Aula 00
Administração Pública p/ ARPE
AULA 00: Modelos teóricos da administração
pública. A Nova Gestão Pública
Sumário
1. MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 4
1.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA ... 4
1.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA ... 5
1.2.1. ATEORIA DA BUROCRACIA DE MAX WEBER ... 5
1.2.2. MODELO BUROCRÁTICO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 7
1.2.3. DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA ... 9
1.3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL ... 11
1.3.1. GERENCIALISMO PURO ... 13
1.3.2. CONSUMERISM ... 13
1.3.3. PUBLIC SERVICE ORIENTATION (PSO) ... 14
1.3.4. CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL ... 14
2. QUESTÕES COMENTADAS NA AULA ... 47
3. GABARITO ... 61
4. REFERÊNCIAS ... 61
Olá concurseiros e concurseiras.
É com muita satisfação que estamos lançando o curso de Administração
Pública para o concurso de Analista de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Pernambuco. O concurso será realizado pela UPENET.
De imediato, vejamos as características deste material:
todos os itens do edital serão abordados de forma completa, sem perda da objetividade;
grande quantidade de questões comentadas. Como a UPENET
praticamente não tem questões disponíveis, vamos complementar o curso com exercícios das principais bancas de concurso, como FCC, ESAF, FGV e Cespe;
contato direto com o professor através do fórum de dúvidas.
Caso ainda não me conheçam, meu nome é Herbert Almeida, sou Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo aprovado em
1º lugar no recente concurso para o cargo. Além disso, obtive o 1º lugar no concurso de Analista Administrativo do TRT/23º Região/2011. Meu primeiro contato com a Administração Pública ocorreu através das Forças Armadas. Durante 7 (sete) anos, fui militar do Exército Brasileiro, exercendo atividades de administração como Gestor Financeiro, Pregoeiro, Responsável pela Conformidade de Registros de Gestão e Chefe de Seção. Sou professor do Tecconcursos das disciplinas de Administração Geral e Pública e Administração Financeira e Orçamentária e, agora, também sou professor do Estratégia Concursos.
Os concursos públicos em que fui aprovado exigiram diversos conhecimentos de gestão pública, administração e organizações. Ao longo de meus estudos, resolvi diversas questões, aprendendo a forma como cada organizadora aborda os temas previstos no edital. Assim, pretendo passar esses conhecimentos para encurtar o seu caminho em busca de seu objetivo. Então, de agora em diante, vamos firmar uma parceria que levará você à aprovação no concurso público para Analista de
Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Pernambuco.
O edital do concurso trouxe o seguinte conteúdo para a nossa disciplina:
Administração Pública - Modelos teóricos de Administração Pública: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo. Reformas Administrativas. A nova Gestão Pública. Governabilidade, Governança e Accountability. Governo eletrônico e transparência. Qualidade na Administração Pública. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais aplicadas à Administração Pública. Gestão Pública empreendedora. Controle na Administração Pública. Ética na Administração Pública. Eficiência, eficácia e efetividade aplicada à Administração Pública. Processos participativos de gestão pública.
Dessa forma, para maximizar o seu aprendizado, nosso curso estará estruturado em sete aulas, sendo esta aula demonstrativa e seis, vejamos o cronograma:
AULA CONTEÚDO DATA
Aula 0 Modelos teóricos de Administração Pública: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo. A nova Gestão Pública.
Disponível
Aula 1 Reformas Administrativas. Gestão Pública
empreendedora. 19/06
Aula 2 Governabilidade, Governança e Accountability.
Aula 3 Qualidade na Administração Pública. Eficiência, eficácia
e efetividade aplicada à Administração Pública. 03/07
Aula 4 Governo eletrônico. Novas tecnologias gerenciais e
organizacionais aplicadas à Administração Pública. 10/07
Aula 5 Controle na Administração Pública. 17/07
Aula 6 Ética na Administração Pública. Processos
participativos de gestão pública. 24/07 Por fim, informo que nossas aulas serão elaboradas com até 30 páginas de teoria e o restante será somente de questões, possibilitando o estudo completo da matéria sem perda de tempo.
Sem mais delongas, espero que gostem do material e vamos ao nosso curso.
Observação importante: este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências.
Grupos de rateio e pirataria são clandestinos, violam a lei e prejudicam os professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos honestamente através do site Estratégia Concursos ;-)
1.
MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1. Administração Pública Patrimonialista
Este modelo predominou no Brasil até 1930. Aqui, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados
prebendas ou sinecuras. A res publica não é diferenciada das res principis
(confusão entre o patrimônio público e o privado). A corrupção e o nepotismo
são inerentes a esse tipo de administração. De acordo com Bresser-Pereira,
―A característica que definia o governo das sociedades pré-capitalistas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. ―Patrimonialismo‖ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista.‖ (grifos nossos)
IMPORTANTE – principal característica do modelo patrimonialista:
confusão entre os patrimônios público e privado.
Paludo1 faz um resumo das características da administração patrimonialista da seguinte maneira:
confusão entre a propriedade privada e a propriedade pública; impermeabilidade à participação social-privada;
endeusamento do soberano; corrupção e nepotismo;
caráter discricionário e arbitrário das decisões; ausência de carreiras administrativas;
desorganização do Estado e da Administração; cargos denominados prebendas ou sinecuras; descaso pelo cidadão e pelas demandas sociais; poder oriundo da tradição/hereditariedade.
Contudo, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste nova fase histórica, a administração patrimonialista torna-se inaceitável.
1.2. Administração Pública Burocrática
1.2.1. A Teoria da Burocracia de Max Weber
A Teoria da Burocracia na Administração foi idealizada pelo um sociólogo alemão Max Weber (1864-1920). Diferentemente de Taylor e Ford, autores da Abordagem da Clássica da Administração, Weber não fez recomendações para a administração das organizações. Seus estudos, na verdade, são usados como base para o entendimento da natureza das organizações e das diferenças entre
elas2.
Nesse contexto, qualquer sociedade, organização ou grupo de pessoas que se baseie em leis racionais é uma burocracia. As organizações burocráticas, ou formais, apresentam como características a formalidade, a impessoalidade e o
profissionalismo. Assim, é importante entender que a burocracia é uma forma de
organização que utiliza regras racionais para a condução de suas atividades. Esse destaque é primordial, pois o termo é tratado sinônimo de ineficiência, lentidão e excesso de formalidades que, na verdade, se referem às disfunções da
burocracia, que serão abordadas adiante.
Portanto, para melhor entendermos essa Teoria, precisamos compreender os três tipos de sociedade e depois os tipos de autoridade. Weber distingue três tipos de sociedade3:
sociedade tradicional: predominam características patriarcais e
patrimonialistas, como a família, o clã, a sociedade medieval etc.;
sociedade carismática: predominam características místicas,
arbitrárias e personalísticas, como nos grupos revolucionários, nos partidos políticos, nas nações em revolução etc.; e
sociedade legal, racional ou burocrática: predominam normas
impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos estados modernos, nos exércitos etc.
Da mesma forma, Weber descreveu três tipos puros de dominação (ou autoridade) e obediência. Autoridade é diferente de poder. Este se refere ao potencial de exercer influência sobre as pessoas, ou seja, é a probabilidade de
2
Maximiano, 2011, p. 39.
impor a própria vontade dentro de uma relação social, mesmo contra qualquer forma de resistência e qualquer que seja o fundamento dessa probabilidade4. Melhor dizendo, o poder envolve a capacidade que uma pessoa tem de impor a sua
vontade diante de outra pessoa, independentemente de seu consentimento.
Por outro lado, a autoridade se refere ao poder com legitimidade, que é a capacidade de justificar o seu exercício. A autoridade legítima é aquela que é aceita pelo subordinado e, quando proporciona o poder, conduz a dominação. Assim, a dominação significa que as ordens, ou exercício da vontade, do dominador influenciam a conduta dos dominados, constituindo, por si mesma, uma norma de conduta que deve ser seguida pelos subordinados. Nesse contexto, vejamos as contribuições de Chiavenato5:
―A dominação é uma relação de poder na qual o governante (ou
dominador) – ou a pessoa que impõe seu arbítrio sobre as demais –
acredita ter o direito de exercer o poder, e os governados (dominados) consideram sua obrigação obedecer-lhe às ordens. As crenças que
legitimam o exercício do poder existem tanto na mente do líder como na dos subordinados e determinam a relativa estabilidade da dominação.‖ (grifos nossos)
Podemos concluir, portanto, que a dominação trata do exercício de poder, aceito como válido pelos dominados como se fosse uma norma de conduta ou obediência. Assim, da mesma maneira como fez com os tipos de sociedade, Weber descreveu três tipos puros de autoridade ou dominação legítima, vejamos:
1.2.1.1. Dominação carismática
É marcada pela identificação das pessoas com o carisma do líder, pela crença na santidade, heroísmo ou exemplaridade de uma pessoa e nas ordenações por ela criadas ou reveladas. Devoção e arrebatamento ao líder são características dessa dominação. O poder carismático é instável e pode adquirir características revolucionárias com bastante facilidade, não tendo base racional. O poder não pode ser herdado nem delegado, pois é inerente à pessoa que exerce a dominação. Pessoas como Hitler e Fidel desempenharam a autoridade carismática no início de suas ascensões. A autoridade carismática, à medida que se organiza, tende a se tornar tradicional.
1.2.1.2. Dominação tradicional
É o tipo de dominação que ocorre porque as ―coisas sempre foram assim‖. Para tanto, na autoridade tradicional, a obediência é devida à pessoa indicada pela
4
Weber, apud Chiavenato, 2011, p. 242.
tradição, dentro do círculo de costumes, sendo típica da sociedade patriarcal. Esse tipo de dominação é característica da sociedade medieval, dos clãs, da família, etc. 1.2.1.3. Dominação racional
Repousa sobre a crença na legalidade de ordenações instituídas racionalmente e dos direitos de mando das pessoas a quem essas pessoas responsabilizam pelo exercício da autoridade. Dessa forma, a autoridade é a contrapartida da responsabilidade. A obediência decorre de ordenações impessoais e objetivas, legalmente instituídas. Este tipo de autoridade está fundamentada nas leis, que estabelecem direitos e deveres para os integrantes da sociedade ou organização. Conclui-se, portanto, que uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais tem estrutura do tipo legal-racional ou burocrático, ou seja, é uma burocracia6.
A tabela abaixo resume as características dos três tipos puros de dominação legítima descritos por Max Weber7:
BASE DA AUTORIDADE
CARACTERÍSTICAS
CARISMA
A obediência deve- A
autoridade está na própria pessoa do líder, que demonstra, ou os seguidores acreditam que ele tem, qualidades que o tornam admirado. Exemplo: liderança política.
TRADIÇÃO
A obediência deve-se ao respeito dos seguidores às orientações que passam de geração a geração. Os seguidores obedecem porque o líder (a figura da autoridade) aparenta der o direito de comando segundo os usos e costumes.
Exemplo: autoridade na família.
ORGANIZAÇÃO E NORMAS (RACIONAL)
A obediência dos seguidores deve-se à crença no direito de dar ordens que a figura da autoridade tem. Esse direito é estabelecido por meio de normas aceitas pelos seguidores e tem limites. A figura da autoridade somente pode agir dentro dos limites de seu cargo ou
bureau. Todas as organizações formais dependem dessa base de
autoridade.
Exemplo: todas as organizações burocráticas.
1.2.2. Modelo Burocrático de Administração Pública
A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o
6
Maximiano, 1997, p. 36.
nepotismo patrimonialista. Nesse sentido, constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento (poder racional-legal):
a profissionalização e a ideia de carreira – pessoas capacitadas e especializadas passam a desenvolver as primeiras carreiras burocráticas na Administração Pública, recebendo salários no lugar de favores;
a hierarquia funcional – fruto da organização da máquina pública,
como forma de permitir a existência de um sistema de autoridade;
a impessoalidade e o mérito – o acesso aos cargos públicos deve ocorrer mediante concurso público e a promoção deve basear-se em uma sistema de mérito; e
o formalismo – manifestando-se, por exemplo, com o uso de normas para regular as atividades públicas.
O poder racional-legal, conforme destaca o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado8 (Pdrae) ao falar do modelo weberiano, apresenta os princípios da profissionalização dos servidores públicos, existência de carreiras; sistema hierárquico instituído; impessoalidade e mérito para o ingresso e promoção nos cargos públicos; e o formalismo (regras, leis).
Resumidamente, como vimos acima, podemos descrever como características das organizações burocráticas a formalidade (existência de normas racionais);
impessoalidade (escolha das pessoas é baseada em critérios técnicos e não
políticos); existência de administradores profissionais (ao invés de lugar da nobreza, os cargos públicos passam a ser exercidos por pessoas capacitadas, profissionalizadas e que recebem salários em troca de seus serviços). Vejamos com mais detalhes cada uma dessas características das burocracia9:
Formalidade: as burocracias são essencialmente
sistemas de normas. A figura da autoridade é definida pela lei, que tem como objetivo a racionalidade da coerência entre meios e fins.
Impessoalidade: nas burocracias, os seguidores
obedecem à lei. As figuras da autoridade são
8 O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Pdrae), editado em 1995 pela Câmara da
Reforma do Estado e tendo como líder o Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado Luiz Carlos Bresser Pereira, é um importante documento utilizado como referência na Reforma Gerencial de 1995. O PDRAE costuma ser utilizado frequentemente na elaboração de questões pelas bancas de concursos. Quem tiver tempo, recomendo sua leitura integral: PDRAE.
obedecidas porque representam a lei.
Profissionalismo: as burocracias são formadas por
funcionários. Como fruto de sua participação, os funcionários obtêm os meios para sua subsistência. As burocracias operam como sistemas de subsistência para os funcionários.
Partindo para o enfoque da Administração Pública Burocrática, podemos afirmar que ela surgiu no Brasil com o Governo Vargas (1930), em uma reforma impulsionada pela criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (1936/38) e pelo Estado Novo (1937-1945).
O modelo parte da desconfiança sobre os gestores públicos e, para evitar a corrupção e o nepotismo, utiliza rígidos controles de processos e procedimentos realizados a priori, ou seja, busca-se controlar a realização do processo (as fases foram cumpridas? as folhas estão carimbadas? o gestor assinou o documento?) antes da realização de seu objeto (construção de uma escola).
1.2.3. Disfunções da burocracia
Para Weber, o modelo burocrático é o tipo ideal para as organizações, pois substituiu práticas irracionais por aspectos científicos e lógicos. Porém, quando escutamos o termo burocracia, logo vem em mente o excesso de papel, demora e
Principais características das organizações burocráticas, segundo
Weber. Profissionalismo Formalidade
formalidades desnecessárias. Esses ―defeitos‖, na verdade, não fazem parte dos princípios da burocracia weberiana.
Nesse contexto, ao lado dos efeitos desejados da burocracia (previsibilidade e padronização do desempenho), Merton10 descreveu os efeitos indesejados, também conhecidos como disfunções da burocracia:
I. internalização das regras e apego aos regulamentos: as regras deixam
de ser os meios e passam a se tornar os fins ou o objetivo final das ações das pessoas. Os funcionários tornam-se especialistas pelo conhecimento dos regulamentos, independentemente do conhecimento das tarefas que executam. Assim, as regras e os regulamentos tomam o espaço das tarefas e dos objetivos da organização;
II. excesso de formalismo e de papelório: a necessidade de documentar e
formalizar todas as comunicações conduzem ao excesso de formalismo e papelório. Essa, provavelmente, é a disfunção mais gritante da burocracia; III. resistências às mudanças: a rotinização, padronização e previsibilidade
fazem com que as pessoas se acostumem com a forma de fazer as coisas. Seguir as normas é uma atividade que se torna simples, passando segurança e tranquilidade para as pessoas. Assim, as possibilidades de mudança são interpretadas como algo desconhecido e, portanto, indesejável;
IV. despersonalização do relacionamento: decorre de impessoalidade, que
enfatiza os cargos e não as pessoas. Assim, os funcionários deixam de se relacionar com pessoas e passam a se relacionar com os cargos que exercem. É comum tratar os outros pelo seu cargo e até mesmo por números de registro, prejudicando relacionamentos personalizados;
V. categorização como base do processo decisório: por ser pautada em
hierarquia, o indivíduo que deverá responder por qualquer assunto – mesmo que não o domine – é o superior hierárquico mais elevado. Quanto a categorização, é entendida como uma classificação superficial de questões, afim de lidar com soluções prévias e de maior facilidade, sem procurar novas ―saídas‖ para um problema preexistente;
VI. superconformidade às rotinas e aos procedimentos: a garantia de que
os funcionários executarão suas atividades conforme se espera provém da utilização de rotinas e formulários. Porém, a execução fica tão ―mecanizada‖ que as regras passam a ser ―sagradas‖ para o funcionário, inibindo sua
criatividade e iniciativa, e restringindo seu desempenho e compreensão da organização como um todo;
VII. exibição de sinais de autoridade: por trabalhar com o sistema hierárquico, faz-se necessário mostrar claramente quem são os ―chefes‖ e para tal, são utilizados símbolos para a definição de cargos como os uniformes, placas de identificação e até mesmo tipos de mobiliário;
VIII. dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: devido ao exagero de regras e normas a que o funcionário é apresentado, seu serviço fica voltado para o interior da organização e dificulta o atendimento ao pessoal externo que é atendido de modo padronizado – e por muitas vezes, lento – e com descaso para situações pontuais. Dessa forma, o público que busca ―um atendimento mais personalizado‖ cobra por atitudes e o funcionário que segue as regras ―a risca‖ acaba por interpretar essa cobrança como uma ameaça e uma afronta ao seu trabalho.
Apesar das diversas disfunções, não se pode negar que a administração burocrática foi uma evolução do patrimonialismo. Para Bresser-Pereira11:
―Foi um grande progresso o surgimento, no século XIX, de uma administração pública burocrática em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado. Weber (1992), o principal analista desse processo, destacou com muita ênfase a superioridade racional-legal sobre o poder patrimonialista. Apesar disso, quando, no século XX, o Estado ampliou seu papel social e econômico, a estratégia básica adotada pela administração pública burocrática – o controle hierárquico e formalista dos procedimentos – provou ser inadequada. Essa estratégia podia talvez evitar a corrupção e o nepotismo, mas era lenta, cara, ineficiente.‖ (grifos nossos)
Esse quadro se intensificou ao longo dos anos 70, implicando em uma visão generalizada sobre a necessidade de substituir o modelo burocrático por uma forma mais flexível, eficiente e produtiva. Nesse cenário, surge um novo debate, a administração pública gerencial.
1.3. Administração Pública Gerencial (A Nova Gestão Pública)
Os anos 70 foram marcados por intensas crises na economia mundial que colocaram em xeque a capacidade dos governos de intervir na economia para manter o pleno emprego e impulsionar a economia internacional. Além do aspecto
econômico, somam-se outros três fatores que intensificaram a crise do Estado
pós-moderno12:
11
Bresser-Pereira e Spink, 2006.
crise fiscal – após décadas de crescimento, a maioria dos governos não tinham mais como financiar seus déficits e os contribuintes (tax
payers) estavam insatisfeitos com o aumento de cobranças sem
correspondente fornecimento de serviços;
“ingovernabilidade” – por um lado os Estados estavam
sobrecarregados de atividades sem recursos para financiá-las e, por outro lado, os grupos de pressão beneficiários desses serviços não queriam perder as suas ‗conquistas‘;
globalização e inovações tecnológicas – o aumento do poder das
grandes multinacionais e o enfraquecimento dos governos ensejaram uma significativa redução do poder dos Estados nacionais de ditar políticas macroeconômicas.
Como consequência, os governos perderam recursos e aumentaram seus déficits. A reforma do Estado passou a ser indispensável, com prioridade para a redução de gastos e aumento da eficiência. Assim, o antigo modelo weberiano, considerado lento e excessivamente apegado às normas, torna-se inadequado para este novo momento.
Nesse contexto, os governos Thatcher (Grã-Bretanha) e Reagan (EUA), nos anos 80, foram os pioneiros de um movimento que podemos chamar de Nova Gestão Pública (NPM – new public management), que se espalhou por todo o mundo, como forma de combater a ineficiência da máquina pública.
Fernando Abrucio apresenta um quadro que resume três visões que se sucederam no tempo como resposta ao modelo burocrático presente na Grã-Bretanha entre os anos 80 e 90. Para fins de concurso, entenda os modelos como as três expressões do gerencialismo ou da Nova Gestão Pública.
Gerencialismo puro Consumerism Public service orientation
Economia/eficiência (produtividade)
Efetividade/qualidade Accountability/equidade Tax payers (contribuintes) Clientes/consumidores Cidadãos
A primeira linha descreve a visão ou perspectiva, a segunda linha demonstra os principais objetivos, já a última linha apresenta a relação com a sociedade ou com o ―público-alvo‖ de cada modelo. O autor destaca que a separação ocorreu apenas para facilitar a comparação. Contudo, há um razoável intercâmbio entre as teorias, particularmente com as duas últimas. Vejamos em rápidas linhas a descrição de cada uma dessas perspectivas da Nova Gestão Pública.
1.3.1. Gerencialismo puro
O gerencialismo puro foi o primeiro passo da Nova Gestão Pública e propôs o
corte de gastos e de pessoal. A proposta era de reduzir os gastos do setor público
e aumentar a efetividade. Foi um período marcado por privatizações, desregulamentação, devolução de atividades para a iniciativa privada ou para a comunidade em um movimento conhecido, nas palavras de Margareth Thatcher, como ―rolling back the State‖ (revertendo o Estado). As pessoas são vistas como contribuintes que financiam a máquina pública e que, portanto, devem ter seus recursos aplicados de forma eficiente.
Esta teoria trouxe grandes avanços para o setor público, em particular na análise da questão financeiro do custo das políticas públicas. Todavia, alguns pontos deixaram a desejar13:
―Mas, ao enfatizar em demasia a estratégia da eficiência, o modelo gerencial puro poderia estar relegando a segundo plano outros valores fundamentais na atuação dos gerentes. Em particular, a flexibilidade para decidir e inovar. Os critérios para medição da eficiência poderiam se tornar tão rígidos quanto as regras e os procedimentos do modelo burocrático weberiano, levando à ineficácia e à falta de capacidade adaptativa.‖
Outro problema foi a ausência de preocupação com a efetividade (impactos, ou grau de atingimento dos resultados esperados). A tentativa de constituir serviços públicos de qualidade, voltados para os anseios dos clientes/consumidores trazem uma nova perspectiva, o consumerism.
1.3.2. Consumerism
O gerencialismo puro atendeu em parte às necessidades de reforma, pois diminuiu os gastos públicos e aumentou a eficiência. Entretanto, a qualidade do serviço público e as demandas dos cidadãos continuaram em segundo plano. Surge, assim, uma nova faceta da Nova Gestão Pública, o consumerism. O principal objetivo dessa teoria foi aumentar a qualidade dos serviços públicos para atender às demandas dos ―clientes‖ ou consumidores dos serviços públicos.
O consumerism evoluiu em relação ao modelo anterior, porém apresentou algumas disfunções. A competição dentro da administração pública fez com que as organizações que alcançavam os melhores resultados passassem a receber mais recursos. O efeito foi que as instituições com piores desempenho recebiam cada vez menos recursos, tendo severos impactos na equidade dos serviços públicos. Ademais, as pessoas continuavam como sujeitos passivos e não existia a preocupação com a accountability.
1.3.3. Public Service Orientation (PSO)
Este é o terceiro estágio. Surge a preocupação com a equidade (prestação justa dos serviços públicos) e com a accountability (prestação de contas, responsabilização e transparência). Os beneficiários dos serviços públicos passam a ser vistos como cidadãos, titulares da coisa pública e que, portanto, devem participar ativamente da gestão dos recursos públicos.
Nesse sentido, Martins14 apresenta os seguintes ensinamentos:
―Ao contrário dos anteriores, que se concentravam no ―como?‖ da ação estatal, este modelo preocupa-se no ―o que?‖. Dessa forma, propõe uma revalorização da política na definição das finalidades estatais, aumento da
accountability, participação, transparência, eqüidade e justiça. Esse
movimento baseia-se numa visão coletiva do cidadão, enfoca a esfera pública como um locus de aprendizado social e prega o aprimoramento da cultura cívica do cidadão, burocrata e político.‖
O grande impacto desse modelo foi trazer a sociedade para o debate sobre a gestão publica, cobrando resultados, apresentando problemas, propondo soluções e fiscalizando a atuação de seus representantes.
1.3.4. Características da administração pública gerencial
A administração pública gerencial, ou paradigma gerencial, emergiu como forma de combater a ineficiência da máquina pública. Nesse novo contexto, os controles de procedimentos dão lugar aos controles de resultados, ou seja, ao invés de se preocupar com os carimbos nas páginas certas, com a numeração dos processos e com outros procedimentos dessa natureza, cobra-se qualidade nos serviços, rapidez, maior número de cobertura dos programas etc.
O Pdrae destaca como características do modelo gerencial a busca pela
eficiência da administração pública, a necessidade de reduzir custos e de
aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário.
Apesar da ênfase inicial na eficiência, atualmente o modelo gerencial busca a
eficiência, eficácia e efetividade.
A administração gerencial foi uma forma de flexibilizar alguns dos princípios da burocracia weberiana, aumentando a autonomia dos agentes públicos. Segundo o Pdrae:
―A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.‖
Percebam, portanto, que boa parte dos princípios do modelo burocrático são preservados. Na verdade, a administração gerencial busca fundamento no modelo burocrático, adequando alguns mecanismos que, por excessiva rigidez, causavam a ineficiência da máquina pública.
Uma diferença fundamental está no controle. Enquanto no modelo burocrático a ênfase ocorre nos processos, ou meios, e os controles são realizados a priori (antes); no modelo gerencial o controle é por resultados, nos fins, e o momento é a posteriori (posterior).
CONTROLE
Modelo burocrático: de processos ou meios / a priori;
Modelo gerencial: por resultados ou fins / a posteriori.
Muitas das atividades que eram executadas diretamente pelo governo passam a ser executadas pela iniciativa privada, substituindo o Estado empresário ou desenvolvimentista pelo Estado Regulador, que se preocupa em coordenar as atividades e estimular o mercado através do fomento.
A descentralização também é marcante no gerencialismo, ocorrendo tanto em nível político, passando para estados e municípios as competências de âmbito local e regional; quanto em nível administrativo, passando as competências de órgãos centrais para os setoriais e delegando poder ao longo de toda a estrutura organizacional.
O conceito de qualidade também sofre uma grande revolução. Antes, um programa de qualidade era aquele que atendia aos regulamentos, seguindo rigorosamente os processos administrativos. No novo paradigma, a qualidade passa a ser entendida com o atendimento das demandas dos cidadãos-usuários. Ou seja, na administração gerencial um programa de qualidade é aquele que resolve os problemas da população.
Outra característica marcante é que a desconfiança prévia, tão marcante da burocracia, dá lugar a uma confiança, ainda que limitada, para os servidores públicos. De acordo com o Pdrae,
―O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da
confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor
técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.‖
Dessa forma, através desse nível de confiança, os gestores públicos ganham a autonomia para exercer suas atividades, devendo, por contrapartida, retribuir com mais resultados.
O modelo gerencial empregou diversas ferramentas oriundas da iniciativa privada, incorporando vários de seus princípios. No entanto, não podem ser confundidas, pois a iniciativa privada é financiada com recursos de seus sócios e acionistas, com vistas a obter o lucro. Já a gestão pública é financiada com recursos dos cidadãos, devendo obedecer ao princípio da impessoalidade, e tendo como missão gerar valor para a sociedade e formas de garantir o desenvolvimento sustentável, sem perder de vista a obrigação de utilizar os recursos de forma eficiente.
Por fim, quadro abaixo apresenta as características dos modelos burocrático e gerencial, resumindo as características vistas até aqui e incluindo outras informações15:
Item Modelo Burocrático Modelo Gerencial
Teoria Aplicada Teoria Burocrática de Max Weber (formalismo, racionalidade, impessoalidade etc.)
Teoria Contemporânea de Administração de Empresas (flexibilidade, eficiência, eficácia,
efetividade etc.)
Motivação Combate ao Patrimonialismo Combate à Burocracia (ineficiência e
15
LORIGADOS, Wilson; LIMA, Fernanda T; SANCHEZ Alessandra, 2003 (com adaptações), apud Paludo, 2013, p. 69.
(corrupção e nepotismo) rigidez excessiva) Marcos Históricos 1ª Fase: 1930-1945 – Burocracia clássica Criação do DASP-1936/1938 2ª Fase: 1945 – até a reforma gerencial
de 1995
1967 – Primeiro Momento com o DL 200 CF/1988 – retrocesso Burocrático
1995 – Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado
Papel do
Estado Desenvolvimentista (Estado empresário) Coordenação, Regulação, Fomento
Tipo de
Administração Direta Indireta (atuação predominante) Foco Autorreferida (processos e tarefas) Usuário-Cidadão
Ênfase Meios Estrutura Organizacional Fins Resultados
Principais Ideias
Centralização Política e Administrativa
Descentralização: Política para Estados e Municípios, e Descentralização Administrativa,
Delegação e Outorga Formalismo e Padronização Mais autonomia para Gerentes e Servidores Normas e Regulamentos escritos Incentivo a Inovação
Estrutura Hierárquica Rígida Estrutura Hierárquica Flexível – com redução de níveis Critério Técnico de Seleção –
profissionalismo
Critério Técnico de Seleção – profissionalismo
Competência Técnica e Meritocracia Competência Técnica e Meritocracia Controle a priori dos processos Controle a posteriori dos resultados Separação de Interesses – Público x
Privado Separação de Interesses – Público x Privado
Qualidade
Satisfação de seus interesses: bem; Satisfação dos interesses da Organização: razoavelmente; Satisfação dos interesses dos
Usuários: toleravelmente
Satisfação das necessidades do Usuário-Cidadão
Ações para
Qualidade Melhora dos Processos de acordo com decisão dos Órgãos Centrais
Melhora permanente dos Processos de acordo com as demandas da
sociedade
Comparações dos Resultados com outras organizações
Programas Sucessivos de Qualidade com Comitê de Apoio aos Órgãos e
Entidades
Gestão de RH
Alto grau de controle e padronização profissional, com clara divisão do
trabalho
Políticas gerais a cargo do Poder Central – com ampliação da autonomia
dos gerentes Autoridade compartilhada em certo
grau (nível central)
Descentralização para moldar o funcionalismo às exigências reais do
serviço Estrutura tripartite: corpo político
orientador; agência de supervisão das práticas; e órgão específico para
controle financeiro
Gestão da informação e do conhecimento, e implementação de
sistema de informação e de administração financeira sofisticados
Algum mecanismo de coordenação Treinamento para administrar sistemas e tomar decisões que afetam a gestão de RH
Pequeno grau de desconcentração Remuneração por desempenho (teoria16), carreiras horizontais, capacitação continuada, realocação de
servidores conforme necessidades Emprego estável – ingresso por
concurso (em regra) e promoção por antiguidade
Tecnologia da
Informação – TI Componente Instrumental – na busca de eficiência e no controle
Estratégico – com desenhos de novos processos e modelos de relacionamento entre governos, e com
clientes, fornecedores, cidadãos e demais agentes
Administração da TI
Administração de sistemas de informação e administração dos
recursos da informação
Administração da Tecnologia da Informação na Era da Informação
Governo Eletrônico
Utilização dos recursos de TI no aumento da eficiência e da eficácia das ações internas de natureza operacional
Utilização dos recursos de TIC para aumento da eficiência, eficácia e efetividade de toda a natureza; para formulação de políticas; para prestação
de serviços (internet, telefone etc.); para aumento das práticas democráticas e do exercício da
cidadania
Estrutura
Organizacional Estruturas burocráticas e hierarquizadas
Estruturas menos hierarquizadas e Estruturas em rede
Estado/Governo Estado/Governo burocrático Estado-Rede
Comunicação Instrumental Participativa
Planejamento
Estratégico Centralizado Democrático
Para consolidar, vamos resolver questões.
1. (UPENET – Administrador de Empresas/Suape/2010) Max Weber
(1864-1920) foi um dos principais cientistas que estudaram as organizações. Segundo Weber, as organizações formais ou burocráticas apresentam três características principais, que as distinguem dos grupos informais ou primários: formalidade, impessoalidade e profissionalismo. Assinale a alternativa que corresponde aos conceitos da primeira coluna de acordo com a segunda.
(1) Formalidade ( ) As pessoas são ocupantes de cargos ou posições
16
O modelo gerencial propõe a remuneração variável por desempenho. Entretanto, diversas carreiras públicas estão implementando a remuneração por subsídio, nos termos dos §§ 4º e 8º do artigo 37 da CF/88, que deve ser pago em parcela única, sem adicionais. Assim, podemos dizer que a remuneração variável está mais na teoria do que na prática, ocorrendo apenas em algumas situações pontuais.
(2) Impessoalidade (3) Profissionalismo
formais. Alguns dos cargos são de figuras de autoridade. A obediência é devida aos cargos, não, aos ocupantes. Todas as pessoas seguem a lei.
( ) As burocracias são formadas por funcionários. Os funcionários são remunerados, obtendo os meios para sua subsistência. As burocracias funcionam como sistemas de subsistência para os funcionários.
( ) As burocracias são essencialmente sistemas de normas. A figura da autoridade é definida pela lei, que tem como objetivo a racionalidade das decisões baseadas em critérios impessoais.
A alternativa que apresenta a sequência CORRETA é a) 2, 3, 1.
b) 3, 2, 1. c) 1, 2, 3. d) 1, 3, 2. e) 2, 1, 3.
Comentário: essa questão é praticamente cópia do texto de Maximiano (2000, p. 95) que apresentamos acima.
Na burocracia, a impessoalidade é marcada porque as pessoas obedecem às leis. Assim, se um chefe possui autoridade, isso ocorre porque uma lei (regra) determinou. Ou seja, todas as pessoas seguem a lei.
O profissionalismo é representado pela existência de funcionários que buscam a sua subsistência por meio dos salários recebidos por seu trabalho. A formalidade ocorre porque as burocracias são essencialmente sistemas de normas. Assim, a figura da autoridade é definida pela lei. Com isso, as decisões são racionais (ocorre a adequação entre os meios e os fins) e pautadas em critérios impessoais (não se decide por causa da pessoa, mas em virtude da racionalidade).
Com isso, temos a sequência: 2, 3, 1. Gabarito: alternativa A.
2. (UPENET – Técnico de Nível Superior/Prefeitura Municipal de Olinda/2011)
Indique, abaixo, a alternativa que contém as palavras que preenchem, CORRETAMENTE, as lacunas do texto:
“O modelo Gerencial de administração pública visa modernizar o aparelho do Estado, buscando dirigir as suas ações de gestão para a ______. Há uma mudança de atenção das atividades ____ para atividades ____ da administração pública”.
a) eficiência - fins - meio. b) eficácia - meio - fins.
c) eficiência, eficácia e efetividade - meio - fins. d) efetividade - meio - fins.
e) efetividade - fins - meio.
Comentário: o modelo gerencial buscou modernizar a administração pública, substituindo os rígidos controles de processos (meios) do modelo burocrático por controles de resultados (fins). Assim, a administração deve buscar a eficiência, eficácia e efetividade de sua atuação.
Dessa forma, podemos completar o texto da seguinte forma:
“O modelo Gerencial de administração pública visa modernizar o aparelho do Estado, buscando dirigir as suas ações de gestão para a eficiência, eficácia e
efetividade. Há uma mudança de atenção das atividades meios para atividades fins da administração pública”.
As atividades meio representam a forma, ou seja, os processos realizados pela administração, enquanto as atividades fins se relacionam com a finalidade, com o resultado da atuação pública. Assim, em uma licitação pública, por exemplo, o controle de meio se preocupa com a forma como a licitação se realizou, ou seja, se todos os procedimentos previstos na Lei de Licitações foram rigorosamente seguidos. Por outro lado, o controle de fins vai analisar se o preço foi justo, se o material adquirido foi de qualidade e se o interesse público foi satisfatoriamente alcançado.
Gabarito: alternativa C.
3. (UPENET – Técnico de Nível Superior/Prefeitura Municipal de Olinda/2011)
NÃO se pode apontar como uma das características da Administração pública gerencial:
a) Centralização de funções. b) Descentralização das decisões. c) Orientação para o cidadão. d) Controle por resultados. e) Incentivo à criatividade.
Comentário: a administração pública gerencial busca flexibilizar a atuação do Estado, utilizando dos controles de resultados, do foco ou orientação para o cidadão, da descentralização de decisões (aumentar a responsabilidade dos níveis mais baixos) e do incentivo à criatividade.
A centralização de funções é característica do modelo burocrático, que se pautava na hierarquia e na unidade de comando. Dessa forma, as decisões ficavam centralizadas nos níveis mais elevados das organizações.
Assim, o nosso gabarito é a opção A, que é a único que não corresponde a uma característica do modelo gerencial.
Gabarito: alternativa A.
4. (FCC – Técnico/MPE/2013) As questões a seguir contém duas afirmações.
Assinale na folha de respostas:
a) Se as duas afirmações são verdadeiras e a segunda justifica a primeira. b) Se as duas afirmações são verdadeiras e a segunda não justifica a primeira. c) Se a primeira afirmação é verdadeira e a segunda é falsa.
d) Se a primeira afirmação é falsa e a segunda é verdadeira. e) Se as duas afirmações são falsas.
Considere:
A Administração pública de tipo burocrático, teorizada por Veblen, apresenta como uma de suas principais características a ausência de formalismos no tocante ao desempenho das atividades de Estado e na estruturação de seus procedimentos PORQUE
sucedendo ao modelo patrimonialista de administração o modelo burocrático propunha um controle público do Estado, sob o domínio do político e da racionalidade técnica.
Comentário: a primeira afirmativa está errada, pois o modelo burocrático foi idealizado por Max Weber e uma de suas principais características é o formalismo (normas, comunicações, controles etc.). A segunda afirmativa é verdadeira e acrescenta, além da racionalidade técnica, o domínio político no controle do Estado. Assim, a primeira afirmação é falsa e a segunda verdadeira.
Gabarito: alternativa D.
5. (FCC – AJ/TRT/2013) O modelo burocrático de Max Weber é um modelo
mundo. O modelo burocrático é atribuído a Max Weber porque o sociólogo alemão analisou e sintetizou suas principais características. NÃO corresponde a essas características o que está expresso em
a) caráter racional e divisão do trabalho. b) hierarquia de autoridade.
c) impessoalidade nas relações.
d) relação de coesão ou de antagonismo. e) caráter formal das comunicações.
Comentário: as alternativas A, B, C e E apresentam características do modelo burocrático de Weber. O antagonismo descreve algo incompatível ou que é contrário a alguma coisa. Perceba que essa não é uma característica da administração burocrática.
Gabarito: alternativa D.
6. (FCC – AJ/TRT/2013) A Administração pública gerencial, implantada a partir dos
movimentos de modernização e reforma do Estado que ganharam ênfase nos anos 1990, possui como características:
a) descentralização dos processos decisórios, formas flexíveis de gestão, remuneração por desempenho, competição administrativa e orientação para o cidadão-cliente.
b) concentração dos processos decisórios, aumento dos controles de fluxo de trabalho e foco no treinamento e capacitação dos servidores.
c) inversão do conceito clássico de hierarquia, com redução dos níveis inferiores e aumento dos intermediários, com ênfase no controle dos processos internos.
d) verticalização das estruturas organizacionais, com aumento dos níveis hierárquicos superiores, departamentalização e especialização dos setores para tomada de decisões estratégicas.
e) horizontalização das estruturas organizacionais, centralização dos processos decisórios, introdução de mecanismos de controle de processos e foco no cidadão-cliente.
Comentário: todas as características da opção A fazem parte da administração pública gerencial. Vejamos o erro das demais alternativas:
b) errada: no gerencialismo ocorre a desconcentração do poder decisório e os controles de fluxos de trabalho diminuem, dando espaço para o controle de resultados;
c) errada: o que seria inversão do conceito de hierarquia? A hierarquia permanece na administração gerencial. O que ocorre é o incentivo à diminuição dos níveis hierárquicos dos órgãos públicos;
d) errado: ocorre a horizontalização (diminuição dos níveis hierárquicos); e) errado: o correto é a descentralização e a introdução de controles de resultados.
Gabarito: alternativa A.
7. (FCC – AM/MPE/2013) Uma característica exclusiva do modelo teórico de
Administração Pública de tipo gerencial é mais bem apresentada em: a) a forte sobreposição entre a esfera pública e a esfera privada.
b) os sistemas de gestão e controle centrados em resultados e não mais em procedimentos
c) a codificação das atividades, estruturas e procedimentos em regras, visando à previsibilidade e à segurança jurídica nas decisões administrativas.
d) os cargos públicos são providos por uma nobreza prebendária.
e) uma cadeia de comando longa e clara, em que as decisões obedecem a uma lógica de hierarquia administrativa prescrita em regulamentos expressos, com reduzida autonomia do administrador.
Comentário: o modelo gerencial substituiu os controles de procedimentos por controles de resultados. Assim, nosso gabarito é a alternativa B.
a) errada: o modelo gerencial incentivou a maior participação da esfera privada na prestação de serviços públicos, a forte sobreposição não é característica desse modelo;
c) errada: a codificação em regras é uma característica mais marcante do modelo burocrático. No modelo gerencial, ocorreu um movimento de desregulamentação, para eliminar regras excessivas e desnecessárias (as regras permanecem, porém em menor escala);
d) errada: as prebendas e sinecuras nos cargos públicos ocorreram no modelo patrimonial; e
e) errada: essa é uma característica da administração burocrática. Gabarito: alternativa B.
8. (FCC - AC/TCE-PR/2011) Ao relacionar os diversos modelos teóricos de
a) Os modelos, em seu desenvolvimento, culminam no gerencial, sem que suas formas antecessoras deixem de existir inteiramente.
b) O modelo gerencial pressupõe o foco central no controle, formalização de processos e no empenho periférico em resultados.
c) O modelo burocrático supera o patrimonial em uma época em que o enfoque neoliberal pressupõe o fortalecimento do Estado perante a coisa privada.
d) As maiores diferenças entre o modelo gerencial e o burocrático na administração pública estão relacionadas ao profissionalismo e à impessoalidade.
e) O modelo patrimonialista ressalta o poder da administração pública na gestão de seus órgãos, tendo por finalidade o bem comum.
Comentário: os três modelos de administração ocorreram na seguinte ordem: patrimonialismo (até os anos 30); burocrático (anos 30 até 1995); gerencial (1995 em diante). As datas apresentadas são apenas para fins didáticos, pois os modelos foram evoluindo, assim não há como afirmar o ano exato de implantação (para fins de concurso guarde essas datas). Ademais, cada modelo predominou em sua época, sem conseguir extirpar totalmente os modelos anteriores. Para exemplificar, atualmente percebemos a presença de práticas patrimonialistas (nepotismo) e burocráticas (apego aos regulamentos) convivendo com o modelo gerencial.
Gabarito: alternativa A.
9. (FCC - AJ/TRT 6/2012) O tipo de cultura organizacional que predomina na
administração pública burocrática é a cultura a) do poder.
b) da tarefa. c) dos papéis. d) da pessoa. e) do resultado.
Comentário: a questão é baseada nos tipos de cultura organizacional de Harrison (1972). Para o autor existem quatro tipos de cultura organizacional:
cultura do poder: o poder é o núcleo central da cultura, é mais comum
em organizações pequenas;
cultura da tarefa: ocorre a ênfase na execução do trabalho;
cultura dos papéis: apresenta como características a lógica e a
cultura da pessoa: as pessoas e seus valores são o ponto central dessa
cultura.
Não há cultura de resultados na proposta de Harrison. Do exposto, percebe-se que a cultura organizacional predominante na administração pública burocrática é a dos papéis.
Gabarito: alternativa C.
10. (FCC – AFM/Prefeitura de SP/2012) Com relação à introdução do paradigma
pós-burocrático na administração pública brasileira, considere:
I. A partir de meados dos anos 1990 houve flexibilização e, posteriormente, ruptura do modelo burocrático, tendo em vista que as organizações públicas abandonaram a racionalidade formal como paradigma de ação.
II. Apesar de todas as mudanças recentes, as organizações ditas pós-burocráticas ainda estão vinculadas à lógica racional-legal, base do modelo criado por Max Weber.
III. A organização pós-burocrática teria como principais características a centralização e a estruturação em redes hierarquizadas articuladas por fluxos verticais de informação.
IV. As organizações pós-burocráticas podem ser caracterizadas como orientadas para a solução de conflitos e problemas, e estão baseadas na participação, confiança e compromisso de todos em torno de resultados.
V. O tipo organizacional pós-burocrático é construído em torno de processos tecnologicamente intensivos, fortemente preocupados pela formação de consensos baseados no personalismo.
Está correto o que se afirma APENAS em a) I, II, III e IV.
b) II e IV. c) III e V. d) I, II e III. e) III, IV e V.
Comentário:
I. errado: o que ocorreu foi a flexibilização de algumas regras do modelo burocrático e a racionalidade formal permanece na administração pública; II. correto: vamos ao Pdrae:
―A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa,
entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual
conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a
existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático.
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na
rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.‖
Esse trecho comprova que a administração gerencial não abandonou os princípios do modelo burocrático. Assim, o sistema racional-legal permanece no gerencialismo.
III. errado: a organização pós-burocrática (gerencialismo) tem como características a descentralização, a horizontalização (diminuição de níveis hierárquicos) com as informações correndo de forma vertical ou horizontal. IV. correto: as organizações pós-burocráticas dão ênfase às demandas dos cidadãos (solução de problemas) como a prestação de serviços de qualidade. Esse modelo está fundamentado na confiança (ainda que limitada) nos servidores públicos e no incentivo à participação e ao compromisso de todos na gestão do patrimônio público.
V. errado: temos dois erros. Primeiro que o tipo organizacional pós-burocrático é construído em torno de resultados. Segundo que está baseado na impessoalidade e não no personalismo.
Apenas os itens II e IV estão corretos. Gabarito: alternativa B.
11. (FCC – AFM/Prefeitura de SP/2012) O diagnóstico sobre o qual se baseou o
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995 indicava que
a) o excesso de burocratização da administração pública federal deveria ser corrigida com a terceirização das atividades de planejamento e controle.
b) a centralização fiscal do estado autoritário tinha gerado um excesso de arrecadação que poderia ser utilizado na modernização do aparelho do estado. c) as fases patrimonialistas e burocráticas da administração brasileira estavam superadas, cabendo, então, introduzir um modelo de administração gerencial.
d) a predominância do modelo patrimonialista de administração pública poderia ser uma vantagem a ser aproveitada para implantar uma administração do tipo gerencial.
e) o caráter incompleto do modelo burocrático exigiria um aperfeiçoamento da profissionalização do estado através da universalização do concurso público para as funções gerenciais.
Comentário: questão mal elaborada. Vamos marcar a “menos errada”:
a) errada: as atividades de planejamento e controle não devem ser terceirizadas, essas permanecem sob domínio do Estado (sem destacar o controle social);
b) errada: o país passava por um momento de crise fiscal, não existia excesso de arrecadação;
c) correta: o item não ficou muito claro, mas o que ele quer dizer é que os modelos patrimonialista e burocrático já não atendiam mais aos anseios da sociedade e, portanto, deveria ser substituídos pelo modelo gerencial;
d) errada: no momento da implantação do gerencialismo, predominava a administração pública burocrática. Além disso, os resquícios do patrimonialismo representam desvantagens na implantação da administração gerencial; e
e) errada: o concurso público é a regra, mas temos (várias) exceções para os cargos de direção, chefia e assessoramento.
Gabarito: alternativa C.
12. (FCC – AM/MPE-AP/2012) Ao relacionar os modelos de análise histórica da
gestão pública ao longo do tempo, é correto afirmar que:
a) A etapa patrimonialista da gestão pública perdurou por cerca de cinco décadas, circunscrevendo-se ao final do período monárquico e início do republicano.
b) O modelo burocrático é circunscrito ao início do século XX até os anos 60, dado o necessário controle da coisa pública e o baixo uso de tecnologias de informação. c) O modelo patrimonial tem sido imprescindível no início deste século, para a efetividade da administração pública frente às crises econômicas planetárias.
d) O modelo gerencial foi uma etapa importante do desenvolvimento da administração pública brasileira, surgida no Estado Novo de Getúlio Vargas.
e) O modelo gerencial é o modelo contemporâneo, que enfoca resultados e uma gestão pública pautada em competências, além do foco no cliente.
Comentário:
a) errada: a administração patrimonialista no Brasil teve uma duração bem mais longa. Este modelo predominou no país desde o período colonial (1500-1822) – inclusive da chegada da família real ao final desse período (1808-1822) –; entendeu-se por todo o período monárquico (1822-1889); abrangendo ainda toda a Primeira República (República Velha – 1889-1930); sendo substituído somente com a chegada de Vargas ao poder (1930) e o Estado Novo (1937). b) errada: o modelo burocrático no Brasil se estendeu até 1995 com a publicação do Pdrae e a reforma gerencial;
c) errada: o modelo gerencial que tem sido imprescindível desde o início deste século (apesar de vir desde o final do século passado);
d) errada: o modelo burocrático que surgiu no Estado Novo de Vargas (1937); e) correto: o gerencialismo é o modelo contemporâneo (atual) e apresenta entre suas características a ênfase nos resultados das ações do governo, o foco no cliente (cidadão-usuário) e a gestão pautada em competências.
Gabarito: alternativa E.
13. (FCC – AJ/TRE-CE/2012) A busca por prestação de serviços de qualidade para
o cidadão na gestão pública flexibilizada como estratégia para alcançar a satisfação do consumidor, em que o cidadão deixa de ser visto como mero financiador do sistema, por meio de pagamento de impostos, e passa a ser a razão de existir dos serviços públicos, caracterizou o estágio da administração pública conhecido por
a) modelo racional-legal. b) gerencialismo puro. c) consumeirismo. d) patrimonialismo. e) empreendedorismo.
Comentário: os três estágios da administração pública gerencial foram o gerencialismo puro, o consumerísmo (consumerism) e o public servi
orientation (PSO). A questão trata desses estágios do gerencialismo, portanto
podemos eliminar as opções A, D e E.
O modelo racional-legal surge com a burocracia weberiana. O patrimonialismo imperou no Brasil até 1930 e era uma forma de administração em que ocorria a confusão entre o patrimônio público e o privado. O empreendedorismo (governamental) é um movimento que ganhou forças com a obra Reinventanto
o Governo de David Osborne e Ted Gaebler em que se propõe uma redefinição
do papel do Estado.
No gerencialismo puro a ênfase era na economia e na eficiência. O objetivo era diminuir os gastos do governo e aumentar a produtividade. Neste momento, as pessoas são vistas como contribuintes, financiadores da máquina pública.
O consumerísmo veio em um momento posterior, caracterizando-se pela preocupação com a efetividade e a qualidade dos serviços públicos. As pessoas deixam de ser contribuintes (financiadores) e se tornam clientes ou consumidores dos serviços públicos que devem ter qualidade.
Gabarito: alternativa C.
14. (FCC – TJ/TRE-CE/2012) Na chamada Nova Gestão Pública há três principais
vertentes, ou correntes conceituais importantes, as quais possuem vários traços em comum como, por exemplo, uma ênfase significativa nos resultados da ação governamental, ou seja, um deslocamento do foco nos processos para enfatizar os resultados. Uma delas tem sido denominada como um "neotaylorismo", isto é, uma proposta calcada na busca da produtividade e na implantação do modelo de gestão da empresa privada no setor público, outra busca a flexibilização da gestão pública, em que se observa a passagem da lógica do planejamento para a lógica da estratégia e nesta são levadas em conta as relações entre os atores envolvidos em cada política, de modo a montar cenários que permitam a flexibilidade necessária para eventuais alterações nos programas governamentais. A terceira utiliza-se de conceitos como accountability, transparência, participação política, equidade e justiça, em que é preciso que no processo de aprendizado social na esfera pública se consiga criar uma nova cultura cívica, que congregue políticos, funcionários e cidadãos.
Esta última corrente é conhecida como a) Balanced Scorecard − BSC.
b) Activity Based Management − ABM. c) Consumerísmo.
d) Gerencialísmo Puro.
e) Public Service Orientation − PSO.
Comentário: na questão acima, já explicamos os conceitos de consumerísmo e do gerencialismo puro. De acordo com Fernando Abrucio,
―Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas republicanos e da democracia, utilizando-se de conceitos como
accountability, transparência, participação política, equidade e justiça,
questões praticamente ausentes do debate do modelo gerencial‖.
Nesse novo estágio, as pessoas são vistas como cidadãos, titulares da coisa pública, e a accountability (prestação de contas, transparência e responsabilização) e a equidade (distribuição justa dos serviços públicos) são valores cada vez mais presentes. Assim, concluímos que a opção correta é a letra E.
Gabarito: alternativa E.
15. (FCC – AFM/Prefeitura de SP/2007) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado, elaborado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), implementado nos anos 90, teve, entre seus principais objetivos e diretrizes,
a) propiciar a reforma do Aparelho do Estado, estabelecendo condições para que o Governo possa aumentar sua governança, fortalecendo as funções de coordenação e regulação.
b) aumentar a eficiência da gestão pública, privilegiando e fortalecendo os sistemas de controle a priori da atividade administrativa.
c) a profissionalização dos setores estratégicos da Administração e a ampliação da participação direta do Estado nos diversos setores da sociedade e da economia. d) a reforma do Estado, mediante a substituição do modelo burocrático pela administração gerencial, com foco no cidadão, prescindindo, assim, de sistemas de controles a priori e a posteriori.
e) o fortalecimento do núcleo estratégico do Estado, com a modernização das estruturas organizacionais, ampliando e fortalecendo os sistemas centralizados de controle de processos.
Comentário: entre os objetivos e diretrizes do Pdrae temos o de propiciar a reforma do Aparelho do Estado, estabelecendo condições para o aumento da governança (capacidade de implementar políticas públicas), substituindo o modelo em que o Estado é o responsável direto pela prestação de serviços por um sistema de coordenação e regulação. A opção A está correta.
Vejamos o erro das demais alternativas. B – os controles são a posteriori; C – ocorre a diminuição da participação direta do Estado; D – os sistemas de controle permanecem, o que ocorre é a predominância dos controles a
posteriori em detrimento dos controles a priori; E – ocorre o fortalecimento
dos controles por resultados. Gabarito: alternativa A.
