BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA E O DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL: legitimidade dos condicionantes de concessão do BPC ao idoso e ao deficiente em Teresina (PI)

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS DOUTORADO EM POLÍTICASPÚBLICAS. MARIA FERNANDA BRITO DO AMARAL. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA E O DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL: LEGITIMIDADE DOS CONDICIONANTES DE CONCESSÃO DO BPC AO IDOSO E AO DEFICIENTE EM TERESINA (PI). Teresina (PI) 2014.

(2) MARIA FERNANDA BRITO DO AMARAL. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA E O DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL: LEGITIMIDADE DOS CONDICIONANTES DE CONCESSÃO DO BPC AO IDOSO E AO DEFICIENTE EM TERESINA (PI). Tese apresentada ao Programa de PósGraduação stricto sensu em Políticas Públicas/Doutorado Interinstitucional (DINTER), da Universidade Federal do Maranhão e Universidade Federal do Piauí, como requisito final à obtenção do grau de Doutora em Políticas Públicas. Linha de Pesquisa: Seguridade Social: Política de Saúde, Política de Assistência Social e Previdência Social. Orientadora: Profa. Dra. Salviana de Maria Pastor Santos Sousa. Teresina (PI) 2014.

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(4) MARIA FERNANDA BRITO DO AMARAL. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA E O DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL: LEGITIMIDADE DOS CONDICIONANTES DE CONCESSÃO DO BPC AO IDOSO E AO DEFICIENTE EM TERESINA (PI). Tese apresentada ao Programa de PósGraduação stricto sensuem Políticas Públicas/Doutorado Interinstitucional (DINTER), da Universidade Federal do Maranhão e Universidade Federal do Piauí, como requisito final à obtenção do grau de Doutora em Políticas Públicas. Linha de Pesquisa: Seguridade Social: Política de Saúde, Política de Assistência Social e Previdência Social. Área. de. Concentração:. Políticas Sociais Programas Sociais. Tese apresentada em _____/_____/_______. BANCA EXAMINADORA _____________________________________________________ Profa. Dra. Salviana de Maria Pastor Santos Sousa Orientadora. _____________________________________________________ Profa. Dra. Solange Maria Teixeira Co-Orientadora. _____________________________________________________ Profa. Dra. Maria Dalva Ferreira de Macedo Membro externo. _____________________________________________________ Profa. Dra. Franci Gomes Cardoso Membro interno. _____________________________________________________ Profa. Dra. Maria Eunice Ferreira Damasceno Pereira Membro interno. _____________________________________________________ Profa. Dra. Cleonice Correia Araújo Examinadora suplente. _____________________________________________________ Profa. Dra. Raimunda Nonata do Nascimento Santana Examinadora suplente. e.

(5) Quem decide um caso sem ouvir a outra parte não pode ser considerado justo, ainda que decida com justiça (Sêneca). A finalidade da justiça consiste em estabelecer uma igualdade fundamental nas relações entre os homens e exigir que essa igualdade seja restabelecida quando violada. Justo é o igual e injusto é o desigual (São Tomás de Aquino). A ordem social é um direito sagrado que serve de alicerce a todos os outros. Esse direito, todavia, não vem da Natureza; está, pois, fundamentado sobre convenções (Rousseau, livro I). A Nação quer mudar. A Nação deve mudar. A Nação vai mudar. A Constituição pretende ser a voz, a letra, a vontade política da sociedade rumo à mudança (Ulisses Guimarães). Urge que se cumpra a Constituição tal qual ela foi idealizada. O povo precisa ser ouvido e escutado, pois não basta que se façam leis, é necessário que elas sejam endossadas pelo povo, isto é, legitimadas (a autora)..

(6) Ao meu maravilhoso Deus, por sempre estar comigo nos momentos mais difíceis da minha vida, me dando força e coragem para superá-los. Ao meu amor, João Pereira do Amaral, meu esposo e companheiro de todas as horas, que não mediu esforços para incentivar a realização do Curso de Doutorado. A meus filhos, Fernando, Fabrício, Fábio, Fabíola e Fagner, e aos meus netos (as) Fernando filho, Fernanda, Sophia, João Pedro, João Amaral e Yasmin, pelas muitas horas de convívio sacrificadas para tornar possível este trabalho. À memória do meu saudoso pai, Francisco Fernandes da Silva, que o destino impiedoso conseguiu arrebatar do nosso convívio aos 21 anos de idade. À minha mãe, Iracema Feitosa de Brito Fernandes (in memoriam), por ser um exemplo de mãe, mulher e de ser humano. Aos meus irmãos, irmãs, genro e noras, com gratidão e afeto. Aos meus avós, tios e tias, com saudades..

(7) AGRADECIMENTOS. À Profa. Dra. Salviana de Maria Pastor Santos Sousa, minha querida orientadora, mulher inteligente e admirável, pela excelente e cuidadosa orientação dada a esta Tese, com amizade e dedicação. À Profa. Dra. Solange Maria Teixeira, amiga e mestra, pela co-orientação, e incontestável apoio na elaboração desta obra. À Profa. Dra. Franci Gomes Cardoso, que muito contribuiu na estruturação deste trabalho. À Profa. Dra. Maria Dalva Ferreira, bem como às professoras doutoras Maria Eunice Ferreira Damasceno Pereira, Cleonice Correia Araújo, e Raimunda Nonata do Nascimento Santana, por terem aceitado participar da Banca Examinadora. À Profa. Dra. Maria Ozanira da Silva e Silva, pelo empenho na realização deste doutorado. À Profa. Dra. Valéria dos Santos Almada, pelo empenho na realização deste Doutorado, e pela dedicação e sensibilidade com que dirige o doutorado em Políticas Públicas da UFMA. À Profa. Dra. Masilene Rocha Viana Tidafi, pelo apoio e grande ajuda na busca de Bibliografia para a construção do Referencial Teórico desta Tese. Ao Prof. Dr. Osman Mendes Ribeiro, amigo e mestre, pela proveitosa troca de ideias, ricas e bem pensadas, e por estar sempre pronto a ajudar o próximo. Aos professores e professoras do Doutorado, pelos excelentes ensinamentos e incentivos à leitura e à pesquisa. Aos servidores do Doutorado em Políticas Públicas, Maria Izabel Silva, Fabrícia Gonçalves, Augusto, Júlio e Edson, pela excelente colaboração prestada aos alunos doutorandos..

(8) Ao Prof. Dr. Luís dos Santos Júnior, um dos mais competentes reitores da Universidade Federal do Piauí, pelo esforço hercúleo junto ao MEC e à Universidade Federal do Maranhão para a realização deste Doutorado. Aos colegas professores do Departamento de Ciências Contábeis e Administrativas, pela amizade e incentivo à realização deste doutorado. À querida amiga Carminda Luzia da Fonseca Reis e Silva pela amizade e incentivo durante a realização do doutorado. Aos colegas do Centro de Ciências Humanas e Letras, Enoque Sena, Maria de Fátima Rio Lima, Aninha, e Alexandre, pela amizade. Ao ilustre e admirável Prof. Dr. Pedro Vilarinho, ex-Diretor do CCHL e atual Pró-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa, pelo exemplo de dedicação ao trabalho e pelo incentivo à qualificação dos colegas docentes. À Profa. Dra. Antônia Ozima Lopes, exemplo de ser humano, pela ajuda inicial na elaboração do projeto de pesquisa. Aos sujeitos da pesquisa, beneficiários, usuários e servidores do INSS, pela inestimável colaboração ao responderem aos questionários de forma reflexiva. Ao doutorando, meu sobrinho, Deusiney Robson Araújo Farias, pela ajuda na pesquisa bibliográfica e pela excelente troca de ideias. Ao ilustre economista, professor da Universidade Federal do Piauí, Dr. Francisco Prancácio Araújo de Carvalho, e à amiga Carla Adriana, economista de futuro, pelas prestimosas ajudas na tabulação dos dados, elaboração de tabelas e gráficos bem como na análise dos dados da pesquisa. Aos colegas do Doutorado, pela caminhada conjunta, irmanados no apoio teórico e psicológico, e, pela ajuda mútua na superação de todos os tipos de dificuldades encontradas por alguém que se encontra longe do seu habitat natural. A todos aqueles que de alguma forma contribuíram para a concretização desta Tese..

(9) 8. RESUMO. Esta tese teve como objeto de investigação o Benefício de Prestação Continuada (BPC) a idosos e deficientes, instituído pelos artigos 203 e 204 da Constituição Federal e regulamentado pela Lei n. 8.742/93, Lei Orgânica da Assistência Social. Seu objetivo foi analisar a dinâmica da concessão do BPC em Teresina (PI), tendo como baliza a legitimidade de seus condicionantes, definidos na Lei no 8.742/93, frente aos Direitos Fundamentais Sociais e aos Princípios da Cidadania e da Dignidade da Pessoa Humana, constantes na Carta Magna. O método utilizado na pesquisa foi o histórico-dialético, com uma abordagem quanto-qualitativa, tendo como principal instrumento de coleta de dados o questionário, com perguntas abertas e fechadas. Os sujeitos da pesquisa foram trinta beneficiários, trinta possíveis beneficiários ou que tiveram o benefício negado, e vinte e quatro operadores do benefício, todos em Teresina (PI). Os dados quantitativos foram submetidos ao programa de estatística o SPSS e análise de discurso para as questões abertas e qualitativas. Os dados empíricos demonstram grande quantidade de idosos e deficientes com benefícios negados; a não legitimidade por todos os sujeitos da pesquisa aos requisitos de concessão, em especial, a renda per capita de menos ¼ de salário mínimo; existência de problemas de implementação do benefício pela discordância de o mesmo ser feito no INSS, da ampliação de funções fora da competência de uma seguradora, do trabalho que os candidatos dão no atendimento, pela ausência de escolaridade, desconhecimento e não adesão à lógica do benefício como direitos, dentre outros. Conclui-se que o BPC convive com uma crise de legitimidade pela controvérsia que vem promovendo, pela discordância de especialistas no tema, pelas posições dos tribunais pátrios, pela não aceitação dos critérios por beneficiários e possíveis beneficiário, pela defasagem no critério de aferição da pobreza em relação a outros programas e serviços do governo, dentre outros. Enfim, legalidade não significa legitimidade, em especial, quando não atende às necessidades e demandas do seu público-alvo. Palavras-chaves: Assistência Social. Benefício. Cidadania. Dignidade da pessoa humana..

(10) 9. ABSTRACT. This thesis was the object of investigation Continued Benefit - BPC elderly and disabled established by Articles 203 and 204 of the Federal Constitution and regulated by Law No. 8,742 / 93, Organic Law of Social Assistance. His goal was to analyze the dynamics of the BPC in Teresina-Pi having as goal the legitimacy of their conditioning defined in Law 8742/93 front to fundamental social rights and principles of citizenship and human dignity contained in the Magna Carta. The method used in the research was the historical-dialectical, with an as-qualitative approach, the main instrument of data collection questionnaire with open and closed questions. The research subjects were 30 beneficiaries, potential beneficiaries 30 or who had denied the benefit, and the benefit 24operadores, all in Teresina-PI. Quantitative data were subjected to statistical program SPSS and discourse analysis for open and qualitative issues. Empirical data demonstrate a lot of elderly and disabled who denied benefits; not the legitimacy of all the subjects to grant requirements, in particular, the per capita income of less than ¼ of the minimum wage; existence of problems in implementing the benefit of the disagreement even be done in INSS, the expansion of functions outside the scope of an insurer, the work that candidates give in attendance by lack of education, ignorance and non-adherence to the logic of benefit rights , among others. We conclude that the BPC coexists with a crisis of legitimacy for the controversy that has been promoting for the disagreement of experts on the subject, the positions of patriotic courts, not by the acceptance criteria for beneficiaries and potential beneficiary, the lag in the criteria for measuring poverty in relation to other government programs and services, among others. Anyway, legality does not mean legitimacy, especially when not meet the needs and demands of your target audience. Keywords: Social Assistance. Benefit. Citizenship. Dignity of the human person..

(11) 10. LISTA DE TABELAS. Tabela 1. – Benefícios assistenciais concedidos e indeferidos nos anos de 2010 a 2012........................................................................ 146. Tabela 2. – Concordância com os requisitos de concessão....................... 153. Tabela 3. – Como tomou conhecimento do BPC........................................ 159. Tabela 4. – Se idosos e deficientes carentes de Teresina conhecem o BPC.......................................................................................... 160. Tabela 5. – Propaganda sobre o Benefício de Prestação Continuada............................................................................... 162. Tabela 6. – Informações disponíveis aos usuários do BPC........................ Tabela 7. – Na opinião dos dirigentes, deveria ser dada mais publicidade sobre o direito ao BPC?........................................................... 164. Tabela 8. – Em sua opinião (dirigente do INSS), muita gente, potencial beneficiário do BPC, não conhece o seu direito ao Benefício?................................................................................ 164. Tabela 9. – Concordância com os requisitos de concessão do BPC.......................................................................................... 168. Tabela 10. – Qual critério de concessão responsável pelo maior número de indeferimentos do BPC a idosos......................................... 171. Tabela 11. – Qual critério de concessão é o maior responsável pelo indeferimento do BPC a pessoas com deficiência................... 171. Tabela 12. – Corte de renda ideal para concessão do BPC na opinião dos beneficiários............................................................................. 172. Tabela 13. – Corte de renda ideal para concessão do BPC na opinião dos dirigentes do INSS................................................................... 173. Tabela 14. – Opinião dos dirigentes do INSS sobre o corte de renda.......... 174. Tabela 15. – Moradia dos beneficiários e usuários do BPC.......................... 175. Tabela 16. – Atendimento no INSS............................................................... 176. Tabela 17. – Resistência no atendimento de beneficiários da Assistência Social....................................................................................... 177. 163.

(12) 11. Tabela 18. – Órgão que deveria operacionalizar o BPC............................... Tabela 19. – Funcionamento do INSS sem os beneficiários do Benefício de Prestação Continuada........................................................ 179. Tabela 20. – O grau de aceitação do INSS para operacionalização do BPC.......................................................................................... 181. Tabela 21. – Conselho Municipal de Assistência Social............................... 182. Tabela 22. – Grau de Confiança no Conselho de Assistência Social........... 183. Tabela 23. – Sugestões para a melhoria na concessão do BPC.................. 178. 184.

(13) 12. LISTA DE GRÁFICOS. 155. Gráfico 1. –. Concordância com os requisitos de concessão..................... Gráfico 2. –. Por meio de quem o beneficiário tomou conhecimento do BPC....................................................................................... 160. Gráfico 3. –. Se idosos e deficientes carentes de Teresina conhecem o BPC....................................................................................... 161. Gráfico 4. –. Propaganda sobre o Benefício de Prestação Continuada..... 163. Gráfico 5. –. Conhecimento dos requisitos de concessão do BPC............ 167. Gráfico 6. –. Concordância com os requisitos de concessão do BPC........ 169. Gráfico 7. –. Renda per capita para o BPC na opinião dos pesquisados... 170. Gráfico 8. –. Renda ideal na opinião dos pesquisados para a concessão do BPC.................................................................................. 172. Gráfico 9. –. Atendimento no INSS............................................................. Gráfico 10. –. Benefício de Prestação Continuada é direito ou benesse do governo.................................................................................. 181. Gráfico 11. –. Atuação do Conselho Municipal de Assistência Social.......... 176. 183.

(14) 13. LISTA DE SIGLAS. APS. – Agência da Previdência Social. BPC. – Benefício de Prestação Continuada. CADÚNICO. – Cadastro Único dos Programas do Governo Federal. CFB. – Constituição Federal Brasileira. CID. – Código de Identificação de Deficiência. CMAS. – Conselho Municipal de Assistência Social. CNAS. – Conselho Nacional de Assistência Social. CLPS. – Consolidação das Leis da Previdência Social. CNPS. – Conselho Nacional de Previdência Social. CRAS. – Centro de Referência de Assistência Social. DATAPREV. – Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social. FAG. – Fundo de Assistência ao Garimpeiro. FNAS. – Fundo Nacional de Assistência Social. FUNRURAL. – Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural. IBGE. – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. IDH. – Índice de Desenvolvimento Humano. IAPB. – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Bancários. IAPC. – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Comerciários. IAPETEC. – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Empregados em Transportes e Cargas. IAPI. – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários. IAPM. – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos. IAPFESP. – Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Funcionários e Empregados no Serviço Público.

(15) 14. IAP’S. – Institutos de Aposentadorias e Pensões. INSS. – Instituto Nacional de Seguro Social. IPASE. – Instituto de Previdência dos Servidores do Estado. IPEA. – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. LBA. – Legião Brasileira de Assistência.. LOAS. – Lei Orgânica da Assistência Social. LOPS. – Lei Orgânica da Previdência Social. MDS. – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. MPAS. – Ministério da Previdência e Assistência Social. ONU. – Organização das Nações Unidas. OIT. – Organização Internacional do Trabalho. PAIFs. – Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família. PBF. – Programa Bolsa Família. PNAS. – Política Nacional de Assistência Social. PNUD. – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. PPA. – Plano de Pronta Ação. PRORURAL. – Programa de Assistência ao Trabalhador Rural. RMPS. – Renda Mínima de Proteção Social. SINPAS. – Sistema Nacional de Previdência Social. STF. – Supremo Tribunal Federal. SUAS. – Sistema Único de Assistência Social. UNESCO. – Organização das Nações Unidas para a educação, a ciência e a cultura.

(16) 15. SUMÁRIO. 1. INTRODUÇÃO........................................................................................ 17. 2. O ESTADO E A PROTEÇÃO SOCIAL: A QUESTÃO DA LEGALIDADE E DA LEGITIMIDADE.................................................... 37. 2.1. Vertentes contratualistas...................................................................... 38. 2.2. Vertente conflitualista........................................................................... 47. 2.3. Estado social: a cidadania e a dignidade humana como elemento constitutivo e legítimo.......................................................................... 52. 2.4. Estado Social e a legitimidade da proteção social pública............... 58. 2.4.1 A história da proteção social: a sociedade civil e a família como provedoras.............................................................................................. 60 2.4.2 O Estado como provedor da proteção social........................................... 62. 2.5. A proteção social e a cidadania no Brasil........................................... 64. 2.6. A legitimidade e a legalidade em contexto democrático................... 70. 3. PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL: ASPECTOS HISTÓRICOS............ 74. 3.1. Aspectos históricos da proteção social no Brasil............................. 75. 3.1.1 A Previdência e a Assistência Social antes da Constituição Federal de 1988........................................................................................................ 77 3.1.2 Seguridade Social com a Constituição Federal de 1988........................ 3.2. 91. A Política de Assistência Social no contexto da Seguridade Social...................................................................................................... 93. 3.2.1 LOAS e o BPC......................................................................................... 96. 3.2.2 Política Nacional de Assistência (PNAS) e o Sistema Único de Assistência Social (SUAS): renovação e conservadorismo................... 99 3.3. Programas de Transferências de Renda no Brasil e o BPC no contexto do PNAS................................................................................. 108. 3.3.1 O Benefício de Prestação Continuada (BPC).......................................... 110. 4. O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DA AGENDA E FORMULAÇÃO DA LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: OS DIVERSOS SUJEITOS E INTERESSES NA CENA PÚBLICA................................. 115. 4.1. Os movimentos sociais como sujeito político das políticas públicas.................................................................................................. 116. 4.2. Evolução histórica dos Movimentos Sociais...................................... 122.

(17) 16. 4.3. O papel dos movimentos sociais na agenda, formulação e implementação de políticas públicas: o caso da LOAS.................... 126. 4.4. O uso dos instrumentos midiáticos como parceiros na formulação e divulgação de políticas públicas.................................. 132. 5. O BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA EM TERESINA: POSIÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E PERCEPÇÃO DOS SUJEITOS ENVOLVIDOS NA SUA DINÂMICA........................... 141 Configuração e condicionantes do BPC............................................. 142. 5.1 5.2. A posição do Supremo Tribunal Federal (STF), quanto ao Benefício de Prestação Continuada.................................................... 144. 5.3. A questão da legitimidade do BPC: a percepção dos sujeitos envolvidos no processo....................................................................... 152. 6. CONCLUSÃO......................................................................................... 186 REFERÊNCIAS....................................................................................... 194. APÊNDICES............................................................................................ 204.

(18) 17. 1 INTRODUÇÃO. Esta tese tem como objeto de reflexão o denominado Benefício de Prestação Continuada (BPC). Trata-se de um programa que visa conceder renda mensal básica no valor de um salário mínimo a idosos, a partir de sessenta e cinco anos de idade, e a pessoas com deficiência, de qualquer idade, com impedimentos de longo prazo, de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, que comprovem incapacidade de prover a própria subsistência, nem de tê-la provida por sua família. Tem suporte no art. 203 da Constituição Federal Brasileira (CFB),1 integra a Proteção Social Básica no âmbito do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), e para acessá-lo não é necessário ter contribuído com a Previdência Social. O que se nos iluminou para a escolha deste tema foi, primeiro, a constatação, na condição de gestora do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), no Piauí e no Rio de Janeiro, das dificuldades vivenciadas por candidatos ao BPC, para comprovar o direito à recepção do benefício, e a negação da solicitação a muitos que, mesmo externando situação de carência material, não atendiam aos condicionantes exigidos pela legislação vigente. Dessa constatação decorre o segundo aspecto que levou à escolha do tema em estudo: a reflexão sobre a controvertida relação entre os princípios da legalidade e legitimidade no contexto do denominado Estado Democrático de Direito. Em relação ao BPC, conforme Ferreira (1994), apesar de ser legalmente obrigatório, continua um direito subjetivo, específico e condicionado aos requisitos baixa renda, idade e ou extrema incapacidade. Para Habermas: [...] a legitimidade pode ser obtida através da legalidade, na medida em que os processos para a produção de normas jurídicas são racionais, no sentido de uma razão prático-moral procedimental. A legitimidade da legalidade resulta do entrelaçamento entre processos jurídicos e uma argumentação moral que obedece à sua própria racionalidade procedimental (HABERMAS, 1997, p. 203).. 1. Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de qualquer contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: V - A garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei..

(19) 18. A relação entre legalidade e legitimidade também está presente no discurso dos teóricos contratualistas, que configuram o Estado como a organização cuja finalidade é zelar pelo bem comum e os ideais de igualdade e justiça. Segundo afirma Pinto, na configuração rousseuniana, a “legitimidade se produz pelo consenso social, ideia que ganha cada vez mais corpo na atualidade, afastando a postura legalista predominante que imperava no meio jurídico-filosófico.” (PINTO, 2009, p. 49). Todavia, na prática, concordando com a postulação marxiana, no contexto capitalista, os interesses prevalecentes são os das classes dominantes. Portanto, o que é legal nem sempre é aceito pelos que são o foco das ações realizadas, o que coloca em xeque a ideia de legitimidade. Ao discorrer sobre esse tema, Bobbio entende que: [...] a legitimidade do Estado é uma situação nunca plenamente concretizada na história, a não ser como aspiração, e que um Estado será mais ou menos legítimo na medida em que torna real o valor de um consenso livremente manifestado por parte de uma comunidade de homens autônomos e conscientes, isto é, na medida em que consegue se aproximar à ideia-limite da eliminação do poder e da ideologia nas relações sociais (BOBBIO et al., 1993, p. 679).. Neste trabalho, parte-se da perspectiva de que a simples observância dos princípios legais não basta para que uma norma seja enquadrada como legítima. A legitimidade só se efetiva com sua aceitação pela maioria da população organizada. Como afirma Siqueira (2013, p. 9), “qualquer decisão de um representante que não seja discutida na sociedade ou que não seja pública aos membros da sociedade é ilegítima”. E leis que restringem direitos constitucionais, por dificuldades financeiras e orçamentárias do Estado, dificilmente são legitimadas pela população. O objetivo geral do estudo, portanto, foi analisar a dinâmica da concessão do BPC em Teresina, tendo-se como baliza a legitimidade de seus condicionantes definidos na Lei no 8.742/93 frente aos direitos fundamentais sociais e aos princípios da cidadania e da dignidade da pessoa humana, constantes na Carta Magna. Especificamente, em uma pesquisa teórica e de campo, investigou-se se os requisitos para concessão do BPC feriam ou atendiam aos princípios da cidadania e da dignidade da pessoa humana; seriam legitimados pelas pessoas que fazem interface na concessão do benefício, e, a posição do Supremo Tribunal Federal.

(20) 19. (STF) quanto aos condicionantes de acesso ao benefício, por meio da análise de sua jurisprudência. O estudo partiu do pressuposto de que, no caso do BPC, embora seja reconhecido como um programa de governo dos mais relevantes, em razão do público a quem se destina, há uma redução do grau de legitimidade porque não há consenso livremente manifesto por parte dos potenciais interessados em relação à validade de seus condicionantes (idade de 65 anos para os idosos e exigência de renda per capita familiar inferior a ¼ de salário mínimo para os dois segmentos populacionais). O processo de pesquisa, com lastro no método dialético, se deu por meio de pesquisa bibliográfica, documental e de campo; envolveu beneficiários, potenciais beneficiários e funcionários do INSS que fazem interface na concessão do benefício. Entre eles, juristas, assistentes sociais, beneficiários e usuários desta modalidade assistencial. As categorias teóricas que deram suporte às reflexões aqui desenvolvidas foram: Estado em suas várias formatações, funções e papéis na sociedade capitalista, com foco no Estado Social ou Estado Democrático de Direito e a relação entre legalidade x legitimidade nesses diferentes formatos; proteção social no contexto brasileiro e mundial, com destaque para as mudanças com a criação da Seguridade Social, e para a Política de Assistência Social, para os sujeitos e interesses presentes no processo de formulação da Lei Orgânica da Assistência Social, além das categorias empíricas que emergiram das entrevistas como a de aceitação social, problemas de formulação na operacionalização do BPC, dentre outras. A proteção social, ganha relevância no contexto do denominado Estado Social. Este tem suporte no Fundo Público, baseado na ideia de solidariedade interclasses e configurado com aportes materiais dos agentes econômicos: trabalhadores e empresários. As políticas públicas coerentes com essa configuração societária, voltadas para prevenção de riscos sociais e cobertura das necessidades sociais, são dinamizadas em forma de intervenções que objetivam assegurar o exercício dos direitos sociais da cidadania. E, ao mesmo tempo, afiançar a.

(21) 20. segurança e a ordem, repassar benefícios e serviços sociais necessários para promover o bem-estar aos partícipes da comunidade. De acordo com Fleury (2010), a proteção social, que nas sociedades tradicionais situava-se na esfera familiar ou religiosa, é redimensionada no contexto do capitalismo industrial. Por sua vez, a educação foi a primeira política social aceita pelos liberais, “na medida em que ela assegurava a igualdade de oportunidades e seus beneficiários não eram ainda cidadãos, portanto não estavam sendo assim tutelados pelo Estado”. E, tendo em vista a correlação de forças presentes em sociedades reais, o Estado foi sendo ampliado e as políticas sociais incorporadas como direitos de cidadania (FLEURY, 2010, p. 1). Do ponto de vista da sua configuração, Fleury (2010) destaca dois modelos históricos de proteção social: o de seguro social e o de seguridade social. No modelo securitário, a proteção social guarda relação com o direito contratual, e os benefícios são balizados pelas contribuições individuais. Como os direitos sociais estão condicionados à inserção dos indivíduos na estrutura produtiva, Santos (1979) denominou essa forma de inserção de cidadania regulada. Tal modelo é compatível com o que se deu no Brasil, a partir de 1930, quando a cidadania passou a ter base em um tripé formado pela regulamentação da profissão; a associação compulsória a um sindicato e a carteira profissional. Os que não possuíam profissão regulamentada recebiam acolhida da assistência social, desenvolvida pelas Igrejas e através da filantropia. Em síntese, não eram cidadãos, já que não gozavam dos direitos socais amplos que a cidadania supõe. No modelo de seguridade social, as políticas sociais são balizadas pelo princípio da necessidade e do pertencimento à nação. Os benefícios são concedidos com base em direitos regulamentados. Advém daí as concepções de cidadania universal e de intersetorialidade, no sentido de articulação das instâncias governamentais para a operacionalização de medidas necessárias ao cumprimento dos propósitos da política. A reforma brasileira que deu suporte à Constituição Federal brasileira de 1988 regulamentou a Seguridade Social formada pelo tripé: Saúde, Previdência e Assistência Social. A originalidade da Seguridade Social brasileira está dada em seu forte componente de reforma do Estado, ao redesenhar as relações entre os entes federativos e ao instituir formas concretas de.

(22) 21. participação e controle sociais, com mecanismos de articulação e pactuação entre os três níveis de governo (FLEURY, 2010, p. 2).. No caso da Política de Assistência Social (Lei Orgânica da Assistência Social - Lei n. 8.742/93), suas ações são destinadas a quem delas necessitar. Sua conformação é descentralizada, integrada, com comando político único e um fundo de financiamento em cada esfera governamental. São previstas as instâncias deliberativas para garantir a participação paritária da sociedade organizada em cada esfera governamental. A denominada contrarreforma do Estado no Brasil, que tem foco no Decálogo do Consenso de Washington,2 colocou em xeque os preceitos universais defendidos pela Carta de 1988. Nesse novo momento histórico, ressurgem concepções que guardam relação direta com o modelo de proteção social de cariz assistencialista. Neste modelo, são enfatizadas as ações emergenciais, focalizadas na modalidade de público considerada mais vulnerável. Fleury (2010, p. 3) classifica a relação que se cria como cidadania invertida “na qual o indivíduo tem que provar que fracassou no mercado para ser objeto da proteção social”, ou que é extremamente pobre e sua família não pode sustentá-lo ou é totalmente incapaz para a vida produtiva. Essa conjuntura restritiva em termo de gasto social e regressiva de direitos, antes mesmo da consolidação dos direitos preconizados na Constituição Federal, repercutiu nas leis infraconstitucionais, como a LOAS e especificamente no BPC. A Lei Orgânica da Assistência Social (Lei n. 8.742/93), chamada LOAS, discorre sobre a Organização da Assistência Social, e, em seu capítulo IV, na seção I, especificamente, nos artigos 21 e 22, disciplinou as bases para a concessão deste benefício. Apesar de os diversos sujeitos envolvidos nas discussões da LOAS, em especial, os movimentos sociais em prol da assistência como política pública e 2. As regras do Consenso de Washington: 1. Disciplina fiscal, através da qual o Estado deve limitar seus gastos à arrecadação, eliminando o déficit público; 2. Focalização dos gastos públicos em educação, saúde e infraestrutura; 3. Reforma tributária que amplie a base sobre a qual incide a carga tributária, com maior peso nos impostos indiretos e menor progressividade nos impostos diretos; 4. Liberalização financeira, com o fim de restrições que impeçam instituições financeiras internacionais de atuar em igualdade com as nacionais e o afastamento do Estado do setor; 5. Taxa de câmbio competitivo; 6. Liberalização do comércio exterior, com redução de alíquotas de importação e estímulos à exportação, visando impulsionar a globalização da economia; 7. Eliminação de restrições ao capital externo, permitindo investimento direto estrangeiro; 8. Privatização, com a venda de empresas estatais; 9. Desregulação, com redução da legislação de controle do processo econômico e das relações trabalhistas; 10. Propriedade intelectual..

(23) 22. direito social, organizações de assistência social, categorias profissionais e os próprios usuários não puderam barrar a limitação da lei, influenciada pela equipe econômica e seu projeto de estabilização em bases neoliberais. Assim, ao disciplinar a matéria, o legislador infraconstitucional resolveu restringir a concessão do benefício apenas àqueles que tivessem renda per capita familiar inferior a ¼ de salário mínimo e fossem deficientes ou idosos. Restringiu, também, o que se refere ao requisito idade, pois só eram consideradas idosas, pela Lei 8.742/93(LOAS), para efeito de recebimento do BPC, as pessoas com idade a partir de setenta anos de idade. Isso porque a formulação e a tomada de decisão são processos políticos; mas no segundo caso, só os sujeitos institucionais (Legislativo e Executivo) tiveram poder de decisão. Com o advento da Lei n. 10.741 de 01.10.2003 – Estatuto do Idoso – qualquer pessoa com idade igual ou superior a sessenta anos seria considerada idosa. Todavia pressionado pelas forças dominantes e surdo aos apelos populares dos movimentos sociais, o legislador infraconstitucional modificou o critério da idade para acesso, e, mais uma vez, teve o cuidado de restringir o direito do idoso, previsto constitucionalmente, ao estabelecer que somente aos idosos a partir de sessenta e cinco anos seria garantido o BPC, conforme se pode observar no artigo 34 da lei supramencionada e reformulada em 2012. Art. 34 – aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que não possuam meios para prover a sua subsistência, nem de tê-la provida por sua família, é assegurado o benefício mensal de1 (um) salário mínimo, nos termos da Lei Orgânica da Assistência Social-LOAS (BRASIL, 2003, p. 10).. Se a Constituição Federal diz que a Assistência Social é para quem dela necessitar, que o idoso tem direito ao benefício, e o Estatuto do idoso, em seu artigo 1º, diz que “é instituído o Estatuto do Idoso, destinado a regular os direitos assegurados às pessoas com idade igual ou superior a sessenta anos”, por que, no caso do benefício LOAS, restringiu para sessenta e cinco anos? Esses condicionantes têm legitimidade popular, especialmente, entre beneficiários e possíveis beneficiários? Essa contradição se deve, conforme se busca mostrar nesta tese, não a ausência de lutas dos sujeitos e organizações em prol da assistência social, mas ao.

(24) 23. fato de que a formulação de uma política lida com interesses antagônicos e sujeitos com diferentes poderes, recursos e capacidade de influenciar. A alteração da correlação de forças – em nível mundial e local, favorável a ideias conservadoras e ao desmonte de direito ou sua subordinação à lógica orçamentária, em um momento no qual a tônica era a crise fiscal do Estado, crise econômica, a redução de gasto público – influenciou as limitações na lei. No começo da década de 1990, o governo federal, como implementador dessa política, deu início a alguns programas de transferência de renda, dirigidos às famílias de baixa renda em situação de extrema pobreza. Os dois principais programas focalizados de transferência de renda no Brasil foram o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família (PBF). Ressalte-se que o primeiro é equivalente a um salário mínimo, e se trata de um direito social, enquanto o segundo oferece renda em níveis inferiores ao salário mínimo, e é um programa de governo não reclamável. O BPC foi um dos primeiros programas a reconhecer que a renda mínima é um direito de todos os cidadãos independente de o cidadão haver contribuído ou não para o sistema. Ele está inserido como um benefício da Assistência Social na condição de política pública, logo, política de Estado, independente de governos específicos. Instituições internacionais como a Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização Internacional do Trabalho (OIT) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) têm se preocupado com a minimização da pobreza em países em desenvolvimento, mas também são responsáveis pelo redirecionamento das políticas sociais, de universalistas e redistributivistas, para a lógica meramente compensatória, focalizada e seletiva em nome do combate à pobreza. A ONU, preocupada com o estado de extrema miséria e condições subhumanas de pessoas nesses países, elaborou um plano de ação global chamado “Declaração do Milênio”, aprovado em reunião ocorrida no período de 6 a 8 de setembro de 2000, em Nova Iorque, e reflete, claramente, as preocupações de 147 chefes de Estado e de governo de 191 países, com a melhoria de vida e a dignidade dos menos favorecidos..

(25) 24. Trata-se de um documento histórico para o novo século, e os dirigentes afirmam o seguinte, conforme se pode visualizar na citação a seguir: Reconhecemos que, para além das responsabilidades que todos temos perante as nossas sociedades, temos a responsabilidade coletiva de respeitar e defender os princípios da dignidade humana (grifo nosso), da igualdade e da equidade, a nível mundial. Como dirigentes, temos, pois, um dever para com todos os habitantes do planeta, em especial para com os mais desfavorecidos e, em particular, as crianças do mundo, a quem pertence o futuro (DECLARAÇÃO DO MILÊNIO, 2000, p. 1).. O documento é composto de oito objetivos claros, que deverão ser alcançados até o ano de 2015; e, no item III, destacam-se o objetivo de erradicação da extrema pobreza e a fome em escala mundial, conforme se pode observar na seguinte citação: 11. Não pouparemos esforços para libertar os nossos semelhantes, homens, mulheres e crianças, das condições abjectas e desumanas da pobreza extrema, à qual estão submetidos actualmente mais de 1000 milhões de seres humanos. Estamos empenhados em fazer do direito ao desenvolvimento uma realidade para todos e em libertar toda a humanidade da carência. 12. Em consequência, decidimos criar condições propícias, a nível nacional e mundial, ao desenvolvimento e à eliminação da pobreza. [...]. 19. Decidimos ainda: Reduzir para metade, até ao ano 2015, a percentagem de habitantes do planeta com rendimentos inferiores a um dólar por dia e a das pessoas que passam fome; de igual modo, reduzir para metade a percentagem de pessoas que não têm acesso a água potável ou carecem de meios para obter (DECLARAÇÃO DO MILÊNIO, 2000, p. 1; 6).. Conforme se observa, a preocupação com a erradicação da pobreza está em pauta em nível mundial, e consiste em um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil constantes no inciso III do artigo 3º da Carta Constitucional “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” (BRASIL, 1988). Por um lado, as pressões de organismos internacionais econômicos, como FMI e Banco Mundial, para a adoção de reformas neoliberais; e, ao mesmo tempo, o reconhecimento e a indicação de adoção de medidas compensatórias para corrigir a ampliação da pobreza decorrem desse ajuste. De todo modo, a persuasão de.

(26) 25. organismos internacionais como ONU, OIT, UNESCO dentre outras, para a adoção de ações de combate à pobreza, culminam com a adoção dos programas de transferência de rendas. A história da pobreza e miséria, no cenário brasileiro, não é recente, originouse na formação da nação; desta forma, os brasileiros passaram por vários modelos de desenvolvimento que não conseguiram minimizar esse quadro. A Constituição Federal de 1988, fundada no pilar da justiça social, também incluiu o princípio da equidade, por considerar que, ao lado de políticas universalistas, seriam necessárias políticas focalizadas na pobreza, de modo a dar mais a quem tem menos. Nesse aspecto, a assistência social se coloca para os que dela necessitam. Todavia, nos anos 1990, além da focalização, a seletividade passa a ser a lógica prevalecente, impede que a política se universalize no grupo evidenciado, e passa a atender prioritariamente aos mais pobres, dentre os pobres, com base em uma estratégia que não rompe o ciclo da pobreza, apesar de reduzir os índices de miséria. Por conseguinte, o BPC é um elemento importante de combate à pobreza de idosos e deficientes, mas seguiu com critérios ultrasseletivos, que excluem pessoas carentes, necessitadas, por não atenderem ao critério objetivo da renda. Deste modo, no Brasil, as políticas de combate à pobreza entraram na agenda nacional, a partir do início dos anos 1990, com o objetivo não somente de erradicar a pobreza e a fome, mas também de reduzir as desigualdades sociais e regionais. Contudo, sua capacidade de reduzir desigualdades apenas pelo acesso à renda e com valores inferiores ao salário mínimo – como o caso do Programa Bolsa Família – é duvidosa, principalmente sem novos investimentos nas políticas universalistas e redistributivistas. No caso do BPC, a restrição pela idade e renda (extremamente baixa), não obstante ser um eficiente mecanismo de combate à pobreza, um direito reclamável, exclui quem dele necessita; e que não se inclui via Previdência (sem capacidade contributiva). Reconhece-se o avanço ao incluir o BPC como um benefício não contributivo, e outros avanços na assistência social pós-Constituição Federal de 1988. A Lei que regulamenta a Política de Assistência Social a define em seu Art. 1º como Política de Seguridade Social, direito do cidadão e dever do Estado. Assim, o Estado deve ser.

(27) 26. responsável. pela. efetivação. de. ações. que. promovam. crescimento. e. desenvolvimento econômico, bem como pelo atendimento das demandas sociais existentes, de forma a reduzir as desigualdades sociais. Yazbek (2008, p. 15) comenta que a inclusão da assistência social na seguridade social traz a questão “para um campo novo: o campo dos direitos, da universalização dos acessos e da responsabilidade estatal”. A Assistência Social passa a ser vista como um direito, e não como um favor do Estado; o cidadão pode reivindicar e exigir um tratamento isonômico e de qualidade na prestação do serviço. Se o Estado não oferece condições de trabalho para que a população economicamente ativa possa garantir sua manutenção e a de sua família, ele passa a ser responsável pela prestação assistencial, não como “dádiva”, mas como um direito do cidadão brasileiro. Entende-se que, no momento em que a assistência social passa a ser vista como um direito e não como um favor do Estado, o cidadão pode reivindicar e exigir que o Estado cumpra a obrigação de atendê-lo com um serviço de qualidade, sem o pejo de sentir que: “não é capaz de manter-se sozinho”, pois, na realidade, os incapazes, neste caso, foram o próprio Estado e a sociedade capitalista, que não ofereceram condições de trabalho nem de sobrevivência, e, muitas vezes, nem de saúde e educação. O Sistema de Proteção Social existente no Brasil, antes do advento da Constituição de 1988, em especial a Assistência Social, tinha uma conotação de favor. Predominavam as medidas assistencialistas e as práticas clientelistas, que em nada contribuíam para a redução da pobreza nem das desigualdades sociais. Atualmente, apesar de a maioria da população brasileira não conhecer os seus direitos constitucionais, os que são agraciados com os benefícios assistenciais lutaram e buscaram na justiça a garantia de seu direito. O BPC como transferência mensal de renda foi regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 07.12 1993, mais de cinco anos depois de estabelecido na Carta Constitucional; e só teve sua implementação iniciada em 1996, em um contexto de administração conjunta da Previdência e da Assistência Social no governo federal. Atualmente a Coordenação do Programa é feita pelo órgão gestor da Assistência Social, o Ministério do Desenvolvimento Social e.

(28) 27. Combate à Fome (MDS). O benefício é solicitado nas agências do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), e o deferimento depende de parecer dos médicos, que avaliam o grau de incapacidade dos candidatos, para a vida independente e de parecer das assistentes sociais que verificam a idade dos idosos, previstos na legislação especializada, e se o grau de pobreza atende aos requisitos estabelecidos pela Lei Orgânica da Assistência Social. Conforme Viana (2005), embora o número de benefícios (BPC) em manutenção cresça anualmente, ainda está aquém do que parece necessário para diminuir os índices de pobreza. Mais de seis milhões de famílias pobres foram cadastradas (em 2003), no cadastro único de famílias e pessoas pobres, instituído desde 2001, em um universo estimado de quase 9,5 milhões, enquanto o BPC atendia somente a 1,3 milhões de famílias. Embora se trate de um benefício dirigido a idosos e deficientes, não é infundada a suposição de que sua cobertura ainda seja baixa, exatamente por causa dos critérios restritivos de acesso. Ao mesmo tempo, a cada ano cresce o número de pessoas que recorrem à justiça para ter acesso ao direito. Diante dessa problemática, apontam-se as seguintes questões norteadoras do processo investigativo: Como questão norteadora central: O BPC, com os atuais condicionantes de concessão, é legitimado pela população carente (idosos e deficientes) e garante o exercício da cidadania e da dignidade do ser humano dos beneficiários conforme determina a Constituição Federal? Como questões norteadoras secundárias: a) Quais os principais empecilhos para o acesso ao BPC por parte de idosos e deficientes? b) O BPC promove a dignidade do idoso e da pessoa com deficiência? c) Os beneficiários e usuários conhecem o seu direito ao BPC? d) Os requisitos para a concessão do Benefício de Prestação Continuada, legalmente estabelecidos na Lei 8.742/93, são legitimados pelos beneficiários, usuários, estudiosos do assunto, dirigentes e servidores do INSS que fazem interface na concessão do benefício? A Investigação buscou mostrar a controvérsia em torno dos critérios de acesso entre estudiosos da temática, entre juristas, tribunais pátrios, e entre beneficiários, possíveis beneficiários e burocracia do INSS que faz a interface do programa, e busca averiguar se os requisitos da Lei ferem os direitos sociais e os.

(29) 28. princípios da cidadania e da dignidade do ser humano, ou se estão de acordo com os ditames constitucionais. Além de destacar que essa controvérsia é um dos indícios da crise de legitimidades desses critérios ou da falta de sua aceitação social. Muitos são os estudos na área do Benefício de Prestação Continuada, mas nenhum deles abordou a legitimidade dos condicionantes de concessão do benefício frente aos Direitos Fundamentais Sociais e aos princípios da cidadania e da dignidade do ser humano do ponto de vista dos beneficiários e dos profissionais supramencionados. Assinale-se que o referencial teórico é vasto, e buscou dar conta das categorias analíticas fundamentais. Na área de Seguridade Social, encontram-se estudos, da lavra de Balera (1989), Martins (2000), Serra e Gurgel (20 08) entre outros. Na área de Assistência Social, existem inúmeras contribuições de profissionais como: Hirschman (1990), Teixeira (2007), Silva (2010), Silva e Silva (2012), Sousa (2003), Vianna (2005), Marshall (2005), Macedo (2005), Sposati (2010), Yamamoto (2005), Hajime (2001), Oliveira (2009) dentre outros. Na área de Direito, há também vasta contribuição de teóricos que discutem sobre direitos fundamentais, democracia, cidadania, dignidade da pessoa humana, como, por exemplo, Bobbio (1993), Bonavides (2013), Canotilho (2012), Mota (2000), Douglas (2002), Tavares (2005), entre outros teóricos que subsidiaram a discussão teórica da pesquisa. A tese que se defende com base neste referencial teórico e dados empíricos coletados em Teresina (PI) é que há uma crise de legitimidade dos requisitos de acesso ao BPC. Não há aceitação social desses requisitos nem pelos beneficiários, possíveis beneficiários, profissionais e dirigentes do INSS, teóricos e tribunais pátrios. E que a legalidade não é sinônima de legitimidade, logo, pode haver um hiato entre eles – como é o caso estudado. Gómez (apud SIQUEIRA, 2007, p. 3), em sua análise da obra de Weber, afirma que este definiu a legitimidade como a crença na validade da ordem social por uma parte relevante dos membros da sociedade. Pode-se verificar que ordenamento jurídico legítimo, nessa posição, é aquele em que uma parte “relevante” da população o cumpre, ou seja, quando ele é em parte eficaz. Embora,.

(30) 29. o cumprimento, no caso do BPC, seja por imposição, portanto, insuficiente para garantir a legitimidade, a visão defendida nessa tese é a de que legitimidade remete à noção de aceitação social por parte considerável dos sujeitos-alvos do benefício. Gómez (apud SIQUEIRA, 2013, p. 5-7) ressalta que a legitimação se dá com o consenso: o uso do conceito ‘legitimação’ remete a um processo no qual aqueles que detêm o poder político buscam obter um consenso que assegure a ‘obediência habitual’, tanto dos indivíduos que fazem parte do seu quadro administrativo quanto, em geral, de todos os que se encontram vinculados a este poder. É esta a dimensão de consenso, no qual os que aceitam têm que se ver atendidos em suas demandas, caso contrário, emerge uma crise de legitimidade. Uma sociedade civil organizada deve sempre questionar as regras impostas pelo Estado, e é através destes questionamentos que as leis podem ser modificadas para melhor atender aos anseios da sociedade ou de sua parte significativa. Kant (1985, p. 104) mostra casos em que “o cidadão, mesmo não concordando com certos atos do seu governo, cumpre ordens, e, depois, da maneira correta”, as questiona. Siqueira (2013, p. 7), ao abordar o assunto, afirma: “em muitos momentos o cidadão vai deparar-se com uma norma ilegítima, mas vai ser compelido a cumprila, muitas vezes, até mesmo para questionar a sua legitimidade”. O Benefício de Prestação Continuada ao idoso e à pessoa com deficiência é um dos mais importantes benefícios de transferência de renda. É um benefício assistencial de responsabilidade do Estado, prestado a essa parcela da população, em situação de vulnerabilidade decorrente da pobreza extrema. Entretanto, os critérios de acesso não são legitimados pela população a que se dirige, embora esses ainda não tenham conseguido aglutinar forças de resistência capaz de gerar alterações nesses condicionantes. Logo, questiona-se: – O que explicaria a manutenção desses critérios, considerando sua ilegitimidade, acreditando que uma política de combate à pobreza deveria cobrir o maior número possível de pobres? A explicação plausível é que esse benefício consiste em um direito social, independente dos governos, não se presta a clientelismos nem a paternalismos. E ao fato de que a conjuntura atual, desde os anos 1990, imprime reformas no sentido de restringir direitos, desmontálos, seletivizando seus beneficiários..

(31) 30. No Brasil, a imposição dos países ricos aos países da América Latina, por meio do Consenso de Washington, mais conhecido como neoliberalismo (SOARES, 2003), tem como uma de suas recomendações a redução de subsídios e gastos sociais, por parte dos governos, fazendo com que o mecanismo de proteção social dos países pobres seja reduzido a um patamar muito baixo, fato que provoca alto custo social. Teixeira (2007, p. 9) afirma que, na “América Latina, as reformas assumem dimensões estruturais em que se percebe que a redução do gasto social coloca-se como meta fiscal imposta pelo ajuste estrutural e político da nova ordem globalizada”. Na verdade, a política de ajuste neoliberal atingiu os trabalhadores e também o tripé da Seguridade Social, Saúde, Previdência Social e Assistência Social. Segundo Mesa-Lago (2000), as políticas assistenciais tradicionais são limitadas a poucos países da América Latina, e as novas políticas assistenciais ainda penalizam as famílias de recursos ínfimos, que são também mais penalizadas, e passam a receber renda mínima de proteção social (RMPS), cujo objetivo não é combater a pobreza, mas assegurar um patamar mínimo de reprodução social que atenue os efeitos devastadores das políticas de ajustes. Com base no conhecimento científico sobre a temática, acredita-se que esta pesquisa pode contribuir, sobremodo, por oferecer colaboração aos poderes Executivo, Legislativo, Judiciário, e aos gestores do Programa, sobre o que pensam e como se sentem os beneficiários, os usuários e as pessoas que fazem interface no processo de concessão do BPC. Considera-se o estudo relevante em razão de sua leitura permitir a quem o ler conhecer a opinião de quem faz interface na concessão do benefício, quanto à legitimidade dos condicionantes de concessão estabelecidos pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), constatando que eles não são legitimados nem pelos destinatários da lei nem pelos operadores do benefício, necessitando, portanto, de uma revisão dos critérios de concessão, de modo a atender a um maior número de beneficiários, se seu objetivo for de fato combater à pobreza e oferecer dignidade e cidadania às pessoas carentes..

(32) 31. A pesquisa apresentada utilizou como método o histórico-dialético, que, na perspectiva de Marx, permite a apreensão da realidade por meio da superação da aparência, a fim de desvendar a essência dos fenômenos investigados. A utilização desse método permite a ruptura com visões unilaterais da realidade, uma vez que, na perspectiva dialética, não existem realidades fixas, mas sim dinâmicas históricas, uma vez que as práticas sociais inserem-se em um contexto histórico e social e sofrem, constantemente, influências das transformações do cenário em que está inserido. Marx (2004) demonstra, por meio do método dialético, que a realidade social não se apresenta imediatamente na sua essência; o que se identifica, de imediato, são as expressões imediatas e a aparência do real, por isso o ponto de partida é um todo caótico. Assim, é necessário ir além das aparências para buscar a essência do que se pretende investigar, e chegar a um todo pensado, síntese de múltiplas determinações existentes e captadas do real, de forma gradativa e por aproximações sucessivas. Nessa perspectiva, o que é aparente, visível em uma primeira aproximação, deve ser desvendado através dos nexos internos que constituem o real, que não estão visíveis, mas compõem uma totalidade dinâmica e em constante mutação. O objetivo do investigador é compreender esse movimento e desvendar o real. A pesquisa realizada foi do tipo descritiva; e, segundo Gil (2008), tem como objetivo descrever as características de determinadas populações ou fenômeno; e explicativa, porque visa analisar, explicar determinado fenômeno. Uma de suas peculiaridades está na utilização de técnicas padronizadas de coleta de dados, tais como o questionário e a observação sistemática. Andrade (2002) destaca que a pesquisa descritiva preocupa-se em observar os fatos, registrá-los, analisá-los, classificá-los e interpretá-los, e que o pesquisador só interfere em sua análise. Segundo Rudio (1980, p. 56), a pesquisa descritiva tem como objetivo “descobrir e observar fenômenos, procurando descrevê-los, classificá-los e interpretá-los”. Por sua vez, Salomon (1977, p. 141) afirma que este tipo de pesquisa tem como objetivo “definir melhor um problema [...] descrever comportamentos de fenômenos, definir e classificar fatos e variáveis”..

(33) 32. Para Rudio (1980), a pesquisa descritiva pode aparecer de diversas formas: pesquisa de opinião, pesquisa de motivação, estudo de caso, pesquisa para análise de trabalho, pesquisa documental, estudos causais comparativos e pesquisa de correlação. Nesta tese, utilizamos a pesquisa bibliográfica, documental e de opinião. A. metodologia. utilizada. foi. do. tipo,. quanto-qualitativa,. com dados. quantitativos, e outros qualitativos. Segundo Richardson (1999, p. 80), “os estudos que empregam uma metodologia qualitativa podem descrever a complexidade de determinado problema, analisar a interação de certas variáveis, compreender e classificar processos dinâmicos vividos por grupos sociais”. Ressalta também que podem contribuir no entendimento das particularidades do comportamento dos indivíduos. Por outro lado, a pesquisa quantitativa permite quantificar as opiniões levantadas, estabelecer relações de causalidade, dentre outras vantagem. Agrupar as duas metodologias permite uma abordagem mais ampla e completa, oferecendo possibilidades de generalizações e credibilidade ao estudo. Conforme já ressaltado, a pesquisa teve três fontes: a primeira foi a bibliográfica. Uma pesquisa em artigos publicados, dissertações, teses, livros, dentre outros, compondo o referencial teórico do estudo. Acrescente-se que Cervo e Bervian (1983, p. 55) definem a pesquisa bibliográfica como a que “explica um problema a partir de referenciais teóricos publicados em documentos. Busca conhecer e analisar as contribuições culturais ou científicas do passado existente sobre determinado assunto, tema ou problema”. A segunda fonte consistiu na pesquisa documental da legislação específica, anterior e posterior a atual Constituição Federal, bem como dos diplomas legais anteriores e posteriores a LOAS, a fim de que se pudesse verificar se houve um progresso ou um retrocesso na substituição do amparo previdenciário pelo BPC da LOAS, que tem o agravante de não dar direito a 13° Salário e exigir renda per capita familiar abaixo da linha de pobreza. A terceira fonte constou da pesquisa de campo, que utilizou, para a coleta dados, as entrevistas estruturadas (formato questionário) aplicadas a idosos e deficientes que tiveram seus benefícios concedidos ou indeferidos na cidade de Teresina, bem como aos dirigentes do INSS que fazem interface na concessão do benefício. Com a aplicação dos instrumentos de coleta de dados, pretendeu-se.

(34) 33. descobrir as causas de problemas detectados no processo de concessão do BPC, sua aceitação social ou não, os possíveis problemas na implementação do benefício, dentre outros. Os instrumentos de coleta de dados tiveram por base as entrevistas semiestruturadas, com questionário com perguntas fechadas e outras abertas. Ressalte-se que a entrevista semiestruturada para Triviños (1995) é um dos instrumentos mais decisivos para estudar os processos e produtos nos quais está interessado o investigador qualitativo. Alencar (2000) afirma que a vantagem da entrevista semiestruturada é permitir que o entrevistado manifeste suas opiniões, seus pontos de vista e seus argumentos. A entrevista estruturada, por sua vez, permite padronizar dados, as respostas oferecidas as perguntas, tratá-las de forma mais objetiva e quantitativa. O uso de um instrumento que permita as duas abordagens tirar vantagens de cada uma. A amostragem utilizada, para os beneficiários e não beneficiários foi a não probabilística do tipo a esmo, aleatória simples, de sujeitos que aceitassem prestar informações. Para Yule e Kendal (apud MARCONI; LAKATOS, 2008). A amostra aleatória simples acontece quando se escolhe um indivíduo, entre uma população, ao acaso (aleatória), quando cada membro da população tem a mesma probabilidade de ser escolhido evitando a escolha pessoal. A amostragem dos operadores do benefício assumiu critérios de intencionalidade, típicos de metodologias qualitativas. Os sujeitos da pesquisa foram os beneficiários e potenciais beneficiários (usuários) idosos e pessoas com deficiência de todo o tipo, e funcionários do INSS, envolvidos na concessão do benefício, verificando a problemática que implica a concessão do benefício assistencial a estes dois tipos de beneficiários. O potencial beneficiário nesta pesquisa é o usuário carente que, constitucionalmente, teria direito ao benefício, mas em razão dos condicionantes impostos pela legislação infraconstitucional pertinente – Lei n. 8.742/91(LOAS) – teve a sua solicitação indeferida. O beneficiário, ao contrário, são os contemplados por atenderem aos critérios. A pesquisa de campo foi realizada em Teresina junto a uma amostra de idosos e pessoas com deficiência que tiveram seus benefícios concedidos ou.