ANA CLAUDIA SOUSA DIAS
A EFICÁCIA DOS REGIMES INTERNACIONAIS DE COMBATE AO NARCOTRÁFICO NA AMÉRICA DO SUL (1988-2015)
Monografia apresentada ao curso de graduação em Relações Internacionais da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Relações Internacionais.
Orientador: Prof. Dr. Fábio Albergaria de Queiroz
Brasília 2017
A Deus, pelo dom da vida e por me guiar pelos caminhos da bondade e da luz.
AGRADECIMENTOS
São muitas as pessoas que merecem meus sinceros agradecimentos, seja antes do início da minha graduação ou durante a mesma.
Agradeço à minha família pelo apoio, em especial meus pais, Luís e Francisca pelos esforços, mesmo diante de todas dificuldades.
As minhas primas, que levo em minha vida como irmãs: Nany, Laile e Bi, obrigada por alegrarem os meus dias, sou grata pela vida de vocês.
Aos amigos que me acompanharam durante todos esses anos: Thayná Carvalho, Natália Evangelista, Danilo Carmino, Laryssa Almeida, Jonathan Volpato, Caio César, Thaís Aguiar e Leonardo Furtado, compartilhar a vida com vocês tornou tudo mais fácil.
A Hindiany Duarte, por me mostrar que nada na vida é por acaso, e me incentivar a ser alguém melhor a cada dia. Sua amizade é um verdadeiro presente, você é luz. Serei eternamente grata.
Agradeço também pelo grande apoio do RIUCB, com menção honorável ao meu orientador, Prof. Dr. Fábio Albergaria.
Por fim, agradeço a todas as pessoas que, direta ou indiretamente, ajudaram a tornar este trabalho possível.
"Knowledge is like a garden, if not cultivated, it cannot be harvested.”
African proverb
RESUMO
Referência: DIAS, Ana Claudia Sousa. A Eficácia dos Regimes Internacionais no Combate ao Narcotráfico na América do Sul (1988-2015). 2017. 50 f. TCC (Graduação) - Curso de Relações Internacionais, Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2017.
A presente monografia visa estudar a eficácia dos regimes internacionais de combate ao narcotráfico, durante o período analisado (1988-2015), na América do Sul região que, historicamente, sofre com as consequências advindas do tráfico.
Para tanto, será apresentado inicialmente todo o contexto do narcotráfico, e sua inserção na América do Sul, bem como o estudo introdutório à cerca dos regimes internacionais. Em seguida, a análise explicará a eficácia dos regimes internacionais de combate ao narcotráfico no âmbito da América do Sul, sob a perspectiva de Levy et.al à cerca dos mesmos.
Palavras-chave: Narcotráfico; América do Sul; Regimes Internacionais.
ABSTRACT
This monograph aims to study the effectiveness of international drug control regimes during the period analyzed (1988-2015), in South America, which historically suffers from the consequences of trafficking. To do so, the entire context of drug trafficking, and its insertion in South America, as well as the introductory study of international regimes, will be presented. The analysis will then explain the effectiveness of international drug control regimes in South America, from Levy et.al's perspective.
Keywords: Drug-trafficking; South America; International Regimes
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Gráfico 1- Produção e Cultivo de Cocaína (1998-2014)...19 Gráfico 2- Produção Global de Cocaína (1990-2000)...42 Quadro 1- Tipos de Regimes Internacionais...26 Quadro 2- Acordos bilaterais entre Brasil e Países da América do Sul em Matéria de Entorpecentes...37
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
DEA – Drug Enforcement Agency
DINANDRO – Dirección Antidrogas de la Policía Nacional del Peru ECOSOC - Conselho Econômico Social
EUA – Estados Unidos da América
FARC- Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia FBN – Federal Bureau on Narcotics
ONDCP- Office of National Drug Control Policy ONU- Organização das Nações Unidas
RI - Relações Internacionais
UMOPAR - Unidad Móbil de Patrullage Rural
UNODC - United Nations Office on Drugs and Crime URSS – União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...10
1. ILÍCITO NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS...13
1.1 O NARCOTRÁFICO: ASPECTOS HISTÓRICOS...15
1.1.1 Narcotráfico na América do Sul...17
2. O ESTUDO DOS REGIMES INTERNACIONAIS...23
2.1 PERSPECTIVAS INICIAIS A CERCA DO ESTUDO DOS REGIMES...23
2.2 A PERSPECTIVA DE LEVY, YOUNG E ZURN SOBRE REGIMES INTERNACIONAIS...24
2.3 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO REGIME INTERNACIONAL DE CONTROLE DE DROGAS ILÍCITAS...27
3. EFETIVIDADE DO REGIME DE COMBATE AO NARCOTRÁFICO NO ÂMBITO DA AMÉRICA DO SUL...36
3.1 A FORMAÇÃO E MANUTENÇÃO DO REGIME...38
3.2 A EFETIVIDADE DO REGIME...40
3.3 OS EFEITOS DO REGIME NA AMÉRICA DO SUL...41
CONCLUSÃO...46
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...47
10 INTRODUÇÃO
Nos últimos cinquenta anos, a comunidade internacional se engajou contínua e profundamente na conformação de uma proibição global sobre a produção, a distribuição, o comércio e o consumo de determinadas substâncias psicoativas.
Entre elas, destaca-se a folha de coca, que dá origem à cocaína, droga de grande fabricação em países da América do Sul. Normativamente, tal proibição se manifestou através de um conjunto de convenções, protocolos e instituições internacionais sobre drogas, que implicam aos Estados-partes uma série de obrigações internacionais para sua efetivação.
Assim, o objetivo do presente estudo monográfico é analisar a construção, consolidação e eficácia de um regime de combate ao narcotráfico na América do Sul. Para tanto, estabeleceu-se como recorte temporal inicial o ano de 1988, quando foi assinada a Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, segundo Rodrigues (2006), um dos três primeiros marcos normativos de controle de drogas ilícitas, precedida pela Convenção Única sobre Entorpecentes de 1961, e pela Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas, de 1971, até 2015.
Neste contexto, entenderemos o regime internacional de controle de drogas ilícitas como o conjunto de tais produtos sociais advindos do consenso internacional acerca da proibição de determinadas drogas, levando em consideração a conceituação de Krasner (1983), passando pela perspectiva de Levy, Young e Zurn, sobre o tema como principal marco conceitual.
Para que este objetivo seja atingido, foram delineados três objetivos específicos, que nortearam a elaboração dos capítulos, a saber: 1) descrever o contexto histórico do narcotráfico, com foco em sua influência na América do Sul; 2) conceituar regimes internacionais e sua importância no controle de drogas ilícitas; e 3) analisar a eficácia dos regimes internacionais no combate ao narcotráfico.
Diante disto, a partir do exame de parte da literatura sobre o tema, a pergunta de pesquisa que norteará este trabalho é: “Até que ponto um regime internacional de
11 mostra eficaz no controle/combate do/ao narcotráfico na América do Sul?” Para responder esta questão, partimos da hipótese relacional direta de que quanto maior for a internalização de normas, maior a chance da efetividade do regime.
A fim de responder estas questões e testar a hipótese levantada parte-se do seguinte desenho de pesquisa:
12 A pesquisa foi realizada através da utilização de fontes documentais e bibliográficas, que incluem pesquisas aos acordos multilaterais e bilaterais relacionados à temática, assim como a pesquisa em fontes secundárias como livros, artigos científicos, dissertações, teses e publicações acerca do tema.
Com relação à metodologia, este trabalho utiliza o método de pesquisa descritiva e explicativa. Gil (1999) afirma que as pesquisas descritivas possuem a finalidade de descrever as características de uma população ou fenômeno. Para Selltiz et al. (1965), esse tipo de pesquisa busca descrever, ainda, os fenômenos e situações com detalhe, permitindo assim, abranger com exatidão as características do indivíduo, situação ou grupo. A pesquisa explicativa, para Gil (1991) visa identificar os fatores que determinam ou contribuem para a ocorrência dos fenômenos, gerando uma relação de causa efeito.
O método de abordagem usado foi o hipotético-dedutivo, no qual se constrói uma teoria que elabora hipóteses a partir das quais as conclusões obtidas podem ser deduzidas e através das quais podemos fazer previsões, que podem ser refutadas ou aceitas (MARCONI; LAKATOS, 2000).
Para cumprir os objetivos propostos, o presente trabalho encontra-se dividido em três capítulos. No primeiro capítulo, é abordado o contexto dos ilícitos transnacionais, com foco no tráfico de drogas, explicando a ascensão do mesmo. No segundo capítulo, descrevemos a teoria dos regimes, bem como os antecedentes históricos dos regimes de controle as drogas ilícitas. No terceiro e último capítulo, analisamos a implementação e eficácia dos regimes de combate ao narcotráfico no âmbito da América do Sul, para que por fim, seja comprovado a hipótese do trabalho.
13 1. ILÍCITO NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Ao discorrermos acerca dos ilícitos transnacionais, é primeiramente necessário o entendimento do que seja o crime organizado transnacional, bem como seu papel nas configurações das relações internacionais contemporâneas. Para tanto, é essencial relembrar conceitos e fatos históricos que contribuíram para a consolidação do crime organizado tal qual fenômeno de brande repercussão na atualidade.
As Relações Internacionais (RI) não são uma ciência exata e precisa, ou seja, o estudo das relações entre diferentes atores do sistema internacional caracteriza-se por cenários diversificados, responsáveis pelas vertentes que o conduz. Entre as décadas de 70 e 80 do século XX, houve um marco importante no estudo das RI, o conflito bipolar entre a superpotência norte-americana e União Soviética. O cenário internacional da época debruçava-se então em torno desse conflito ideológico e indireto, a Guerra Fria, que acaba por dividir o mundo em dois polos de poder, capitalista e comunista.
As falhas no sistema socialista, como o pouco incentivo ao desenvolvimento e a produção, eram evidentes, o que levou ao início da Glasnost e Perestroika, ambas buscando uma reestruturação política e econômica no país. Porém, tais tentativas de reforma não obtiveram êxito, e acabaram por contribuir, dentre outros fatores, para a dissolução da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), no ano de 1991.
Além do descrito, a crise do sistema socialista teve como maior símbolo a queda, em 1989, do muro de Berlim, o qual dividia a Alemanha Oriental, então socialista e, a Alemanha Ocidental, lado capitalista.
Nesse contexto, o conflito então, chegou ao fim. A partir daí, o mundo aparentemente, tornou-se unipolar, e os Estados Unidos da América (EUA) transformaram-se na potência econômica, política e militar dominante.
O advento da nova ordem mundial proporcionou, segundo Mathews (1997), uma redistribuição de poder entre os Estados, mercados e sociedade civil, influenciando a percepção referente ao papel do Estado na economia, deixando de ser controlador e passando a buscar um caráter mais liberal.
14 Todo contexto descrito, tem por finalidade evidenciar características do crime organizado, já que para Juan Gabriel Tokatlian (1999, p. 168), o “crime organizado floresce, amplia-se e aprofunda suas raízes com mais força no capitalismo”.
Dentro dessa configuração, os anos de 1990 destacam-se pelo aumento sem precedentes no fluxo de capitais. O assunto ganhou mais destaque após as mudanças econômicas e políticas que estavam em transição nesse período. As reformas econômicas enfraqueceram o controle dos governos nas fronteiras, facilitando os fluxos de bens, capitais e pessoas permitindo assim, a comercialização de produtos que no passado não podiam ser transportados (NAÍM, 2006).
Sendo assim, a globalização influiu no desenvolvimento tecnológico e, na rápida expansão para vários países do globo, o que facilitava a relação de troca de mercadorias entre Estados. Suas consequências foram estendidas pelas diversas camadas da sociedade. No entanto, como abordado, os benefícios acabaram estendendo-se também, ao comércio ilícito, possibilitando o aperfeiçoamento do crime organizado transnacional em suas diversas modalidades.
O crime organizado transnacional é uma situação que advém da antiguidade, em uma forma menos sofisticada. Porém, suas estruturas e atividades se aperfeiçoaram ao longo do tempo com o desdobramento e a complexidade do crime transnacional conectado diretamente ao processo de globalização.
Nesse sentido, Naím (2006) observa que atualmente todas as modalidades do crime (pirataria, tráfico de pessoas e narcotráfico, por exemplo), encontram-se devidamente interligadas de forma articulada, afetando ainda mais a sociedade e gerando rendimentos maiores. Por consequência, a mensuração de tais lucros pode vir a gerar um grande poder político, o que, segundo o autor, não aconteceria sem participação e/ou consentimento das estruturas governamentais formalmente constituídas.
Assim, observa-se ainda que a união de contrabandistas e traficantes busca a ampliação de ganhos e âmbito de atuação, o que acaba resultando em uma ajuda bilateral.
Vê-se, portanto, que os comércios e atividades ilícitas vêm se desenvolvendo amplamente, tomando, sobremaneira, proveito das oportunidades que a globalização concede. Existe não só a facilitação para a progressão de tais
15 atividades, como também para inicia-las, mantê-las e camufla-las diante do comércio legalizado como duas faces de uma mesma moeda (NAIM, 2006).
Conclui-se, assim, de forma geral, que, em muitas partes do mundo, sobretudo naquelas regiões que abrigam os chamados Estados Fracos ou Falidos, o comércio ilícito tem prevalecido.
Portanto, para que o combate à proliferação dessas atividades obtenha êxito, torna-se necessário a união de esforços para promover ações globais, como cooperações internacionais que auxiliem no combate ao ataque da pirataria, da lavagem de dinheiro e do tráfico à economia global.
1.1 O NARCOTRÁFICO: ASPECTOS HISTÓRICOS
O consumo de drogas é algo antigo, em antigas civilizações como Pérsia, China e Índia, o uso do ópio era bastante comum. Entre os povos pré-colombianos, as folhas de coca eram mascadas com frequência, a tradição se manteve entre os índios remanescentes na região andina (PROCÓPIO, 1999).
Entretanto, somente em meados do século XIX, com as Guerras do Ópio entre China e Império Britânico, e no início do século XIX, com as primeiras convenções internacionais sobre substâncias entorpecentes, que a questão das drogas passou a se tornar alvo de preocupação referente à saúde pública por parte dos Estados nacionais modernos. Isso se dá a partir do potencial das drogas em causar dependência física e psicológica e, consequentemente, com o aumento dos gastos com a saúde pública.
A venda e o consumo se tornaram amplos e pouco controlados, pois legislações específicas sobre entorpecentes só vieram a ser celebrados durante as primeiras décadas do último século1
O que a literatura a cerca do narcotráfico propõe, mesmo que de forma indireta, é olhá-lo além de sua caracterização criminosa. Ou seja, considerar sua configuração como um todo, seja política, ou até mesmo, empresarial. Nesse sentido, alguns autores ainda apontam o narcotráfico como uma “empresa transnacional dedicada ao tráfico de drogas ilegais, que não paga impostos e gera os maiores lucros” (SANTANA, 1999, p. 101).
1Cita-se como exemplo, a Convenção Única sobre Entorpecentes de 1961, primeiro marco legal referente ao combate de substâncias ilícitas.
16 Cumpre, assim, destacar que o narcotráfico possui uma logística de mercado2 assim como em uma empresa comum. A logística prioriza o desenvolvimento tecnológico para melhoria dos objetivos da empresa. Com o narcotráfico ocorre algo parecido. Sua produção e tráfico serão destinados a um local onde o narcotraficante sabe que existe mercado consumidor.
Assim sendo, no que concerne a distribuição do produto, o narcotráfico possui diferentes rotas de trânsito de uma natureza facilmente mutável e rápida (PROCOPIO, 1999). Tal como os procedimentos de uma empresa comum, o narcotráfico possui uma administração da cadeia de suprimentos envolvendo a compra de materiais para o processamento das drogas, sua conversão em produto final e posteriormente sua entrega ao consumidor final.
Com o advento da globalização, e a facilidade de acesso a bens e novas tecnologias, a produção de drogas também se tornou algo amplamente difundido e acessível. Quando há demanda, mas há dificuldades impostas por políticas de supressão às drogas, alguns países, antes apenas considerados como rotas de trânsito começam a produzir para consumo interno próprio.
Segundo Naím (2006), a culpa do embate entre governo e traficantes não é necessariamente apenas da globalização. O fato é que as agências do governo encarregadas de combater as organizações criminosas internacionais são burocráticas. As burocracias governamentais tendem a ter orçamentos direcionados, limitações políticas e legais, e, por fim, dificuldades para operar de forma efetiva fora de suas fronteiras (NAIM, 2006).
Consequentemente, as redes narcotraficantes são integradas e possuem uma política de cooperação entre si (PROCÓPIO, 1997), uma prática que vem contribuindo para o crescimento destas atividades no mundo globalizado. Ademais, para realizar uma atividade como o tráfico de drogas, maior lucro terá a organização que possuir melhores condições de financiamento do processo e uma rede de relacionamento maior3
2 Segundo Philip Kotler (2004), logística de mercado consiste em um planejamento, implementação e controle dos fluxos de materiais e bens finais, dos pontos de origem aos pontos de uso para atender as exigências dos consumidores.
3Ao contrário das máfias e grupos terroristas, na maioria das vezes o narcotráfico não possui caráter ideológico, tendo como objetivo principal à obtenção de ganhos financeiros.
17 1.1.1 Narcotráfico na América do Sul
Explicados os aspectos gerais que definem nosso problema de pesquisa passamos, então, para o universo de pesquisa selecionado. No contexto sul- americano, o narcotráfico é uma das maiores questões que atinge, mesmo que em graus distintos, todos os países da região. Percebe-se, então, que a questão das drogas ganhou importância na agenda política regional com o passar dos anos.
As primeiras ideias à cerca das políticas de criminalização das drogas partiram, então, dos Estados Unidos, no decorrer do século XX. No ano de 1909, por exemplo, os EUA foram os responsáveis pela convocação de uma conferência internacional que tinha o intuito de discutir o tráfico de ópio entre as nações, demonstrando preocupação com relação ao ópio e a segurança interna, assim como, com o aumento do consumo dessa droga por soldados norte-americanos, o que também foi levado em consideração quando as atenções voltaram-se à América do Sul.
Com base em Procópio (1999), em 1961 destaca-se a realização, na Suíça, da conferência internacional que aprovava a Convenção Única sobre Entorpecentes, incluindo uma lista de entorpecentes que estariam sujeitos à fiscalização, caso fossem contrários à disposição da convenção.
Na referida conferência, houve ainda, a inclusão do arbusto e folha de coca na lista de entorpecentes. Na América do Sul, o cultivo da planta já se destacava em países como Peru e Bolívia, favorecendo a pressão internacional. O período entre a década de 1970 e o início dos anos de 1980, marca a transição entre os cultivos na Colômbia e o aumento do narcotráfico nessa região.
Os fatores que incentivaram o narcotráfico na região são variados:
Primeiramente, a existência de organizações, sobretudo na Colômbia, que já se ocupavam de práticas ilegais (como o tráfico de maconha, pedras preciosas e variados contrabandos). Essas organizações estavam preparadas para o transporte e comercialização das substâncias ilícitas. [...]
Outro fator essencial foi o crescente mercado consumidor de cocaína. O mercado se expandiu rapidamente incluindo não só metrópoles estadunidenses, mas também europeias e sul-americanas (OLIVEIRA, 2007 p.69).
Complementando os pontos acima, evidencia-se a grande mão de obra barata que havia na região. Oliveira (2007) destaca ainda, que a Região Andina
18 possuía condições geográficas, culturais e climáticas ideais para o plantio da folha de coca.
Sendo assim, em meados de 1970 a maconha começa a ser produzida e exportada a partir da Colômbia. Entretanto, em 1979, devido a um processo de erradicação realizado pelo governo, a sua produção deu lugar ao cultivo de outras substâncias psicotrópicas, em larga escala. Dupas (2005) relata que Peru e Bolívia detinham historicamente o cultivo de arbustos de coca e em 1980, a produção na Bolívia concentrava-se, principalmente, em regiões como o Chapare e Yungas, localizadas nos Departamentos de La Paz e Cochabamba.
Procópio (1999) afirma que, após a Convenção de 1961, o governo boliviano, estabeleceu convênio com os Estados Unidos prevendo a erradicação gradual de arbustos de coca na região de Yungas, em la Paz. Fator que acabou sendo responsável pela grande migração populacional para a região do Chapare.
Posteriormente, fatores como a densidade campesina nessa região, e os lucros com o narcotráfico, fizeram com que o Chapare fosse escolhido como local em que seriam implementadas as primeiras políticas de erradicação de cultivos no País.
Posto isso, a configuração do narcotráfico no início da década de 1980, se dava da seguinte forma: o cultivo e transformação em pasta base da folha de coca aconteciam no Peru e na Bolívia; posteriormente, a pasta base era enviada para a Colômbia e lá era refinada. Os países vizinhos, como o Brasil, a Venezuela e o Equador eram considerados, à época, apenas países de trânsito.
O gráfico 1 demonstra a produção global de pasta de coca e cocaína de alguns países Região Andina, como Peru e Bolívia, e na Colômbia, principal produtor da região:
19 Gráfico 1: Produção e Cultivo de Cocaína (1998-2014)
Fonte: Relatório Mundial sobre Drogas (UNODC, 2016, p.36).
Segundo dados da United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), nos últimos dois anos, o cultivo de coca duplicou na Colômbia. Dados do Office of National Drug Control Policy (ONDCP) mostram também, um crescimento entre 2015 e 2016 dando conta de 188 mil hectares (1,8 mil km²) com plantio da coca, um aumento de 17,5%. Já a produção da droga pura pode ter aumentado de 520 toneladas no ano de 2015 para 710 toneladas em 2016.
Dessa forma, entende-se que apesar da existência de outras substâncias, a cocaína é a droga que possui foco nas estatísticas referentes a América do Sul, tanto em produção como em consumo.
Posto isso, atualmente a Colômbia se destaca como maior produtor na região e, juntamente com Peru e Bolívia, totalizam juntos cerca de 60.000 hectares, o que demonstra a concentração da produção desse psicoativo ilícito nesses três países.
Por consequência, muitas das refinarias de droga concentram-se nessa região.
Um dos principais fatores que dificultam o bom funcionamento das políticas de erradicação em relação às plantações de coca seria a dependência social de países como a Bolívia, pois boa parte da população tem como base econômica a venda de folhas de coca. Erradicar todas as plantações causaria a desestabilização de muitas famílias. Em contrapartida, foram criadas políticas de substituição de cultura, que não obtiveram muito resultados, já que sua eficácia dependeria de um
20 bom incentivo financeiro na região, possibilitando aos cocaleros, não só produzir outro produto, como também exportá-los.
A política de substituição de cultura tornava-se então praticamente inviável, já que a produção de cocaína trazia aos agricultores da coca um rendimento muito maior do que qualquer outro produto traria. Dammert (2009) afirma que havia um incremento de mais de 500 vezes entre o preço inicial da cocaína produzida na América Latina e o preço de venda no EUA, o que demonstra a lucratividade de todo o processo. Além disso, uma das razões para o aumento considerável do preço da cocaína, o que, consequentemente, ocasionou um grande aumento de sua produção e de sua comercialização, foi o aumento da presença de narcotraficantes na região nas últimas três décadas. Além de negociarem a droga, ainda financiavam sua produção. Mais tarde, com o aumento de seu poderio, passaram a, também, controlar territórios.
Na região dos Yungas, na Bolívia, a coca tem aproximadamente quatro mil anos de cultivo. O que remonta às épocas coloniais até os dias de hoje, porém, quase a integralidade da produção nessa região era destinada ao mercado legal e era comercializada para fins medicinais e religiosos. A chegada dos narcotraficantes na região incrementou significativamente o preço do produto, portanto, o produtor passou a vender seu produto a quem lhe pagasse mais. Sem muita alternativa, inúmeras famílias foram inseridas no narcotráfico.
No entanto, após o grande aumento da coca na região e seguindo a linha estadunidense, Bolívia e Peru militarizaram seus programas de combate ao narcotráfico. Ou seja, usavam de forças policiais e militares para enfrentar possíveis infratores da lei envolvidos no narcotráfico. Na Bolívia foi criada então, a UMOPAR (Unidad Móbil de Patrullage Rural), força antidroga boliviana. No Peru, a DINANDRO (Dirección Antidrogas de la Policía Nacional del Peru). Os Estados Unidos contribuíram significativamente para a militarização do combate às drogas na região, fornecendo equipamentos, capital e treinamento. Além disso, a erradicação do cultivo também era feita por meio da pulverização.
O envolvimento das forças armadas e policiais no combate ao narcotráfico, bem como as técnicas de pulverização do cultivo de drogas prejudicam principalmente os agricultores que cultivam ilícitos como produtos de agricultura subsistente, já que o combate às drogas na região é voltado para a oferta das
21 drogas. A pulverização tem, também, efeitos negativos sobre o meio ambiente, prejudicando áreas que poderiam ser destinadas a outros fins, pois os precursores químicos utilizados no cultivo e refino das drogas atingem o solo provocando danos ecológicos.
Segundo Dupas (2005, p. 161), “o uso de forças policiais e militares violam os direitos humanos, combinado à pulverização de áreas de economia de sobrevivência de pequenos cultivadores, aumentam a deslegitimação social do Estado”. Essas iniciativas de repressão ao cultivo e comercialização de drogas vão contra as Convenções de Repressão ao tráfico, pois como apresentado no artigo 14 da Convenção contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e de Substâncias Psicotrópicas, de 1988, as medidas adotadas para erradicação deverão “respeitar os direitos humanos fundamentais e levar em devida consideração, não só os usos tradicionais lícitos, onde exista evidência histórica sobre o assunto, senão também a proteção ao meio ambiente”. Para evitar a pulverização, muitos produtores recorrem a terrenos cada vez menos acessíveis, incluindo reservas ambientais. Estima-se que 17,5% de áreas de desenvolvimento alternativo no Peru foram desflorestados para produção de coca e mais de 2,5 milhões de bosques amazônicos foram desflorestados para o mesmo fim (DAMMERT, 2009).
Além dos impactos sociais, econômicos e ambientais apontados, ressalta-se os impactos políticos gerados pelo tráfico de cocaína. A título de exemplificação, vê- se na Bolívia a ascensão ao poder, em 2006, do presidente Evo Morales, ex- cocalero, e defensor da descriminalização e revalorização da folha de coca, além, também, de priorizar políticas de apoio aos cocaleros. Contudo, apesar de na Bolívia o uso da folha de coca ser cultural, bem como, seu cultivo em determinada área estar permitido por lei, o cultivo em áreas proibidas ainda acontece.
Tal contexto fez com que os EUA adotassem uma política de enfrentamento bilateral do problema na região sul-americana, estabelecendo convênios com países que abrigavam os principais produtores, processadores e traficantes de cocaína na região, como por exemplo, na Bolívia e Colômbia. Desta forma, os EUA previam a aplicação de sanções econômicas aos países que não cumprissem o disposto nas convenções sobre o narcotráfico. Del Olmo (1994) afirma que os EUA
22 desenvolveram, então, uma medida que buscava certificar-se de que os países estivessem cumprindo suas exigências quanto ao combate às drogas.4
Sendo, portanto, um problema de caráter transnacional, os dados ora apresentados apontam para o fato de que não há como erradicar o narcotráfico sem cooperação e ajuda externa, daí a importância dos regimes internacionais neste esforço, objeto de análise do próximo capítulo.
4 Em 1980, o governo norte-americano, liderado por Ronald Reagan, desenvolve a guerra às drogas, focada principalmente para a erradicação de plantações, das quais derivam drogas ilícitas. Para tanto, em 1987, 23 países já recebiam ajuda norte-americana para programas de erradicação (DEL OLMO, 1994, p. 130). Compreende-se assim, que os EUA priorizavam uma política externa de intervenção, já que consideravam que o problema do narcotráfico estava nas origens do processo, ou seja, na plantação. A influência em outros países era explicada então, pelo fato de que sendo o narcotráfico problema de segurança nacional, o País poderia vir a interferir internamente naqueles que produziam ou facilitavam a produção e o transporte de drogas. Ademais, a guerra às drogas desenvolvida pelo governo Reagan apenas consolidou o viés militar do combate ao problema.
23 2. O ESTUDO DOS REGIMES INTERNACIONAIS
2.1 PERSPECTIVAS INICIAIS A CERCA DO ESTUDO DOS REGIMES
De acordo com Haggard e Simmons (1987), o estudo dos regimes internacionais iniciou a partir de meados da década de 1970 devido à insatisfação e do questionamento dos estudiosos das Relações Internacionais em relação aos conceitos de autoridade, organização e coerção estabelecidos pela teoria dominante à época, o Realismo.
O debate sobre o papel dos regimes internacionais surge com John Ruggie (1975, p. 570), que os define como: “um conjunto de expectativas mútuas, regras e regulamentos, planos, energias organizacionais e compromissos financeiros, que foram aceitos por um grupo de estados”.
Já o tradicional conceito de regimes internacionais, fundamentado em grande parte nos estudos de Stephen Krasner à cerca do tema, leva em consideração a existência de quatro elementos fundamentais em torno dos quais os regimes se constituem, são eles: princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão (Hasenclever et al, 1997), definição essa que é considerada por Levy et al.
(1994). Para Krasner (1983), um regime é formado quando as expectativas de seus atores convergem em torno desses itens, dentro de determinada área das relações internacionais.
Entretanto, o conceito clássico de regimes internacionais é passível de sofrer alterações, na perspectiva de Puchala e Hopkins (1982) por exemplo, os regimes estão presentes em todas as áreas temáticas das relações internacionais, independentemente da existência ou não de rivalidades por poder ou de relações conflituosas entre os membros. Para estes autores, os representantes estatais quase sempre terão que lidar com princípios, regras e normas no processo de tomada de decisão, o que modifica o seu escopo de atuação e o seu comportamento.
Keohane e Nye (2012), por sua vez, consideram os regimes como arranjos compostos por um conjunto de regras, normas e processos que afetam as relações
24 de interdependência entre os Estados. Dentro desta perspectiva, os regimes são fatores de intermediação entre a estrutura de poder do sistema internacional, definida como a distribuição dos recursos de poder entre os atores, e a agenda política e econômica na qual ocorrem as barganhas entre os governos. A efetividade desses arranjos, todavia, varia de acordo com a área temática específica na qual atua e com o tempo.
Strange (1982), diferentemente das outras perspectivas, faz críticas ao estudo dos regimes internacionais. Em seu ponto de vista , os regimes são caracterizados como uma reação temporária aos eventos que, em longo prazo, trará pouca contribuição ao conhecimento agregado das Relações Internacionais. Assim sendo, o conceito de regime é impreciso, fazendo com que se estabeleça uma visão estática sobre os acontecimentos do sistema internacional com base em um estadocentrismo exacerbado.
Posto isso, percebe-se então que a literatura sobre regimes é vasta e possui diferentes perspectivas, muitas vezes conflitantes sobre sua importância para a as Relações Internacionais. Para fins de delimitação, esta monografia utiliza a perspectiva de Levy, Young e Zurn sobre os regimes internacionais em relação à definição, classificação, formação, estruturação e efetividade desses arranjos.
2.2 A PERSPECTIVA DE LEVY, YOUNG E ZURN SOBRE REGIMES INTERNACIONAIS
Na obra The study of international regimes, os autores Levy, Young e Zurn (1994) fazem uma análise sobre o conhecimento relacionado ao estudo dos regimes internacionais previamente elaborados, para isto, os autores utilizam tanto conceituações próprias como de outros pesquisadores para dar maior força ao tema em questão. O estudo proposto por esses autores busca explicar, as variáveis referentes ao tema dos regimes internacionais, sendo: definição e classificação;
construção e consolidação; modificações empíricas causadas por regimes;
consequências – em nível de efetividade e de efeitos mais amplos; e perspectivas futuras sobre o estudo do tema.
O pensamento inicial dos autores é conceituar o termo regimes internacionais, tema este que é de difícil compreensão pela ausência de consenso entre os
25 pesquisadores do campo. A definição clássica, proposta por Krasner (1983), é alvo de críticas por parte dos estudiosos por conta de sua falta de clareza na diferenciação dos termos que a compõem e por sua vagueza. Todavia, os autores não se propõem a dar nova explicação, mas a expandir e explicar esta definição a partir da explanação de suas variáveis.
A fim de delimitar os termos componentes da definição clássica, alvo de críticas pela falta de significado intersubjetivo próprio, os autores definem os termos princípios, normas e regras da seguinte forma:
Os princípios envolvem determinadas orientações e algumas crenças relacionadas ao nível do cenário geral político, como economia, segurança ou meio ambiente. [...] As normas descrevem direitos gerais e obrigações que operam especialmente nos assuntos em questão. [...] As regras são o mais concreto dos componentes relacionados na definição de consenso.
Eles são normalmente declaradas explicitamente em acordos formais em que os regimes são comumente baseados, e eles facilitam análise de implementação e conformidade. [...] Distinguir entre princípios, normas e regras, é possível classificar regimes de forma que podem provar a utilidade em explicar a formação de regimes e consequência dos mesmos. (LEVY et al., 1994, p. 5 - 6).
Além disto, é proposta a definição da existência ou não de um regime através de uma matriz que leva em consideração duas variáveis distintas - a convergência de expectativas e o grau de formalidade entre os atores. Desta forma, os regimes internacionais podem ser definidos da seguinte maneira:
Ausência de regime: não há um grau mínimo de convergência dos atores, e também não há nenhum grau de formalidade. Sem essas duas características, não há como qualificar determinado arranjo como sendo um regime internacional.
Regime tácito: casos onde a convergência dos atores é elevada e há a presença de referências implícitas a regras informais.
Regime de letra morta: existem regras explícitas em relação ao conteúdo e aos processos decisórios de maneira formal, ou seja, escritos. Entretanto, o grau de comprometimento dos atores e as suas expectativas são baixos, o que compromete o funcionamento das regras.
Regime clássico: há a difusão de expectativas entre os atores, da mesma forma como existe uma base formal explícita das regras e processos decisórios acerca do tema convergente.
26 Para esclarecer esta questão, abaixo é apresentado um quadro que relacionam as duas variáveis e o tipo de regime em específico:
Quadro 1: Tipos de Regimes Internacionais
Fonte: Levy et.al (1994)
As distinções quanto aos significados intersubjetivos concernentes à definição clássica e a descrição de diversos tipos de regimes de acordo com duas variáveis é útil para que seja possível classificar os regimes e para analisá-los. Dentro desta perspectiva, é importante ressaltar que os termos regime internacional e organização internacional, apesar de interligados, possuem significados distintos.
Enquanto o primeiro se refere às instituições sociais que são formadas por normas, princípios, regras, processos e programas que governam a interação entre atores em determinada área temática, os organismos internacionais são entidades materiais constituídas muitas vezes como o resultado da institucionalização dos regimes.
27 2.3 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO REGIME INTERNACIONAL DE CONTROLE DE DROGAS ILÍCITAS
Considerando o arcabouço conceitual ora apresentado; podemos inferir, ainda que generalizando, que os regimes internacionais que dizem ao controle das substâncias entorpecentes dão-se por meio de tratados, acordos ou convenções devidamente celebrados, em nível continental pelos Estados. Mesmo que o consumo de narcóticos advenha de tempos antigos, as primeiras tentativas de controle do consumo e do tráfico iniciaram-se somente no início do século, com a Conferência de Xangai5.
Para que se tenha então, um entendimento mais amplo das premissas e motivações que levaram o sistema internacional à coibição de certas drogas faz-se necessária, a revisão de um período datado do fim do século XIX e início do século XX. As primeiras providências de proporção internacional em favor da proibição de psicoativos iniciaram com a regulamentação internacional do ópio, e a proibição do álcool. O caso do ópio, por exemplo, acabou resultando nas primeiras manifestações, por parte de atores estatais, de inclinação à idealização de obrigações internacionais com relação às drogas, inaugurando a prática do uso da diplomacia no tratamento de questões de controle de substâncias psicoativas (RODRIGUES, 2006).
Restrepo (2002) aponta que, nos anos iniciais do século XX, as políticas externas dos EUA voltava-se para os Estados asiáticos, sobretudo o chinês. Os resultados políticos decorrentes da Guerra do Ópio (1839-1842) entre China e Reino Unido abriram o mercado chinês para a entrada maciça da papoula de ópio e seus derivados produzidos em território indiano, ainda colônia britânica.
Para os EUA, que adentravam a política internacional como nova “potência imperialista”, a relação com a China parecia uma forma coerente de impulsionar sua presença no continente asiático (idem). Assim sendo, a política externa americana deu impulso, como citado, à Conferência de Xangai, pretendendo colocar pioneiramente o controle de ópio na pauta das discussões políticas internacionais.
5 Realizada em 1909, reuniu 13 países para tratar do problema do ópio indiano infiltrado na China.
28 Mesmo com a forte resistência prática dos Estados europeus devido ao lobby da indústria farmacêutica no continente, a citada Conferência levou à primeira coordenação internacional de esforços em favor do controle e da proibição do uso recreativo, cultural e religioso de determinadas substâncias psicoativas (RODRIGUES, 2006). Tal controle ver-se-ia efetiva e definitivamente em funcionamento três anos depois, a partir da Primeira Conferência sobre Ópio de Haia, em 1912. Ao longo dos anos, os EUA tornaram-se protagonistas no combate global ao uso e ao comércio dessas drogas, norteando o movimento pela normatização internacional da questão sob os auspícios das Nações Unidas.
Nessa sequência, o primeiro instrumento normativo internacional sobre drogas acordado no âmbito da ONU e difundido em larga escala entre os Estados, foi a Convenção Única sobre Entorpecentes, de 1961. Para Rodrigues (2006), a Convenção Única resultou em três inovações principais à política nos Estados para às drogas: (1) instituiu em escala internacional e generalizada a ampla necessidade de controle de substâncias entorpecentes ilícitas em seus mais diversos estágios de produção – cultivo, distribuição, comércio e uso; (2) proibiu expressamente o uso de substâncias entorpecentes utilizadas comumente para fins tradicionais e religiosos, como o fumo de ópio, a mastigação da folha de coca e o fumo das plantas cannabis;
e (3) delegou primordialmente a seus Estados-partes a responsabilidade de tal controle de modo expresso.
Institucionalmente, a Convenção Única criou a Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes (JIFE)6, atual responsável pela fiscalização do cumprimento estatal das três convenções sobre drogas das Nações Unidas. À vista disso, a proibição internacional dessas substâncias se manifestava através de uma abordagem estatocêntrica, que reputava aos Estados o papel de principais atores na sustentação do regime.
Uma vez estatizada a responsabilidade pela coerção às atividades relacionadas à circulação dessas substâncias, a Convenção criou dentro de seus Estados signatários uma série de demandas por serviços de repressão e policiais que pudessem dar conta da fiscalização estrita que, a partir de então, deveria ser executada para o efetivo controle das drogas. Facilitou ainda, a sobreposição do
6 Em inglês, International Narcotics Control Board (INCB).
29 Estado aos interesses de suas populações étnicas, já que tornou obrigação coibir o uso de entorpecentes, ainda que tal utilização fosse tradicional, cultural ou religiosa.
Para tal, a Convenção Única impingiu ao controle internacional de drogas caráter sanitário, sobretudo no que diz respeito à dependência física e psicológica dessas substâncias, “um mal grave para o indivíduo e [que] entranha um perigo social e econômico para a humanidade” (Convenção Única sobre Entorpecentes, 1961, Preâmbulo). A Convenção determinou a existência de um sistema de classificação do controle de drogas através de Listas (quatro, no total), que agrupam diferentes tipos de drogas de acordo com sua potencialidade de “abuso”, sua possibilidade de uso para fins medicinais e, na existência da primeira e inexistência da segunda, a necessidade da mais rígida proibição. Para controle de tais Listas, estava designada a Organização Mundial de Saúde, que pode sugerir alterações ou, no caso de sugestões vindas de outras partes, tem o poder de dar a palavra final sobre a veracidade científica das argumentações.
Já no ano de 1971, foi estabelecida a segunda manifestação normativa do controle internacional sobre algumas substâncias psicoativas, a Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas, instituindo o controle sobre as substâncias psicotrópicas não contempladas na convenção de 1961, como o já popular LSD e medicamentos calmantes e tranquilizantes (RODRIGUES, 2006). No último caso, tais substâncias sofreram uma rigidez de controle internacional; mas, no primeiro caso, houve a proibição total de circulação.
Em 1972 um Protocolo foi adicionado à Convenção Única, em caráter de emenda, atribuindo mais importância à necessidade de coibição de seu consumo por vias, principalmente, do tratamento ao uso abusivo (RODRIGUES, 2006).
Formava-se assim, a possibilidade de conjunção ou substituição, por parte dos sistemas penais dos Estados, de sanções de privação de liberdade por sentenças de reabilitação do uso de drogas. Consequentemente, o Protocolo reforçava o status de consumo de entorpecentes como atuação a ser legalmente perseguida pelo Estado – independente da forma, seja policial- penal ou pelas questões sanitárias –, e confirmava o caráter de problema de saúde pública que foi aplicado ao uso de drogas.
No entanto, a bibliografia geral sobre o tema começa a indicar a partir dos anos de 1970, um momento de inflexão no discurso internacional antidrogas que
30 começou a se descolar do campo da saúde pública em direção ao da segurança pública. Transição essa que, foi fomentada principalmente pelo momento político no qual os EUA passavam durante a gestão do presidente Richard Nixon (1969-1974).
No combate à criminalidade, uma das grandes propostas de sua campanha à Presidência, Nixon deu prioridade ao combate da produção e do tráfico de psicoativos através da retórica da “guerra às drogas”, transformando-as em problemas de segurança pública, segundo Fraga (2007), por serem os crimes de drogas os únicos delitos, à época, ao alcance das penalidades federais.
Fraga (2007) afirma ainda que, como resultado, foi criado o órgão repressivo Drug Enforcement Agency (DEA). No cerne argumentativo da “guerra às drogas”, segundo ele, estava à associação entre substâncias psicoativas, violência e criminalidade, que já havia sido iniciada por gestões anteriores, sobretudo com o trabalho do Federal Bureau on Narcotics (FBN). Todavia, tal “guerra” se dava, prioritariamente, no âmbito interno dos Estados Unidos, e deveria ser combatida através dos dispositivos legais intraestatais.
No decurso dos anos seguintes, a preocupação do narcotráfico como uma ameaça à soberania dos Estados e à democracia globalizou-se e assumiu caráter de ameaça internacional, levando à ratificação generalizada do último elemento normativo da proibição de substâncias psicoativas, em vigor até os dias atuais: a Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, em 1988. Luciana Rodrigues afirma:
No final da década de 80, parecia que o consenso entre os governos tinha sido alcançado, considerando-se o fenômeno das drogas ilícitas como um desafio coletivo global, assentado nos princípios da cooperação e da corresponsabilidade, dentro da proposta repressiva (Rodrigues, 2006, p.
41).
A autora enfatiza que, com teor militarizado e bastante propositivo às leis penais dos Estados-partes, a Convenção de 1988 acabou associando de vez o comércio ilícito de drogas ao crime organizado transnacional. Sua composição elencava uma série de recomendações internacionais de medidas de repressão penal não apenas às redes criminais, como também ao próprio usuário das substâncias psicoativas proibidas, passando a ser explicitamente incriminado.
Ressalta-se ainda, a diminuição da oferta pela erradicação de cultivos de drogas
31 narcóticas e o combate a sua produção, o que “se aplicava diretamente aos países produtores de coca da América Latina” (RODRIGUES, p. 42).
De acordo com o criminalista Salo de Carvalho (1998), a Convenção de 1988 normatizou um movimento internacional de militarização do controle de drogas ilícitas no hemisfério ocidental. Segundo ele, é estabelecido um conflito dentro dos Estados entre questões de Segurança Pública e de Segurança Nacional, culminando com a elaboração para os atores políticos e a opinião pública de um inimigo externo a ser combatido – o tráfico de drogas, ou narcotráfico. Através dessa nova definição do problema das drogas, é permitida, então, a renúncia a diversos dispositivos legais do Estado de proteção do indivíduo, sobretudo na esfera jurídico-penal, em favor da defesa nacional, da soberania e dos interesses do Estado (CARVALHO, 1998).
A droga que passa a ser alvo primário desse combate, portanto, é a cocaína – ou, em sua forma original, a folha de coca –, e a luta passa a ser travada nos Estados ao sul do continente americano, notadamente a Bolívia, a Colômbia e o Peru (Del Olmo, 1991). A partir daí, são revistos e transformados os métodos de combate às drogas, segundo a ideia de que essas substâncias causavam dano essencial ao Estado, à democracia e, por consequência, à comunidade internacional como um todo (idem). Deveriam ser priorizadas, nesse sentido, medidas intervencionistas e militarizadas nos territórios produtores de drogas – intervenções essas enlaçadas por acordos bilaterais com os próprios Estados em que o cultivo era verificado e comandado, sobretudo, pelos Estados Unidos (FRAGA, 2007).
Parte essencial dessa militarização foi a polarização que passou a ser estabelecida pela política externa estadunidense entre Estados produtores e Estados consumidores de drogas. Essa lógica era sustentada pela dualidade agressor-vítima, estigmatizando certos territórios e Estados como a fonte do tráfico internacional de drogas e outros, como o alvo dele (RODRIGUES, 2003).
Na esfera governamental, a promoção da questão do tráfico de drogas como assunto de Estado ocorreu, principalmente, a partir da gestão de Ronald Reagan (1981-1989) como presidente dos Estados Unidos. Fraga (2007) afirma que, ainda que Nixon tenha sido o primeiro presidente a tornar o tráfico de drogas um problema de segurança, essa transição para um assunto de defesa nacional só passou a ocorrer de fato no governo Reagan. Foi Reagan quem aplicou com mais intensidade o caráter militarista e intervencionista à luta contra o narcotráfico, através da Lei
32 Antidrogas de 1986 e da Estratégia Internacional Norte Americana, que delineavam a política externa estadunidense para questões de drogas e condicionavam a ajuda econômica dos Estados Unidos a certos Estados de acordo com seus esforços em combater a produção e o tráfico de psicoativos em seus territórios (FRAGA, 2007).
A questão da militarização do controle de drogas ilícitas relaciona-se ainda, no fim da Guerra Fria, em que começava a se dissipar a ameaça comunista no hemisfério ocidental. Desse modo, é a necessidade de manutenção da política externa intervencionista estadunidense um dos principais motivos para a colocação das drogas discursivamente como novo inimigo nacional (CARVALHO, 1998;
FRAGA, 2007). A partir dos anos de 1980, a América Latina, por exemplo, entrava em processo de redemocratização, fazendo necessária a construção de um novo discurso de ameaça que se incorporasse ao anticomunismo, para que as relações políticas de poder entre os Estados latino-americanos e os Estados Unidos se mantivessem.
A partir desse período, o discurso de combate ao tráfico de drogas entra em conformidade a duas retóricas de ameaça à segurança nacional dos EUA, sendo elas: as guerrilhas de esquerda e o terrorismo (SCOTT, 2003; FRAGA, 2007). De uma forma, o mal do narcotráfico personificava-se em movimentos de esquerda latino-americanos como os Sandinistas nicaraguenses e as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC); de outra, começavam-se a associar as ações de guerrilha esquerdista ao terrorismo intraestatal e à agressividade à população civil. Através da criação de termos como narcoguerrilha e narcoterrorismo, cumpriam-se os objetivos de, ao mesmo tempo, desmoralização dos movimentos de esquerda na América Latina e legitimação de métodos militarizados e intervencionistas de combate às guerrilhas, sobretudo através do repasse externo (estadunidense) de recursos materiais ao governo desses Estados e a grupos paramilitares de direita.
O problema do narcotráfico, então, passa a ser percebido como uma nova ameaça à segurança e à soberania nacional dos Estados em uma época em que o mal das drogas já estava internalizado na opinião pública. Popularmente, na América Latina, a produção de drogas, o narcotráfico, as guerrilhas políticas de esquerda e os grupos terroristas eram entendidos como, em última instância, a mesma coisa, o mesmo mal latino-americano que deveria ser erradicado. Desse
33 jeito, “o modelo centrado no penal/carcerário é instrumentalizado pelo repressor militar e, numa época de vazio ideológico, as drogas (re)nascem romanticamente enquanto inimigo perdido”. (CARVALHO, 1998, p. 144 ).
Desta forma, as três convenções sobre substâncias psicoativas formuladas no âmbito das Nações Unidas criaram o suporte para que houvesse o controle da produção, da distribuição, do comércio e do consumo de drogas ilícitas em escala internacional, além de distribuir aos Estados signatários a tarefa de fiscalizar e penalizar criminalmente tais condutas dentro de seus territórios e de cooperar entre si para que tais problemas não se tornassem globais. Conforme os movimentos de globalização se acentuavam, já em finais do século XX, mais se tornava evidente a preocupação dos atores internacionais em incluir no debate sobre o controle de drogas a problemática do crime organizado transnacional, o que justificaria discursivamente e em grande parte as ações repressivas em determinadas regiões (SOUZA, 2006).
A partir desses três marcos normativos, foi criada também uma série de instituições, todas respondentes à Organização das Nações Unidas, garantindo o bom funcionamento de tal controle internacional: além da JIFE, como mencionado, encontram-se em funcionamento atualmente a Comissão sobre Drogas Narcóticas (CND) e o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC). Sendo a primeira responsável pela elaboração de políticas e diretrizes de combate às drogas e submetida ao Conselho Econômico Social (ECOSOC) do organismo; a segunda, por sua vez, se encarrega da coordenação internacional da implantação de políticas de fiscalização de psicoativos. Juntas, essas três organizações podem ser consideradas o cerne institucional do controle internacional de drogas ilícitas, concentrando poder político, judiciário e executivo (RODRIGUES, 2006).
Desta forma, o controle de drogas ilícitas é visto como um regime internacional: a princípio, devido a sua imensa adesão global que perpassa a maioria de Estados-membros das Nações Unidas e reflete sobre a quase totalidade de indivíduos do planeta; e, segundamente, devido à significativa gama de produtos sociais advindos dessa concordância, que se traduziram em forte normatização e institucionalização do controle. Em segundo lugar, partindo da convergência internacional sobre a necessidade de controle dessas substâncias que os Estados atribuíram para si uma série de requisitos, muitas vezes sequer existentes
34 anteriormente em seu direito interno; requisitos esses que se traduzem, portanto em um regime internacional.
Krasner, com sua própria definição negativa sobre o que um regime não é, ajuda a explicar porque a manifestação internacional de controle de drogas ilícitas pode ser considerada propriamente um regime. Para o autor, um regime internacional não é baseado em acordos ou convergências momentâneos de interesses, nem o comportamento dos atores frente ao regime do qual fazem parte pode ser condicionado apenas a interesses de curto prazo; regimes devem ser baseados, sobretudo, em relações de reciprocidade (KRASNER, 1983, p. 2-3). O engajamento efetivo dos atores com um regime internacional de controle de substâncias psicoativas é evidenciado a partir da criação de instituições de avaliação e fiscalização, de normas de direito internacional que influenciam diretamente o direito interno dos Estados e, em especial, de um sentimento de obrigação imputado a todos os atores de executar tais normas dentro de suas fronteiras e para além delas, através da cooperação com outros Estados, e de modo contínuo, até o alcance do objetivo final de tal regime: a erradicação das condutas tornadas ilícitas por ele.
Para que um regime internacional, no entanto, possa efetivamente ser entendido como tal também é necessária uma abordagem cognitiva, ou seja:
considerar as significações intersubjetivas e conhecimentos compartilhados entre os atores que o sustentam (Hasenclever et al., 1997). Quando Hasenclever et al. (1997) explicam o papel do conhecimento na formação e na sustentação do regime, eles vão além do entendimento formal ou comportamental de regimes – em grande parte superestimados pela abordagem racionalista –, que os veem meramente através de suas manifestações em normas e instituições internacionais. O regime internacional de controle de drogas ilícitas se sustenta, portanto, em um conjunto de entendimentos comuns sobre tais substâncias, em geral no sentido de problematizá- las.
Sendo assim, o primeiro entendimento comum entre os Estados signatários quando da elaboração das três convenções era o de que certas drogas psicoativas constituíam uma ameaça latente à saúde pública global. Em segundo lugar, surgiu a crença de que a aplicação de medidas repressivas de controle e proibição de tais substâncias era a melhor maneira de lidar com o problema por elas ocasionado. Em
35 seguida, à ideia de ameaça à saúde pública se juntou a questão da segurança internacional – um discurso de ameaça que agrega, ao mesmo tempo, questões de segurança pública e segurança nacional. São esses fatores subjetivos que sustentam hodiernamente o regime internacional de controle de drogas ilícitas – e são, portanto, seu princípio e sua norma primários; se, em algum momento da história, tais entendimentos sofrerem alteração, tal regime deixará de existir.
36 3. EFETIVIDADE DO REGIME DE COMBATE AO NARCOTRÁFICO NO ÂMBITO DA AMÉRICA DO SUL
Como abordado no capítulo anterior, à origem do regime internacional referente ao narcotráfico, se dá a partir das Convenções Internacionais do Ópio de 1912 e de 1925 e da Convenção da Liga das Nações para Limitar a Fabricação e Regulamentar a Distribuição de Entorpecentes de 1931, o primeiro de uma série de acordos multilaterais juridicamente vinculantes sobre a questão. O regime de controle de drogas possui um organismo de tomada de decisões (a Comissão de Narcóticos) e um organismo de monitoramento dos tratados (a Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes) que monitora o cumprimento dos acordos pelos países signatários das convenções de 1961 e 1971.
Nesse contexto, o regime internacional de controle de drogas, segundo Garzón e Pol (2015), é fundado nas seguintes convenções: Convenção Única sobre Entorpecentes de 1961, Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas de 1971 e a Convenção Contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas de 1988.
Assim sendo, para fins de delimitação, o período de análise datará de 1988, ano em que os Estados resolveram fortalecer ações para o combate ao narcotráfico, fundando a Convenção Contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, terceiro pilar do sistema internacional de drogas, até meados do ano de 2015.
Após uma breve explicação sobre a teoria dos regimes e sobre o contexto relacionado aos regimes de combate ao narcotráfico, esta seção se dedica a unificar a perspectiva das partes anteriores com o objetivo de elucidar os aspectos concernentes a este regime em particular no caso da América do Sul, buscando, assim, fazer uma análise de sua efetividade à luz do referencial teórico escolhido.
3.1 A FORMAÇÃO E MANUTENÇÃO DO REGIME
Levando em consideração o contexto do narcotráfico na América do Sul, o regime foi criado de modo a evitar a ascensão do narcotráfico e suas deletérias consequências nos atores afetados, sobremodo, nos Estados nacionais. Nesse
37 contexto, houve uma série de acordos firmados entre países da América do Sul a partir das convenções supracitadas, listados no quadro abaixo:
Quadro 2: Acordos bilaterais entre Brasil e Países da América do Sul em Matéria de Entorpecentes
38 Fonte: Adaptado pela autora a partir de Michelle Gallera (2005)
Nota-se então, que Equador e Chile, países que não fazem fronteira com o Brasil, apresentam menor número de acordos firmados no combate ao problema de drogas. Assim sendo, a partir da perspectiva abordada por Levy et. al, entende-se que tais países possuem um baixo grau de convergência de expectativas e formalidades, o que pode vir a comprometer o funcionamento do regime. Países fronteiriços apresentam maior número de atos bilaterais, como acordos de cooperação para redução da demanda, prevenção do uso indevido e combate à produção e ao tráfico ilícito de entorpecentes. Os acordos sugerem maior aproximação entre os países no combate ao tráfico internacional de drogas, ou seja, possuem um alto grau de convergência de expectativas e formalidades.
Nesse contexto, outros mecanismos de dialogo e coordenação são importantes como as Reuniões de Comissões Mistas sobre Drogas, por exemplo, que desenvolve ações entre o Brasil e os seguintes países: Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru e Venezuela, e em geral, as Comissões preveem iniciativas conjuntas em matéria de controle de fronteiras, desenvolvimento de áreas de vulnerabilidade e prevenção do consumo.
39 O International Narcotics Control Strategy Report de 2015, Relatório Anual realizado pelo Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs dos Estados Unidos, aponta a porosidade da fronteira do Brasil com Bolívia, Colômbia, Paraguai e Peru, além de afirmar que o Brasil não tem capacidade institucional para impedir o fluxo de drogas ilícitas pelas suas fronteiras. Também é relevante notar que o Brasil apresenta um significativo aumento do mercado interno de consumo de drogas (INL, 2015). É possível, ainda, observar que o Brasil tem grande proximidade jurídica internacional com Bolívia, Colômbia, Peru e Paraguai, conforme análise do Quadro 2, devido a um maior número de acordos celebrados em relação aos demais países sul-americanos.
Assim sendo, a manutenção do regime de combate ao narcotráfico na América do Sul, bem como a sua criação, desde o princípio esteve condicionada à preservação dos interesses dos atores.
3.2 A EFETIVIDADE DO REGIME
Fazendo luz as ideias já apresentadas, Levy et. Al (1994) aborda, que um regime é composto pela convergência de expectativas de determinados atores em uma área temática específica através da delimitação de princípios, normas e regras.
Assim sendo, efetividade do regime pode ser mensurado em âmbito legal, político e em uma visão orientada por objetivos.
Para que seja analisada a efetividade do regime de combate ao narcotráfico estabelecido na América do Sul, são levados em consideração os três métodos, referidos no capítulo anterior, de maneiras distintas. Desta forma, pode-se ter uma ideia mais nítida de que a efetividade de um regime não está condicionada a apenas um fator em detrimento dos demais, o que propõe uma análise mais apurada dos efeitos causados pelo regime aos Estados participantes.
Os acordos previam a responsabilidade dos membros no fomento ao combate ao narcotráfico, entretanto, a busca pelos interesses individuais dos mesmos, não estava limitada pelas regras estabelecidas, a exemplo disso temos algumas alterações no regime, como a descriminalização do porte de drogas para consumo pessoal, a regulamentação da maconha para fins recreativos, bem como a saída e readesão da Bolívia à Convenção Única de 1961, mantendo uma reserva referente à legalidade do uso tradicional da folha de coca em território boliviano.
