UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE ECONOMIA
LEONELA GUIMARÃES DA SILVA
A DINÂMICA DA PRODUÇÃO E DO COMÉRCIO MUNDIAL DAS COMMODITIES (1995-2015)
CAMPINAS 2019
LEONELA GUIMARÃES DA SILVA
A DINÂMICA DA PRODUÇÃO E DO COMÉRCIO MUNDIAL DAS COMMODITIES (1995-2015)
Tese de Doutorado apresentada ao
Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas, como parte dos
requisitos exigidos para obtenção do título
de
Doutora
em
Desenvolvimento
Econômico, na área de concentração em
Desenvolvimento Econômico, Espaço e
Meio Ambiente.
Prof. Dr. Fernando Sarti - Orientador
ESTE TRABALHO CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELA ALUNA LEONELA GUIMARÃES DA SILVA, E ORIENTADA PELO PROF. DR. FERNANDO SARTI
CAMPINAS 2019
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE ECONOMIA
LEONELA GUIMARÃES DA SILVA
A DINÂMICA DA PRODUÇÃO E DO COMÉRCIO MUNDIAL DAS COMMODITIES (1995-2015)
Prof. Dr. Fernando Sarti - Orientador
Defesa em 03/06/2019
BANCA DE AVALIAÇÃO
Prof. Dr. Celio Hiratuka
Instituto de Economia / Unicamp Presidente da Banca
Profa. Dra. Carolina Troncoso Baltar
Instituto de Economia / Unicamp
Prof. Dr. Marco Antonio Martins da Rocha
Instituto de Economia / Unicamp
Prof. Dr. José Augusto Gaspar Ruas
Faculdades de Campinas - FACAMP
Profa. Dra. Margarida Garcia de Figueiredo
Instituto de Ciências Exatas e da Terra / UFMT
A Ata da defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no SIGA/Sistema de Fluxo de Dissertação/Tese e na Secretaria do Programa da Unidade.
CAMPINAS 2019
À Minha Mãe, in memoriam, com todo
amor, respeito e agradecimento.
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precisa entrar sozinho.
RESUMO
Essa pesquisa apresenta uma breve análise da estrutura da produção e do comércio mundial das commodities no período entre 1995-2015. Para tanto, partimos da classificação das commodities em seis setores, sendo o das primárias: agrícolas, minerais energéticos, minerais não energéticos; e das processadas: alimentos, coque refinado e produtos do petróleo; metais básicos. Os maiores exportadores de commodities primárias em 2015 foram: Arábia Saudita, Rússia, Canadá, Austrália, Estados Unidos, Brasil, Noruega, Indonésia, Chile, México, Reino Unido, Holanda, China, Colômbia e África do Sul. Em relação às commodities processadas, no referido ano, os maiores exportadores foram Estados Unidos, China, Alemanha, Rússia, Coréia, Canadá, França, Índia, Japão, Itália, Brasil, Holanda, Espanha, Bélgica e Reino Unido. No período de análise as economias desenvolvidas lideram as exportações das commodities, em especial das processadas, onde representam parcela majoritária. Mesmo que dentre essas economias hajam importantes economias produtoras-naturais de commodities, portanto das commodities primárias, como Estados Unidos, Austrália, Canadá, Noruega, isso não explica completamente o peso do agrupamento das economias desenvolvidas, ou de algumas em particular, nas exportações das commodities. A partir dessa pesquisa observa-se que na inter-relação agrícola-alimentos a participação de economias desenvolvidas, como algumas europeias, enquanto grandes exportadoras dessas commodities, projeta-se a partir de uma base altamente subsidiada que implica não apenas em barreiras que reduzem o acesso das importações agrícolas e de alimentos originárias de economias em desenvolvimento para esses mercados, como também as possibilita participarem da oferta mundial concorrendo como grandes exportadoras nesses setores. Na inter-relação mineração e extração-seus processados, as importações do âmbito primário, extração e mineração, para composição parcial ou total da demanda intermediária constitui um dos principais elementos para compreensão da participação de algumas dessas economias nas exportações dessas commodities. Ou seja, muitas das economias desenvolvidas utilizam as importações de commodities primárias dos setores de mineração e extração para compor tanto a base para produção destinada ao mercado interno como também utilizam essa produção, em especial das commodities processadas, para participarem como grandes players nas exportações mundiais dessas commodities. Os subsídios e as importações aparecem como alguns dos elementos centrais para compreensão da participação das economias desenvolvidas com maior parcela das exportações mundiais das commodities processadas, e esse movimento acaba por refletir, de certo modo, uma orientação de um tipo de demanda que condiciona um tipo de oferta principalmente nas economias em desenvolvimento produtoras-naturais de commodities para o mercado externo: uma oferta baseada na ampliação da produção de commodities primárias em detrimento das commodities processadas.
Palavras-chave: Commodities primárias. Commodities processadas. Produção mundial.
ABSTRACT
This research presents a brief analysis of the structure of world commodity production and trade in the period 1995-2015. To do so, we start with the classification of commodities in six sectors, being the primary: agricultural, energy minerals, non-energy minerals; and processing: food, refined coke and petroleum products; metals. The largest exporters of primary commodities in 2015 were Saudi Arabia, Russia, Canada, Australia, the United States, Brazil, Norway, Indonesia, Chile, Mexico, the United Kingdom, the Netherlands, China, Colombia and South Africa. In relation to processed commodities China, Germany, Russia, Korea, Canada, France, India, Japan, Italy, Brazil, the Netherlands, Spain, Belgium and the United Kingdom. The developed economies lead the exports of commodities, especially of the processed ones, where they represent the majority share. Even though there are large primary commodity producers such as the United States, Australia, Canada, this does not fully explain the weight of these countries in processed commodity exports, given that the largest share of primary commodity production is not in this group. In the agricultural-food interrelationship, the participation of some developed economies as major commodity exporters, such as the European ones, is projected from a highly subsidized primary base, implying not only barriers that reduce access to agricultural imports from developing economies, but also enables competition with these economies at the global level. Imports of primary commodities for partial or total composition of the production of processed commodities are largely in the interrelations of the processed-mining sectors. Imports appear as one of the fundamental elements of this dynamic and this reflects an orientation of a type of international demand that ends up conditioning a type of supply. In this sense, developing economies specializing in commodity production are generally subjected to two paths: one is the increasing specialization in primary commodities, even with an industrial structure capable of advancing the production of processed commodities; or, advance in the processing of commodities, and adjust their productive structures still in the sense of serving the external market.
LISTA DE ANEXOS
Anexo 1 – Maiores exportadores de petróleo em bruto e produtos do petróleo, 1995-2017. 115 Anexo 2 – Correspondência entre as classificações da ISIC: Revisão 3 e Revisão 4; de acordo com os setores dos bancos de dados IOTs e TIVA, da OECD. ... 116 Anexo 3 – Lista de países, de acordo com os bancos de dados da OECD. ... 117 Anexo 4 – Classificação1 dos países enquanto economias desenvolvidas e economias em desenvolvimento. ... 119
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Índice anual de preços das commodities, 1960-2016 (2000=100). ... 38 Figura 2 – Ilustração adaptada de uma tabela de Insumo-Produto, simétrica, setor x setor. .... 49
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Classificação formal das commodities, com base na Standard International Trade
Classification (SITC) Revisão 3. ... 44
Quadro 2 – Exemplificação do tratamento para compatibilização entre as classificações SITC Revisão 3 e ISIC Revisão 4. ... 45 Quadro 3 – Classificação dos setores selecionados como setores das commodities primárias e das processadas, com base na ISIC Revisão 4. ... 45 Quadro 4 – Classificação dos principais perfis de participação das economias na estrutura da produção e das exportações mundiais das commodities (agrupamento dos setores das commodities) no período 1995-2015. ... 91 Quadro 5 – Classificação das economias por perfil, a partir da participação na estrutura da produção (valor adicionado) e das exportações mundiais das commodities (agrupamento dos setores das commodities) no período 1995-2015. ... 92
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Exportações a partir da participação (%) por subsetor das commodities agrícolas, 1990/2017. ... 53 Tabela 2 – Distribuição (%) do VBP mundial do setor agrícola: VBP doméstico e VBP com importações, 1995/2011... 54 Tabela 3 – Exportações mundiais do setor agrícola: participação (%) dos maiores exportadores do setor, 1995/2015. ... 55 Tabela 4 – Distribuição (%) do VBP mundial do setor agrícola, das economias selecionadas: VBP doméstico e VBP com importações, 2005/2015. ... 56 Tabela 5 – Valor adicionado mundial de commodities agrícolas: participação (%) dos maiores produtores, 1995/2015. ... 58 Tabela 6 – Participação (%) do valor adicionado do setor agrícola do país em seu valor adicionado total, e participação (%) das exportações do setor agrícola do país no total das suas exportações, para economias selecionadas, 1995/2015. ... 58 Tabela 7 – Exportações a partir da participação (%) por subsetor das commodities alimentos, 1990/2017. ... 59 Tabela 8 – Distribuição (%) do VBP mundial do setor de alimentos: VBP doméstico e VBP com importações, 1995/2011. ... 60 Tabela 9 – Exportações mundiais das commodities alimentos: participação (%) dos maiores exportadores, 1995/2015. ... 60 Tabela 10 – Distribuição (%) do VBP do setor de alimentos, das economias selecionadas: VBP doméstico e VBP com importações, 2005 e 2015. ... 61 Tabela 11 – Valor adicionado mundial do setor de alimentos: participação (%) dos maiores produtores, 1995/2015. ... 62 Tabela 12 – Participação (%) do valor adicionado do setor de alimentos do país em seu valor adicionado total, e participação (%) das exportações do setor de alimentos do país no total das
suas exportações, para economias selecionadas, 1995/2015. ... 62 Tabela 13 – Exportações a partir da participação (%) por subsetor das commodities minerais energéticos, 1990/2017. ... 63 Tabela 14 - Distribuição (%) do VBP mundial do setor de minerais energéticos: VBP doméstico e VBP com importações, 2005/2015. ... 64 Tabela 15 - Exportações mundiais de minerais energéticos: participação (%) dos maiores exportadores do setor, 2005/2015. ... 65 Tabela 16 - Distribuição (%) do VBP do setor de minerais energéticos das economias selecionadas: VBP doméstico e VBP com importações, 2005/2015... 65 Tabela 17 – Valor adicionado mundial das commodities primárias minerais energéticas: participação (%) dos maiores produtores do setor, 2005/2015. ... 67 Tabela 18 – Participação (%) do valor adicionado do setor de minerais energéticos do país em seu valor adicionado total, e participação (%) das exportações do setor de minerais energéticos do país no total das suas exportações, para economias selecionadas, 2005/2015. ... 67 Tabela 19 – Distribuição (%) do VBP mundial do setor de coque refinado e produtos do petróleo: VBP doméstico e VBP com importações, 1995/2011. ... 68 Tabela 20 – Exportações mundiais de coque refinado e produtos do petróleo: participação (%) dos maiores exportadores, 1995/2015. ... 69 Tabela 21 – Distribuição (%) do VBP do setor de coque refinado e produtos do petróleo, das economias selecionadas: VBP doméstico e VBP com importações, 2005/2015. ... 69 Tabela 22 – Valor adicionado mundial do setor de coque refinado e produtos do petróleo: participação dos maiores produtores do setor, 1995/2015. ... 71 Tabela 23 – Participação (%) do VA do setor de coque refinado e produtos do petróleo do país em seu VA total, e participação (%) das exportações do setor de coque refinado e produtos do petróleo do país no total das suas exportações, para economias selecionadas, 1995/2015. ... 71 Tabela 24 – Exportações a partir da participação (%) dos subsetores das commodities primárias
minerais não-energéticas e maiores exportadores por subsetor, 1990/2017. ... 72 Tabela 25 – Distribuição (%) do VBP mundial do setor de extração de minerais não-energéticos: VBP doméstico e VBP com importações, 2005/2015. ... 73 Tabela 26 – Exportações mundiais de minerais não energéticos: participação (%) dos maiores exportadores do setor, 2005/2015 ... 74 Tabela 27 – Distribuição (%) do VBP do setor de extração de minerais não-energéticos, das economias selecionadas: VBP doméstico e VBP com importações, 2005/2015. ... 75 Tabela 28 – Valor adicionado mundial do setor de minerais não energéticos: participação (%) dos maiores produtores do setor, 2005/2015. ... 76 Tabela 29 – Participação (%) do valor adicionado do setor de minerais não energéticos do país em seu valor adicionado total, e participação (%) das exportações do setor de minerais não energéticos do país no total das suas exportações, para economias selecionadas, 2005/2015. 77 Tabela 30 – Exportações a partir da participação (%) por subsetor do setor de metais básicos, 1990-2017. ... 78 Tabela 31 – Distribuição (%) do VBP mundial do setor de metais básicos: VBP doméstico e VBP com importações, 1995/2015. ... 78 Tabela 32 – Exportações mundiais de metais básicos: participação (%) dos maiores exportadores, 1995/2015. ... 79 Tabela 33 – Distribuição (%) do VBP do setor de metais básicos, das economias selecionadas: VBP doméstico e VBP com importações, 2005/2015. ... 80 Tabela 34 – Valor adicionado mundial de metais básicos: participação (%) dos maiores produtores, 1995/2015. ... 81 Tabela 35 – Valor adicionado e exportações de metais básicos: participação (%), respectivamente, no valor adicionado total e nas exportações totais, das economias selecionadas, 1995/2015. ... 81 Tabela 36 – Exportações mundiais de commodities: participação (%) setorial, 1995-2015. ... 83
Tabela 37 – Valor adicionado mundial dos setores de commodities: participação (%) setorial na VA mundial, 1995-2015. ... 85 Tabela 38 – Distribuição (%) do VBP mundial, por setores agregados, 1995/2011. ... 86 Tabela 39 – Exportadores mundiais de commodities: participação (%) dos maiores exportadores, com as participações (%) dos grupos das commodities primárias e processada, 1995/2015. ... 87 Tabela 40 – Valor adicionado mundial de commodities: participação (%) dos maiores produtores mundiais de commodities, 1995/2015. ... 87 Tabela 41 – Principais economias (participação %) exportadoras, produtoras, importadoras e consumidoras de commodities primárias e processadas, 1995/2015. ... 97 Tabela 42 – Participação (%) das importações intermediárias nas exportações dos setores de commodities processadas, para os principais exportadores, 1995/2015. ... 103 Tabela 43 – Participação (%) das economias desenvolvidas, China e economias em desenvolvimento no mercado mundial das commodities primárias e processadas, 1995/2015. ... 104
SUMÁRIO
Introdução ... 17
Capítulo 1 Apontamentos acerca da formação e evolução do mercado mundial das commodities ... 24
1.1Formação do mercado mundial das commodities ... 24
1.2Principais acordos de regulação e proteção nos mercados das commodities ... 28
1.2.1 Os acordos interestatais ... 28
1.2.2 O protecionismo nos mercados agrícolas ... 31
1.2.3 As tarifas escalonadas ... 34
1.3Ciclos de preços das commodities ... 35
Capítulo 2 Definição de commodities e metodologia para tratamento dos dados ... 41
2.1Revisão das principais classificações para commodities ... 41
2.2Definição para commodities a partir de uma classificação setorial ... 42
2.3Metodologia para tratamento dos dados ... 46
2.3.1 Bancos de dados ... 46
2.3.2 Principais variáveis da análise ... 47
Capítulo 3 Os mercados das commodities primárias e das processadas, 1995-2015 ... 52
3.1Setor agrícola ... 53
3.2Setor de alimentos, bebidas e tabaco ... 59
3.3Setor de minerais energéticos (carvão mineral, petróleo bruto e gás natural) ... 63
3.4Setor de coque refinado e produtos do petróleo ... 68
3.5Setor de minerais não energéticos (minerais não-metálicos e minerais metálicos) ... 72
3.6Setor de Metais básicos ... 77
Capítulo 4 A dinâmica do “mundo das commodities”, 1995-2015 ... 83
4.1Configuração geral do mercado de commodities ... 83
4.2Perfil básico das economias no mercado das commodities ... 88
4.3Reflexões acerca da concorrência no mercado mundial das commodities ... 94
Considerações Finais ... 106
Bibliografia ... 110
17
Introdução
Esta tese constitui uma pesquisa com o propósito de examinar a estrutura de produção e comércio mundial das commodities, em especial no período 1995-2015. Nesse trabalho adotamos a definição que agrupa tanto a parte primária, quanto uma parcela processada dessas commodities primárias, e para essa definição parte-se de uma análise de setores econômicos, quais sejam: agrícola1, e extração e mineração, que divide-se em minerais energéticos e
minerais não energéticos, enquanto setores das commodities primárias; e, alimentos, coque refinado e produtos do petróleo, e metais básicos, os três principais setores enquanto commodities processadas.
A definição de commodities a partir de setores econômicos é realizada com base classificação internacional para setores econômicos, a classificação ISIC Revisão 4 (International Standard Industrial Classification of All Economic Activities). O uso dessa definição deve-se a seleção de uma das principais fontes de dados dessa pesquisa, qual seja, o banco de dados de tabelas de insumo-produto da OECD, o banco IOTs (Input-Output Tables), o qual disponibiliza essas tabelas a partir de uma divisão setorial baseada na classificação ISIC. O mercado mundial das commodities, no período de análise, tem como uma das principais características a expansão dos preços das commodities no período 2002-2012. A expansão desses preços, que foi parcialmente interrompida na Crise de 2008, é apontada como resultante do movimento de crescimento econômico asiático que resultou em uma expansão da demanda, e assim, refletiu como um dos principais vetores para o boom dos preços no referido período. Houve, nesse sentido, uma expansão desse mercado e essa expansão influencia muitos dos resultados que são aqui apresentados, e isso pode resultar em algum viés na análise. No entanto, não houve a possibilidade de expansão da série de dados em função da limitação de dados estatísticos para o período anterior a 1995, nos moldes dessa proposta de pesquisa.
Em 1995 a participação das commodities2 nas exportações totais mundiais correspondia a aproximadamente 17,7% e, em 2015, essa parcela ampliou-se para 20,8%, sendo o pico da
1 No que diz respeito aos setores do âmbito primário, o setor agrícola tem em si um aspecto em que a sua produção
não corresponde completamente à uma produção orientada para o mercado, como é o caso do setor de extração e mineração. No setor agrícola coexistem, no limite, ao menos dois tipos de produções: uma produção para autossuficiência e uma produção orientada para o mercado. Os dados apresentados aqui não apresentam essa distinção, e portanto, todo o setor agrícola é considerando como setor de commodities para fins dessa análise.
2 A referência a commodities indicará sempre o agrupamento dos setores selecionados enquanto setores das
commodities; quando referido a commodities primárias, isso indicará o agrupamento dos setores: agrícola, minérios energéticos e minérios não energéticos; e quando referido a commodities processadas, o agrupamento será referente aos setores: alimentos, coque refinado e produtos do petróleo, e metais básicos.
18 participação do agregado das commodities nas exportações mundiais em 2011, com participação de 27,8%. Dentre os setores de commodities, o que apresentava maior participação nas exportações mundiais em 1995, era o de alimentos, com 4,7%; seguido por metais básicos com 4,4%; extração e mineração, 4,2%; agrícolas com 2,6%; e coque refinado e produtos do petróleo com participação de 1,8%. Em 2015, o setor com maior participação foi o de extração e mineração, 7,6%, sendo que esse setor alcançou participação de 12,5% em 2012, impulsionado pelo setor de extração de minerais energéticos, que sozinho representou 5,2% das exportações mundiais. Em termos de valor adicionado, a participação das commodities no valor adicionado total mundial, era de 10,7% em 1995, e em 2015, de 13,1%, sendo que o setor com maior parcela era o agrícola, 4,2%. Como será visto na Subseção 1.3, o comportamento das oscilações de expansão e retração do peso das commodities no total das exportações mundiais, tem relação com o comportamento de avanço e retração dos preços ao longo do Ciclo das Commodities de 2002-2012.
Os quinze maiores exportadores de commodities primárias em 1995 eram responsáveis por aproximadamente 57,5% das exportações do setor e, em 2015, essa participação era de 51,4%. Comparando o grupo de países de 1995 com os do ano de 2015, são comuns, nesses dois recortes temporais os seguintes países: Estados Unidos, Alemanha, Holanda, França, Arábia Saudita, Rússia, Austrália, Reino Unido, Noruega, Canadá, e China. No grupo dos maiores exportadores de commodities no ano de 2015 estão também: Brasil, Indonésia, Índia e Coréia. Em 1995 a economia brasileira apresentava uma participação de 1,8% nessas exportações, enquanto décimo sétimo maior exportador de commodities no ranking mundial, e em 2015 essa participação foi de 3,1%.
Importante notar a participação das economias desenvolvidas dentre os maiores exportadores de commodities. Como será visto (Tabela 43), durante o período de análise o agrupamento das economias desenvolvidas representa maior parcela das exportações mundiais de commodities processadas, e uma participação de 29,2% nas exportações das commodities primárias. Nos seis cenários dos setores analisados a participação das economias desenvolvidas é significativa pelo lado da oferta mundial das commodities.
A participação dessas economias nesse mercado, não apenas pelo lado da demanda, mas, pelo lado da oferta, precisa ser considerado como um dos principais elementos para compreensão do comportamento da concorrência nessa parcela do mercado mundial. Esse movimento tem uma relação com o que aqui chamaremos de economias que são produtoras-naturais e economias que seriam produtoras-importadoras de commodities. No primeiro caso estão os países que são grandes produtores naturais dado a disponibilidade de recursos naturais
19 que dão base para produção primária e das commodities processadas. Nesse grupo estão economias como por exemplo: Brasil, Argentina, Rússia, México, Canadá, Austrália, Estados Unidos, Indonésia e a Índia. As economias produtoras-importadoras seriam as economias que em grande medida dependem das importações das commodities primárias como base de produção, e consequentemente para concorrer no cenário da oferta mundial das commodities. Nesse grupo estão economias como: Japão, Alemanha, Espanha, Itália, Bélgica, Holanda e Coréia.
O ordenamento geral da análise partiu da identificação das principais economias exportadoras do agregado das commodities, e em cada setor analisado. Esse processo implicou em alguns questionamentos, os quais foram norteando essa análise e deram base para os principais resultados alcançados. Assim, a problematização geral foi construída em partes. As primeiras evidências da configuração do cenário da oferta mundial das commodities apresentaram a participação, dentre os maiores exportadores de commodities, de economias desenvolvidas, sendo essas não somente aquelas que se destacam como grandes produtoras primárias, dado a disponibilidade de recursos naturais, como Austrália, Canadá, Noruega, Estados Unidos. Isso levou ao seguinte questionamento: o que explicaria a participação de economias desenvolvidas no cenário do comércio mundial das commodities, pelo lado da oferta? Para responder esse questionamento avançamos então para a necessidade de compreensão de aspectos relacionados ao âmbito da produção, e em conjunto a isso, uma tentativa de investigação que propiciasse também responder: por que algumas das grandes produtoras e exportadoras das commodities primárias não reflete necessariamente grandes produtoras e exportadoras das commodities processadas?
Assim, não se trata apenas de apresentar o comportamento das exportações e da produção das commodities, mas, de apresentar os principais elementos do ponto de vista da produção, que auxiliam na compreensão da participação de algumas economias enquanto grandes exportadoras de commodities, para além da disponibilidade de produção primária. Como será observado, algumas economias produtoras-importadoras alcançam posição de destaque no ranking das exportações de commodities, em especial das processadas, com base em uma oferta do setor primário dado a partir de importações, enquanto economias produtoras-naturais que se destacam como grandes produtoras primárias ficam abaixo desses países. Esse será por exemplo o caso da Arábia Saudita e da Alemanha nas exportações de coque refinado e produtos do petróleo (Tabela 20).
Para tentar dar conta dessa tentativa de investigação dos elementos principais que caracterizam o cenário de concorrência entre os maiores exportadores de commodities, são
20 apresentadas variáveis para o agregado mundial com as quais é possível visualizar o comportamento das principais economias exportadoras e produtoras de commodities. Para subsidiar essa análise, apresenta-se também variáveis que tentam evidenciar elementos que caracterizam os setores das commodities nas, e a partir das, economias selecionadas, como é o caso da variável distribuição do valor bruto de produção (VBP), a qual é apresentada pela ótica do destino da oferta setorial, entre demanda intermediária e demanda final3.
O VBP setorial permitiu a identificação, por exemplo, de economias com orientação para as exportações em detrimento do processamento interno das commodities primárias, como é o caso da Arábia Saudita, em que o setor de minerais energéticos destinava em 2015, 80,1% da oferta setorial para as exportações; e o caso das economias em que a oferta setorial para a demanda intermediária (corresponde a demanda dos demais setores da economia em relação à oferta do setor em questão) é dada em grande medida pelas importações, como é o caso da Alemanha que em 2015 apresenta uma oferta setorial para demanda intermediária composta por 92,9% a partir de importações.
A elevada participação das importações na demanda intermediária nos setores de commodities das economias desenvolvidas é um elemento histórico que faz parte da formação e evolução do mercado mundial das commodities, dado que, em grande medida as economias em desenvolvimento concentram maior parcela da produção mundial das commodities e as economias desenvolvidas são historicamente reconhecidas pelo seu papel na demanda mundial por commodities.
O que apresenta-se aqui de diferente, como uma característica observada no período de análise, é que as economias desenvolvidas não participam apenas pelo lado “passivo” da demanda mundial das commodities dado que muitas dessas economias participam pelo lado da oferta, e essa oferta, em alguns casos será explicada justamente pelo comportamento que essas economias estabelecem com a sua demanda no mercado mundial das commodities. Ou seja, pelo caráter das importações, como é o caso da Alemanha no setor de minerais energéticos e coque refinado e produtos do petróleo. O setor de minerais energéticos disponibiliza a oferta básica que atende o setor de processamento imediato à esse, o setor de coque refinado e produtos do petróleo. A Alemanha participava com 3,3% das exportações mundiais de coque refinado e produtos do petróleo em 2015, sendo a sexta maior exportadora mundial do setor (Tabela 20), sendo que, como já apresentado, a base de produção para o setor de coque refinado e produtos do petróleo é dado, em grande medida, a partir de importações nessa economia. Além disso,
21 um outro indicador ajuda a corroborar essa análise: o indicador de importações intermediárias nas exportações (Tabela 42). No caso da Alemanha, para o setor de coque refinado e produtos do petróleo, das importações intermediárias do setor, 41,3% estavam incorporadas nas exportações do setor.
A participação de economias produtoras-importadoras no cenário das exportações das commodities elucida um outro elemento, qual seja, o acesso a esses mercados consumidores por economias produtoras-naturais. Observa-se uma tendência de orientação para importações de commodities primárias em detrimento das importações das commodities processadas. O processamento doméstico das commodities primárias, em economias produtoras-importadoras reduz a demanda por commodities processadas, e para além disso, essas economias se colocam na concorrência como exportadoras dessas commodities diante das economias produtoras-naturais.
Alguns dos principais mecanismos que influenciam não apenas na orientação da demanda para commodities primárias, como consequentemente na orientação da produção desse grupo de commodities nas economias produtoras-naturais, são os mecanismos tarifários. As economias desenvolvidas utilizam o mecanismo tarifário para reduzir as importações de commodities processadas. Para aquelas economias que dependem, em algum grau, das importações de commodities, em geral, as tarifas para importações das commodities primárias são menores relativamente as tarifas para importações das commodities processadas. Esse movimento estimula a expansão da produção das commodities primárias e indica que a decisão de avançar no processamento desses bens primários não é uma decisão simples do ponto de vista das economias exportadoras de commodities primárias. Ao realizarem esse movimento de preferência por importações de commodities primárias, essas importações podem ser destinadas tanto ao processamento como pode também, compor base de produção das commodities processadas que possam atender a demanda internacional.
Mesmo que algumas economias desenvolvidas apresentem um comportamento de participação nas exportações mundiais das commodities, que é semelhante ao comportamento histórico de economias em desenvolvimento, como por exemplo as da América Latina, a participação de economias desenvolvidas nesse cenário não reproduz o quadro, em geral, observado historicamente nas economias em desenvolvimento exportadoras de commodities: a dependência dessas exportações.
No período analisado, considerando duas variáveis: as exportações e o valor adicionado; observa-se que, em casos de dependência dos setores de commodities, o padrão é observado para pauta exportadora, mas não para o valor adicionado total (participação do valor adicionado
22 dos setores das commodities no valor adicionado total da economia, para economias selecionadas4). Em geral, a dependência dos setores de commodities para receitas de exportações, dado a concentração desses setores nas exportações totais, é observada principalmente nas economias em desenvolvimento que são grandes exportadoras de commodities (Quadro 5). No entanto, é importante destacar que em economias desenvolvidas como Austrália, Canadá, Noruega há um peso significativo da concentração das exportações das commodities, relativo ao restante das suas exportações.
Essa pesquisa está dividida em quatro seções principais, que corresponde aos capítulos dessa tese. O Capítulo 1 tem por objetivo apresentar uma contextualização geral básica, sobre a formação do mercado mundial das commodities. A formação e evolução do mercado mundial das commodities se manifesta a partir dos processos de mutações da economia mundial, de acordo com as formas de acumulação que estão na “fronteira” de cada tempo histórico, e assim, o Capítulo 1 procura apresentar esse processo de evolução para se distinguir, quando possível, os principais momentos da evolução da configuração desse mercado.
Muitas são as dimensões para tratar dos aspectos históricos da evolução do mercado mundial das commodities, portanto, aqui estabelece-se como principais elementos a serem discutidos: 1) uma contextualização do processo de surgimento do mercado das commodities: principais aspectos da expansão comercial até os anos 1930; 2) o movimento de regulamentação internacional dos preços que marcam o período de 1930-80, a partir de acordos entre economias produtoras e economias importadoras, com objetivo de reduzir a instabilidade dos preços das commodities; 3) desregulamentação dos acordos interestatais dos preços até o ciclo dos preços das commodities do período 2002-2012.
No Capítulo 2 é apresentando um aparato metodológico que auxilia na compreensão do tratamento empírico presente nesse trabalho, qual seja, o tratamento dos dados referentes a estrutura da produção e do comércio das commodities, para o âmbito mundial e por economias selecionadas, no período 1995-2015. A metodologia apresenta como foi realizada a definição dos setores econômicos, bem como as principais variáveis de análise.
Foram selecionados seis setores econômicos que resultaram em um agrupamento para commodities primárias (setores: agrícola; extração de minerais energéticos; extração de minerais não-energéticos) e um agrupamento para commodities processadas (setores: alimentos; coque refinado e produtos do petróleo; metais básicos).
4 A amostra para essa observação é de sessenta e quatro economias, de acordo com os dados disponíveis nos bancos
de dados da OECD, dos quais são extraídos essas variáveis. O detalhamento desses bancos de dados é realizado na Subseção 2.3.1.
23 As principais variáveis de análise como valor bruto de produção, valor adicionado, exportações, importações, dentre outras relacionadas, foram extraídas de dois dos principais bancos de dados da base da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD - Organisation for Economic Co-operation and Development), quais sejam: IOTs (matrizes de insumo-produto) e TIVA (indicadores de comércio em valor adicionado).
No Capítulo 3 é realizado a primeira etapa de apresentação da análise empírica dessa tese, com o tratamento dos setores das commodities em separado, ou seja, os seis principais mercados: agrícolas; alimentos; minerais energéticos; coque refinado e produtos do petróleo; minerais não-energéticos; metais básicos.
O Capítulo 4 tem como objetivo tratar a dimensão geral do mercado das commodities em relação aos demais setores econômicos na economia mundial, para demonstrar o comportamento do mercado mundial das commodities entre 1995-2015, do ponto de vista da produção e das exportações, principalmente. Considerando o agregado “mercado mundial das commodities”, apresenta-se as principais economias exportadoras de commodities e, a partir disso, reestabelece-se uma conexão com o Capítulo 3, no que diz respeito a uma tentativa de compreensão sobre como o que impulsiona a caracterização geral da participação das economias nesse mercado. Por fim, apresenta-se alguns aspectos relacionados aos principais determinantes da concorrência no mercado mundial das commodities a partir das inter-relações entre o setor primário e o setor das commodities processadas.
A dimensão da análise aqui proposta resulta em limitações nesse primeiro momento, em relação a completa articulação das variáveis e maior precisão dos resultados. Trabalhar com uma amostra de sessenta e quatro economias, analisando agregados a nível mundial, e ainda comportamentos setoriais de diferentes economias em diferentes setores, gera uma dimensão de dados que infelizmente não puderam ser trabalhados de modo mais avançado nessa etapa da pesquisa. Cientes dessas limitações, a nossa proposta consiste muito mais em propiciar um estimulo para um debate que possa apresentar elementos maiores no que diz respeito ao cenário das commodities e como as economias participam desse cenário.
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Capítulo 1
Apontamentos acerca da formação e evolução do mercado mundial das
commodities
1.1 Formação do mercado mundial das commodities
O comércio intercontinental assume um papel fundamental no processo de acumulação, aproximadamente entre os séculos XV-XVIII, e dentre as principais mercadorias transacionadas nesse comércio estavam bens primários como o açúcar, o café e o chá. A busca por alimentos, especiarias, e metais preciosos, marca esse período, a fase da expansão comercial centrada nos interesses da Europa. A expansão marítima europeia constitui um dos principais momentos de avanço das fronteiras no território mundial. Esse movimento constitui um dos principais processos que nortearam grandes transformações no uso do território mundial e consequentemente configurações de formações socioeconômicas, como se dará a partir do processo de colonização. Essa expansão comercial, consolidada no comércio marítimo seria responsável por promover a Europa a um centro industrial (LANDES, 1980).
Essa dinâmica sujeitou áreas, em especial as colônias de exploração, a um tipo de movimento central de acumulação, ou seja, com um centro de poder, político e/ou econômico, estabelecido e que direcionava à acumulação com o uso dessas áreas, a partir de seus interesses. Durante a expansão comercial o papel das colônias se apresentava como o de “extensões territoriais” das metrópoles, com a funcionalidade do fornecimento de bens primários. Assim, não havia a liberdade dessas colônias na realização das trocas comerciais com companhias de comércio marítimo que não fossem as autorizadas por suas respectivas metrópoles. No entanto:
a divisão do trabalho entre áreas industriais e agrícolas poderia ser sustentada no mercado continental [europeu]. A Europa poderia alimentar-se; na verdade, veremos que ela foi capaz de exportar alimentos para outras partes do mundo. E tinha o que precisava para vestir, abrigar e equipar-se com os instrumentos de fabricação e guerra. O resto do mundo, então, permanecia como antes, principalmente uma fonte de luxos desnecessários, de especiarias, medicamentos, madeiras raras, tecidos caros, porcelanas finas, móveis elegantes. (LANDES, 1980, p. 297, tradução nossa).
Landes (1980) apresenta que o peso desse comércio marítimo europeu não estava atrelado diretamente as necessidades básicas da demanda da região europeia. A acumulação europeia que se origina do uso dessas “extensões territoriais” estaria atrelado, portanto, ao comércio
25 intercontinental marítimo que se desenvolverá a partir do uso dessas áreas.
Ao findar de alguns dos primeiros processos de colonização, um movimento de descolonização5, entre fins do século XVIII até meados do século XIX, antigas colônias, em especial do continente americano, passaram a integrar o mercado mundial que se formava no entorno do desenvolvimento da indústria mundial centrada em um primeiro momento na economia inglesa. A participação dessas antigas colônias se daria a partir de então, de modo “livre” nesse mercado mundial em formação, de acordo com uma divisão internacional do trabalho estabelecido pela principal economia desse período, a economia inglesa. Para melhor compreensão:
o controle do mercado mundial foi a especificidade do capitalismo britânico. O mercado mundial do século XIX foi uma criação britânica, que o empresariado e o governo britânicos controlaram em conjunto desde o momento de sua formação, durante e imediatamente após as Guerras Napoleônicas, até o momento de sua desarticulação, durante e imediatamente após a Primeira Guerra Mundial. [...] a auto-expansão do capital britânico sempre esteve inserida num processo de formação do mercado mundial, de modo que todos os segmentos mais importantes desse capital passaram a depender de suprimentos e/ou mercados compradores estrangeiros e coloniais. [...] Controle não é
uma palavra forte demais para designar a relação da Grã-Bretanha com o mercado mundial no século XIX. De fato, se
entendermos por mercado o lugar onde a procura e a oferta se encontram, a Grã-Bretanha era o mercado mundial, já que suas instituições governamentais e empresariais eram as principais intermediárias entre produtores e consumidores do mundo. (ARRIGHI, 1996, p. 298, grifo nosso).
O mercado mundial se organizava de acordo com a intensificação das relações comerciais entre Grã-Bretanha e os demais países, produzindo um mercado consumidor externo para seus bens manufaturados e capitais. Como destaca Hobsbawn (2009), a configuração da formação do mercado externo inglês esteve em grande medida atrelado ao monopólio da industrialização e das relações com o mundo ultramarino subdesenvolvido, entre 1780 e 1815, período de intensificação dessas relações. O mercado externo também beneficiou-se da possibilidade da conquista de mercados para exportação e a destruição da concorrência, estabelecendo um monopólio através de guerras, revoluções locais, domínio imperial, como ocorreu na Índia6.
5 Importante destacar o processo de independência de algumas dessas, até então, colônias: Estados Unidos, em
1776; Argentina, em 1816; Chile, em 1818; Venezuela, em 1819; Colômbia, em 1819; México, em 1821; Brasil, em 1822.
6 “As Índias Orientais haviam sido, [...], o exportador tradicional de tecidos de algodão, encorajada pela Companhia
das Índias Orientais. Mas como o interesse industrial estabelecido prevaleceu na Grã-Bretanha, os interesses mercantis da Índia Oriental [...] foram empurrados para trás. A Índia foi sistematicamente desindustrializada e passou de exportador a mercado para os produtos de algodão da região de Lancashire: em 1820 o subcontinente
26 Nesse contexto estão inseridas as principais relações que darão base para uma configuração da formação de um mercado mundial das commodities pautado em grande medida em uma especialização produtiva, em que áreas subdesenvolvidas, em especial antigas colônias de exploração, inseriram-se como fornecedoras de bens primários e consumidoras de bens manufaturados das economias centrais. Para Landes:
as importações europeias de alimentos e matérias-primas das partes menos desenvolvidas do mundo aumentaram em quantidade e mudaram de composição - muito mais lentamente, no entanto, do que se poderia pensar. O antigo padrão de autossuficiência europeia essencial na alimentação prevaleceu na metade do século [XIX]. As principais importações continuaram sendo as chamadas mercadorias coloniais: açúcar, chá e café em particular; também cacau e especiarias. O consumo de açúcar aumentou de forma constante, assumindo, no mínimo, um lugar de maior importância nas dietas dos pobres que nos dos ricos. Aqueles que podiam pagar, comiam açúcar branco refinado; aqueles que não podiam, comeram melado (LANDES, 1980, p. 306, tradução nossa).
Radetzki (2008) destaca que a redução dos custos de transportes, resultante de inovações como aplicação da energia a vapor, a partir de meados do século XIX, foi determinante para expansão do comércio mundial das commodities. A partir dessa redução, houve uma expansão em volume nesse comércio. “Um grande grupo de matérias-primas produzidas a distâncias crescentes da costa em territórios ultramarinos tornou-se economicamente acessível aos centros industriais do mundo, pois o transporte terrestre por tração animal foi sendo transferido para ferrovias e navios a vapor de metal substituíam os veleiros de madeira” (RADETZKI, 2008, p. 12, tradução nossa). Também, o desenvolvimento de técnicas de conservação de alimentos foram fundamentais para impulsionar o comércio mundial desses bens a partir de fins do século XIX.
Décadas de experimentos foram concretizadas em 1877, quando um engenheiro francês chamado Charles Tellier instalou equipamentos de refrigeração em dois navios e os enviou de Buenos Aires para Rouen: eles chegaram com algum desgaste, mas com a carga praticamente intacta. Três anos depois, um navio frigorífico chegou a Londres com quarenta toneladas de carne bovina australiana. [...] A nova técnica logo encontrou muitas outras aplicações - no transporte de frutas da América Latina e da África, por exemplo. (LANDES, 1980, p. 310, tradução nossa).
De acordo com Topik (2003 apud FREDERICO, 2013) o café foi a primeira commodity
adquiriu somente 11 milhões de jardas; mas, por volta de 1840 já adquiriu 145 milhões” (HOBSBAWN, 2018, p. 69).
27 agrícola mundial, com base na revolução dos transportes e na invenção do telégrafo7. De acordo com esse autor, a partir da instalação do primeiro cabo submarino entre Nova York, Londres e América do Sul, em 1874, teria revolucionado o mercado internacional do café, padronizando informações em relação aos preços, oferta e demanda. Portanto, a padronização e a capacidade de troca dessas informações padronizadas, aparecem como essenciais para a criação dos mercados das commodities.
Ainda considerando o caso do café, de acordo com Frederico (2013) a ação decisiva para essa padronização, commoditização do café, teria ocorrido a partir de 1882, com a criação
Coffee Exchange in the City of New York (CENY), a Bolsa de Café de Nova York. A criação
da CENY “normatizou o comércio internacional de café, ao padronizar e classificar o café em diferentes tipos, favorecendo a permutabilidade dos fornecedores e definindo a qualidade necessária para uma economia de produção e consumo em massa” (FREDERICO, 2013, p. 101).
No que diz respeito ao desenvolvimento do comércio mundial das commodities minerais energéticas, no setor de petróleo, o crescimento da indústria se dá após a abertura do campo da Pensilvânia em 1859 (a produção passou de dois mil para mais de quatro milhões de barris em uma década) (LANDES, 1980). Na década de 1860, quase toda a oferta comercial mundial origina-se da Pensilvânia, mesmo que essa produção tenha se espalhado pelo mundo em fins do século XIX: Rússia, em 1870; Galícia, em 1878; Romênia, em 1880; Sumatra, em 1883; Java, em 1886, Burma, em 1890; Bornéu, em 1896; Texas, 1898 (LANDES, 1980).
Data-se de 1859 o marco inicial do uso sistemático do petróleo, a partir da perfuração do primeiro poço de petróleo, o qual ocorreu no estado da Pensilvânia, Estados Unidos, a partir da iniciativa do coronel Edwin L. Drake. Funda-se aí a primeira companhia petrolífera do mundo, a Pennsylvania Rock Oil Company of New York (LUSTOSA, 2002). A indústria moderna do petróleo teve início com o surgimento da Standard Oil Company, cujo principal fundador foi John D. Rockefeller, em 1870 e, a partir disso, Rockefeller junto à Standard Oil, dominou o mercado americano e mundial de petróleo, até aproximadamente 1909.
A partir da substituição do carvão como fonte energética pelos derivados do petróleo, estabeleceu-se uma dependência na indústria mundial, nos transportes em geral, no uso desse bem. Não apenas como fonte de energia, surge a partir dos anos 1930, a indústria petroquímica, implicando no uso do petróleo não apenas como fonte de energia, mas, como insumo para
7 A patente do telégrafo foi realizada no ano de 1837, tornando-se o principal sistema de comunicação a longa
28 diversos setores industriais.
O carvão mineral, durante a I Revolução Industrial, foi a principal fonte de energia. Essa predominância perdura até aproximadamente fins do século XIX, quando passa a ser substituído, parcialmente, pelo petróleo. De acordo com Hobsbawm (2018) “em 1800, a Grã-Bretanha deve ter produzido perto de 10 milhões de toneladas de carvão, ou cerca de 90% da produção mundial. Seu competidor mais próximo, a França, produziu menos de um milhão” (p. 82). No que diz respeito, assim, à produção mundial de carvão, nesse período a região central era responsável pelo atendimento do seu respectivo consumo e do restante do mundo (LANDES, 1980).
O Centro também era extremamente rica em minérios de ferro. Foi a partir do século XX que o contínuo aumento da demanda, combinado com o esgotamento dos depósitos mais ricos e acessíveis na Europa e nos Estados Unidos, estimularam uma busca mundial por depósitos minerais e deu origem ao padrão de troca conhecido atualmente.
1.2 Principais acordos de regulação e proteção nos mercados das commodities
Podemos destacar três movimentos importantes envolvendo algum tipo de intervencionismo nos mercados das commodities, que intensificam-se no pós II Guerra Mundial: a regulamentação a partir dos acordos interestatais para regulação dos preços das commodities (MAIZELS, 2003; SWARAY, 2007; RADETZKI, 2008); expansão da adoção de políticas protecionistas nos mercados agrícolas (FRIEDMANN, 1995; CARVALHO, 2016; FRIEDMANN e McMICHAEL, 1989); protecionismo via aplicação de tarifas escalonadas pelos países desenvolvidos às importações de commodities processadas (MENDIVE, 1978; RADETZKI, 2008). Desses movimentos, ainda influenciam na estrutura da produção e comércio mundial das commodities: protecionismo agrícola e tarifas escalonadas.
1.2.1 Os acordos interestatais
No início do pós II Guerra Mundial, a política comercial baseava-se essencialmente nos princípios do livre mercado e na não-discriminação, conforme estabelecido em 1948 na Carta de Havana (Conferência das Nações Unidas para Comércio e Trabalho). A Carta reconheceu que o comércio de alguns produtos básicos poderia ser afetado por “dificuldades especiais” e aprovou o uso de acordos internacionais de commodities (International Commodity Agreements
29 - ICAs) para prevenir ou aliviar tais dificuldades (MAIZELS, 2003).
Alguns acordos interestatais já haviam sido firmados antes da II Guerra Mundial, voltados para o controle dos preços do açúcar, do trigo, do chá, da borracha natural e do estanho, com o objetivo de manutenção ou garantia de preços mínimos (MALHOTRA et. al., 2004; RADETZKI, 2008). Entre 1945-64, teriam sido firmados acordos com o mesmo objetivo, somente para o trigo, açúcar, estanho e o café. Durante os anos 1950 várias alianças foram realizadas por países dependentes de commodities não-petrolíferas, como uma tentativa estratégica de controlar o mercado internacional de commodities (SWARAY, 2007).
As primeiras negociações, nesse contexto, resultaram no Acordo Internacional do Açúcar (International Sugar Agreement - ISA) e no Acordo Internacional de Estanho (International
Tin Agreement - ITA), sob a égide das Nações Unidas em 1954. A partir de então, países
produtores e importadores de produtos primários assinaram mais três acordos que envolviam: café em 1962, cacau em 1972 e da borracha natural em 1980. Esses acordos tinham por objetivo a tentativa de evitar o problema da queda dos termos de troca e volatilidade dos preços, administrando a oferta através de financiamento de estoques reguladores, através da criação de um Fundo Comum, e controles de exportação baseados em cotas pré-determinadas atribuídas a cada país produtor (SWARAY, 2007; NISSANKE, 2010).
O Fundo Comum financiaria ambos os Fundos de Estabilização de ICAs individuais (ou seja, fundos para a compra de estoques reguladores ou superávits), bem como a compensação de ganhos de exportação. No entanto, o Fundo Comum não se tornou uma realidade. Os Estados Unidos recusaram-se constantemente a participar, e vários outros países desenvolvidos (embora concordassem, em princípio, com a ideia) não conseguiram ratificar o Acordo para criar o Fundo (TREBILCOCK e HOWSE, 1999).
De acordo com Frederico (2013) os acordos eram firmados entre agências estatais dos países produtores e importadores. Considerando o caso do café, uma das principais commodities negociadas nesse período, esse autor apresenta, de modo mais claro que:
as agências estatais de regulação da cafeicultura dos países produtores - como o Instituto Brasileiro do Café e a Federación Nacional de Cafeteros da Colômbia, apenas para citar duas entre as mais importantes -, garantiam preços mínimos, formavam estoques reguladores, subsidiavam a compra de insumos químicos, realizavam empréstimos a baixos custos aos produtores, desenvolviam pesquisas e extensão rural, regulavam os preços do mercado interno do café torrado e moído e promoviam a imagem do café, principalmente no caso da agência colombiana. (FREDERICO, 2013, p. 103)
30 apresentada por Keynes8, como um dos pilares da sua proposta geral, durante a conferência de Bretton Woods, em 1944. De acordo com Raffer e Singer (2001), a preocupação de Keynes com a regulação do mercado internacional de commodities já aparecia em seu artigo "A política de armazenamento governamental de alimentos e matérias-primas" de 1938. Em sua proposta em Bretton Woods, Keynes propunha também uma organização internacional para estabilizar os preços das commodities primárias de aproximadamente trinta commodities, incluindo ouro e petróleo. O objetivo era impedir um possível colapso dos preços das commodities através do controle dos seus preços.
Embora essa proposta de Keynes, na forma original, não tenha se concretizado, dado a forte oposição do governo dos Estados Unidos na época, os acordos internacionais de commodities (ICAs) foram estabelecidos, mesmo que não fidedignos à proposta original, e resultaram em várias negociações que culminaram no Programa Integrado de Commodities adotado na Resolução de Nairóbi da UNCTAD, em 1976 (NISSANKE, 2010). O objetivo desse programa era fortalecer o setor de commodities das economias em desenvolvimento, a partir de acordos para a estabilização de preços em uma série de commodities, evitando flutuações de preços, com a justificativa de que os preços, do lado da oferta e da demanda, fossem equitativos. Entretanto, no contexto de um movimento de desregulamentação dos mercados que passa a caracterizar as economias a partir dos anos 1970, consubstanciado nas ideias neoliberais, os ICAs passam por um processo de desestruturação/extinção (MAIZELS, 2003; CARNEIRO, 2012). Essa desregulamentação estava ancorado em um movimento maior de mudanças que se encontravam em curso como orientação das políticas de Estado após os anos 1970: a adoção dos pressupostos neoliberais em “todas” as esferas da economia. Assim como a fase de implementação dos ICAs também era resultante de um movimento maior na condução das políticas econômicas, nesse caso, as ideias keynesianas, a desregulamentação dos ICAs não será algo isolado da dinâmica econômico-político mundial.
No entanto, a tentativa de regulamentação interestatal não se esgota completamente com o fim dos ICAs, dado que, outras tentativas de negociações interestatais foram estabelecidas, mas, em grande medida para tentar “solucionar” conflitos dados as práticas protecionistas que foram intensificando-se nas economias desenvolvidas, em seus setores de produção de commodities.
8 John Maynard Keynes (1883-1946), economista britânico, cuja a principal obra foi “A teoria geral do emprego,
do juro e da moeda”, publicada em 1936. Foi um dois principais economistas na construção do pensamento econômico relacionado ao papel da intervenção do Estado na economia, com o objetivo de reduzir os ciclos de instabilidade econômica.
31 Uma das instituições previstas a serem criadas a partir da Conferência de Bretton Woods, seria a Organização Internacional do Comércio, com o objetivo de supervisionar um novo regime multilateral de comércio mundial liberal, o que não aconteceu (TREBILCOCK e HOWSE, 1999). Estabeleceu-se assim, em 1947, um acordo provisório entre os vinte e três principais países comerciais do mundo o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT), como uma tentativa de estabelecer os critérios para um comércio internacional sem práticas protecionistas. No que diz respeito ao setor agrícola, somente na Rodada do Uruguai, rodada de negociações que durou entre 1986 a 1993, levou-se em consideração o tratamento para esse setor.
Também vale destacar a Rodada de Doha, a qual teve início em 2001 no Catar e tinha como objetivo ampliar o acesso das economias em desenvolvimento, exportadoras de commodities, aos mercados das economias desenvolvidas. Essa Rodada de negociações, também chamada de Rodada do Desenvolvimento, tinha uma previsão de negociações para três anos, mas, foi um fracasso em relação ao objetivo inicial. Os principais temas em negociação envolviam agricultura; acesso a mercados para bens não-agrícolas (NAMA); regras sobre aplicação de direitos antidumping, subsídios e medidas compensatórias; comércio e meio ambiente; facilitação do comércio e alguns aspectos de propriedade intelectual; além de uma discussão para pensar estratégias especiais e diferenciadas a favor de países em desenvolvimento.
No entanto, as práticas protecionistas, impostas por economias desenvolvidas em seus mercados importadores permanecem como um dos principais dilemas das negociações internacionais de livre-comércio. No que diz respeito ao setor primário, as distorções se dão em grande medida no setor agrícola, e, quando se contrapõe as commodities primárias e as processadas, observa-se que as economias desenvolvidas impõe tarifas escalonadas de modo a inibir as importações das commodities processadas em seus mercados.
No que tange à possibilidade de que essas negociações se concretizassem, para algumas economias que apresentam algum tipo de dependência do comércio mundial das commodities, seja pelo peso em suas receitas de exportações e/ou da produção interna, seria possível pressupor alguns ganhos em um primeiro momento, mas, também é necessário pensar que essa ampliação de acesso pode implicar em uma consolidação cada vez maior da dependência dessas economias em relação a esse comércio.
32 Além de um processo de regulamentação interestatal, em paralelo, intensificou-se um processo de protecionismo nacional de um dos principais setores das commodities, o setor agrícola. O ICAs tinham a proposta em tentar estabelecer o controle dos preços das commodities a partir de acordos interestatais entre produtores e importadores. O protecionismo interno, por outro lado, caminhava no sentido de fortalecer o setor primário doméstico. Ou seja, os ICAs, na medida que procuravam de algum modo articular os interesses de países produtores e importadores, as medidas protecionistas criavam barreiras e estabeleciam atritos entre os produtores mundiais das commodities.
A economia americana foi se constituindo um dos principais centros produtores das commodities agrícolas , em especial pelo avanço da integração do setor agrícola com o setor industrial, a partir de fins do século XIX. A economia americana foi também se constituindo em um dos maiores produtores de grãos, e principal origem das importações de grãos pelos países europeus até aproximadamente os anos 1960-70. Conforme Goldfarb (2013) os excedentes da produção americana tinham como principal mercado de destino a Europa e, no contexto do pós II Guerra Mundial irão abastecer através de assistência alimentícia, à Europa – em reconstrução -, o Japão e depois ao chamado naquele momento de Terceiro Mundo. A problemática desses excedentes se dá principalmente pelo contexto da política protecionista via controles de importações e subsídios às exportações, implementados na economia americana.
Os programas agrícolas do New Deal dos anos 1930 foram mantidos após a Primeira Guerra Mundial, apesar da ampla conscientização do problema dos excedentes. As práticas mercantis tinham de ser usadas para eliminar os excedentes e evitar uma inundação de importações para os Estados Unidos. Como potência econômica dominante após a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos insistiram em regras internacionais consistentes com seus próprios programas nacionais de apoio a fazendas. Essas regras finalmente permitiram que os Estados Unidos criassem uma preponderância esmagadora na produção e no comércio agroalimentar mundial, muito além de sua participação histórica. (FRIEDMANN, 1995, p. 514, tradução nossa).
As políticas protecionistas irão estruturar uma dinâmica de produção e de participação dessa produção do mercado mundial, como será o caso do protecionismo implementado em especial na economia americana, no setor agrícola europeu e no Japão, sendo que “entre os países desenvolvidos, os aumentos na proteção agrícola foram muito maiores no Japão, com taxas médias de proteção nominal aumentando de 17,5% em 1955 para 83,5% em 1980” (BALASSA, 1991, p. 155, tradução nossa).
De acordo com Friedmann (1995), em relação ao setor agrícola, no período de 1947-72, estabeleceu-se um padrão de regulamentação intensamente nacional, voltado para proteção
33 agrícola, como uma resposta ao protecionismo que se desenvolvia no mercado interno americano. Conforme esse autor apresenta, “as restrições comerciais dos EUA, destinadas a proteger os programas agrícolas nacionais, incentivaram outros países a se concentrarem em seus próprios setores agroalimentares nacionais. Os estados replicaram a regulamentação dos setores nacionais dos EUA, mas adaptaram as políticas aos contextos locais” (FRIEDMANN, 1995, p. 514, tradução nossa). Na Comunidade Econômica Europeia foi institucionalizado a Política Agrícola Comum Européia (PAC) nos anos 1960, mas, alguns instrumentos protecionistas já eram utilizados na política agrícola dos países europeus.
As políticas comerciais europeias variaram – em grande medida – com a necessidade e o desejo de proteger a agricultura, a partir de 1880, quando a mecanização do setor decorrente das inovações tecnológicas aumentou sua produtividade e as importações baratas do mercado internacional se tornaram uma constante na Europa. Quando a importância estratégica da agricultura ganhou ainda mais força no contexto das grandes guerras mundiais do século XX, as confluências de interesses configuraram-se na esteira do início do processo de integração regional da Europa e culminaram, na década de 1950, com as primeiras propostas de cooperação agrícola regional (CARVALHO, 2016, p. 17).
A partir do PAC, em fins dos anos 1960, a Comunidade Européia podia se auto abastecer na maioria dos produtos de consumo interno e aumentava o comércio de produtos dentro da Comunidade, o que culminou em uma tensão entre EUA e Comunidade Econômica Europeia e resultaria em impactos no mercado agroalimentar mundial (GOLDFARB, 2013). Conforme aponta Balassa (1991):
ao fixar os preços no mercado interno acima dos níveis do mercado mundial e ao aumentá-los mais ou menos regularmente, as políticas aplicadas não só salvaguardaram os mercados internos dos produtores da CEE [Comunidade Econômica Europeia], mas também conduziram a excedentes em diversas mercadorias. Entre 1967-71 e 1982-83, a extensão da autossuficiência no Mercado Comum aumentou de 82% para 159% para o açúcar, de 91% para 114% para a manteiga, de 100% para 109% para outros produtos lácteos, de 101% para 110% para aves, 90% a 105% para carne bovina, e atingiu 121% para o trigo. (BALASSA, 1991, p. 154, tradução nossa).
O avanço na autossuficiência criaria a capacidade, tanto da redução das importações de uma gama de commodities agrícolas, como possibilitaria a participação da oferta dessa região no mercado internacional dessas commodities. “Em 1982-3, sua participação nas exportações agrícolas mundiais, excluindo o comércio intra-CEE, alcançou 19% em açúcar, 47% em manteiga, 45% em queijo, 39% em aves, 52% em ovos e 14% em carne de bovino, e 17% em
34 trigo” (BALASSA, 1991, p. 154, tradução nossa). Esse arcabouço institucional protecionista agrícola, nas economias desenvolvidas, ainda é hoje, objeto de discussão internacional, dado a manutenção de grande parte dessa estrutura.
De acordo com Radetzki “em 2003-5, os subsídios agrícolas representaram 34% do valor das receitas agrícolas totais na EU [União Europeia] e 58% no Japão [...]. Para alguns produtos, os subsídios excedem 100%” (2008, p. 18, tradução nossa). Nas economias industrializadas houve um processo de aprofundamento de políticas protecionistas (barreiras comerciais e subsídios as exportações). Confirmando essas assertivas, para Anderson (2004 apud RADETZKI, 2008, p. 48) “that almost two-thirds of the distortions (and hence of the potential gains) arise from measures to protect agriculture, and that almost one-half of the global total is due to agricultural protection by the rich world.”
1.2.3 As tarifas escalonadas
A questão tarifária imposta pelas economias desenvolvidas às importações de commodities processadas se faz presente na dinâmica do mercado mundial das commodities, aproximadamente, desde os anos 1970. Essas tarifas são superiores às tarifas impostas às importações das commodities primárias. Portanto, a estrutura tarifária dos países desenvolvidos é em grande medida mais restritiva às commodities já processadas, em detrimento das commodities em estado bruto (MENDIVE, 1978; HOEKMAN, NG e OLARREAGA, 2002; RADETZKI, 2008; PRATES, 2007; TREBILCOCK e HOWSE, 1999).
Hoekman, Ng e Olarreaga (2002) indicam, como exemplo, que os produtos alimentícios, totalmente processados, enfrentam tarifas muito superiores aos bens produzidos nessa cadeia, em etapas anteriores. Ademais, Mendive (1978) indica que os produtos de exportação, dos países latino-americanos eram afetados por tarifas relativamente baixas, quanto por tarifas relativamente altas.
Las primeras se aplican a productos primários no competitivos de las producciones internas de los países desarrollados y sobre productos industriales de alta densidade de capital y tecnología, en tanto que las segundas, y otras tasas de nivel intermedio, se aplican a ciertos productos agrícolas competitivos y, en general, a produtos manufacturados principalmente con tecnologia de alta densidad de mano de obra. Así, confecciones, telas, casimires, calzado, y muchos artículos de cuero soportan pesados aranceles y, por otra parte, ocorre lo mismo con la carne, el tabaco y el azúcar, por ejemplo. (MENDIVE, 1978, p. 92).
