UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO CURSO DE MESTRADO
ANALICE MARTINS DA SILVA
A QUALIDADE DA EDUCAÇÃO NA CONCEPÇÃO DE GESTORES ESCOLARES DE PERNAMBUCO: UM ESTUDO EM ESCOLAS COM ÍNDICES ELEVADOS EM
AVALIAÇÃO
Recife-PE 2017
ANALICE MARTINS DA SILVA
A QUALIDADE DA EDUCAÇÃO NA CONCEPÇÃO DE GESTORES ESCOLARES DE PERNAMBUCO: UM ESTUDO EM ESCOLAS COM ÍNDICES ELEVADOS EM
AVALIAÇÃO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Educação do Curso de Mestrado em Educação da Universidade Federal de Pernambuco-Centro de Educação, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Educação.
Orientador (a): da Prof.ª Dr.ª Luciana Rosa Marques.
Recife-PE 2017
ANALICE MARTINS DA SILVA
A QUALIDADE DA EDUCAÇÃO NA CONCEPÇÃO DE GESTORES ESCOLARES DE PERNAMBUCO: UM ESTUDO EM ESCOLAS COM ÍNDICES ELEVADOS EM
AVALIAÇÃO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Educação.
Aprovada em: 31/08/2017.
BANCA EXAMINADORA
Prof.ª Dr.ª Luciana Rosa Marques (Orientadora)
Universidade Federal de Pernambuco
Prof.ª Dr.ª Carla Patrícia Acioli Lins Guaraná (Examinadora Externa) Universidade Federal de Pernambuco
________________________________________________________ Prof.ª Dr.ª Ana Lúcia Borba de Arruda (Examinadora Interna)
AGRADECIMENTOS
Muitas pessoas contribuíram para a realização deste trabalho e quero expressar carinhosamente o meu agradecimento a cada uma delas por fazer parte da busca, da conquista, do caminhar e da conclusão do mesmo. Agradeço:
À Prof.ª Dr.ª Luciana Marques, minha orientadora, pelas suas contribuições, que me ajudaram a desenvolver este trabalho.
À banca de qualificação composta pela Prof.ª Dr.ª Ana Lúcia Felix dos Santos e Prof.ª Dr.ª Ana Lúcia Borba de Arruda, pelas contribuições significativas para este trabalho.
À equipe de professores do PPGE – UFPE, pelos conhecimentos nas disciplinas ministradas.
À professora e amiga Dayse Cabral de Moura, que sempre esteve próxima, incentivando e dando forças para seguir a caminhada no universo acadêmico.
À turma 33B, os amigos que a universidade já tinha me dado na graduação, que deram sequência na vida acadêmica junto comigo, e os que conheci no curso de mestrado. Estes tornaram a convivência, as aprendizagens e a produção mais prazerosa e menos solitária.
À CAPES, que me concedeu a bolsa de estudos que me proporcionou investir na minha formação.
À minha família, a minha mãe maravilhosa Creusa Maria, meu grande pai José Martins, as minhas irmãs Aline Martins e Anatália Martins junto ao meu cunhado, Anderson Andrade, pelo apoio, paciência e amor durante todo o processo. E a todos os familiares em geral.
Aos sujeitos da pesquisa, pois sem eles não teria sido possível realizar este trabalho.
À família Sales de Carvalho, que me acolheu em sua casa com muito carinho para então poder coletar os dados da pesquisa.
Aos amigos queridos, que compreenderam os momentos de ausência, as chamadas não atendidas e as mensagens respondidas com demora. Aos que me alegraram, incentivaram e estiveram comigo, perto e distante do início ao fim. Sou grata por cada palavra de estímulo, as risadas, o choro, o companheirismo e os puxões de orelha.
Não posso deixar de agradecer a DEUS, por se fazer presente sempre na minha vida e ter me proporcionado viver esta experiência enriquecedora.
Gosto de ser gente porque, inacabado, sei que sou um ser condicionado, mas, consciente do inacabamento, sei que posso ir mais além dele.
RESUMO
Esta pesquisa teve como objetivo analisar os significados atribuídos à qualidade da educação pelos gestores escolares da rede estadual de Pernambuco. Entrevistamos oito sujeitos membros das equipes gestoras de quatro escolas da Rede Estadual de Pernambuco, sendo elas as duas escolas de maior IDEPE 2014 na categoria Ensino Médio e as duas escolas de menor IDEPE 2014 da mesma categoria. Os sujeitos entrevistados revelaram como compreendem no dia a dia a qualidade da educação, suas contradições e ressignificações. Utilizamos a de análise de conteúdo para tratar os dados desta pesquisa. Construímos três categorias de análise, a primeira o “Planejamento da gestão como instrumento para alcançar a qualidade”, a segunda o “Modelo de gestão escolar e a qualidade da escola” e a terceira a “qualidade da educação e seus indicadores”. Nos apoiamos nos seguintes autores: Dourado; Oliveira (2009), Azevedo (2014), Tedesco; Rebelatto (2005), Almeida; Betini, (2016) e Gadotti (2013). Constatamos que a forma de gestão escolar vai direcionar qual tipo de qualidade da educação é construído na escola. O planejamento revela uma gestão de resultados a partir do momento em que está direcionado para os indicadores de qualidade (IDEPE e Ideb). Portanto, observamos uma gestão escolar que sofre forte influência de modo a direcionar suas práticas para as orientações propostas pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica de Pernambuco (SAEPE). Diante disso, a autonomia da gestão escolar se limita em cumprir as orientações da SEE/PE expressas no Termo de Compromisso assinado por cada membro da equipe gestora. Tanto nas escolas de maior IDEPE, quanto nas de menor, os gestores escolares apontam características da qualidade da educação sendo traduzida por números, ou seja, pelos indicadores. No entanto, também compreendem que a qualidade da educação é algo muito mais amplo e que ainda não alcançamos a escola de qualidade, por considerarem que existem outros fatores que ainda não são contemplados na avaliação da educação, e consequentemente na escola. Chegamos à conclusão de que, no cenário atual da gestão escolar da rede estadual de Pernambuco, a concepção da qualidade da educação compreendida pelas médias dos indicadores prevalece no contexto da prática devido ao mecanismo de controle e monitoramento que a gestão escolar é submetida. Porém, alcançar a meta esperada não impede que os gestores reflitam sobre o quanto as suas escolas ainda estão longe de alcançar a qualidade da educação, por compreenderem que ela abrange uma série de fatores e que estes não são contemplados no SAEPE. No que tange a política educacional, concluímos que é necessário pensar a avaliação, a prestação de contas e a responsabilização de uma forma alternativa, onde objetivos e metas sejam estabelecidos de acordo com a realidade e que respeitem a autonomia dos atores e das escolas.
PALAVRAS-CHAVE: Qualidade da Educação. Gestão Escolar. Avaliação em Larga Escala.
ABSTRACT
This research had the objective of analyzing the meanings attributed to the quality of education by the school managers of the Pernambuco state network. We interviewed eight subjects who were members of the management teams of four schools of the State Network of Pernambuco, being the two schools with the highest IDEPE 2014 in the High School category and the two schools with the lowest IDEPE 2014 in the same category. The subjects interviewed revealed how they understand in everyday life the quality of education, its contradictions and resignifications. We used the content analysis technique to handle the data from this survey. We constructed three categories of analysis, the first being "Management planning as an instrument for achieving quality", the second the "School management model and school quality" and the third the "quality of education and its indicators". We support the following authors: Gold; Oliveira (2009), Azevedo (2014), Tedesco; Rebelatto (2005), Almeida; Betini, (2016) and Gadotti (2013). We found that the form of school management will direct what type of quality of education is built in the school. The planning reveals a management of results from the moment it is directed to the quality indicators (IDEPE and Ideb). Therefore, we observed a school management that is strongly influenced in order to direct its practices to the guidelines proposed by the Pernambuco Basic Education Assessment System (SAEPE). Given this, the autonomy of school management is limited to comply with the guidelines of the SEE / PE expressed in the Term of Commitment signed by each member of the management team. In both IDEPE and lower schools, school managers show characteristics of the quality of education being translated by numbers, that is, by indicators. However, they also understand that the quality of education is something much broader and that we have not yet reached the quality school, considering that there are other factors that are not yet contemplated in the evaluation of education, and consequently in school. We conclude that in the present scenario of the school management of the Pernambuco state network, the conception of the quality of education understood by means of the indicators prevails in the context of the practice due to the mechanism of control and monitoring that the school management is submitted. However, achieving the expected goal does not prevent managers from reflecting on how far their schools are still far from achieving quality education by understanding that it covers a number of factors and that they are not addressed in SAEPE. With regard to educational policy, we conclude that it is necessary to think about evaluation, accountability and accountability in an alternative way, in which objectives and goals are established according to reality and that respect the autonomy of actors and schools.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Organização dos fatores internos e externos à escola...44 Figura 2 - Mapa das Gerências Regionais da Educação de Pernambuco ...62
LISTA DE ABREVIATURAS DE SIGLAS
ANA Avaliação Nacional da Alfabetização Aneb Avaliação Nacional da Educação Básica Anresc Avaliação Nacional do Rendimento Escolar BDE Bônus de Desempenho Educacional
CONAE Conferência Nacional de Educação
Enade Exame Nacional de Desempenho de Estudantes ENC Exame Nacional de Cursos
ENCCEJA Exame Nacional de Competências de Jovens e Adultos Enem Exame Nacional do Ensino Médio
EREM Escola de Referência em Ensino Médio EUA Estados Unidos da América
Fundaj Fundação Joaquim Nabuco GRE Gerência Regional de Educação
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IES Instituições de Educação Superior
Ideb Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDEPE Índice de Desenvolvimento da Educação do Pernambuco INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira
LDB Lei de Diretrizes e Bases
LECE/UNESCO Laboratório de Avaliação da Qualidade da Educação MEC Ministério de Educação
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
PDE Plano de Desenvolvimento da Educação
PIBIC Programa de Institucional de Bolsas de Iniciação Científica PISA Programa Internacional de Avaliação de Estudantes
PMGPE/ME Programa de Modernização da Gestão Pública de Pernambuco/Metas para Educação
PROGEPE Programa de Formação Continuada de Gestores Escolares de Pernambuco
PPP Projeto Político Pedagógico
Saeb Sistema de Avaliação da Educação Básica
SAEPE Sistema de Avaliação da Educação de Pernambuco SEE/PE Secretaria de Educação de Pernambuco
SIEPE Sistema de Informações da Educação de Pernambuco Sinaes Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior TCC Trabalho de Conclusão de Curso
TEAR Tecnologia Empresarial Aplicada à Educação: Gestão e Resultados
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Três maiores médias do IDEPE 2014 – Ensino Médio ... 63 Quadro 2 - Três menores médias do IDEPE 2014 – Ensino Médio ... 63 Quadro 3 - Perfil de entrevistados das 3 Escolas de maior IDEPE 2014 no Ensino Médio... 65 Quadro 4 - Perfil de entrevistados das 3 Escolas de menor IDEPE 2014 no Ensino Médio ... 66
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 15
2 A POLÍTICA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL: PENSANDO A QUALIDADE ... 25
2.1 AVALIAÇÃO EM LARGA ESCALA NO BRASIL MEDINDO QUALIDADE: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES ... 26
3 QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: SIGNIFICADOS EM DISPUTA ... 34
4 A GESTÃO ESCOLAR: EM BUSCA DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO .... 46
4.1 PLANEJAMENTO: INSTRUMENTO DE AÇÃO DA GESTÃO ESCOLAR NA PROMOÇÃO DA QUALIDADE ... 55
5 PERCURSO METODOLÓGICO ... 59
5.1 CARACTERIZAÇÃO DO CAMPO DE PESQUISA ... 60
5.2 SUJEITOS DA PESQUISA ... 64
5.3 COLETA DE DADOS ... 66
5.3.1 A entrevista... 67
5.4 ANÁLISE DOS DADOS ... 67
6 QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: A CONCEPÇÃO DOS GESTORES ESCOLARES DA REDE ESTADUAL DE PERNAMBUCO ... 69
6.1 O PLANEJAMENTO DA GESTÃO COMO INSTRUMENTO PARA ALCANÇAR A QUALIDADE ... 69
6.2 MODELO DE GESTÃO ESCOLAR E A QUALIDADE DA ESCOLA ... 77
6.3 QUALIDADE DA EDUCAÇÃO E SEUS INDICADORES ... 87
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 103
REFERÊNCIAS... 108
APÊNDICE ... 117
1 INTRODUÇÃO
No último ano de curso de Pedagogia as leituras realizadas no âmbito dos componentes curriculares Política Educacional Brasileira e Planejamento e Financiamento da Educação Escolar no Brasil contribuíram para uma melhor compreensão de como funciona uma política pública, desde a sua formulação, implementação e avaliação.
O primeiro estudo que envolvia a temática deste trabalho foi através do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica (PIBIC) da Fundação Joaquim Nabuco (Fundaj), com a pesquisa intitulada por “Competências e habilidades em Português e Matemática: a Prova Brasil no contexto de Pernambuco”, que buscou avaliar as habilidades e competências atingidas pelos estudantes do 5º ano das escolas públicas municipais de Pernambuco, a partir do resultado do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) de 2011, tomando como referência os níveis da escala proposta pela Matriz de Referência de Português e Matemática, para a Prova Brasil.
Além da participação no PIBIC/FUNDAJ, contribuíram o estudo e as experiências vivenciadas no trabalho de conclusão de curso intitulado por “O uso de indicadores da qualidade da educação como instrumento para se (re) pensar a gestão escolar”, que buscou analisar como os gestores escolares utilizam os indicadores do Ideb e do Índice de Desenvolvimento da Educação de Pernambuco (IDEPE) no que diz respeito ao planejamento da gestão. Notamos que as duas equipes gestoras reconhecem a importância do uso dos indicadores para se pensar a escola e concluímos que além da gestão ter esses dados como um dos pontos importantes para o bom desempenho da escola e enxergar as reais possibilidades de melhorias e mudanças, seria possível pensar e repensar a gestão a partir desses resultados e realizar um trabalho comprometido com a educação, o ensino e a aprendizagem, além de possibilitar o bom desempenho da escola como um todo. E para que isso se materialize é de fundamental importância que a gestão tenha seu planejamento, pois é nele que estarão organizadas as ações, um documento que irá assegurar que essas ações aconteçam, sejam avaliadas e modificadas (SILVA; ARRUDA, 2014).
Posteriormente, revisitando a discussão do TCC, certificamo-nos que os indicadores, Ideb e IDEPE, influenciam nos resultados obtidos pela escola a partir do momento que a equipe gestora considera esses resultados como norteadores para suas ações e mais que isso, de que as escolas se organizam em função de obter e melhorar esses resultados (números).
Entretanto, sabemos que existem fatores que não são envoltos pelos indicadores supracitados, a saber, infraestrutura e estrutura física da escola, número de estudantes por sala, o contexto sociocultural em que a escola está localizada, e ainda a condição econômica dos estudantes e suas famílias, além da formação continuada dos professores, que influenciam na qualidade da educação e que fazem a diferença numa unidade escolar, portanto não podem ser desprezados, nem pelo Estado, nem pelos gestores escolares.
A respeito disso a Conferência Nacional de Educação (CONAE, 2014) defendeu que a educação de qualidade é aquela que leva em consideração os aspectos culturais, antropológicos, econômicos e políticos na formação dos estudantes e que a qualidade está ligada a transformação da realidade social, pois:
Na condição de um atributo, a qualidade e seus parâmetros integram sempre o sistema de valores da sociedade, sofrem variações de acordo com cada momento histórico, de acordo com as circunstâncias temporais e espaciais. Por ser uma construção humana, o conteúdo conferido à qualidade está diretamente vinculado ao projeto de sociedade, relacionando-se com o modo pelo qual relacionando-se processam as relações sociais, produto dos confrontos e acordos dos grupos e classes que dão concretude ao tecido social em cada realidade. (CONAE, 2014, p. 52)
Além de tudo, esses indicadores, Ideb e IDEPE são índices definidos a partir de uma avaliação que contempla apenas as disciplinas de Língua Portuguesa e Matemática. Freitas (2015) chama isso de estreitamento curricular, considera o Ideb como uma ideia falida que foi copiada dos Estados Unidos, e avalia como tolice a elevação de médias ser considerada como boa educação.
A preocupação com a qualidade ganha centralidade nas políticas educacionais no Brasil desde os anos de mil novecentos e noventa. Ocorre em função de um conjunto de reformas implementadas no País, influenciados pelos novos ordenamentos mundiais direcionados à administração pública, a
fim de fazer o Brasil alcançar os parâmetros dos países desenvolvidos (MELO, 2011).
Tal destaque surgiu inicialmente nas empresas, porém, por mobilizar entusiasmo e consenso, rapidamente ultrapassou essas esferas e passou a fazer parte do discurso das demais áreas, incluindo a educação, como afirma Gaulejac (2007).
Silva e Diógenes (2013, p. 03) afirmam que o Estado “impõe a sociedade civil o papel de executar as políticas sociais”. O Estado passa a assumir novas feições. De Estado provedor assume o papel de avaliador/regulador. Instaurada essa ideia do Estado avaliador/regulador, no campo educacional emergem instrumentos de avaliação com ênfase numa política de qualidade para todos, como aponta Schneider e Nardi (2012). Nessa direção a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB - nº 9.394/96), em seu artigo 3º traz como um dos princípios base do ensino, a garantia do padrão mínimo de qualidade (BRASIL, 1996).
Para realizar as funções de avaliar e regular as políticas voltadas para o campo educacional, atualmente temos instrumentos de avaliação em larga escala em todos os níveis de ensino. Na Educação Superior, o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade), que avalia o rendimento dos concluintes dos cursos de graduação, em relação aos conteúdos programáticos, habilidades e competências adquiridas em sua formação que integra o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), composto também pelos processos de Avaliação de Cursos de Graduação e de Avaliação Institucional que, junto com o Enade, formam um tripé avaliativo, que permite conhecer a qualidade dos cursos e instituições de educação superior (IES) de todo o Brasil (INEP, 2011).
A Educação Básica, que é composta por três níveis de ensino, a Educação Infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio, conta com o Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) para avaliar a Educação Básica brasileira, contribuir para a melhoria de sua qualidade, para a universalização do acesso à escola e oferecer subsídios concretos para a formulação, reformulação e o monitoramento das políticas públicas voltadas para a Educação Básica (INEP, 2011). O Saeb é composto por três avaliações externas em larga escala: Avaliação Nacional da Educação Básica (Aneb), que
abrange, de forma amostral, escolas e alunos das redes públicas e privadas do País que não atendem aos critérios de participação da Anresc/Prova Brasil, em áreas urbanas e rurais, matriculados no 5º ano (4ª série) e 9º ano (8ª série) do Ensino Fundamental e no 3º ano do Ensino Médio; Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Anresc), também chamada de Prova Brasil, uma avaliação censitária que envolve os alunos do 5º ano (4ª série) e 9º ano (8ª série) do Ensino Fundamental das escolas públicas das redes municipais, estaduais e federal; e também a Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA), censitária para os alunos do 3º ano do Ensino Fundamental das escolas públicas, que avalia os níveis de alfabetização e letramento em Língua Portuguesa, alfabetização Matemática e as condições de oferta do Ciclo de Alfabetização das redes públicas. E, por fim, o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), criado em 1998 com o objetivo de avaliar o desempenho do estudante ao fim da educação básica, buscando contribuir para a melhoria da qualidade desse nível de escolaridade (INEP, 2011), e que, atualmente, é também utilizado para o acesso ao ensino superior. O país ainda está inserido nos programas de avaliações internacionais, o Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (PISA), o Laboratório de Avaliação da Qualidade da Educação (LECE/UNESCO).
Cabe ressaltar que o resultado premente do Saeb é o Ideb. Índice obtido pelas notas do Saeb e pela taxa média de aprovação percentual que tem como objetivo aferir o cumprimento de metas para a melhoria da qualidade da educação e diagnosticar/nortear ações políticas que busquem a melhoria do sistema educacional. Dessa forma, as avaliações em larga escola produzem indicadores educacionais e permitem monitorar as escolas e analisar a qualidade das mesmas.
O Ideb foi criado para medir a qualidade das escolas e das demais redes de ensino e as avaliações que o compõe de fato têm função diagnóstica, pois possibilitam identificar os indicadores dos problemas educacionais. Porém sabemos que a avaliação deve ir além de diagnosticar os problemas, pois a avaliação requer mudanças, tomada de decisões em seu sentido pleno. Tido como indicador de qualidade da educação e norteador para melhoria da qualidade das escolas brasileiras. Mas também pode ser visto como um indicador de problemas educacionais brasileiros, já que ele tem nos
possibilitado constatar muito mais as limitações e percalços na educação, e nos processos pedagógicos, inclusive provocados por ele ou como consequência de sua existência, mesmo que teoricamente tenha como intuito melhorar a qualidade do ensino público brasileiro.
A meta do Ideb é que o Brasil atinja o patamar educacional da média dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Em termos numéricos, isso significa progredir da média nacional 3,8, para um Ideb igual a 6,0 em 2022. Mesmo que alcancemos a meta, isso não significaria que o país venceu e superou as dificuldades e problemas enfrentados pelas escolas do país, visto que, os números não dão contam de toda problemática existente na educação, seja no âmbito nacional ou local, pois esses índices nem sempre traduzem a realidade e o contexto da escola, visto que vários fatores cercam a escola e seu cotidiano.
Desse modo, temos uma construção de indicadores voltada para política neoliberal, onde a avaliação está articulada a um objetivo ou meta previamente definido. Consequentemente os processos educacionais voltam-se para a meta, colocando os possíveis resultados no centro do processo de ensino.
Quando se pensa na temática de avaliação, aqui no Brasil historicamente vemos esse debate direcionado para o desempenho do aluno, a aprendizagem e a organização da escola. Ao longo do tempo é possível perceber que a avaliação do desempenho dos alunos sofreu algumas variações, passando pela contribuição do processo de ensino e verificação da aprendizagem do aluno. Atualmente esse desempenho escolar do aluno é considerado um indicador de qualidade da educação pública. Os indicadores dão a posição (ranking) que define o lugar onde se encontram as instituições possibilitando-as competir no mercado educacional.
As expressões avaliação, índices e indicadores estão sempre associados à educação de qualidade. As avaliações externas são utilizadas como instrumento de política pública, com a finalidade de analisar a qualidade das escolas brasileiras. Ressaltamos, contudo, que as relações não se estabelecem de forma linear, isto é, avaliação positiva – educação de boa qualidade.
As provas em larga escala deveriam identificar o que precisa ser melhorado na educação básica, mas ao invés disso, proporcionam a
competição entre as escolas, na busca de bons resultados para corresponder às exigências do Estado quanto à elevação dos índices e a conquista de bônus e não a busca primeira pela qualidade da educação. A escola e seus atores passam a ser responsabilizados pelos resultados educacionais, a gestão escolar passa a ser responsável pelo bom ou mal resultado da escola e atrelado a isso o processo de ensino aprendizagem, os processos didáticos e pedagógicos perdem o foco. Esses resultados norteiam ações da gestão escolar direcionando a construção do planejamento escolar a partir dos conteúdos dessas avaliações, e ainda, a organização de simulados objetivando a preparação dos estudantes e a não reprovação dos mesmos para não comprometer o resultado das escolas, já que a reprovação é um indicador que influencia na média do Ideb.
A gestão escolar e os professores de cada escola são responsabilizados pelos seus resultados obtidos por meio das avaliações em larga escala. Nesse modelo de gestão no qual a comunidade escolar, gestores, professores e alunos são responsabilizados pelo bom ou mau resultado, a discussão sobre qualidade que deveria ser no âmbito político, passa a ser individual e técnica, obedecendo assim à lógica competitiva e individualista do mercado. Dessa forma, a política educacional supervaloriza os resultados quantificáveis que não levam em conta o contexto escolar e os processos de ensino-aprendizagem. E a avaliação que deveria ser um instrumento político e pedagógico, passa a ser um instrumento de controle e de regulação, que mede e hierarquiza.
Nesse contexto a qualidade de ensino está relacionada apenas a resultados e notas alcançados a partir de avaliações externas, ou seja, deixa de lado outros fatores que compõem essa dimensão, tendo em vista que qualidade não é um conceito único. A forma de gestão da escola, o sentimento que envolve os professores em sua profissão e a condição salarial dos mesmos, a dimensão infraestrutural e estrutura física da escola, o contexto sociocultural em que escola está localizada, e ainda a condição econômica dos estudantes, são fatores que influenciam na qualidade da educação que o Ideb e o IDEPE não abrangem.
Partimos do pressuposto que o principal foco da gestão escolar deve ser o processo de ensino-aprendizagem, e todas as ações e dimensões devem estar voltadas para esse processo. Entretanto, a gestão pedagógica
educacional vem sendo pressionada pelas políticas de avaliações na busca de melhores resultados no Ideb. O ranking gerado entre as escolas a partir desses indicadores provoca a competição, na busca de ser a “melhor” escola, restringindo a avaliação externa, a ponto de não refletir as potencialidades e limitações da escola, voltando o olhar apenas para os critérios de eficiência, eficácia e produtividade, no qual escolas e sistemas de ensino buscam formar e qualificar para atender somente às necessidades do mercado de trabalho.
Em âmbito local, no Estado de Pernambuco, é criado o índice que busca avaliar anualmente a qualidade da educação de Pernambuco. O IDEPE é um dos elementos do programa que é composto pela combinação dos resultados do Sistema de Avaliação da Educação de Pernambuco (SAEPE) e do fluxo escolar que avalia o desempenho dos alunos do estado, além de mapear o sistema de educação de Pernambuco. É, ainda, requisito para o estabelecimento da concessão do Bônus de Desempenho Educacional (BDE).
As escolas que atingirem a meta são premiadas com um benefício, o BDE, entendido pelo governo como uma política de incentivo ao servidor que se empenham pela busca da qualidade. De acordo com a Secretaria Estadual de Educação de Pernambuco (SEE), o bônus é concedido aos docentes de escolas que apresentam resultados positivos, sinalizando assim para uma educação de qualidade.
Maranhão e Marques (2015) arriscam-se a dizer que, em Pernambuco, é por meio do Programa de Modernização da Gestão Pública de Pernambuco/Metas para Educação (PMGPE/ME) que a cultura gerencialista é estabelecida na gestão da escola, relacionando busca de metas e resultados à qualidade da educação, deixando outros aspectos importantes de fora dessa discussão. Essa política de resultados se materializa a partir da política de responsabilidade educacional, onde o governo estabelece um termo de compromisso através da Secretaria de Educação de apoiar as escolas, no que se refere a infraestrutura e a garantia de professores, e as equipes gestoras são responsabilizadas pelo Plano de Ação, no que se refere a acesso e permanência do aluno na escola e o sucesso escolar do mesmo, carga horária e currículo, além do preenchimento de dados para o Censo Escolar.
Dentro desse contexto de gestão por resultados, a escola assume o papel de cumprir as metas estabelecidas, no qual mobiliza toda a comunidade
escolar para a dinâmica de alcançar os objetivos. Dessa forma, pode-se afirmar que a política educacional de Pernambuco está direcionada ao paradigma da qualidade total, ou seja, se desenvolve num ciclo de administração gerencial. A escola assemelha-se a uma empresa que precisa atender aos seus usuários, clientes, ações baseadas em dados e busca de solução de problemas. Mesmo que o PMGPE/ME coloque o aluno como centro do processo na busca da qualidade, as características das ações não materializam a educação enquanto direito.
No entanto, não podemos dizer que não existem aspectos da qualidade social, tendo em vista que a gestão gerencialista possibilita a participação popular na dinâmica da escola, com a responsabilidade coletiva da gestão que contribui para o princípio da gestão democrática, onde o gestor compartilha suas atividades e permite a participação social. O gestor assume e assina o compromisso com o documento do PMGPE/ME, no entanto pode e deve delegar responsabilidades entre todos os envolvidos com a organização da escola. Então podemos afirmar que há sim uma abertura a participação social. Maranhão e Marques (2015) atentam para os riscos ao dividir a responsabilidade com todos os sujeitos da escola, pois existem questões que são de responsabilidade do sistema e não da escola.
O que se percebe é a associação da busca de resultados numéricos como parâmetro de qualidade em Pernambuco (MARANHÃO; MARQUES, 2015). E quando se pensa em fatores, para além dos resultados, é importante questionar se podemos afirmar que uma escola boa para a população de uma determinada região do Estado é considerada boa para a população das demais regiões. Por isso se diz da dificuldade em definir qualidade da educação, porque vários aspectos estão envolvidos nesta temática.
A educação é responsável pela formação do sujeito de acordo com o que está posto nas políticas públicas, normativas e nas diretrizes, de modo a alcançar suas finalidades (MARANHÃO; MARQUES, 2015). Existem ainda as influências de organismos multilaterais e como outros países estão situados em relação à qualidade, mas além desse aspecto macro da discussão, as escolas e sistemas educacionais, enquanto elementos locais, são bastante significativos, pois são esses os espaços de regulação onde são postas as expectativas de materializar a qualidade.
Corroboramos com a ideia das autoras de que o IDEPE não pode dizer quais são as escolas de qualidade em Pernambuco, pois se limita em avaliar o aprendizado dos alunos em apenas duas áreas do conhecimento, Língua Portuguesa e Matemática, semelhante ao Ideb, excluindo as demais áreas e os vários aspectos aqui já mencionados que fazem parte do processo educacional, portanto, deveriam fazer parte desta mensuração da qualidade.
Consideramos o quanto é prejudicial essa política de premiação através do Bônus Educacional, pois mesmo que haja uma aproximação do Estado com a escola, por traz disso há uma cobrança exagerada pelos resultados e as escolas passam a ter como foco de suas questões atender apenas as metas estabelecidas para a contemplação do Bônus. Assim, vemos uma mobilização das escolas pela melhoria dos índices e resultados, apenas. O que nos faz perceber o quanto essa discussão da qualidade da educação em Pernambuco é relevante, tendo em vista a presença do modelo de gestão gerencialista na organização escolar. Em contrapartida, temos a tentativa de instituir uma concepção de qualidade da educação que ultrapasse os limites dos números e resultados.
A gestão escolar tem como função pensar sobre os problemas e encontrar soluções, ou seja, buscar e planejar ações que contribuam para melhoria da qualidade da educação escolar. Mas sabemos que os gestores sofrem forte influência para voltar suas práticas para as orientações propostas nas avaliações padronizadas. Diante desse contexto, que os indicadores fornecem o possível diagnóstico das escolas e são associados diretamente a qualidade da educação, este trabalho apresenta a seguinte questão de pesquisa: Quais são os significados atribuídos à qualidade da educação pelos gestores das escolas do Ensino Médio de Pernambuco?
Para responder tal questão esta pesquisa tem como objetivo geral analisar os significados atribuídos à qualidade da educação pelos gestores escolares da rede estadual de Pernambuco. De modo específico temos os seguintes objetivos:
1. Analisar o que os gestores escolares concebem por qualidade da educação;
2. Identificar como os gestores escolares concebem os indicadores Ideb e IDEPE;
3. Identificar se os gestores relacionam a qualidade da educação às avaliações externas;
4. Analisar como os gestores escolares fazem a interpretação dos resultados expressos pelo Ideb e IDEPE obtidos pelas escolas;
5. Identificar como e se os indicadores Ideb e IDEPE são utilizados no planejamento da gestão escolar.
Na tentativa de alcançar os nossos objetivos, construímos os demais capítulos que compõe este trabalho. O próximo capítulo apresenta uma breve discussão sobre a Política de Avaliação da Educação Básica no Brasil, envolvendo a temática da qualidade da educação. E percebermos em que medida se articulam e influenciam no contexto local: a gestão escolar e o Sistema de Avaliação da Educação Básica de Pernambuco (SAEPE). O terceiro aborda a temática Qualidade da Educação e tem como objetivo situar o leitor sobre as discussões existentes nesse campo de estudo, abordamos a qualidade traduzida por números e a qualidade socialmente referenciada. No quarto capítulo temos o que diz o governo de Pernambuco sobre gestão escolar e a qualidade da educação em diálogo com alguns autores que estudam a temática de gestão escolar e planejamento, visto que este é um instrumento fundamental para organização do trabalho escolar. No quinto apresentamos o percurso metodológico, os procedimentos de coleta e a análise dos dados. No último capítulo apresentamos a análise dos dados, divido em três tópicos: O planejamento da gestão como instrumento para alcançar a qualidade; A forma de gestão escolar e a qualidade da escola; Qualidade da educação e seus indicadores. Por fim, apresentamos as considerações finais acerca do trabalho desenvolvido.
2 A POLÍTICA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL: PENSANDO A QUALIDADE
O presente capítulo propõe uma breve discussão sobre a Política de Avaliação da Educação Básica no Brasil, envolvendo a temática da qualidade da educação, nos possibilitando perceber em que medida estão articuladas e influenciam no contexto local que estamos estudando: a qualidade da educação e a gestão escolar no contexto do Sistema de Avaliação da Educação Básica de Pernambuco (SAEPE). Entendemos que atualmente a qualidade da educação está associada diretamente às políticas de avaliação e que é através delas que se busca a qualidade educacional.
Temos a educação como uma política pública, sob a responsabilidade do Estado. Porém, discutir e pensar a educação não é sua exclusividade, visto que órgãos políticos e instituições da sociedade civil estabelecem uma relação para tomada de decisões, onde são derivadas as normatizações e legislação acerca da nossa Educação. É nesse processo que se dá a implementação da Política Educacional, que tem como objetivo atender as necessidades da sociedade civil: garantir a todos o direito à educação de qualidade.
Essa qualidade da educação é regulada a partir da Política de Avaliação da Educação Básica no Brasil inserida na Política Educacional, que pertence ao conjunto de Políticas Públicas sociais do nosso país. Essas, por sua vez, não podem ser reduzidas a políticas estatais, pois como já dissemos, para a implementação e manutenção de uma política pública são necessários tomada de decisões que envolve além de órgãos públicos, organismos e agentes da sociedade (HÖFLING, 2001).
Nos anos de 1970, a avaliação ainda não fazia parte da agenda pública brasileira, pois a prioridade na época era expandir o acesso ao sistema educacional. A qualidade ainda não era uma preocupação. A questão da qualidade no Brasil passou a ter visibilidade quando nos anos 1980, os organismos internacionais e diversos países da América Latina passaram a se preocupar com a qualidade do ensino e a implementação de sistemas de avaliação em larga escala (COTTA, 2001).
Nos anos de 1990 os empresários brasileiros uniram esforços para construir uma agenda educacional adequada e atender os interesses do capital
nacional e internacional. Nesse contexto deram início as reformas educacionais no Brasil. Os objetivos dessas reformas estão ligados aos preceitos do Banco Mundial e afirmam a necessidade de mais qualificação para ingresso ao mercado de trabalho, condição necessária para garantir a competitividade industrial.
Não bastava reformar a escola para torná-la eficaz às exigências do capital, bem como formar um trabalhador com conhecimentos, qualificados, habilitado para ser empregado. A proposta não se conteve em fazer apenas uma reforma no currículo, mas sim em modificar a função social da escola e sobretudo o seu caráter público. Assim mecanismos gerenciais foram sendo incorporados a gestão educacional e escolar sendo respaldada no discurso da necessidade da eficiência e eficácia.
Outro marco dessa reforma é a introdução dos mecanismos de avaliação dos resultados e a responsabilização dos atores sociais pelos mesmos. Mas, somente responsabilizá-los pelos resultados alcançados dos alunos e ditar o que eles devem fazer, sem partilhar o poder de decisão e melhorar as condições, não contribuem para a qualidade da escola como um todo. Na sequência, apresentamos esses mecanismos de avaliação, que são utilizados para mensurar a qualidade da educação.
2.1 AVALIAÇÃO EM LARGA ESCALA NO BRASIL MEDINDO QUALIDADE: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Sabemos que existem vários tipos de avaliação, e que a mesma faz parte do nosso cotidiano, pois analisamos tudo que fazemos, se deu certo ou errado, o que pode ser melhorado, o que deve ou não se repetir. A avaliação sempre se faz presente e consiste em valorar a nós mesmos e ao que estamos fazendo. No campo da educação, quando pensamos em avaliação associamos logo à avaliação da aprendizagem e ao rendimento escolar dos alunos. Entretanto, como o tópico já assinala, iremos abordar a avaliação externa, avaliação do desempenho escolar, ou também chamada de avaliação em larga escala, feita por um sujeito externo a escola.
As avaliações externas ou em larga escala têm como objetivos a certificação e o diagnóstico. São organizadas por um sistema de avaliação,
padronizadas e para um grande número de alunos. Os resultados dessas avaliações em larga escala são tidos como diagnóstico e esse possibilita a tomada de decisões e novas ações em busca de uma melhoria da educação, melhor qualidade.
Conforme Santos (2011) a importância de estudar avaliação no campo educacional se dá por diversos fatores, tais como: a complexidade do tema, a necessidade de definir as prioridades da educação, a educação alcançar as populações marginalizadas, as altas taxas de reprovação e a formação dos professores. Pode-se, pois, inferir que a avaliação se dá para além do campo pedagógico e vem sendo utilizada pelos governos para mais do que orientar suas ações, tornar-se um instrumento normativo de políticas educacionais. Corroborando com a discussão, Souza (2009, p. 20) afirma:
A avaliação da educação nacional, ao contrário do que se percebe a primeira vista, não está restrita ao terreno pedagógico. Ela reflete orientações políticas dos governos e, muitas vezes, perde seu caráter de diagnóstico de situações a serem aperfeiçoadas, para tornar-se instrumento de controle do Estado.
Dessa forma, segundo a autora, a avaliação assume a condição de instrumento estratégico fundamentada nos conceitos de eficiência, eficácia e efetividade defendidos pela corrente neoliberal, passando a tratar a educação como mercadoria. Tendo em vista que
a proposta neoliberal para o Estado é marcada por uma ideia reguladora: a da privatização; baseada na defesa da competência, na eficiência da iniciativa privada e na sua superioridade em relação às ações públicas, coletivas. (SOUZA, 2009, p. 19)
E como a alternativa de luta contra essa realidade é a não conformação, ou seja, que não nos acomodemos a esse pensamento hegemônico. É através do ideal democrático, da autonomia e da participação social no debate que se constrói a sociedade. É preciso definir a finalidade da avaliação. Se ela é instrumento de controle ou de promoção, pois uma avaliação pública deve ter como base a participação popular e a politização. No entanto, o que vemos é uma avaliação com ênfase nos resultados numéricos, desvalorizando o processo educacional e reduzindo-o ao que pode ser mensurável (SOUZA, 2009).
A avaliação pública, diz Souza (2009),
deve ser uma construção coletiva de questionamentos, é pôr em movimento um conjunto articulado de estudos, reflexões, vivências e juízos de valor que tenham alguma força de transformação qualitativa das políticas e de seu contexto, melhorando seus processos e relações sociais. (p. 28)
Nesse contexto, é importante entendermos que a avaliação em larga escala se caracteriza como política de avaliação, que por sua vez insere-se no rol das políticas públicas educacionais e conforme afirma Ribeiro (2009):
a avaliação é também utilizada para julgar o trabalho das instituições de ensino e dos sistemas educacionais, seja para verificar a sua eficácia e eficiência, seja para identificar os efeitos produzidos por uma ação ou uma política aplicada ao sistema educacional ou a uma instituição em particular, seja ainda para identificar a consecução de objetivos previamente propostos (p.58).
A partir do discurso do autor, nota-se que, no contexto da prática como fruto da política de avaliação instituída no Brasil, diversos exames nacionais são implementados para avaliar o sistema educacional brasileiro.
Bonamino e Franco (1999), ao discutirem as temáticas de políticas educacionais e avaliação da educação, afirmam que as primeiras mobilizações para se implementar o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb) aconteceram no final da década de 1980 e buscavam conferir além do acesso à escola, o desempenho dos alunos.
Segundo os autores, a institucionalização do Saeb acontece num contexto de reformas e mudanças no que diz respeito às prioridades educacionais, ao financiamento, ao currículo e à própria avaliação educacional. Bonamino e Franco (1999) já apontavam a avaliação da educação brasileira como um projeto particular de um grupo político ou de um governo, pois atende demandas variadas, de gestores educacionais e, em sentido mais amplo, os diversos setores da sociedade, inclusive aos interesses empresariais.
Junto aos sistemas de âmbito nacional, os estados também organizaram os seus próprios sistemas de avaliação de aprendizagem. Dessa forma, podemos constatar a institucionalização da avaliação como instrumento de formulação e acompanhamento de políticas públicas com a finalidade de orientar e aprimorar ações para a melhoria da aprendizagem.
Castro (2009), em seu texto “A Consolidação da Política de Avaliação da Educação Básica no Brasil”, defendendo esse formato em que a avaliação está estruturada, afirma que a consolidação da política educacional brasileira faz parte hoje do processo de prestação de contas à sociedade, que passa a participar do debate sobre os desafios da educação no Brasil. A autora diz que os meios de comunicação permitem o acesso à realidade dos problemas educacionais, principalmente aqueles relacionados ao baixo desempenho e as boas práticas das escolas. Entretanto, esse acesso que a sociedade tem é apenas com base na socialização dos resultados das avaliações.
Outro objetivo apresentado por Castro (2009) é o da redução dos gastos do governo na educação com a justificativa de que isso aumentaria a participação popular nas tomadas de decisões e ações. Porém, isso apenas resulta na responsabilização da comunidade escolar e da sociedade pelos resultados, e, consequentemente, na desresponsabilização do Estado.
Essa armação de fato contribuiu para o processo de legitimação da política de Avaliação Educacional, e vem permitindo à população ter acesso aos resultados. No entanto, devemos questionar em que medida os professores, alunos, gestores e toda a comunidade escolar, debatem sobre o diagnóstico de sua escola. Percebemos a grande ênfase nas notas, nos resultados, a empolgação e a alegria dos primeiros lugares no ranking e, sobretudo, um forte espírito de competição entre as escolas e municípios.
O Brasil não é o único a adotar um modelo de avaliação em larga escala para monitorar os sistemas educacionais, essa estratégia política foi abraçada por diferentes países, como os EUA, entre outros. Freitas (2012) faz uma crítica ao modelo que temos, que é semelhante ao dos EUA, no artigo “Os reformadores empresariais da educação: da desmoralização do magistério à destruição do sistema público de educação”. No artigo o autor expõe que esse modelo surgiu nos anos 1980, nos Estados Unidos, pelos reformadores empresariais, que resultou no que Freitas chamou de “coalizão de políticos, mídia, empresários, empresas educacionais, institutos e fundações privadas e pesquisadores alinhados” (p. 380), com a justificativa de melhorar a educação, que segundo os reformadores, do jeito que estava comprometeria a competitividade do país no cenário internacional.
De acordo com o autor, esse processo aqui no Brasil se deu com um movimento semelhante ao dos EUA, através do movimento Todos pela Educação, coordenado por empresários. No qual afirma Freitas (2012, p. 382), “Uma rede de institutos e fundações privadas se desenvolve no país, apoiando experiências e iniciativas coerentes com esta plataforma”.
Chamada também de avaliação estandartizada, a avaliação em larga escala nos sistemas educativos tem na verdade, como principal objetivo, melhorar a economia nacional através do estreitamento do vínculo entre escolarização, emprego, produtividade e mercado. Tem também a intenção de melhorar as aprendizagens relacionadas a competências e habilidades estabelecidas pelo mercado de trabalho, uma vez que os objetivos da educação não devem se limitar somente em atender as exigências do mercado.
Freitas (2012) reconhece o Saeb como sistema de regulação, visto que a qualidade é subordinada à lógica da administração e as metas definidas funcionam como meta-regulação. Essas têm o objetivo de controlar, na tentativa de alcançar bons resultados, resultados de valor. E para envolver as pessoas nesse trabalho existe a premiação da performance, ou seja, a premiação pelo resultado, que é o que importa nesse modelo de sistema de avaliação.
Em 2007, o Ministério de Educação (MEC), responsável pela política educacional, difundiu o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) em conjunto com o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) que estabelecem as metas a educação no Brasil até 2021. Entretanto, são metas para fazer o país alcançar os padrões de qualidade dos países desenvolvidos, mas sabemos o quanto é complexo tratar de padrões quando se pensa em um país como o Brasil, por suas heterogeneidades e diversidades, tanto territoriais e culturais, quanto socioeconômicas. Essas metas trazem os objetivos preestabelecidos para as escolas das redes municipais e estaduais de ensino, no entanto, não contemplam todas as especificidades das escolas. Apesar disso, são tidas como metas voltadas para melhoria da educação que devem ser cumpridas.
No PDE, o desempenho dos alunos é tomado como base para avaliar as instituições de ensino através da avaliação externa por amostra representativa,
dessa forma, o resultado é considerado um indicador de qualidade (Ideb). Com a divulgação dos resultados das avaliações externas, o documento os consideram como “raio x” da qualidade da educação básica. A divulgação dos resultados, segundo o documento, responsabiliza toda a comunidade escolar, pais, alunos, professores, gestores e alega que essa mobilização torna a escola menos estatal e mais pública, no entanto, no documento não se expõe qual a responsabilidade do Estado sobre a educação.
Freitas (2014) concebe o Ideb como uma medida problemática, pois faz essa combinação de fluxo com desempenho, afirmando ainda que seus índices não podem ser confiáveis. Defende ser um equívoco acreditar que por se medir as escolas na forma como fazemos atualmente, isso acarretará em melhorias, pois deixamos de dar ênfase aos fatores intra-escolares, e, quando é dada atenção a esses fatores, a metodologia utilizada contribui com a padronização. Um exemplo disso é a realização de simulados a fim de treinar os alunos para o dia da prova.
Esse sistema de avaliação tem levado as escolas a ter como missão alcançar a nota, média do Ideb, como se isso fosse proporcional a uma boa educação. Dessa forma, o sistema pode estar contribuindo para que as escolas se articulem de forma fraudulenta, quanto ao fornecimento de dados de permanência, transferência e evasão. Vale lembrar que uma nota em um exame não consegue explicar a realidade de uma escola.
O autor afirma que o Ideb está entrando em exaustão, ou seja, perdendo sua força e sua função, que seria de aumentar as notas a cada ano. Ao invés disso, a cada edição, este progresso tem diminuído. Essa realidade é observada no Ensino Médio e anos finais do fundamental. Ao analisar os dados do Ideb, fica claro que está havendo uma desaceleração no aumento das notas.
Na mesma lógica do Saeb, o governo do estado de PE criou o Sistema de Avaliação da Educação Básica do Estado de Pernambuco (SAEPE), que tem como objetivos monitorar o desempenho dos estudantes ao longo do tempo, como forma de avaliar continuamente o projeto pedagógico de cada escola, possibilitando a implementação de medidas corretivas, quando necessário; associar os resultados da avaliação às políticas de incentivo com a intenção de reduzir as desigualdades; elevar o grau de eficácia da escola e
compor em conjunto com as taxas de aprovação verificadas pelo Censo Escolar, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica de Pernambuco – IDEPE. (PERNAMBUCO, SIEPE, 2014).
A partir do IDEPE são estabelecidas as metas para melhorar a situação de cada escola, entendidas como desafios propostos para se buscar as melhorias dos resultados educacionais do Estado. Se essas metas são alcançadas, a unidade escolar é contemplada com o Bônus de Desempenho Educacional (BDE), considerado pelo governo estadual como incentivo financeiro para os profissionais da escola.
Saul (1988) já afirmava que a avaliação não se limita apenas ao rendimento escolar, mas que está relacionada a inúmeros objetos:
Avaliação, portanto, não pode ser confundida, como por vezes se faz, com o momento exclusivo de atribuição de notas ou com momentos em que estamos analisando e julgando o mérito do trabalho que os alunos desenvolveram (p. 61).
Considerando que a avaliação externa é uma política educacional, que envolve questões sociais e multidimensionais, seria interessante que a mesma não se limitasse em dar ênfase aos conceitos de eficácia, eficiência e efetividade, respaldando a preocupação com metas, objetivos preestabelecidos e otimização de recursos. Entretanto, também é necessário que aborde a qualidade socialmente referenciada e que se preocupe com os inúmeros fatores que vão influenciar a rotina da escola e de toda a comunidade escolar.
O objetivo desse capítulo era de propor uma reflexão sobre a relação entre o Estado e a Política de Avaliação da Educação Básica no Brasil envolvendo a qualidade da educação, mas é importante termos ciência de que as discussões aqui propostas não se esgotaram e as temáticas devem continuar sendo estudadas e aprofundadas.
Nos foi possível perceber, com a conjuntura atual do Estado brasileiro, o quanto a nossa educação na perspectiva do direito, universal e democrática, ou seja, da educação como um direito de todos, para todos e de uma escola pública de qualidade, está em risco. Pois, o que observamos é cada vez mais o aumento de instrumentos e mecanismos de privatização da escola pública. Temos como consequências o aumento da promoção da desigualdade, à medida que os melhores alunos são selecionados e colocados em destaque,
acirrando a competição. Competição que atinge também o corpo de professores que são pressionados a preparar os seus alunos para as avaliações padronizadas. A responsabilização local, mas sem as devidas condições de autonomia e ação, prendendo-os ao compromisso de metas a serem alcançadas que, muitas vezes, não condizem com a necessidade real e local da escola.
Não basta lutarmos por uma escola pública de qualidade, mas precisamos lutar também por uma escola pública de qualidade com uma gestão pública, de modo que todos tenham igualdade de condições e oportunidades, ou seja, uma oferta de educação de qualidade igual para todos. Assim como a qualidade da educação não pode se limitar e restringir a dados numéricos, já que entendemos que vários fatores influenciam na rotina de uma escola, um Sistema de Avaliação da Educação Básica não pode se restringir a avaliar o rendimento escolar dos alunos. A estrutura, infraestrutura, formação continuada, valorização dos profissionais docentes e da educação, condições sociais e econômicas das famílias dos alunos, o local onde a escola está localizada e a cultura desse local, são fatores que influenciam na educação. Acreditamos que não somos poucos nessa luta por uma educação de qualidade e que mesmo os contextos locais sofrendo fortes influências dessa perspectiva de qualidade e gestão de resultados, esses contextos também podem influenciar e fazer diferente. No próximo capítulo apresentamos os significados de qualidade que movem as discussões e ações em busca da melhoria da nossa educação.
3 QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: SIGNIFICADOS EM DISPUTA
Este capítulo tem como proposta trazer para o debate a discussão acerca dos vários sentidos do conceito de qualidade da educação, situando o leitor sobre as discussões existentes nesse campo de estudo, que é o nosso objeto de pesquisa. Sabemos que, não somente do poder público, seja ele nacional ou local, o discurso da qualidade é hoje uma preocupação também da sociedade brasileira.
Sobre qualidade, o Dicionário Aurélio diz ser: “aquilo que caracteriza alguma coisa”, “superioridade ou excelência de algo”, “atributo ou condição que distingue as coisas de outras”, “condição social, civil, jurídica”, “modalidade, virtude, valor”. Então, dizer que temos uma qualidade da educação seria dizer que temos um conjunto de condições que proporcionem uma aprendizagem significativa? Sim. Mas, na discussão sobre qualidade da educação, consideramos haver uma disputa de significados, pois, tanto a nível nacional como local, nas políticas, planos e programas percebemos a presença da disputa de duas formas de conceber a qualidade da educação.
As perspectivas em destaque presentes nas políticas educacionais denominamos aqui de qualidade por resultados e qualidade social. A primeira concebe a qualidade a partir da aprendizagem conferida pelos resultados das avaliações externas e a segunda compreende a qualidade a partir dos processos e das condições gerais que envolvem o ensino e a aprendizagem.
Sendo, portanto, o Brasil um país grande e diversificado, tanto geográfico e economicamente, como culturalmente, e considerando que a educação perpassa por todas as dimensões da vida e esferas da sociedade, a isso atribuímos a complexidade dessa temática. O que pode ser considerado qualidade para um grupo de pessoas, pode não ser por outro. O que pode ser considerado fator de qualidade numa determinada região do país, em outra pode não ser. Além disso, há a hegemonia neoliberal que estamos vivendo atualmente, o contexto das nossas escolas públicas, suas responsabilidades e o papel a elas atribuídos. Assim, faz-se necessário manter vivo e contribuir com esse debate sobre qualidade da educação (TEDESCO; REBELATTO, 2015).
A nossa pretensão é analisar os significados dados à qualidade da educação por gestores escolares do estado de Pernambuco, visto que no
estado está em vigor o Programa de Modernização da Gestão Pública de Pernambuco/Metas para Educação (PMGPE/ME), no qual tanto Maranhão e Marques (2015), quanto Dantas (2012), encontraram elementos de uma qualidade da educação pautada nas ideias do neoliberalismo, bem como elementos de uma qualidade social da educação.
O assunto qualidade da educação ganhou importância e destaque na nossa sociedade, na pauta do governo e no interesse de pais, estudantes e pesquisadores. Contudo, garantir uma escola de qualidade ainda é hoje um desafio, pois conforme afirma Azevedo (2014), para entendermos qualidade é necessário sabermos que a mesma está relacionada a vários significados, e esses, por sua vez, estão atrelados a diferentes filosofias de ação que orientam a ação pública.
Entender a escola e a educação como um direito de todos, como justiça e inclusão social, é pensar numa qualidade da educação socialmente referenciada. Portanto, a qualidade socialmente referenciada se caracteriza como um processo multifacetado que simultaneamente leva em consideração condições escolares adequadas, profissionalização docente, gestão democrática, a realidade socioeconômica e cultural dos alunos, participação da família e da comunidade, além da avaliação pedagógica, dos processos administrativos e técnicos.
Em contrapartida, diante das configurações sociais instaladas no mundo ocidental e em face de novos padrões de sociabilidade, foi acrescentado ao debate o conceito de qualidade total, que pertence às empresas e ao mercado. Em consequência disso, essa perspectiva privilegia a educação de resultados e pressupostos do gerencialismo (AZEVEDO, 2014).
É possível perceber esse conceito de qualidade total expresso no Saeb, um sistema de avaliação que privilegia a estandardização de resultados, nos apontando a presença dos padrões de qualidade estabelecidos para as sociedades de mercado, segundo parâmetros globalizados na política educacional brasileira (AZEVEDO, 2014).
O Saeb tem o Ideb como indicador de qualidade educacional que combina informações de desempenho em exames padronizados com informações sobre rendimento escolar. Entretanto, o Ideb estimula a competição entre escolas ao beneficiar aquelas que obtêm melhor
desempenho, premiando-as, enquanto as escolas de menor desempenho não são beneficiadas, mesmo essas necessitando de um apoio maior. Azevedo (2014, p. 276) comunga a ideia de que “avaliar a qualidade por meio de índices, como o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, restringe aprendizagens a terminalidades, sem considerar processos”.
Tedesco e Rebelatto (2015) reconhecem a qualidade da educação como um campo polissêmico que muda de acordo com o tempo histórico e com as demandas da sociedade. A qualidade da educação no Brasil sempre esteve relacionada aos fatores socioeconômicos, políticos e culturais, fato pelo qual também atribuímos a complexidade do tema. A complexidade da temática e o desafio de tornar a escola um espaço que possa ser associado à qualidade da educação se dá pelas várias questões e dimensões que a cercam. Dourado e Oliveira (2009, p. 202) afirmam que:
Debater tais questões remete à apreensão de um conjunto de determinantes que interferem, nesse processo, no âmbito das relações sociais mais amplas, envolvendo questões macroestruturais, como concentração de renda, desigualdade social, educação como direito, entre outras. Envolve, igualmente, questões concernentes à análise de sistemas e unidades escolares, bem como ao processo de organização e gestão do trabalho escolar, que implica questões como condições de trabalho, processos de gestão da escola, dinâmica curricular, formação e profissionalização docente.
Diante disso os autores ressaltam ainda a importância da educação articulada às várias dimensões e espaços da sociedade, uma vez que ela é um elemento constituinte das relações sociais. A educação passa pelos fatores pedagógico, econômico, social, cultural e político de uma sociedade (DOURADO; OLIVEIRA, 2009). Deste modo, não estamos enxergando a educação apenas como etapas de escolarização, entendemos a educação em sua multiplicidade e possibilidades, que ocupa vários espaços formativos, envolvendo diferentes sujeitos, que se efetiva de forma sistêmica ou não. Além disso, a escola é o lugar institucionalizado para e onde o saber histórico e produzido pela humanidade é sistematizado e disseminado.
Dourado e Oliveira (2009) apontam também o caráter histórico do conceito de qualidade, dado que varia de acordo com o contexto e demandas sociais em um momento histórico. Ao observarmos o debate inicial da qualidade no Brasil, esse estava relacionado à universalização do ensino, pois
a preocupação era ampliar o acesso às escolas. Só após o país ter alcançado a democratização do ensino é que surge a preocupação com a qualidade, devido a quantidade de evasão e repetência. Foi esse mesmo discurso conservador que utilizou o debate da qualidade da educação para realizar a reforma do Estado nos anos de 1980, que, ao invés de instituir a educação como direito de todos, reforçou-a como um privilégio.
Em contrapartida, nesta mesma época, surgiu a discussão que visava uma sociedade brasileira democrática, onde educadores organizaram-se em Conferências de Educação para reivindicar melhorias na educação no ponto de vista da qualidade social, indo de encontro ao movimento dos conservadores que defendiam uma qualidade para atingir e favorecer apenas ao mercado.
Tedesco e Rebelatto (2015) apontam a década de 1990 como o período em que foram intensificadas a implementação de políticas neoliberais juntamente com a reforma do Estado e as consideram desfavoráveis para o campo social. Isto porque a reforma redefiniu o papel do Estado, que passou a ter como principais características o controle e a diminuição de gastos. Neste período a qualidade estava fortemente associada à eficiência, mensuração e resultados, que segundo os autores, priorizava questões técnicas e gerenciais, separadas de questões políticas. Segundo Tedesco e Rebelatto (2015, p. 181):
Em vista da influência neoliberal na tentativa de modernização dos serviços prestados pelo Estado e para inserir-se na nova ordem mundial do mercado, o Brasil adaptou-se às exigências e orientações promotoras da nova ordem econômica e política pela minimização da ação do Estado.
Desta maneira, o Estado passa a atuar como regulador e avaliador de políticas e transfere suas responsabilidades para a sociedade. Considerando a influência de organismos multilaterais, que compreendem a educação como fator determinante para desenvolver o nível socioeconômico dos trabalhadores, o Estado passa a investir na Educação Básica com objetivo de fazer com que os trabalhadores atendam às exigências do mercado produtivo, assim, com esse movimento, alcançaríamos a qualidade da educação.
Segundo Almeida e Betini (2016), com a implementação dos testes padronizados, a partir da criação do Saeb, foi efetivado, além da medição, o ranqueamento das escolas. Isso acabou promovendo a concorrência entre elas, fato que, na lógica de seus idealizadores, favoreceu a auto-melhoria das
