Democrático e de Direitos ... 15
1.1.2. Cidadania e Direitos Sociais ... 23
1.1.3 Controle Social e Cidadania ... 24
1.1.4. Democracia Participativa e a Representatividade das Organizações da Sociedade Civil ... 29
1.2 Participação Social da População Idosa nas Políticas Públicas: o Conselho Nacional de Direitos do Idoso ... 34
1.2.1 O Contexto Político Institucional da Criação do Conselho Nacional de Direitos do Idoso ... 36
1.2.2 Histórico e Marco Legal do Processo de Construção do CNDI ... 38
CAPÍULO 2 O PERCURSO METODOLÓGICO 55 2.1. Natureza da Pesquisa ... 55
2.2 Instrumentos de Pesquisa ... 55
2.3 Os Caminhos Percorridos na Coleta de Dados ... 56
CAPÍTULO 3 ANÁLISE DOS DADOS E RESULTADOS 58 3.1 Conselhos Estaduais de Direitos do Idoso ... 58
3.1.1. Denominação dos Conselhos ... 59
3.1.2 Data da Criação ... 59
3.1.3 Situação Institucional Legal ... 60
3.1.4. Infraestrutura... 64
3.1.5 Perfil das Organizações da Sociedade Civil que compõem os Conselhos ... 65
CONSIDERAÇÕES FINAIS 81
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 84
INTRODUÇÃO
Segundo os últimos dados publicados pela Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílio (PNAD/IBGE, 2008) no ano de 2008 o Brasil possuía dezenove milhões, novecentos e cinquenta e cinco mil pessoas com 60 anos e mais (IBGE, 2008). Este contingente representa 10,5% da população total do País.
Segundo Camarano (2007), sob o ponto de vista demográfico, o envelhecimento populacional é resultado da manutenção por um período de tempo razoavelmente longo de taxas de crescimento da população idosa superiores às da
população mais jovem, o que leva a uma mudança nos pesos dos diversos grupos etários no total da população. Além do envelhecimento da população total, a proporção da população “mais idosa”, de 80 anos ou mais, está aumentando também, alterando a composição etária dentro do próprio grupo, ou seja, a população idosa também envelheceu. A sua participação na população brasileira passou de 1,0% para 1,4% (IPEA, 2008).
Embora o percentual seja baixo, fala-se de 1,6 milhões de pessoas com 80 anos e mais. Isto leva uma heterogeneidade do segmento idoso e aumenta a demanda por cuidados de longa duração e requer pagamento de benefícios previdenciários e assistências por um período de tempo mais longo” (Idem, 2008).
O processo do envelhecimento, por conseguinte, vai além da modificação de pesos de determinada população, na medida em que traz consequências para a vida dos indivíduos, para as estruturas familiares e para toda a sociedade. Implica, também, demandas por políticas públicas e exerce pressão sobre a distribuição de recursos na sociedade. As consequências, portanto, têm sido, em geral, “vistas com preocupações por acarretarem pressões para transferência de recursos na sociedade, colocando desafios para o Estado, o mercado e as famílias” (idem, p. 16).
Cabe destacar, ainda, que as pessoas idosas diferem de acordo com a sua
A heterogeneidade verificada entre a população de idosos brasileiros, seja em termos etários, de local de moradia ou socioeconômicos, acarreta demandas diferenciadas, repercutindo, por conseguinte, na formulação de políticas públicas para o segmento (CAMARANO et al., 2004).
Diante deste contexto, vem sendo constatada a necessária formulação de políticas públicas adequadas às demandas específicas da velhice. O relatório do Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas (IPEA) que analisa o quadro demográfico e de gênero, tendo por base os dados da PNAD de 2007, destaca que seriam quatro as políticas mais importantes para a população idosa: “renda para
compensar a perda da capacidade laborativa (previdência e assistência social), saúde, cuidados de longa duração e a criação de um entorno favorável (habitação, infraestrutura, acessibilidade etc.)” (IPEA, op. cit, p. 16).
A proporção de usuários idosos de todos os serviços prestados tende a ser cada vez maior, quer pelo maior acesso às informações do referido grupo etário, quer pelo seu expressivo aumento relativo e absoluto na população brasileira. (LIMA-COSTA; VERAS, 2003).
A habilidade de produzir políticas sociais tem por pressuposto estabelecer um conjunto de estratégias e ações que se contrapõem à política neoliberal do Estado mínimo e avançar na ampliação e na qualidade das políticas sociais voltadas para a população idosa.
No processo de controle social, no qual o respeito às regras democráticas e à participação cidadã são requisitos fundamentais, a ação dos organismos e das instâncias que se dizem portadoras dos anseios e das demandas da população idosa assume extrema relevância.
Novo ator social emerge, ainda muito timidamente, no cenário contemporâneo de formulação das políticas de Estado: a população idosa e/ou seus representantes, organizados nos Conselhos de Direitos do Idoso, foco da presente pesquisa.
Diferentemente dos estereótipos negativos construídos ao longo de séculos no mundo ocidental, a velhice vem-se afirmando como uma fase da vida na qual as
pessoas continuam, em sua grande maioria, ativas na vida social, produzindo bens materiais e simbólicos e questionando, com crescente frequência, o lugar destinado aos “velhos” na sociedade.
superar profundas desigualdades e iniquidades sociais. Essas trazem, particularmente no período da velhice, sérios prejuízos para o bem-estar e para a saúde de grandes parcelas da população desses países, entre os quais, o Brasil.
Entretanto, em vez da passividade esperada como comportamento “natural” das pessoas mais velhas, verifica-se fenômeno relativamente recente de organização de setores da sociedade em torno dos direitos da população idosa.
Em 2002, exatamente um ano antes da promulgação do Estatuto do Idoso (Lei n.º 10.741, de 1.º de outubro de 2003), foi realizada a primeira reunião do Conselho Nacional do Idoso, previsto na Lei n.º 8.842, de 4 de janeiro de 1994, que
institui a Política Nacional do Idoso.
Em abril de 2004, já existiam 19 Conselhos Estaduais do Idoso. O caráter deliberativo do Conselho Nacional do Idoso (CNDI) foi instituído por meio de Decreto n.º 5.109, de 17 de junho de 2004, que dispõe sobre a composição, a estruturação, as competências e o funcionamento do CNDI (FALEIROS, 2006).
Fortalecido e legitimado, os Conselhos, na qualidade de instâncias de representação dos interesses da população idosa, deverão ter papel cada vez mais presente na formulação e na implementação das políticas públicas no País.
Entretanto, até onde se dá, de fato, a participação dessa parcela da população na definição e controle das políticas públicas no Brasil?
O exercício democrático do controle social, sobre as políticas públicas por parte da população idosa brasileira, por meio dos conselhos participativos, é o tema central dessa dissertação.
O objeto da presente pesquisa baseia-se nas Organizações da Sociedade Civil que, em princípio, representam os interesses da população idosa brasileira tanto no Conselho Nacional de Direitos do Idoso quanto nos Conselhos Estaduais de Direitos do Idoso.
A pergunta que norteia o trabalho é: quais são os segmentos da população idosa que se fazem representar nas instâncias de controle social previstas na Política Nacional do Idoso?
forte movimento social na direção da democratização do País. Será descrito o desenvolvimento da legislação brasileira que possibilitou a criação do CNDI e, ainda, o perfil das organizações não-governamentais que tiveram assento como membros do colegiado ao longo das gestões no período de 2002 a 2008.
No segundo capítulo foram abordados os caminhos metodológicos que conduziram esta dissertação Foram descritas a natureza desta pesquisa, os instrumentos metodológicos escolhidos e os métodos de análise utilizado para o alcance dos objetivos propostos.
O terceiro capítulo voltou-se para a descrição e a análise do processo de
constituição dos Conselhos Estaduais e o perfil das organizações não-governamentais que representam, nessas instâncias, os interesses da população idosa. Busca-se, nesta parte do trabalho, discutir a representatividade dessas organizações em relação à população idosa. A questão-chave nesse debate é se, efetivamente, pode-se falar em representação da população idosa ou representação de alguns segmentos da população idosa. Portanto, o que está em discussão são os segmentos que hoje têm representação nos Conselhos Estaduais do Idoso e suas possíveis conseqüências na formulação de políticas voltadas para a população idosa em geral.
Por último, na conclusão do trabalho, busca-se uma síntese da discussão desenvolvida ao longo da pesquisa, em que se indicam algumas questões estratégicas para o fortalecimento das instâncias de representação da população idosa nas instâncias de controle social.1 Afinal, os conselhos de direitos do idoso podem ser considerados potenciais instrumentos de transformação política?
1
OBJETIVOS DA DISSERTAÇÃO
GERAL
O objetivo geral desta dissertação é descrever o perfil das Organizações da Sociedade Civil que participam dos Conselhos Estaduais, buscando caracterizar quais os segmentos tem maior frequência e força nos Conselhos e as possíveis
consequências na dinâmica da formulação de políticas setoriais nestas instâncias.
ESPECÍFICOS
• Discutir as relações existentes entre Estado e Sociedade, considerando as questões sociais e a pessoa idosa nesta relação;
• Descrever a estrutura e organização do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso;
CAPÍTULO 1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
1.1 Estado, Democracia e Sociedade Civil
Os regimes democráticos são regimes em movimento. Verdadeiramente não há democracia; há processos de des-democratização e de re-democratização. O que caracteriza uns e outros são as transformações que ocorrem nos vínculos políticos que unem o Estado e os cidadãos comuns e os vínculos sociais que unem os cidadãos entre si.
Boaventura de Souza Santos2
O objetivo desta parte do trabalho é situar o movimento pela ampliação dos
direitos da população idosa na sociedade brasileira contemporânea no contexto maior da luta política no interior do Estado capitalista. Mas o que é o Estado? Para que serve? Ou melhor, para quem serve? A perspectiva teórica aqui assumida é que há diferença importante entre o “poder de Estado” e o “poder de classe”. Significa assumir que o poder de Estado se faz por meio de intensa luta política para ocupar os espaços decisórios do próprio Estado.
As relações entre Estado e Sociedade são instituídas historicamente. O debate sobre o papel do Estado na garantia de direitos sociais tem sido a marca das lutas políticas na atualidade. Assim sendo, discutir o controle social em sociedades democráticas significa assumir uma posição política em relação ao Estado e, por conseguinte, estabelecer o devido lugar das instâncias de controle social no jogo democrático do poder.
1.1.1 Estado Democrático e de Direitos
Neste capítulo, será feito breve histórico em torno do conceito de Estado e a emergência do Estado Moderno. Nessa trajetória, a noção de cidadania social (direitos e participação), que surge no bojo da luta política entre os interesses da burguesia e do proletariado, será de fundamental importância para o entendimento
das questões que instigam a pesquisa, quais sejam, a capacidade dos conselhos de
2
direitos do idoso de representar os interesses dessa parcela da população. Os conselhos, espaços públicos, resultados da luta política, configuram possibilidades, no interior do Estado democrático, de ampliação dos direitos sociais.
A palavra “Estado” refere-se à determinada forma de organização política que se configurou na Europa a partir do século XIV3 até o final do século XVIII ou início do XIX.
Segundo Cortina (2003, p.44), esse termo foi utilizado por Maquiavel na expressão stato, princípio de stare, referindo-se com ele à organização estável, ao aparelho estabelecido, com seus cargos (ou sua burocracia) e seu governante, em O Príncipe, título de sua obra clássica, publicada no ano de 1532 (Maquiavel morreu
em 1527.
Os pensamentos de Maquiavel são considerados um marco na ciência política na medida em que, até a publicação de suas ideias, a teoria do Estado e da sociedade ficava restrita às especulações filosóficas. Nestas, o estudo do Estado e da organização da sociedade “vinculava-se à moral e constituía-se como teoria de ideais de organização política e social” (MARTINS, 1999, p.15).
O centro das preocupações de Maquiavel é o “poder” formalizado na instituição do Estado, mas não no tipo ideal de Estado e, sim, na busca de compreender como as organizações políticas se fundam, se desenvolvem, persistem e decaem. Para Maquiavel, a questão central é o controle e a regulação, pelo Estado, dos conflitos inerentes à organização social em determinado território (nação). As conclusões a que chegam os leitores de O Príncipe são que este não passa de um manual de técnicas instrumentais do despotismo. Martins (1999), entretanto, ressalta que, já no século XVIII, Maquiavel assume importância para os pensadores iluministas como Rousseau e Diderot, que defenderam a unidade de sua obra tendo como a problemática central a constituição da República.
Com efeito, a partir de Maquiavel, a ciência política abre novas perspectivas de estudos e o poder do Estado Moderno passa a ser a questão central. Mais especificamente, a questão que se coloca é: quais seriam os objetivos do Estado no
exercício de seu poder? Em outras palavras, qual a necessidade de organização do Estado?
3
Segundo Cortina (2005), nas origens da concepção do Estado, quatro perspectivas apresentam-se para justificar, em princípio, a sua existência:
A primeira perspectiva defende o Estado como elemento necessário para a garantia da paz, que é o interesse comum aos indivíduos imersos em um estado de guerra. Esta perspectiva, desenvolvida por Thomas Hobbes, elabora o conceito político de soberania absoluta do Estado, na obra O Leviatã em 1651, imprescindível para a garantia de paz duradoura no interior de um corpo político marcado por profundas divisões e conflitos de cunho religioso. Como bem sintetiza Castelo Branco (2004, p.35):
Hobbes, durante a guerra religiosa de seu tempo, via reinar conflitos violentos em virtude da luta pela supremacia das crenças de cada partido, seita e igreja. Cada homem invocava sua consciência para lutar pela sua religião, seus valores morais, isto é, pela supremacia de seu juízo em relação a todas as matérias.
A segunda perspectiva entende a função do Estado como agência protetora, isto é, aquele que evita que cada indivíduo se encarregue da justiça, em que o primeiro direito fundamental que o Estado deve defender é o direito à vida, propriedade individual. O pensador que inaugura essa perspectiva é John Locke, e sua principal obra política é Dois Tratados sobre o Governo Civil, publicada em 1690. Para Locke, os homens, visando à fundação de um corpo político e à criação do estado civil ou de sociedade, precisariam de comum acordo abdicar de parte de seu poder original em favor da regulamentação dos poderes da sociedade. No estado de natureza, segundo Locke, eram direitos do homem agir em favor da preservação própria ou de outro e de buscar reparação pelas injúrias recebidas.
Segundo Locke, os homens abdicam desses dois poderes em favor do poder legislativo (que estabelece a utilização da força para a preservação dos membros da comunidade, por meio das leis e, que, portanto, é o poder supremo daquela) e do poder executivo, exercido pelo Estado, responsável por executar as leis em vigor e, consequentemente, punir os infratores. John Locke chama esta sociedade politicamente organizada de governo civil, que surge pelo pacto entre as pessoas
A terceira perspectiva citada por Cortina (2005) é aquela na qual o Estado seria a expressão da vontade geral, que exige o abandono da liberdade natural, mas concede a liberdade civil. Essa perspectiva foi desenvolvida por Jean-Jacques Rousseau, na obra Do Contrato Social ou Princípios do Direito Político, publicada em 1762. Para Rousseau, o destino do Estado é determinado pela lei, entendida como ato da vontade geral e expressão da soberania. Para Chauí (1999, p.19) “[a] concepção rousseauniana do direito político é essencialmente democrática, na medida em que faz depender toda a autoridade e toda soberania de sua vinculação com o povo em sua totalidade”. As ideias políticas de Rousseau influenciaram
significativamente a Revolução Francesa no final do século XVIII, em particular as noções de liberdade e igualdade política entre os homens.
Por fim, a quarta perspectiva fundamenta-se no pensamento de Kant, em que o Estado seria o avalista da liberdade externa, sem a qual seria impossível a realização da liberdade transcendental, entendida como ação humana, “ao mesmo tempo desinteressada e orientada não para o interesse particular e egoísta, mas para o bem comum e ‘universal’” (FERRY, 2006, p. 149).
Para Cortina (2005, p. 45), as exigências acima expostas “iluminam o surgimento do chamado Estado de direito da tradição liberal, que garante a obtenção dessas metas por meio do império da lei” (grifos da autora).
Dessa maneira, o Estado de Direito fundado no pacto e na lei acaba por se tornar “o eixo de organização da vida em sociedade e do processo de fabricação do sujeito cidadão na modernidade” (FALEIROS, 2005, p. 2).
Bobbio muito bem sintetiza esta organização das ideias em torno do Estado, para situar o pensamento de Marx e de alguns de seus seguidores,
Para a maioria dos filósofos clássicos, o Estado representa um momento positivo na formação do homem civil. O fim do Estado é ora a justiça (Platão), ora o bem comum (Aristóteles), a felicidade dos súditos (Leibniz), a liberdade (Kant), a máxima expressão do ethos de um povo (Hegel). É considerado geralmente como o ponto de escape da barbárie, da guerra de todos contra todos; visto como o domínio da razão sobre as paixões, da reflexão sobre o instinto.
Os seguintes aspectos que integram o pensamento marxista acerca do papel do Estado podem ser assim resumidos:
a) as condições materiais de uma sociedade formam a base de sua estrutura social, política e da consciência humana. A forma do Estado e das demais instituições políticas, portanto, decorre das relações de produção, não do desenvolvimento das ideias ou vontades humanas;
b) o Estado é expressão política da dominação de classe e está a serviço da classe economicamente mais forte, não representando o interesse comum ou a vontade geral;
c) o Estado tem suas origens na necessidade de controlar os conflitos entre os diferentes interesses econômicos, surgindo como resposta à necessidade de mediar os conflitos de classe, com vistas a manter a ordem;
d) visando controlar os conflitos de classe, o Estado exerce função repressiva a serviço da classe dominante (CARNOY, 1990, p. 65-71).
Nessa perspectiva, o Estado não está encarregado de representar a sociedade de um modo geral, promovendo o bem comum e o respeito ao interesse geral. Ao contrário, o Estado surge como instrumento de dominação da classe mais forte e não se coloca acima da luta de classes, mantendo-se na verdade, inteiramente imbricado nela.
Para Codato e Perissinoto (2001), a determinação da natureza de classe dos processos de dominação política foi uma das conquistas teóricas mais fundamentais para a teoria política moderna feita pelos clássicos do marxismo.
A questão do poder do Estado, na perspectiva marxista, coloca-se em distinção à questão do “aparelho estatal”. “Enquanto este último refere-se à dimensão institucional, aquele procura identificar as relações sociais que são prioritariamente garantidas por meio das “políticas públicas” promovidas pelo Estado.
Deteria o “poder de Estado”, portanto, a classe social que tivesse assegurada, pelas ações estatais, sua posição privilegiada na estrutura produtiva da sociedade em análise” (CODATO e PERISSINOTO, 2001, p. 24).
própria que não pode de maneira alguma ser reduzida simplesmente à dominação política” (1985, p. 17). Em outros termos: o “poder de Estado” se faz por meio da luta política na qual
os grupos políticos e as classes sociais percebem o Estado como uma poderosa instituição capaz de definir a distribuição de recursos diversos (ideológicos, econômicos, políticos) no interior da sociedade. Em função disso, lutam entre si para controlar diretamente ou influenciar à distância os diferentes ramos do aparelho estatal. Nesse nível de análise é possível admitir o Estado, de um lado, e a classe, de outro, como realidades distintas e autônomas; é possível, portanto, pensar o “poder de Estado” como distinto do “poder de classe” e em relação conflituosa com ele (CODATO e PERISSINOTO, 2001, p. 17).
A compreensão do Estado como palco de lutas políticas permite vislumbrar a diversidade de interesses sociais vigentes e, ainda, o caráter não-monolítico do aparelho estatal. Entretanto, não elucida a hierarquia de critérios que preside a lógica da decisão pública. Isso porque o funcionamento do Estado, mesmo na situação democrática, está longe de lembrar uma “ausculta plebiscitária” entre atores
sociais. Nem o voto individual nas eleições gerais nem a manifestação coletiva das representações corporativas têm peso simétrico na definição das políticas públicas (Carvalho, 1997).
Para efeito da pesquisa sobre a relação entre Estado e Sociedade Civil, por meio dos Conselhos de Direitos do Idoso, cabe ressaltar que as conquistas sociais, no âmbito da conformação do Estado de Direito, dizem respeito à luta ideológica sobre o papel do Estado na mediação dos interesses de classe na sociedade. Esse papel não é neutro e deverá refletir as lutas internas dos diferentes aparelhos de Estado.
O Estado de Direito, fundado no pacto e na lei, acaba por se tornar “o eixo de organização da vida em sociedade e do processo de fabricação do sujeito cidadão na modernidade” (FALEIROS, 2005, p. 2), na perspectiva da correlação de forças.
A constituição do Estado Moderno desloca a relação de uma sociedade servil composta por súditos, na qual o poder despótico exige destes somente os deveres para uma sociedade de cidadãos, em que a relação se dá por meio de direitos que se constituirão a base das sociedades ocidentais modernas.
não direitos. No Estado Absoluto, os indivíduos possuem, em relação ao soberano, direitos privados. No Estado de Direito, o indivíduo tem, em face do Estado, não só direitos privados, mas também direitos públicos”.
Cabe destacar que os direitos fundamentais representam a tradicional tutela das liberdades burguesas: liberdade pessoal, política e econômica. Estes representam para o Estado de Direito, no contexto democrático, a garantia do status quo do poder da burguesia emergente. Para essa garantia, o Estado de Direito possui quatro níveis estruturais do sistema jurídico:
1. Nível formal que garante as liberdades fundamentais a partir da aplicação da lei geral-abstrata;
2. Nível material que se assenta na liberdade de concorrência no mercado;
3. Nível social que trata a questão social a partir de políticas reformistas de integração da classe trabalhadora; e
4. Nível político que se traduz na separação e na distribuição do poder (BOBBIO et al. 2007, p. 401).
A formação do capital financeiro, com a união do capital industrial, comercial e bancário, transformou a relação do Estado com a Economia. Se, ao longo de todo o século XVIII, o Estado garantia “de fora”, a estrutura da livre-troca, a partir do século XIX, o Estado passa a intervir ativamente dentro do processo de valorização capitalista. Para isso, foi necessário um movimento de esvaziamento gradativo do poder legislativo concomitante ao fortalecimento de “uma organização corporativa do poder, baseada na crescente funcionalização das ‘agencies’ da administração, tendo em vista os diversos setores do capital” (BOBBIO et al., 2007, p. 402).
Para Weber, a crescente funcionalização do Estado remete à dominação legal
no interior do Estado de Direito, em virtude do estatuto.
Weber, nessa passagem, distingue duas características principais do poder legal-racional: o caráter impessoal das decisões do Estado e sua hierarquia de cargos.
Na segunda metade do século XIX, as políticas reformistas de integração e apaziguamento da classe trabalhadora mostraram-se insuficientes. As condições de maior pobreza dos trabalhadores, resultado da Revolução Industrial, fizeram eclodir a questão social e impuseram a necessidade de “uma tecnologia social que determinasse as causas das divisões sociais e tratasse de lhes remediar, mediante adequadas intervenções de reforma social” (BOBBIO et al. 2007, p. 403).
Nesse contexto, entre 1883 e 1889, o chanceler Otto von Bismarck estruturou na Alemanha um sistema de previdência social em que os primeiros programas de seguro obrigatório contra a doença, a velhice e a invalidez são levados a termo de forma inédita na Europa. A motivação de Bismarck foi conter o ímpeto do ainda incipiente movimento socialista e solidificar o apoio ao regime político junto aos trabalhadores urbanos. Entretanto,
[...] a ideia de um seguro contra a depreciação acelerada e permanente do capital humano é anterior ao modelo alemão e remete às sociedades de assistência mútua organizadas por guildas na própria Alemanha, antes de Bismarck; ou bancos que forneciam seguro contra invalidez subsidiados pelo Estado, na França de Napoleão III, entre outros exemplos. Assim, o que distinguia o sistema alemão de mecanismos de proteção predecessores era sua natureza compulsória e contributiva. Benefícios eram pagos a trabalhadores inválidos, ou que sobreviviam além da idade de 70 anos, e custeados através de contribuições compulsórias de firmas e empregados (FERREIRA, 2007, p. 65).
Logo, outros países europeus aplicariam em suas legislações nacionais o modelo alemão. Inicia-se, a partir de então, o caminho para um liberalismo legitimado por concessões sociais, no qual o Estado irá assumir gradativamente papel central no financiamento e na administração de programas de seguro social. Para Bobbio et al.(op.cit., p.403), as formas embrionárias do Welfare State visavam, na realidade, “criar a dependência do trabalhador ao Estado, mas ao mesmo tempo, deram origem a algumas formas de política econômica, destinadas a modificar irreversivelmente a face do Estado Contemporâneo”.
“[n]o Estado de direito, o indivíduo tem, em face do Estado, não só direitos privados, mas também direitos públicos. O Estado de direito é o Estado dos cidadãos”.
1.1.2. Cidadania e Direitos Sociais
O conceito de “cidadania” que acabou se convertendo em “padrão”, segundo Cortina (op.cit.), foi aquele cunhado por Thomas H. Marshal na obra Cidadania e Classe Social, publicada em 1949. Marshall cunha o conceito de cidadania social
agregando aos direitos civis e políticos, os direitos sociais (trabalho, educação, moradia, saúde, benefícios sociais entre outros). Nas palavras de Marshall,
[...] [o]s direitos civis deram poderes legais cujo uso foi drasticamente prejudicado por preconceito de classes e falta de oportunidade econômica. Os direitos políticos deram poder potencial cujo exercício exigia experiência, organização e uma mudança de ideias quanto às funções próprias de Governo. Foi necessário bastante tempo para que se desenvolvessem. Os direitos sociais compreendiam um mínimo e não faziam parte de cidadania (MARSHALL, 1988 p.31).
Os direitos sociais, inclusos no conceito de cidadania social de Marshall, deveriam ser assegurados pelo Estado Nacional,
[...] entendido não já como Estado liberal, mas como Estado social de direito [que] consiste em incluir no sistema de direitos fundamentais não só as liberdades clássicas, mas também os direitos econômicos, sociais e culturais: a satisfação de certas necessidades básicas e o acesso a certos bens fundamentais para todos os membros da comunidade (CORTINA, op.cit, p. 52).
Para a autora, estas seriam exigências éticas às quais o Estado contemporâneo deveria responder.
Entretanto, a garantia e o grau de extensão dos direitos sociais é uma questão extremamente complexa, na medida em que envolve diferentes perspectivas de análise. Para Marshal, o objetivo fundamental das políticas sociais seria o de promover “enriquecimento geral da substância concreta da vida civilizada, uma redução geral do risco e da insegurança, uma igualação entre os mais e menos favorecidos em todos os níveis”. Mas, como se daria o equilíbrio entre os direitos
escassos? Em outros termos, como universalizar os direitos sociais? A primeira questão a ser assumida é que os direitos sociais podem e devem ser universalistas, como são necessariamente os direitos civis e políticos. E é justamente neste ponto que a importância da cidadania reside, pois, além de ser um valor em si, fundamento da sociedade democrática, ela também “consiste em um meio pelo qual a igualdade e a liberdade podem florescer” (DOMINGUES, 2001, p. 297).
Nesta perspectiva e tendo como projeto social mais amplo a luta contra a proposição política do Estado mínimo neoliberal insere-se a possibilidade de participação de setores organizados da sociedade nas políticas públicas, no sentido
da ampliação e da afirmação dos direitos sociais. As bases legais para essa participação inscreveram-se no Brasil a partir da luta pela democratização que culminou com o processo Constituinte e a publicação da Constituição de 1988, denominada “Constituição Cidadã”.
Nos Estados democráticos modernos, o conceito de política pública tem íntima ligação com o de cidadania, pensada como conjunto das liberdades individuais expressas pelos direitos civis (Neri, 2005). A concretização da cidadania ocorre através do espaço político, como o “direito a ter direitos”.
1.1.3 Controle Social e Cidadania
Segundo Comparato (1975), a palavra controle consiste em neologismo na língua portuguesa originária da língua francesa. A evolução semântica da palavra controle em português sofreu influência tanto francesa, na qual assume o sentido de “verificação” ou “fiscalização”, quanto inglesa, em que o termo assume conotação de “poder” ou “dominação”. Dessa maneira, conclui o autor, em nosso meio controle significa não somente vigilância, verificação, fiscalização, mas também, poder de dominar, regular, guiar, restringir.
O princípio da representatividade, por sua vez, requer que o governo responda pelos atos que pratica e que os cidadãos possam fiscalizar, controlar e obter informações acerca destes atos. Como sintetiza Ataliba (1985, p. 3), “se a coisa pública pertence ao povo, perante este, todos os seus gestores devem responder”.
Cabe, por sua vez, à função administrativa do Estado, o cuidado com a “coisa pública”. Esta é exercida pelos três poderes republicanos: Executivo, Legislativo e Judiciário e pelas esferas jurídicas de governo: União, Estados e Municípios, Distrito Federal e Territórios.
O controle sobre a função administrativa do Estado, segundo Siraque (op.cit.), pode ser classificado em dois âmbitos: a) Controle Institucional; e b) Controle Social.
O controle institucional é um controle interno às esferas do Estado, isento de participação direta da sociedade, mas efetuado por meio de seus representantes eleitos ou das instituições públicas criadas pela Constituição para fiscalizar as atividades do Estado.
O controle institucional pode ser subdividido em interno e externo. O primeiro é uma autofiscalização e tem por objetivo: a) preparar a prestação de contas e o controle externo, social e institucional; b) fiscalizar as atividades dos agentes públicos hierarquicamente inferiores; c) fornecer informações à administração superior; d) garantir legalidade, eficiência, economicidade na aplicação dos recursos públicos; e) identificar erros e fraudes; f) preservar a integridade do patrimônio público; acompanhar a execução do plano plurianual do orçamento público e demais planos e metas da Administração Pública (SIRAQUE, op.cit., p. 108).
O controle institucional interno, considerando as suas características, seria a “alma do plano de organização da Administração Pública”, pois, sem ele, não seria possível garantir transparência da atividade administrativa e os objetivos constitucionais da República” (idem).
Os sistemas que integram o controle institucional interno são as Corregedorias (como a do Ministério Público, das Polícias Civil e Militar, do
[...] um sistema eficiente de controle social interno da atividade administrativa do Estado gera transparência dos atos da administração, eficiência administrativa, promove o profissionalismo nas relações internas à administração, garante igualdade na prestação dos serviços públicos e combate o tráfico de influências, o clientelismo político e, portanto, contribui com a participação popular e o controle social.
O controle institucional externo, por sua vez, é aquele realizado por órgão estatal estranho àqueles que foram responsáveis pela emissão do ato a ser controlado, por exemplo, Ouvidorias, Ministério Público e os Poderes Legislativos, auxiliados pelos Tribunais de Contas. Essas instâncias têm o poder-dever de zelar pelo patrimônio público, pelo meio ambiente e por parcelas da população que, pela sua situação de maior vulnerabilidade, têm maiores probabilidades de serem atingidas em sua dignidade, tais como as pessoas idosas e as pessoas deficientes (idem).
Por fim, a função administrativa do Estado, em regimes republicanos e democráticos, é fiscalizada pelo controle social. Se o controle institucional é aquele que recai sobre os próprios poderes estatais, o controle social é realizado por
[...] um particular, por pessoa estranha ao Estado, em grupos de pessoas ou por meio de entidades juridicamente constituídas, sendo que neste caso não há necessidade de serem estranhas ao Estado, mas há a necessidade de pelo menos uma parte de seus membros serem eleitos pela sociedade (SIRAQUE, 2004, p.112).
O conceito de democracia participativa é posto como opção à crise da democracia representativa, em que a participação restringe-se ao momento da escolha dos representantes na ocasião do processo eleitoral.
No jogo político democrático, a participação da sociedade significa “a abertura de espaços públicos para a manifestação da voz, do voto, do controle, da divergência por parte da sociedade em relação à governança,4 a exigência da transparência da prestação de contas e da consonância das ações do governo com as demandas da sociedade” (FALEIROS, 2006, p. 95)
4
O controle social tem a finalidade de verificar se as decisões tomadas no âmbito do Estado estão sendo executadas conforme aquilo que foi decidido e se as atividades estatais estão sendo realizadas conforme os parâmetros estabelecidos pela Constituição Federal e pelas normas infraconstitucionais. Como ressaltam Sposati e Lobo (1992), a discussão do controle social no Brasil, considerando a sua história política marcada pela violência e pelo “coronelismo”, não deve ser posta em patamar burocrático, isto é, “vigiar a burocracia”, mas sim na possibilidade de “criar nova cultura política/democrática que, ao democratizar as decisões, traga a alteridade”5 (p.372).
Uma das características centrais do Estado Democrático de Direito é exatamente a submissão ao controle dos detentores do poder por parte dos sujeitos de direito. Assim sendo, o controle social da função administrativa do Estado tem a finalidade de submeter os agentes que exercem função administrativa junto ao poder Legislativo, Executivo e Judiciário ao controle da sociedade. Como ressalta Siraque (op.cit., p. 117), o controle social
[...] está classificado na categoria dos direitos e garantias individuais, mas não visa atender somente ao interesse individual das pessoas enquanto tais, mas ao interesse público, ao bem comum, ao interesse da sociedade, da coletividade, da cidadania e das próprias finalidades do Estado.
A partir da ideia de protagonismo dos agentes sociais, denominada por Sposati e Lobo (1992) como alteridade, essas autoras irão pontuar alguns riscos em torno do controle social.
O primeiro deles é denominado de “alteridade cooptada” que ocorreria em dois sentidos: a) pela fragilidade da representação que não possui informação e capacidade argumentativa e, portanto, pouco opina; e b) pela prática da cumplicidade que, ao incluir o interesse restrito e imediato dos representantes populares, afasta-os da luta pela atenção mais ampla dos representados. Para as autoras, esta questão “abre a necessidade de se instalar uma política de informação que não seja mera transmissora, mas polemizadora de questões, equivale dizer,
capaz de problematizar, argumentar e formar opinião” (p. 374).
5
A “alteridade subalternizada”, por sua vez, seria aquela em que a relação seria de deferência de quem tem o poder para com os representantes da sociedade. Neste tipo de relação, o risco seria o tratamento infantilizado, no qual os assuntos seriam tratados de forma superficial sob a premissa de que o povo, por ser ignorante, não iria entender a complexidade das questões envolvidas em determinados problemas. Como forma de prevenir tais situações, haveria a necessidade de “decodificação dos temas em um modo de falar que não provoque o ocultamento das questões” (idem).
Com efeito, existe, de fato, uma relação assimétrica entre os representantes
do Estado e os representantes do movimento social. Esta assimetria fica mais evidente em espaços instituídos de controle social, em que “o governo se faz responsável (accountable) sem camuflar no marketing ou nas promessas, e a sociedade manifesta seu interesse e sua força, o que permite o entrecruzamento do instituído e do instituinte, num jogo regulado pela lei, mas exercido com força e pressão” (BRASIL, 2006, p. 20).
Por último, as autoras denominam de “alteridade tutelada” como sendo uma variante da subalternidade, na qual segmentos técnicos que se identificam com os interesses populares acabam ocupando o espaço da interlocução que deveriam ser ocupados pelas representações populares. Neste tipo de relação pode até aumentar o número dos que se sentam à mesa, mas ainda não repercute aquilo que se discute à mesa para os representados.
De fato, no caso da efetiva participação da população idosa nos mecanismos constitucionais de controle social em nosso país, as questões propostas pelas autoras são de extrema relevância na medida em que, na presente proposta de pesquisa, o núcleo central de preocupação diz respeito à representatividade da população idosa nos conselhos.
Afinal, a criação do CNDI manifesta a possibilidade de exercício da cidadania de parcela significativa da população brasileira. Entretanto, o processo em que se deu sua regulamentação demonstra a tensão entre diferentes interesses que
permeiam as relações entre Estado e Sociedade.
• O controle social supõe um padrão de representatividade e protagonismo da população idosa na construção, na operação e na gestão das políticas sociais;
• O controle social deve ser entendido como espaço privilegiado para se romper com o caráter “privatista”, isto é, de favorecimento de alguns em detrimento do bem comum;
• Os espaços do controle social não podem ser reduzidos à continuidade burocrática de reuniões, buscando-se manter compromisso com os resultados esperados;
• O controle social necessita ser institucionalizado, tornar-se visível, de tal maneira que alterações em sua continuidade possam tornar-se públicas;
• O controle social deve estar afeito não só aos serviços públicos, mas integrar em sua pauta os serviços privados.
Nesta perspectiva, entende-se que o exercício da cidadania, expresso na ação do controle social, se dá quando o indivíduo age para defender interesses que são também seus, mas que beneficiam o conjunto da sociedade. O controle social, é um espaço político de negociação dos diferentes interesses em jogo, que considera a questão da representatividade dos agentes que efetuam, nos espaços próprios.
Cabe estabelecer os limites conceituais entre controle social e participação popular. Vimos anteriormente que o conceito de controle social, como exposto na Constituição Federal de 1988, significa fiscalização das políticas públicas. Já a noção de participação popular remete, além da questão propriamente de fiscalização,6 à possibilidade de expressão das classes populares na medida em que estas “desenvolvem uma participação popular como forma permanente e intrínseca de sobrevivência. Não é um convite dos governantes que determina essa participação” (VALLA, 1998b).
1.1.4. Democracia Participativa e a Representatividade das Organizações da Sociedade Civil
6
O debate em torno da sociedade civil e sua relação com o Estado insere-se na questão mais geral sobre a crise da representação política nas sociedades democráticas contemporâneas.
No último quartel do século XX, as sociedades democráticas hodiernas, segundo LAVALLE et al. (2006), sofreram profundas transformações advindas fundamentalmente pela: a) perda da centralidade dos partidos políticos de massas, como ordenadores estáveis das identidades e preferências do eleitorado; b) personificação midiática da política sob a figura de lideranças plebiscitárias; c) precarização e flexibilização do mercado de trabalho que tornaram fluidas e instáveis as grandes categorias populacionais, outrora passíveis de representação por sua posição na estrutura ocupacional; e d) inovações institucionais colocando em posição de destaque o controle social e a representação grupal nas funções executivas do governo.
As inovações institucionais participativas e sua regulamentação, ocorridas alhures e no Brasil, instituíram princípios e funções concorrentes de representação
política de tal modo que “transbordaram parcialmente as fronteiras das eleições, enveredando para o controle e as representações sociais nas funções executivas do governo, especialmente em determinadas área de políticas públicas” (LAVALLE et al., 2006, p. 82-83).
Nesta perspectiva, a representação política7 é efetuada principalmente junto aos órgãos decisórios (executivos) do Estado, por exemplo, de uma negociação entre agentes privados no mercado (empregador e empregado) mediado pela legislação trabalhista (Estado). Neste caso, de um lado, existe um modelo organizativo único, expresso nos sindicatos, munidos com especificações quanto ao vínculo com os representados (filiação) e aos dispositivos de prestação de contas e de sanção (por meio de eleições internas ou desfiliação). Por outro lado, as entidades civis que atuam nos espaços institucionalizados de controle social possuem formatos organizacionais os mais variados e relações com seus públicos nem sempre explícitas ou claras. Essa fluidez, por assim dizer, põe em questão a
7
representatividade efetiva destas organizações em relação aos interesses de seus representados.
Afinal, há participação destas organizações por meio da sociedade civil, o conceito de democracia na direção de seu aperfeiçoamento? Em outras palavras, as inovações institucionais em curso aprofundam a democracia participativa no sentido de seu potencial para ampliar os direitos sociais?
Com efeito, existe uma polarização teórico-conceitual entre “modelos de democracia”. Silva e Amorim (2008), analisando a teoria de democracia em Max Weber, ressaltam que existiria, de um lado, a “teoria minimalista” na qual a única
forma de democracia possível no mundo moderno é a democracia representativa. Segundo as autoras, esta seria a posição de Max Weber. Nessa linha de raciocínio, o regime democrático seria apenas um método para escolha dos governantes. Em outro extremo, por sua vez, estariam as “teorias amplas de democracia”, que defendem a ideia de que a democracia deve ser entendida como parte de toda vida social, “como modelo de convivência política entre os cidadãos, no qual, em princípio, todos participam igualmente da distribuição do poder, dos bens econômicos e culturais. Este segundo grupo de teorias, portanto, defende o modelo da democracia participativa” (SILVA e AMORIM, 2008, p. 8).
Compartilha-se nesta pesquisa a posição de Vitullo (2006), na qual a democracia deveria ser entendida como processo, o que leva, obrigatoriamente, a considerar o conflito e a luta por questões substantivas como seus elementos constitutivos, “a incorporar as contradições e os diferentes graus de conflitividade que a atravessam, sem os quais se apagaria completamente a própria noção de democracia”. A democracia, por conseguinte, seria o “esforço incessante para tornar as relações sociais menos arbitrárias, as instituições menos injustas, a distribuição de recursos e de opções menos desequilibradas e o reconhecimento menos escasso” (VITULLO, 2006, p. 371). Tal posição leva a superar as concepções democráticas que limitam a participação popular ao mero exercício do sufrágio, que reduzem o espaço público simplesmente ao institucional e que definem a
democracia como um jogo de equilíbrios.
apud Lavalle et al., 2006, p. 75). Em parte, tal afirmação verifica-se empiricamente como nos caso das organizações representativas de portadores do vírus HIV/AIDS que têm, em seu conjunto, maior poder de mobilização de recursos governamentais e não-governamentais do que, por exemplo, portadores de doenças historicamente negligenciadas como a malária e a doença de chagas, típicas de países pobres do hemisfério sul.
A representação por entidades, ou organizações da sociedade civil, segundo Lüchmann (2007, p. 155), estaria difusamente ancorada na legitimidade destas organizações em promover, de distintas maneiras, a defesa das variadas “causas”
sociais e de demandas e interesses de grupos e setores sociais, historicamente excluídos dos processos de decisão política. “Poder-se-ia dizer, portanto, que a representação nos conselhos apresenta maior grau de independência, na medida em que está relacionada com a formulação de políticas públicas e, portanto, pautada na perspectiva de representação de interesses gerais”. Neste processo, existem aqueles setores mais organizados e ativos e outros em estágios de organização incipientes.
Entretanto, funções de promoção de “novas cidadanias”8 são ressaltadas como potencial do trabalho das associações/organizações no contexto da “nova institucionalidade”, em que se utiliza a denominação dada por Veras Telles (1994) ao se referir à sociedade civil contemporânea.
Na direção de valorização do papel desempenhado pelas organizações/ associações na sociedade civil, Teixeira (2005) argumenta que, na base dos interesses em associar-se a determinadas camadas sociais em situação de exclusão social, está a melhoria nas suas condições de vida.
Assim sendo, “a solidariedade surge como decorrência da interação social, em que a união de esforços pode contribuir para obtenção de resultados e a construção da sociabilidade requer sentimento de pertencimento, até para enfrentar as dificuldades objetivas” (TEIXEIRA, 2005, p. 80).
8
Considerando a pluralidade das organizações, não há como afirmar categoricamente que todas atuam na direção da construção de redes ou laços de solidariedade social.9
Como será explorado mais adiante, a legislação brasileira atribui às associações representativas uma série de funções nas políticas sociais que, em princípio, extrapolam as fronteiras dos interesses corporativos e setoriais. A partir da Constituição de 1988, a elas são atribuídas funções de caráter político que objetivam a representação de segmentos sociais para realização de atividades de caráter geral de proteção à sociedade como um todo.
No entanto, como ressalta Teixeira (op.cit.), não são todas as associações atuantes na sociedade civil que possuem conhecimento dessas novas atribuições, mantendo-se “restritas à defesa de seus associados, que não pode ser suprimida, até porque as condições de vida da maioria dos segmentos o exige” (p. 91).
Tal afirmação remete-nos, novamente, ao tema da representatividade das organizações, tanto para expressar os interesses de seus representados quanto para ultrapassar esses limites e representar, em última instância, os interesses da sociedade.
O foco do presente estudo é a participação da população idosa nas instâncias de controle social, consubstanciadas nos conselhos de direitos. Participação esta que deveria, em principio, ser expressa na representatividade das associações/organizações que participam dos conselhos.
Cabe destacar que representação, por definição, segundo Pitkin (1967, p. 60-91), supõe diferença e distância, não identidade e coincidência, entre a representação e aquilo que é representado.
Diante da complexidade do tema, assume-se a perspectiva analítica de Lavalle et cols. (2006, p. 88), a qual permitiria elaborar o papel inédito da representação conjugando uma “tríplice operação”:
1. Deve-se preservar o núcleo normativo mínimo da representação, isto é, atuar em favor do representado;
2. Não se devem aplicar critérios de avaliação que condenem, a priori, as novas práticas de representação à ilegitimidade na medida em que as organizações civis não podem agir como partidos políticos;
9
3. Deve-se examinar essas práticas contra o pano de fundo da reforma da democracia, a partir dos seus efeitos de inclusão política, isto é, a possibilidade de estas organizações influenciarem as políticas públicas participando da sociedade civil.
Utilizando-se do referencial teórico de Edmundo Burke (1942), os autores sugerem para análise da questão da representatividade o componente expresso no termo “sentimento de representação”. Em outras palavras, “se a representação é irredutível à mera representação presuntiva, a representatividade não pode prescindir do compromisso de representar” (LAVALLE et cols., 2006, p. 89).
Apesar do fenômeno de pluralização de atores de representação coletiva, em diferentes instâncias de controle social, ser relativamente recente e ainda em processo de institucionalização, espera-se que sua importância crescente venha acompanhada de pressões para tornar estas práticas compatíveis com exigências democráticas mínimas de responsabilidade,10 prestação de contas e sanção.
No exame da legislação brasileira que institui os mecanismos institucionais da participação da sociedade civil, nas instâncias de controle social, em particular aquela relativa à Política Nacional do Idoso, buscar-se-á ressaltar os aspectos acima destacados no sentido de aproximação à questão da representatividade das organizações participantes dos conselhos de direitos do idoso.
1.2 Participação Social da População Idosa nas Políticas Públicas: o Conselho Nacional de Direitos do Idoso
O presente subcapítulo tem por objetivo apresentar o histórico da constituição do Conselho Nacional de Direitos do Idoso na perspectiva do controle social e da participação democrática nas políticas públicas.
A luta pela redemocratização do país, ao longo da década de 1970, foi marcada não só pela agenda da democracia representativa, muito bem expressa pelo movimento das “Diretas Já”,11 mas por ampla mobilização de organizações
populares para influírem nas políticas sociais do Estado brasileiro.
10
Entende-se por responsabilidade (responsiveness) a sensibilidade das organizações perante as demandas e as necessidades dos representados (PITKIN, 1967 apud LAVALLE et al., 2006, p. 55).
11
Sobre esse período específico da história política brasileira, Sallum (2003) ressalta que, desde o início do governo de José Sarney, um conjunto de leis que bloqueavam a participação política popular foi alterado. Entre as medidas assumidas, destacam-se:
(a) eleições diretas, em dois turnos, para a Presidência da República; b) eleições diretas nas capitais dos estados, áreas de segurança e principais estâncias hidrominerais;
c) representação política para o Distrito Federal na Câmara dos Deputados e no Senado Federal;
d) direito de voto aos analfabetos;
e) liberdade de organização partidária, mesmo para os comunistas; e todo um conjunto de alterações menores que iam na mesma direção (SALLUM, 2003, p. 38).
Com efeito, a Constituição de 1988 tem por base uma proposta de Estado Democrático com políticas públicas universalistas. No âmbito específico da população idosa, ela representou passo importante na conquista dos direitos desta parcela da população, expressos, de forma especial, em seu Artigo 230, que determina: “A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida” (BRASIL, 1988).
Entretanto, o que caracteriza a Constituição no que diz respeito à construção da cidadania é a proposição de ampliar e institucionalizar os espaços de democracia participativa no interior do próprio Estado. Neste contexto, emergem, como espaços fundamentais no processo de construção das políticas públicas, os conselhos de direitos e de políticas. A cidadania, como concepção, requer a efetivação dos direitos sociais e a atuação estatal como garantia de sua vigência. No capítulo II que trata da Seguridade Social, lê-se no inciso VII, artigo 194, que a organização da seguridade social deve-se basear no “caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados” (BRASIL, 1988).
Gerschman (2004) chama a atenção para a relação do Estado com a sociedade na gestão das políticas sociais após a Constituição de 1988 e como resultado da definição constitucional relativa a essas políticas, para a criação de Conselhos cogestores de políticas públicas desde o âmbito municipal até o federal.
Partia-se do pressuposto de que os Conselhos incorporados à Constituição se tornariam canais efetivos de participação da sociedade civil e de “formas inovadoras de gestão pública a permitir o exercício de uma cidadania ativa, incorporando as forças vivas de uma comunidade à gestão de seus problemas e à implementação de políticas públicas destinadas a solucioná-los (GERSCHMAN, 2004, p. 1.672)”.
Entende-se que as práticas participativas, geradas tanto a partir das organizações da sociedade civil como da ação indutora do Estado, criam uma sinergia capaz de alterar substantivamente a relação entre esses atores. “Trata-se pois, de conseguir um encontro dialético entre Estado e Sociedade: uma
interpenetração dinâmica que sirva tanto para colocar a sociedade na sociedade, de modo a fazer com que prevaleçam interesses mais coletivos, mais compartilhados” (NOGUEIRA, 2001, p. 30)
Incorporada na legislação brasileira, a partir da Constituição de 1988, a ideia de controle social exercido por segmentos diversos da sociedade é conceito-chave para entendimento do papel dos Conselhos dos Direitos do Idoso nas políticas públicas dirigidas à população idosa.
1.2.1 O Contexto Político Institucional da Criação do Conselho Nacional de Direitos do Idoso
O Brasil, ao longo da década de 1970, foi marcado por profundas mudanças econômicas e políticas, que provocaram o surgimento de novas demandas sociais. O Estado burocrático-autoritário, que se estabeleceu a partir da ditadura militar, fechou os precários canais de expressão e de negociação de interesses e conflitos mantidos pelo populismo nas décadas de 1950 e 1960.
No contexto de ausência e fortes repressões aos canais de interlocução, emergiram novos movimentos sociais como captadores destas novas e candentes demandas sociais. Sua ação abre novos espaços ou “lugares” para a ação política. Na ausência de espaços legítimos de negociação de conflitos, o cotidiano, o local de moradia, a periferia, o gênero, a raça tornam-se espaços e questões públicas, lugares de ação política, constituindo sujeitos com identidades e formas de organização diferentes daquelas do sindicato e do partido (CARVALHO, 1997).
Cerca de três anos após a promulgação da Constituição Cidadã, como foi
ações para uma luta política nas ruas. O que retratou muito bem essa luta foi a ampla mobilização de aposentados em torno de seus proventos e as tensões que a impulsionavam. O movimento dos aposentados12 foi deflagrado em função de o Governo, em setembro de 1991, ter concedido reajustes diferenciados para os aposentados, estipulando que os benefícios superiores a um salário mínimo receberiam o abono de 54,60%, enquanto as aposentadorias menores, basicamente as rurais, seriam corrigidas em 147,06% acompanhando o salário mínimo.
Os aposentados, insatisfeitos com a medida governamental, mobilizaram-se para a conquista de igualdade no reajuste, o que, segundo Alvarenga (2006),
demandou organização e articulação em nível nacional, recorrendo aos meios de comunicação para atingir o maior número de aposentados e de pressionar os vários setores do governo, assim como de sensibilizar a sociedade.
A luta ficou sendo travada na esfera da Justiça por quase dois anos e trouxe como consequência, maior visibilidade sobre as condições de vida do idoso brasileiro. A situação dos aposentados brasileiros, idosos em sua maioria, acabou provocando indignação popular e conquistando simpatia para o movimento. “Tal discussão foi extremada ora na situação de pobreza em que viviam os idosos, ora no desrespeito com que eram tratados nos bancos, transportes e serviços públicos, ora na possibilidade de surgimento de novas identidades dos idosos como provedores da família, responsáveis pela sobrevivência de outros” (ALVARENGA, 2006, p.11).
Em 1985, com a criação da Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas (COBAP), o Movimento de Aposentados e Pensionistas ganhou grande visibilidade, tendo-se constituído no segundo maior lobby durante os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987-1988, perdendo somente para os ruralistas. O movimento dos aposentados, ao reagir “às formas autoritárias e de repressão política, indo além das reivindicações por melhoria de proventos, isto é, encaminhando propostas que questionavam o modelo econômico, [...] foi portador de elementos que despertaram nos aposentados e pensionistas, a consciência dos seus direitos e o espírito de cidadania” (HADDAD, 2003, p. 113).
12
Apesar da existência de outros movimentos sociais13 com a temática dos idosos, foi o movimento dos aposentados, liderado pela Confederação Brasileira de Aposentados, que conferiu visibilidade da “questão da velhice” em nível nacional.
1.2.2 Histórico e Marco Legal do Processo de Construção do CNDI
A prestação de assistência às pessoas idosas no Brasil, para além dos benefícios da aposentadoria,14 teve início a partir da publicação da Portaria n.º 82,
de 4 de julho de 1974, do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), por intermédio do antigo Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).
Faleiros (2007, p. 41) ressalta que, “quando a velhice passa de uma questão filantrópica e privada para a esfera pública, a perspectiva dominante passa a ser a incorporação do direito do trabalhador e não o direito da pessoa envelhecente”.
Restrita aos beneficiários do sistema previdenciário, a Portaria n.º 82/74 inova no que se refere à prestação direta, voltada para a prevenção dos “males” da velhice e para a sensibilização da comunidade. Cabe ressaltar duas importantes características do regime militar, no qual se insere a criação do MPAS (Lei n.º 6.062/74), no que tange às políticas públicas de assistência social. A primeira é a assunção do binômio “repressão-assistência” nas intervenções do Estado Militar. A segunda característica é a extensão da ação estatal para outras áreas sociais, como: saúde, educação, habitação, além da reconfiguração das tradicionais políticas de segurança, justiça e promoção humanas. Nesse contexto de restrição de liberdades, “[a]s práticas assistenciais voltaram-se não apenas para o equacionamento da correlação de forças em confronto na sociedade civil [...],mas também – e principalmente, vale destacar – para o processo de acumulação capitalista em curso, transformando-se, até mesmo, em investimento social” (HADDAD, 2003, p.110).
13
Desde a década de 1960 várias organizações não-governamentais se organizaram para o trabalho em prol da população idosa. Sobre esse período do movimento social, ver principalmente: RODRIGUES, N. C. Retrospectiva da política nacional do idoso. Revés do Avesso: política, cultura e ecumenismo. Outubro, 2005. p. 84-90.
14
