DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO. que acompanha a. Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

PT

PT

PT

PT

Bruxelas, 2.2.2011 SEC(2011) 133 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

que acompanha a

Proposta de

DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO sobre uma abordagem comum relativa à utilização dos dados dos registos

de identificação dos passageiros

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

.

{SEC(2011) 132 final} {COM(2011) 32 final}

PT

PT

1. QUESTÕESPROCESSUAISECONSULTADASPARTESINTERESSADAS

Em 6 de Novembro de 2007, a Comissão adoptou uma proposta de decisão-quadro do Conselho relativa à utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (Passenger Name Record - PNR) para efeitos de aplicação da lei1, que era acompanhada por uma avaliação de impacto2. A proposta foi amplamente debatida nos grupos de trabalho do Conselho e os progressos obtidos nas discussões foram confirmados pelo Conselho JAI em 2008. As discussões sobre a proposta a nível dos grupos de trabalho permitiram chegar a um consenso sobre a maioria das disposições da proposta.

Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 1 de Dezembro de 2009, a proposta da Comissão, ainda não adoptada pelo Conselho nessa data, tornou-se obsoleta. «O Programa de Estocolmo — uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os cidadãos»3, convida a Comissão a apresentar uma proposta relativa à utilização de dados PNR no intuito de prevenir, detectar, investigar e reprimir o terrorismo e a criminalidade grave.

No que diz respeito à avaliação de impacto de 2007, a Comissão consultou todas as partes interessadas. Na sequência da adopção da proposta da Comissão de 2007, todas as partes interessadas, nomeadamente o Parlamento Europeu, o Grupo de trabalho sobre a protecção de dados do artigo 29.º, a Autoridade Europeia para a Protecção de Dados, a Agência dos Direitos Fundamentais e as associações das companhias aéreas, publicaram as suas posições. O objectivo do presente relatório consiste em examinar a possibilidade de adopção de uma nova proposta para substituir a proposta de 2007, em conformidade com as disposições e os procedimentos do Tratado de Lisboa, bem como responder às objecções apresentadas pelas partes interessadas, fazendo incluir todos os dados novos e a experiência obtida desde 2007.

2. DEFINIÇÃODOPROBLEMA

2.1. Ameaça do terrorismo e criminalidade grave

Na última década, a União Europeia e outras regiões do mundo registaram um aumento da criminalidade transfronteiras. Segundo o Sourcebook de recolha de estatísticas da UE, registaram-se 143 948 crimes por 100 000 habitantes nos Estados-Membros da UE em 2007 (com exclusão de Itália e de Portugal, que não disponibilizaram dados), variando este valor entre 14 465 crimes na Suécia e 958 em Chipre. A avaliação da Europol de 2009 sobre a ameaça da criminalidade organizada na UE concluiu que a maioria das ameaças decorrentes da criminalidade grave reveste uma dimensão internacional e que grande parte das formas mais graves dessas infracções envolve viagens internacionais.

O terrorismo constitui actualmente uma das maiores ameaças para a segurança, a paz, a estabilidade, a democracia e os direitos fundamentais. A ameaça do terrorismo não está limitada a zonas geográficas específicas. O «Relatório de 2010 sobre a situação e as tendências do terrorismo na UE» da Europol, apesar de concluir que o terrorismo diminuiu na UE em 2009, assinalou que a ameaça continua a ser real e grave. Grande parte das campanhas terroristas, especialmente as que a Europol designa por «terrorismo islâmico», tem um carácter transnacional. 1 COM(2007) 654. 2 SEC(2007) 1453. 3 Documento do Conselho 17024/09 de 2.12.2009.

PT

PT

2.2. Os dados PNR e a sua utilização

Os dados PNR são utilizados desde há vários anos, principalmente pelas autoridades aduaneiras e pelas autoridades responsáveis pela aplicação da lei em todo o mundo. É possível utilizar dados PNR em matéria policial e judiciária:

• de forma reactiva: em investigações, processos e detecção de redes após a prática de crimes. A fim de que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei possam recuar suficientemente no tempo, é necessário em tais casos um período adequado de conservação dos dados;

• em tempo real: antes da chegada ou da partida dos passageiros, a fim de impedir a prática de um crime, vigiar ou deter pessoas antes de ter sido cometido um crime ou devido ao facto de o crime ter sido ou estar em vias de ser cometido. Nesses casos, os dados PNR são especialmente úteis para proceder a uma comparação desses dados quer com critérios de avaliação predeterminados, tendo em vista identificar pessoas previamente «desconhecidas» das autoridades, quer com bases de dados de pessoas e objectos procurados;

• de forma pró-activa: para análise e criação de critérios de avaliação, que podem ser ulteriormente utilizados numa avaliação antes da chegada ou da partida dos passageiros. A fim de realizar essa análise da relevância em termos de infracções terroristas e de criminalidade grave, é conveniente em tais casos um período adequado de conservação dos dados por parte das autoridades responsáveis pela aplicação da lei.

É necessário impor essas obrigações jurídicas às transportadoras aéreas pelas seguintes razões:

Em primeiro lugar, os dados PNR permitem que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei identifiquem pessoas que eram previamente «desconhecidas», ou seja, pessoas que não eram consideradas suspeitas de envolvimento na prática de um crime grave ou terrorismo, mas cuja análise dos dados sugere que podem estar envolvidas nesses crimes e que devem, portanto, ser objecto de um controlo aprofundado pelas autoridades competentes. A identificação dessas pessoas ajuda as autoridades responsáveis pela aplicação da lei a prevenirem e detectarem crimes graves, incluindo actos de terrorismo. Para este efeito, as autoridades necessitam de utilizar os dados PNR quer em tempo real, a fim de os comparar com critérios de avaliação predeterminados que detectam quais as pessoas consideradas previamente «desconhecidas» que exigem um controlo aprofundado, quer de forma pró-activa, a fim de analisar e elaborar critérios de avaliação.

Por exemplo, uma análise de dados PNR pode dar indicações sobre os itinerários mais utilizados no tráfico de pessoas ou de droga, os quais podem passar a integrar os critérios de avaliação. Graças à comparação dos dados PNR em tempo real com os referidos critérios, os crimes podem ser prevenidos ou detectados. Um exemplo concreto foi dado por um Estado-Membro em relação ao tráfico de seres humanos num caso em que a análise dos dados PNR permitiu desmascarar um grupo de traficantes de pessoas que viajavam sempre segundo o mesmo itinerário. Utilizavam documentos falsos para procederem às formalidades de registo num voo interno da UE e utilizavam documentos autênticos para proceder simultaneamente às formalidades de registo noutro voo com destino a um país terceiro. Quando se encontravam na sala de espera do aeroporto embarcavam no voo interno da UE. Sem os dados PNR seria impossível desmascarar a referida rede de tráfico de seres humanos. Uma utilização simultaneamente pró-activa e em tempo real dos dados PNR permite, portanto, que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei enfrentem a ameaça da criminalidade grave e do terrorismo sob um ângulo diferente em relação ao tratamento de

PT

PT

pessoais a que têm acesso as autoridades responsáveis pela aplicação da lei graças a medidas existentes e futuras a nível da UE, designadamente a Directiva relativa às informações antecipadas sobre passageiros4, o Sistema de Informação de Schengen (SIS) e o Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II), não permite que as autoridades competentes identifiquem suspeitos «desconhecidos» da mesma forma que a análise dos dados PNR permite.

Em segundo lugar, os dados PNR permitem que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei possam prevenir, detectar, investigar e reprimir crimes graves, incluindo actos terroristas, depois de o crime ter sido cometido. Com esse objectivo, as autoridades competentes necessitam de utilizar os dados PNR em tempo real para proceder à sua comparação com várias bases de dados de pessoas «conhecidas» e objectos procurados. Necessitam igualmente de utilizar os dados PNR de forma reactiva, a fim de obter provas e, se for caso disso, detectar eventuais cúmplices e desmascarar redes criminosas.

Por exemplo, as informações associadas a um cartão de crédito, que fazem parte dos dados PNR, podem permitir às autoridades competentes identificar e provar ligações entre determinada pessoa e criminosos conhecidos ou organizações criminosas. O exemplo dado por um Estado-Membro relata a grande dimensão do tráfico de seres humanos e de droga entre um Estado-Membro e países terceiros. Os cartéis importavam droga para vários destinos na Europa. Utilizavam pessoas que ingeriam a droga e que eram elas próprias vítimas de tráfico. Essas pessoas foram identificadas com base em bilhetes comprados graças a cartões de crédito roubados registados no sistema PNR. Tal facto deu lugar a detenções no Estado-Membro. Tendo isto em conta, foi criado um critério de avaliação que por si só deu lugar a várias detenções noutros Estados-Membros e em países terceiros.

Por último, a utilização de dados PNR antes da chegada dos passageiros permite que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei avaliem e controlem minuciosamente as pessoas mais susceptíveis de representar uma ameaça para a segurança, com base em critérios de avaliação objectivos e na experiência anterior. Isto facilita a circulação de todos os outros passageiros e reduz o risco de serem controlados com base em critérios ilegais, nomeadamente a nacionalidade ou a cor da pele, que podem ser incorrectamente associados a ameaças contra a segurança pelas autoridades competentes, incluindo as autoridades aduaneiras e os guardas de fronteira.

Foram concluídos acordos entre a UE e os Estados Unidos, o Canadá e a Austrália, relativos à transferência de dados PNR no contexto da luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada transnacional. É muito provável que outros países terceiros solicitem a transferência de dados PNR pelas transportadoras aéreas que operam voos a partir da União Europeia.

O Reino Unido, a França e a Dinamarca já adoptaram legislação primária em matéria de obtenção e utilização de dados PNR. Essas medidas nacionais divergem em vários pontos, e é provável que, uma vez completado o quadro regulamentar nestes Estados-Membros, se venham a verificar mais divergências. À medida que cada vez mais Estados-Membros elaboram a sua própria legislação em matéria de dados PNR, podem vir a ser criados até 27 sistemas consideravelmente divergentes, daí resultando níveis desiguais de protecção de dados, lacunas de segurança, aumento dos custos e insegurança jurídica para as transportadoras aéreas.

4

PT

PT

2.3. O direito de acção da UE e o princípio da subsidiariedade

O direito de acção da UE neste domínio está consagrado nos artigos 82.° e 87.° do Título V, Capítulo 5, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Como a maioria das infracções graves, designadamente a droga e o tráfico de seres humanos, envolve viagens internacionais em algum momento, é essencial que as autoridades recolham, tratem e troquem dados PNR para reforçar a segurança interna da UE. Devido à livre circulação das pessoas no espaço Schengen, é necessário que todos os Estados-Membros recorram aos dados PNR para evitar lacunas a nível da segurança. Além disso, a acção a nível da UE assegurará a adopção de disposições harmonizadas sobre as garantias em matéria de protecção de dados, a redução dos custos e a segurança jurídica para as transportadoras aéreas.

3. OBJECTIVOS

3.1. Objectivos estratégicos

O objectivo geral consiste em reforçar a segurança interna da UE no pleno respeito pelo direito à protecção dos dados pessoais e outros direitos fundamentais, sendo os objectivos específicos:

(1) Prevenir e reduzir as actividades terroristas e outros crimes graves através da adopção de uma abordagem global em matéria de utilização de dados PNR, evitando lacunas a nível da segurança.

(2) Garantir o direito das pessoas à protecção dos seus dados pessoais quando sejam recolhidos e tratados dados PNR, facilitando o intercâmbio desses dados entre as autoridades competentes e assegurando que o acesso a esses dados seja limitado ao estritamente necessário.

(3) Assegurar às transportadoras aéreas segurança jurídica e redução dos custos através da aproximação dos requisitos jurídicos e técnicos que lhes são impostos.

3.2. Considerações atinentes aos direitos fundamentais

As repercussões sobre os direitos fundamentais constantes da avaliação de impacto foram consideradas coerentes com a «lista de controlo» dos direitos fundamentais fornecida pela Comissão na Estratégia para a aplicação efectiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela União Europeia5.

A utilização de dados PNR poderia interferir com os direitos fundamentais à protecção da vida privada e dos dados pessoais. Essa utilização pode estar subordinada a limitações e condições, desde que tal ingerência seja «em conformidade com a lei» e «necessária numa sociedade democrática». Uma vez que as acções propostas visam lutar contra o terrorismo e outras formas graves de criminalidade, respondem ao objectivo de interesse geral susceptível de justificar as referidas limitações, embora sujeitas ao respeito do princípio da proporcionalidade. Qualquer acção proposta será abrangida pelo âmbito de aplicação do Título V, Capítulo V, do TFUE, em matéria de cooperação policial. A Decisão-Quadro 2008/977/JAI do Conselho, relativa à protecção dos dados pessoais tratados no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal6, só seria aplicável aos aspectos de uma proposta de acção em que alguns dados pessoais fossem transferidos entre os Estados-Membros e, portanto, subsistiria uma

5

COM (2010)573 de 19 de Outubro de 2010. 6

Decisão-Quadro 2008/977/JAI do Conselho, de 27 de Novembro de 2008, relativa à protecção dos dados pessoais tratados no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal, JO L 350 de 30.12.2008, p. 60.

PT

PT

actualmente legislação da UE que regule o tratamento de dados pessoais a nível nacional. A solução mais adequada seria assegurar a conformidade das garantias em matéria de protecção de dados de qualquer medida proposta com a Decisão-Quadro 2008/977/JAI. Esta seria a melhor forma de garantir um nível uniforme de protecção dos dados pessoais.

É necessário estabelecer um período suficiente de conservação dos dados por parte das autoridades responsáveis pela aplicação da lei. No que diz respeito ao método de transferência de dados pelas transportadoras aéreas, as vantagens do sistema de transferência por exportação (push) em relação ao sistema de extracção (pull) são incontestáveis e, por conseguinte, o sistema de exportação deve aplicar-se a todas as transferências de dados.

No que se refere às críticas à elaboração de perfis (profiling), a legislação da UE em matéria de protecção de dados assegura a cada pessoa o direito de não ser objecto de uma decisão que produza efeitos jurídicos a seu respeito ou que a afecte gravemente baseada exclusivamente num tratamento automatizado de dados destinado a avaliar aspectos pessoais que lhe digam respeito. Qualquer decisão individual automatizada deve ser devidamente controlada e confirmada pela pessoa, bem como incluir disposições que permitam ao interessado exprimir a sua opinião.

4. OPÇÕES

A avaliação de impacto examina quatro opções principais:

Opção A. Não tratar a questão a nível da UE e manter o status quo. Opção B. Opções relativas à estrutura do sistema PNR:

B.1: recolha e tratamento descentralizados dos dados pelos Estados-Membros; B.2: recolha e tratamento centralizados dos dados a nível da UE.

Opção C. Opções relativas à limitação da finalidade:

C.1: acesso limitado às infracções terroristas e à criminalidade grave; C.2: acesso

autorizado para as infracções terroristas e a criminalidade grave, bem como para outros objectivos específicos.

Opção D. Opções relativas aos meios de transporte:

D.1: unicamente as transportadoras aéreas; D.2: via aérea, marítima e ferroviária.

Opção E. Cooperação voluntária/reforçada. Esta opção visando promover a cooperação entre

os Estados-Membros neste domínio foi rejeitada na fase inicial.

5. COMPARAÇÃODASOPÇÕESEDOSRESPECTIVOSIMPACTOS

As opções foram avaliadas em termos do seu impacto no que se refere a uma maior segurança na UE, ao reforço da protecção dos dados pessoais, aos custos para as autoridades, aos custos para as transportadoras e à concorrência no mercado interno, às relações com os países terceiros e à promoção de uma abordagem global.

A opção A sobre a manutenção do status quo, apresenta vantagens limitadas no que respeita ao reforço da segurança da UE, mas tem um impacto negativo ao criar dificuldades administrativas e custos resultantes da coexistência de numerosos sistemas nacionais divergentes.

Com a opção B, a recolha de dados descentralizada (opção B1) apresenta vantagens relativamente à recolha centralizada desses dados (opção B2) no que respeita ao reforço da

PT

PT

riscos de fracasso devido ao facto de não garantir uma cooperação adequada entre os Estados-Membros, bem como a nível prático, devido ao facto de o sistema ser complexo e dispendioso em termos operacionais. A opção B1 seria no entanto mais dispendiosa em comparação com a opção B2, mas as suas vantagens em termos de segurança são superiores em relação às desvantagens em termos de custos.

Sobre a limitação da finalidade, a opção C2 apresenta algumas vantagens em termos de segurança em comparação com a opção C1, mas implica uma maior ingerência na protecção de dados e é mais dispendiosa do que a opção C1. A opção C2, ao alargar a utilização de dados PNR para outros fins, parece ser desproporcionada nesta fase.

No que diz respeito aos meios de transporte, a opção D2 apresenta vantagens em termos de segurança em comparação com a opção D1, pois abrange mais meios de transporte e mais passageiros, mas implica maior ingerência na protecção de dados e é mais dispendiosa do que a opção D1, segundo a qual a medida seria aplicada exclusivamente às transportadoras aéreas. A opção D2, ao alargar o âmbito de aplicação da medida para abranger as viagens marítimas e por via ferroviária, parece prematura, pelo menos na presente fase.

6. OPÇÃOPREFERIDA

A melhor opção na fase actual parece ser uma combinação das opções B1, C1 e D1, consistindo na elaboração de uma nova proposta legislativa aplicável às viagens aéreas, com um sistema descentralizado de recolha de dados para efeitos de prevenção, detecção, investigação e repressão de infracções terroristas e outros crimes graves. Tal proposta forneceria os instrumentos mais adequados para reforçar a segurança na UE, garantindo simultaneamente que a ingerência na protecção de dados seja mantida a um nível mínimo e que os custos se mantenham a um nível aceitável.

Os custos da opção preferida foram examinados no quadro da avaliação de impacto de 2007. De acordo com os cálculos de 2007, o custo total da opção preferida para as autoridades e as transportadoras aéreas seria o seguinte:

Em relação às autoridades, as estimativas dos custos para o conjunto dos Estados-Membros são as seguintes:

Custos de instalação (custos não recorrentes) 614 833 187 EUR MAS pressupondo um período de amortização de cinco anos 122 966 637 EUR Custos de pessoal anuais (recorrentes) 11 686 749 EUR Custos de manutenção anuais (recorrentes) 61 483 319 EUR Em relação ao conjunto das transportadoras aéreas da UE, os custos são os seguintes: Custos de instalação do sistema PUSH (não recorrentes) 11 647 116 EUR MAS pressupondo um período de amortização de cinco anos 2 329 423 EUR

Custos da transferência PUSH, duas vezes por passageiro (recorrentes) 2 250 080 EUR Custos de pessoal e de manutenção (recorrentes) 5 435 321 EUR

Em 2008, a Comissão publicou um convite à apresentação de propostas para um estudo sobre a criação de uma rede PNR a nível da UE. O relatório, intitulado «Study on ways of setting up

PT

PT

purposes»7, foi publicado em 2009 e inclui uma nova avaliação dos custos.

Em relação às autoridades, as estimativas dos custos para o conjunto dos Estados-Membros são as seguintes:

Custos de instalação (não recorrentes) 221 000 000 EUR MAS pressupondo um período de amortização de cinco anos 44 200 000 EUR Custos de pessoal anuais (recorrentes) 11 686 749 EUR Custos de manutenção anuais (recorrentes) 61 483 319 EUR Em relação ao conjunto das transportadoras aéreas, os custos são os seguintes: Custos de instalação do sistema PUSH (não recorrentes)

100 000 EURx120 transportadoras aéreas estabelecidas na UE = 12 000 000 EUR 100 000 EUR x 80 transportadoras aéreas não estabelecidas na UE = 8 000 000 EUR MAS pressupondo um período de amortização de cinco anos 4 000 000 EUR Custos da transferência PUSH, duas vezes por passageiro (recorrentes)

33 500 EUR por companhia aérea por ano x 120 transportadoras aéreas x 3 conexões x 2 PUSH 24 120 000 EUR

Custos de pessoal e de manutenção (recorrentes) 6 240 000 EUR

Os números de 2009 indicam uma diminuição dos custos para as autoridades no que se refere à criação de um sistema PNR da União Europeia, mas um aumento dos custos para as transportadoras aéreas, em comparação com o cálculo dos custos realizado em 2007. Os custos reais situar-se-ão entre estas duas avaliações e, pelo menos no que diz respeito aos custos para as transportadoras aéreas, muito provavelmente estarão mais próximos das avaliações de 2007, que se baseiam nos preços de mercado fornecidos directamente pelas transportadoras aéreas.

Mesmo tendo em conta os resultados bastante elevados dos cálculos de 2009, se as transportadoras aéreas decidirem repercutir os seus custos nos passageiros, o resultado seria um encargo suplementar inferior a 0,10 EUR por bilhete, ou seja, um valor negligenciável em relação ao preço global do bilhete.

7. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

Cada Estado-Membro poderia elaborar um relatório anual sobre a aplicação dos sistemas. A Comissão deveria avaliar o funcionamento da directiva no prazo de quatro anos a contar da sua entrada em vigor, a fim de determinar se a utilização de dados PNR cumpriu os seus objectivos, se os Estados-Membros cumpriram as suas obrigações e se o sistema produziu os efeitos esperados.

A Comissão também deveria examinar a possibilidade de alargar a medida aos voos internos da UE. Esta solução permitiria dispor de um período transitório e tirar os ensinamentos do funcionamento da primeira directiva sobre os dados PNR.

7