REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS janeiro | fevereiro | março 2010 | v. 74 — n. 1 — ano XXVIII REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
janeiro | fevereiro | março 2010 | v. 74 — n. 1 — ano XXVIII
RELATÓRIO
Trata-se de consulta subscrita pelo Sr. Marcelo Jerônimo Gonçalves, Prefeito Munici-pal de Pedro Leopoldo, que faz a este Tribunal a seguinte indagação, verbis:
Poderá o Município utilizar recursos financeiros do salário-educação para efetuar pagamentos de despesas com merenda escolar, em função das alterações legais propostas na MP 339/06, e que não foram acatadas pelo Congresso Nacional, quan-do da conversão da citada MP na Lei federal n. 11.494, de 20 de junho de 2007?
A dúvida do consulente justifica-se porque a redação do art. 9° da mencionada me-dida provisória vedava expressamente a utilização dos recursos do salário-educação para o pagamento de alimentação escolar, proibição que não restou mantida no texto do diploma oriundo da conversão desse ato do Executivo federal na Lei n. 11.494/07.
Utilização de recursos do
salário-educação para pagamento
de despesas com merenda escolar
CONSULTA N. 768.044
EMENTA: Consulta — Prefeitura Municipal — Utilização dos recursos do
sa-lário-educação para pagamento de alimentação escolar — Possibilidade —
Inteligência do art. 208, VII, da CR/88; art. 2°, II, da Lei n. 13.458/00 e art.
6°, V, da IN TCEMG n. 13/08.
De toda sorte, permanece inalterada a essência da norma, a qual prescreve que a educação básica pú-blica terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, o que leva à conclusão de que a quota municipal do salário-educação se destina exatamente a financiar os pro-gramas suplementares de material didático-esco-lar, transporte, alimentação e assistência à saúde, previstos no inciso VII do art. 208 da Lei Maior da República.
RELATOR: CONSELHEIRO EM ExERCíCIO GILBERTO DINIZ
ASSC
OM T
Pareceres e Decisões
Recebida por despacho do Conselheiro-Presidente, a consulta foi autuada e distri-buída à relatoria do Conselheiro Moura e Castro, vindo-me os autos, em seguida, conclusos.
Em razão da relevância da matéria e da repercussão para os municípios jurisdicio-nados, encaminhei o processo, consoante faculta o inciso I do art. 213 do Regimento Interno, à Diretoria Técnica que se manifestou a fls. 13-14. A Diretoria de Análise Formal de Contas — DAC informou que as alterações na redação dos arts. 7°, 8° e 9° da Lei n. 9.766, de 18/12/98, promovidas pelo art. 43 da Medida Provisória n. 339, que tiveram vigência entre a publicação, em 28/12/06, e a conversão na Lei Federal n. 11.494, em 20/6/07, não subsistiram na mencionada lei, ficando preservada a redação original dos citados dispositivos.
Com isso, concluiu a Diretoria Técnica que
a contribuição social do salário-educação é fonte adicional da educação básica pública e será destinada ao financiamento de programas, projetos e ações vol-tados para essa finalidade, no entanto, atenderá somente o ensino fundamental público quando instituir programas suplementares de alimentação e no caso da educação especial, ficando vedada a sua destinação ao pagamento de pessoal.
Em síntese, é o relatório.
PRELIMINAR
Preliminarmente, voto pelo conhecimento da consulta, por ser legítima a parte e a matéria nela versada de competência do Tribunal nos termos do inciso I do art. 210 da Resolução n. 12/08.
MéRITO
No mérito, para melhor entendimento da questão trazida ao debate, é necessário fazer um pequeno retrospecto acerca do salário-educação de modo a elucidar a dúvida do consulente.
Instituído pela Lei n. 4.440, de 27/10/64, o salário-educação foi inicialmente criado para que as empresas contribuíssem para o custeio da educação primária dos filhos de seus empregados. Posteriormente, foi incluído na Constituição de 1967, median-te o art. 178 e regulado pelo Decreto-Lei n. 1.422, de 23/10/75, cujas disposições asseguravam ao Poder Executivo a função de alterar a alíquota da contribuição de acordo com a variação do custo do ensino de primeiro grau.
Naquela época, o salário-educação não tinha natureza tributária, tendo sido modi-ficado pela Constituição da República de 1988, que o transformou em contribuição
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social, consoante prescreve o § 5° do art. 212, e, por força do inciso I do art. 48, passou a ser matéria de competência do Congresso Nacional, com a fixação do prazo de 180 dias para a sua regulamentação, ex vi do disposto no art. 25 do ADCT. O Congresso Nacional, contudo, somente regulamentou tal contribuição em dezem-bro de 1996, com a aprovação da Lei n. 9.424 de 24/12/96, que instituiu, no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério — Fundef.
Atualmente, o salário-educação encontra-se regulamentado pela sobredita lei, par-cialmente revogada pela Lei n. 11.494/07, que disciplina o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Edu-cação — Fundeb, pela Lei n. 9.766 de 18/12/98, que alterou a legislação que rege o salário-educação, e pelo Decreto n. 6.003, de 28/12/06, o qual regulamenta a arrecadação, a fiscalização e a cobrança da contribuição, revogador do Decreto n. 3.142 de 16/8/99.
A mencionada Lei n. 9.766/98, além de vedar, nos termos do art. 7°, a aplicação dos recursos provenientes do salário-educação para pagamento de pessoal, estabelecia, mediante o disposto no art. 8°, que os recursos dessa contribuição poderiam ser apli-cados na educação especial, desde que vinculada ao ensino fundamental público. Com a conversão da Medida Provisória n. 339/06 na Lei n. 11.494/07, as alterações que haviam sido promovidas nos referidos artigos, assim como no art. 9°, foram rejeitadas, restaurando-se a vigência do texto original destes dispositivos da Lei n. 9.766/98. Segundo previsão do Decreto n. 3.142/99 e, posteriormente do Decreto n. 6.003/06, a receita dessa contribuição é repartida entre os entes da Federação, em sistema de quotas, e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação — FNDE, encarrega-do de distribuir o montante arrecadaencarrega-do que tem como destinação o financiamento de programas, projetos e ações voltados para o financiamento da educação básica pública.
Cumpre esclarecer que o Decreto n. 3.142/99 previa, no parágrafo único do art. 12, que o produto da aplicação financeira da contribuição social em comento poderia atender despesas na educação desde que estivessem previstas no Orçamento Geral da União, vedando a destinação a despesas com pessoal e encargos e a programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e
psicológica e outras formas de assistência social. Esse regulamento, contudo, es-tava restrito ao âmbito da União, não alcançando, pois, a aplicação dos recursos provenientes do salário-educação na esfera do Município. Com a sua revogação pelo Decreto n. 6.003/06, a questão encontra-se disciplinada, conforme abaixo, não ha-vendo mais referência expressa quanto às mencionadas vedações:
Pareceres e Decisões
Art. 9° O montante recebido na forma do art. 8° será distribuído pelo FNDE, observada, em noventa por cento de seu valor, a arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal, em quotas, da seguinte forma:
I — quota federal, correspondente a um terço do montante dos recursos, será destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos volta-dos para a universalização da educação básica, de forma a propiciar a redução dos desníveis socioeducacionais existentes entre Municípios, Estados, Distrito Federal e regiões brasileiras;
II — quota estadual e municipal, correspondente a dois terços do montante dos recursos, será creditada mensal e automaticamente em favor das Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e em favor dos municípios para financiamento de programas, projetos e ações voltadas para a educação básica.
(...)
§ 4° Os dez por cento restantes do montante da arrecadação do salário-educa-ção serão aplicados pelo FNDE em programas, projetos e ações voltadas para a universalização da educação básica, nos termos do § 5° do art. 212 da Cons-tituição.
Ressalta-se, todavia, que a possibilidade de aplicação, pelo Município, da parcela do salário-educação repassada em programa de alimentação escolar não decorre do fato de ter sido excluída a vedação inserta na norma em comento, qual seja, da Medida Provisória n. 339/06 pela conversão na Lei n. 11.494/07. Em verdade, e isso deve ficar bem claro, é o próprio texto constitucional que dá a exata medida da interpretação necessária ao entendimento da matéria. Senão vejamos.
O § 4° do art. 212 da Carta Republicana, ao dispor que Os programas suplementares
de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentá-rios, está-se referindo às contribuições sociais de modo genérico. E, como se sabe,
as contribuições sociais são instituídas exclusivamente pela União e, apesar de te-rem natureza tributária, não são, em geral, partilhadas entre os demais entes da Federação, não tendo a redação desse dispositivo sofrido qualquer alteração ao longo dos mais de 20 anos de vigência da Carta Política de 1988.
A interpretação que faço, por conseguinte, desse dispositivo, é que ele autoriza destinar as receitas das contribuições sociais, in generum, ao custeio dos programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no inciso VII do art. 208 da Constituição da República.
Nesse passo, importa observar que as alterações promovidas no § 5° do art. 212 da Carta Republicana não o modificaram de forma substancial. A Emenda
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nal n. 14, de 12/09/96, excluiu a possibilidade de o empregador deduzir da contri-buição social do salário-educação as aplicações realizadas no ensino fundamental de seus empregados e dependentes. Posteriormente, a Emenda Constitucional n. 53, de 19/12/06, apenas alterou a redação do dispositivo, substituindo a expres-são “o ensino fundamental público” por “a educação básica pública” em razão da modificação, pela mesma Emenda, do art. 60 do ADCT, que alterou o Fundef para Fundeb.
De toda sorte, permanece inalterada a essência da norma, a qual prescreve que a educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribui-ção social do salário-educacontribui-ção, o que leva à conclusão de que a quota municipal do salário-educação se destina exatamente a financiar os programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde, previs-tos no inciso VII do art. 208 da Lei Maior da República.
Evidentemente, a quota do salário-educação repassada ao Município não pode ser lançada à conta do percentual de despesas com aplicação na manutenção e desen-volvimento da educação básica porque expressamente vedado pelo inciso V do art. 60 do ADCT, dispositivo incluído pela Emenda Constitucional n. 53/06, além do que não se trata de receita proveniente de imposto.
A norma de regência, no âmbito do Estado de Minas Gerais, acerca da matéria, tam-bém se harmoniza com esse entendimento. A regulamentação da aplicação da quota estadual do salário-educação entre o Estado e os municípios mineiros está tratada na Lei n. 13.458 de 12/01/00, que prevê, in verbis:
Art. 2° Os recursos da Quota Estadual do Salário-Educação serão aplicados em programas, projetos e ações do ensino fundamental, regular e supletivo e da educação especial, destinando-se:
I — a melhorar a qualidade do ensino fundamental;
II — a assegurar a permanência do aluno na escola e garantir-lhe melhor apro-veitamento escolar;
III — ao aperfeiçoamento dos profissionais do ensino fundamental; IV — à construção, conservação e reforma de prédios escolares; V — à aquisição e manutenção de equipamentos escolares;
Pareceres e Decisões
VII — à aquisição de material didático e de consumo para uso de alunos e pro-fessores e da escola;
VIII — à manutenção de programas de transporte escolar;
IX — a estudos, levantamentos e pesquisas que visem ao aprimoramento da qualidade do ensino fundamental público.
Por conseguinte, o atendimento ao educando, almejado no inciso VII do art. 208 da Carta da República, que inclui os programas de alimentação escolar, está inserido no contexto do inciso II do transcrito artigo da lei mineira que busca assegurar a per-manência do aluno na escola, garantindo-lhe melhor aproveitamento nos estudos. Cumpre, por fim, observar que o inciso V do art. 6° da Instrução Normativa n. 06/07 deste Tribunal já previa que os programas suplementares de alimentação, como a merenda escolar, os quais são financiados com recursos provenientes de contribui-ções sociais e outros recursos orçamentários, conforme prescrito no § 4° do art. 212 da Constituição, não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino. Esta norma foi integralmente mantida no inciso V do art. 6° da Instrução Normativa n. 13/08 atualmente em vigor.
Conclusão: pelo exposto, Senhor Presidente, entendo que a vedação prevista no
art. 9° da Medida Provisória n. 339/06, independentemente de não ter sido mantida pelo Congresso Nacional na conversão para a Lei Federal n. 11.494/07, não impede a utilização dos recursos provenientes da contribuição social do salário-educação em programa de alimentação escolar do ensino fundamental, atual educação bási-ca, mesmo durante o período de vigência do texto original, uma vez que contrário ao comando da norma contida no inciso VII do art. 208 da Carta da República de 1988.
Tenho, assim, por respondida a consulta.
A consulta em epígrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na sessão do dia 13/05/09 pre-sidida pelo Conselheiro Wanderley Ávila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro Elmo Braz, Conselheiro substituto Hamilton Coelho, Conselheira Adriene Andra-de e Conselheiro em exercício Licurgo Mourão, que aprovaram, por unanimidaAndra-de, o parecer exarado pelo relator, Conselheiro em exercício Gilberto Diniz.
