Regulação do preço do acesso no setor ferroviário

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

ESCOLA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA MESTRADO EM FINANÇAS E ECONOMIA EMPRESARIAL

Eduardo Santos da Costa

Regulação do Preço do Acesso no Setor Ferroviário

RIODEJANEIRO 2019

Regulação do Preço do Acesso no Setor Ferroviário

Dissertação apresentada na Escola de Pós-Graduação em Economia da Fundação Getúlio Vargas como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre em Finanças e Economia Empresarial.

Orientador: Fernando Tavares Camacho

RIODEJANEIRO 2019

Costa, Eduardo Santos da

Regulação do preço do acesso no setor ferroviário / Eduardo Santos da Costa. – 2019.

101 f.

Dissertação (mestrado) - Fundação Getulio Vargas, Escola de Pós-Graduação em Economia.

Orientador: Fernando Tavares Camacho. Inclui bibliografia.

1. Transporte ferroviário - Regulação- Brasil. 2. Agências reguladoras de atividades privadas. 3. Ferrovias – Brasil. 4. Concorrêncial. I. Camacho, Fernando Tavares. II. Fundação Getulio Vargas. Escola de Pós-Graduação em Economia. III. Título.

CDD – 385.0981

AGRADECIMENTOS

Ao Mauricio Neves pelo incentivo no início da jornada, ao Fernando Camacho pelo apoio para concluí-la, e à Jacqueline Lacerda por cumprí-la ao meu lado.

RESUMO

Indústrias baseadas em rede são frequentemente objeto de ocupação dos reguladores e de economistas. Dentre estas, a indústria de transporte ferroviário de cargas combina elementos de competição e de monopólio na oferta dos serviços. Partindo do pressuposto geral de que o regulador busca eficiência produtiva e alocativa na provisão do serviço de transporte ferroviário, o presente trabalho buscou avaliar os critérios e metodologias para definição do preço do acesso de terceiros à rede no setor ferroviário, que se encontre sob regulação discricionária ou desregulamentada, bem como e seus impactos na eficiência econômica, na competição e na realização de investimentos. Partindo do referencial teórico e da experiência internacional, buscou-se elaborar um quadro referencial e analítico das opções disponíveis para a definição da tarifa de acesso e compartilhamento da infraestrutura ferroviária, que possa auxiliar na identificação de melhorias ao marco regulatório brasileiro, considerando aspectos relevantes como a promoção da competição, a eficiência produtiva e alocativa, a viabilidade financeira das firmas e os incentivos à realização de investimentos.

ABSTRACT

Network-based industries are often object of attention by regulators and economists, and rail freight industry is one that combines elements of competition and monopoly. Based on the general assumption that regulators seek productive and allocative efficiency in the provision of rail services, the present work sought to evaluate the criteria and methodologies used for setting third party access prices when sharing network infrastructure in the railway sector, which might be under discretionary regulation or even deregulated. Based on access pricing literature and international experience reviews, this work sought to construct an analytical framework of available options for third party access tariffs regulation in Brazil. This framework may help to identify improvements for brazilian regulatory framework, regarding relevant aspects such as incentives on competition, productive and allocative efficiency, as well as the financial viability of firms and investments incentives.

SUMÁRIO

2.2.1 Nível da Tarifa de Acesso e Regulação Ótima ... 20

2.2.2 Tarifa de Acesso, Entrada e Estruturas de Mercado ... 24

2.2.3 Tarifa de Acesso e Incentivos ao Investimento ... 30

2.2.4 Tarifas de Acesso na Prática ... 34

3. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL ... 48

3.1 AUSTRÁLIA ... 48

3.2 ESTADOS UNIDOS ... 59

3.3 REINO UNIDO ... 68

4. APLICAÇÕES AO MERCADO BRASILEIRO ... 72

4.1 REVISÃO TARIFÁRIA E ALTERAÇÕES DE 2011 ... 76

4.2 TARIFAS DE ACESSO NA TENTATIVA DE REFORMA DE 2012 ... 80

4.3 SITUAÇÃO ATUAL ... 86

4.3.1 Inovações Regulatórias ... 87

4.3.2 Nível Tarifário ... 88

4.3.3 Estrutura Tarifária e Entrada ... 90

4.3.4 Discriminação de Preços ... 90

5.CONCLUSÕES ... 92

1.

INTRODUÇÃO

Indústrias baseadas em rede são frequentemente objeto de ocupação dos reguladores e de economistas, que buscam compreender as características próprias que as impediriam de funcionar como preconizado em modelos econômicos tradicionais.

São diversos os exemplos de indústrias dessa natureza que exigem ao menos algum grau de regulação de agências especializadas ou constante supervisão de órgãos de defesa da concorrência: telecomunicações, transporte de gás (gasodutos), transmissão e distribuição de energia elétrica, e ferrovias são alguns dos exemplos mais notáveis.

Conforme destacam Willig e Kessides (1995), durante um longo período, o paradigma de utilidade pública com regulação governamental foi aplicado ao setor ferroviário sob a premissa de que as características de mercado impossibilitavam a competição ou a sua capacidade de resposta a demanda.

Segundo os autores, os exemplos ao longo do tempo demonstraram, contudo, que o mercado relevante das ferrovias pode sofrer competição efetiva, principalmente o mercado de transporte de cargas, objeto central da presente análise. O desenvolvimento do transporte rodoviário a partir da segunda metade do século XX intensificou a competição intermodal para parte relevante do transporte de cargas, evidenciando com maior força o que já ocorria com outros modais, como o transporte marítimo e hidroviário.

Na análise de Willig e Kessides, os sistemas de regulação historicamente falharam em lidar com os problemas inerentes ao setor ferroviário: a mistura de elementos de competição e de monopólio na oferta.

Em sua visão, ao tentar proteger o público da exploração de eventual poder de mercado das empresas ferroviárias, muitas vezes a regulação atuou no sentido de limitar a competição, restringindo benefícios das economias de escopo, atrasando a introdução de inovações, e promovendo serviços ineficientes. Os autores concluem que, em mercados de transporte contestáveis por modais alternativos, a precificação deveria ser livre, ressalvadas as circunstâncias em que esta pressão competitiva, seja ela intermodal, intramodal ou geográfica, não está suficientemente presente. Isso significa que caso a competição entre os diferentes ativos de uma indústria (facility based competition) não seja forte o suficiente, o regulador deve introduzir a competição baseada em serviços (service based competition). Tendo em vista a atual conformação do mercado ferroviário brasileiro, a presente análise está centrada na competição baseada em serviços.

De fato, nos mercados com maior grau de maturidade regulatória, os objetivos da política pública têm se voltado com maior frequência à introdução de forças competitivas, prevenindo a obstrução das redes (foreclosure1

) e o abuso de poder de mercado. Em uma indústria sujeita a entrada de competidores, a regulação por forças de mercado é eficiente, ainda que existam poucas firmas atuando, como demonstra Baumol (1983) em sua teoria de mercados contestáveis. Essa forma de regular importa em liberdade na fixação dos preços quando os serviços enfrentam competição efetiva em seu mercado relevante.

O foco dos reguladores passa a ser então a identificação de barreiras à entrada, práticas anticompetitivas, e abuso de poder de mercado. Nesse aspecto, a possibilidade de acesso a infraestrutura por terceiros passa a ser essencial para a contestabilidade das firmas verticalmente integradas.

A questão regulatória inicial que se apresenta no setor ferroviário é a escolha entre diferentes modelos de regulação e seus efeitos sobre a estrutura de mercado resultante. Os modelos adotados usualmente podem permitir a existência de firmas verticalmente integradas, detentoras da infraestrutura e prestadoras dos serviços de transporte, competindo entre si, atuando com ou sem acesso mandatório para permitir a prestação dos serviços também por terceiros ou, ainda, exigir a separação entre as atividades de serviços de infraestrutura e serviços de transporte (unbundling), com a possibilidade da venda da capacidade em atacado pela firma de infraestrutura. Alternativamente, o setor ferroviário pode ser objeto apenas de supervisão de órgãos de defesa da concorrência, baseada em princípios gerais, em uma espécie de livre mercado com regulação ex post cujo objetivo é, geralmente, evitar o abuso de poder de mercado.

Com as devidas adaptações, o escopo exploratório do presente trabalho pode ser aplicado a todos os modelos supracitados, desde que exista a possibilidade ou vontade de que um terceiro compartilhe a infraestrutura de rede. O pressuposto geral é de que o regulador busca a eficiência produtiva e alocativa na provisão do serviço de transporte ferroviário. O mercado final, no caso do presente trabalho, deve ser entendido como o serviço isolado de transporte ferroviário de cargas, ofertado sobre uma infraestrutura em rede existente. A eficiência produtiva é perseguida no sentido de que as firmas venham a adotar os métodos de produção mais eficientes, isto é, que minimizem os custos. Já a eficiência alocativa significa que os recursos disponíveis são empregados para serviços que maximizam os benefícios à sociedade, isto é, o custo marginal de prestação dos serviços é igual à

1 _{De acordo com Tirole e Rey (2003), a prática de foreclosure consiste em uma negativa de acesso a um bem} essencial produzido por uma firma detentora de poder de mercado, com a intenção de estender seu poder de monopólio deste segmento de mercado (segmento em que produz o bem essencial) para um segmento adjacente e potencialmente competitivo. A prática surge quando o bem essencial é usado como insumo por uma indústria a jusante que é potencialmente competitiva ou quando os bens são vendidos a consumidores finais para uso com bens complementares. No primeiro caso, considera-se que as firmas que atuam no mercado competitivo a jusante e que têm o acesso negado encontram-se espremidas ou squeezed out.

disposição dos consumidores a pagar por eles, na ausência de custos de transação. Os dois objetivos relacionados à eficiência econômica estão circunscritos pela restrição de que a ferrovia deve obter receitas adequadas para manter sua viabilidade financeira no longo prazo ou receber algum subsídio governamental.

Exceto no modelo norte-americano de desregulamentação do setor ferroviário, em que a existência de concorrência intra ou intermodal é uma premissa, na maioria dos modelos adotados nos demais países os objetivos de eficiência econômica são perseguidos por meio da ação do regulador visando introduzir algum grau de concorrência no mercado final. Essa abordagem é compatível com o paradigma mais contemporâneo, que recomenda o incentivo a competição como instrumento de regulação, e que está baseado na teoria de mercados contestáveis. Em seu modelo de mercados contestáveis, Baumol propõe uma generalização do conceito de mercados perfeitamente competitivos, demonstrando que um monopólio contestável poderá apresentar comportamento consistente com a precificação prevista por Ramsey. Em mercados perfeitamente contestáveis, o equilíbrio ocorreria com a firma obtendo lucro econômico zero, mesmo em situações de oligopólio ou monopólio2_.

Como destacado por Dewenter e Haucaup (2007), a ideia básica é que, enquanto algumas infraestruturas de rede podem configurar uma situação de monopólio natural, os mercados a montante e a jusante são potencialmente competitivos bastando, portanto, que os competidores tenham garantia de acesso às infraestruturas essenciais a prestação dos serviços.

Mesmo em mercados considerados desregulamentados como o norte-americano, o poder público reserva-se o direito de demandar o acesso a infraestruturas consideradas essenciais e estabelecer as tarifas de acesso em caso de identificação de exercício de poder de mercado3.

Dewenter e Haucap sugerem que o acesso mandatório a uma determinada infraestrutura considerada essencial dever ser exigido observando-se quatro critérios essenciais:

(a) se a infraestrutura é controlada por uma firma com poder de mercado significativo; (b) se não é factível que os potenciais competidores venham a reproduzir a infraestrutura; (c) se o acesso à infraestrutura é necessário para competir em um mercado a jusante ou a montante; e,

(d) se é tecnicamente factível conceder o acesso a infraestrutura.

2 _{Deve-se notar que em um mercado perfeitamente contestável, o incumbente está vulnerável à prática de hit} and run por parte de novos entrantes. Essa possibilidade está baseada em premissa relevante do modelo de Baumol, qual seja, a livre entrada e saída sem custos de um mercado, características que não estão presentes no mercado de ferrovias.

3 _{Os Estados Unidos possuem extenso histórico de aplicações da legislação anti-trust no mercado ferroviário,} como no famoso caso United States v. Terminal Railroad Association – 224 U.S. 383 (1912), no qual o consórcio detentor da ponte sobre o Rio Mississipi foi condenado e obrigado a compartilhar esta infraestrutura, considerada essencial a movimentação de cargas interestaduais, com as demais ferrovias.

Na prática, os quatro fatores apontados não são facilmente observáveis pelos reguladores. Os critérios utilizados para definir poder de mercado, por exemplo, podem diferir entre reguladores de diferentes mercados. Da mesma forma, o julgamento sobre a possibilidade de reproduzir determinada infraestrutura pode perpassar critérios técnicos, legais, econômicos e ambientais. Também o julgamento do item (c) dependerá de critérios adotados pelos reguladores e alguns exemplos estão presentes neste trabalho, como na análise realizada pelo National Competition

Council (NCC), órgão australiano cuja função é assessorar os ministérios nos assuntos vinculados ao

acesso de terceiros às infraestruturas consideradas monopolísticas, emitindo recomendações de adoção de políticas. Em sua resposta ao pedido de acesso formulado por The Pilbara Infrastructure (2007) às redes ferroviárias detidas e operadas pela BHP Billiton4 _{para transporte de minério de} ferro, o NCC apresenta os critérios utilizados para suas recomendações de que o acesso viesse a ser concedido. O primeiro critério a ser avaliado pelo NCC é exatamente se o acesso promove aumento material na competição de ao menos um mercado além daquele do serviço em si, ou seja, deve-se identificar se existe um ou mais mercados a jusante ou a montante, e se este mercado pode ser separado ou não do mercado do serviço de transporte.

No seu encaminhamento favorável ao acesso à infraestrutura ferroviária, o NCC entendeu que o mercado de compra, venda e prospecção de minas da região de Pilbara por investidores independentes pode ser claramente separado do mercado de transporte ferroviário, e que os atuais detentores e operadores das ferrovias, que atuam também no mercado de mineração, poderiam usar o monopólio da rede ferroviária para distorcer o funcionamento do mercado de prospecção de novas minas, além de praticar foreclosure, visando aumentar seu poder de barganha na aquisição das novas minas.

Portanto, uma vez que o modelo de regulação foi escolhido e o mercado encontra-se estabelecido, a segunda questão regulatória relevante seria como avaliar, diante das economias de escala e de escopo presentes em investimentos ferroviários, da indivisibilidade da infraestrutura, dos enormes custos de entrada e custos afundados, todas estas características que apontam para uma situação de monopólio natural, se um determinado serviço de transporte ferroviário (ou de serviço de infraestrutura) possui ou não a discricionariedade para fixar preços, que caracterizaria o monopolista típico.

Independente do modelo adotado para formação do mercado, os reguladores frequentemente se deparam com a tarefa de avaliar solicitações de terceiros visando acesso e fixação do preço para compartilhamento de determinada infraestrutura em rede. Como frisado anteriormente, tal fato ocorre mesmo em mercados operados integralmente por companhias privadas e considerados

4 _{Pilbara vs Mt Goldsworthy, Hamersley Iron e Robe River Iron Associates, National Competition Council Final} Recommendation, Austrália, 2008.

desregulamentados, como o norte-americano. Como será visto adiante, o regulador norte-americano pode e, de fato, tem intervindo quando provocado em processos sobre abuso de poder de mercado no setor ferroviário. Decisão semelhante será exigida do regulador discricionário, modelo adotado no Brasil, na Europa e na Austrália.

Chega-se, portanto, a questão regulatória da qual se ocupa o presente trabalho, qual seja, a determinação do preço do acesso de um terceiro a rede ferroviária que se encontra sob regulação discricionária ou desregulamentada, e seus impactos na eficiência econômica, na competição e na realização de investimentos.

1.2 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO

O estudo ora apresentado limita-se a analisar os critérios e metodologias para definição do preço do acesso de terceiros à rede no setor ferroviário. A aplicação das diferentes metodologias para determinação do preço de acesso pode ensejar a necessidade de aprofundar questões subsidiárias, como as metodologias para estimação e apropriação dos custos no setor ou dos métodos para calcular os custos de capital dos participantes do mercado. O presente trabalho não tem como objetivo analisar as metodologias subsidiárias, mas apenas as ferramentas diretamente ligadas à determinação do preço, sob a ótica da viabilidade financeira, da eficiência econômica e dos incentivos aos participantes do mercado.

1.3 OBJETIVOS

O principal objetivo é a elaboração de um quadro referencial e analítico das opções disponíveis para a definição da tarifa de acesso e compartilhamento da infraestrutura ferroviária, que possa auxiliar na identificação de melhorias ao marco regulatório brasileiro, considerando aspectos relevantes como a promoção da competição, a eficiência produtiva e alocativa, a viabilidade financeira das firmas e os incentivos à realização de investimentos. Alguns objetivos específicos da análise são:

- analisar os impactos da definição da tarifa de acesso em aspectos considerados relevantes como a eficiência das firmas, as estruturas de mercado, os incentivos a práticas anticompetitivas e a realização de investimentos;

- avaliar os modelos usualmente adotados, suas vantagens e desvantagens em relação a cada aspecto relevante;

- estudar a experiência internacional e os resultados obtidos a partir das escolhas dos reguladores em relação a tarifa de acesso;

- identificar as particularidades do mercado brasileiro, sua atual configuração e a aplicabilidade das soluções existentes às mudanças em curso; e,

1.4 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA

Conforme destacado, a regulação de infraestruturas baseadas em rede e, em especial do setor ferroviário, tem avançado no sentido de buscar a introdução de competição, tornando mercados anteriormente considerados monopólios naturais em mercados contestáveis. Seja por meio de separação vertical, do acesso mandatório (open access) ou de regulação ex-post, os reguladores devem estar atentos a práticas anti-competitivas por parte das firmas detentoras das infraestruturas ferroviárias essenciais. Concomitantemente, a intervenção do regulador não deve ser tal que comprometa a viabilidade das firmas que ofertam e investem na infraestrutura ferroviária, devendo cuidar-se que os usuários contribuam adequadamente para a manutenção da infraestrutura. Como será visto ao longo do trabalho, enquanto essa dualidade está fortemente presente no referencial teórico, por vezes uma das faces da questão passa ao largo do olhar do regulador.

A partir de 1996, a malha da Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), até então detentora da infraestrutura e operadora monolítica de serviços de transporte, foi concedida ao setor privado, em um modelo de concessão de serviço público por período determinado com arrendamento dos bens da União pelo período da concessão. As firmas operam no setor por sua conta e risco, conforme determinado na Lei das Concessões (Lei no _{8.987, de 13/02/1995).}

Do ponto de vista da estrutura de mercado, o modelo adotado consistiu na divisão da malha da RFFSA em malhas regionais verticalizadas, formando corredores de escoamento e de retorno em direção aos portos.

Seguiram-se à concessão, períodos de forte investimento das firmas em melhorias operacionais e aumento da capacidade de transporte da rede existente, principalmente por meio de ganhos de produtividade. A pequena expansão da malha verificada desde então, contudo, permaneceu sendo realizada com investimentos públicos e a inserção do modal ferroviário na matriz de transportes brasileira permaneceu baixa.

O sistema ferroviário está apoiado no formato de corredores de exportação de commodities minerais e agrícolas (77% e 15% da produção, respectivamente), com baixa interconectividade e integração das malhas. O transporte de carga geral de produtos industrializados, normalmente voltado ao atendimento do mercado interno, tem baixa inserção, representando apenas 6% do volume transportado. Embora o modelo regulatório brasileiro preveja a figura do direito de passagem e do tráfego mútuo, inexiste, na prática, competição intramodal, predominando a prestação de serviços pelas incumbentes das redes, com ausência de compartilhamento da infraestrutura e de operadores independentes.

Nesse contexto, o Governo Federal vem buscando, desde 2011, introduzir reformas no setor ferroviário com intenção de aumentar o compartilhamento de infraestrutura e aumentar a competição intramodal. Esse esforço culminou com a publicação do Decreto no 8.129/2013 por meio do qual a VALEC estaria autorizada a adquirir a capacidade das concessionárias de infraestrutura de rede que vencessem os processos licitatórios para outorga dos direitos de concessão, operação e manutenção dos novos trechos ferroviários. O objetivo dessa tentativa de reforma era promover a competição entre operadores ferroviários, introduzindo na regulação brasileira o conceito da separação vertical e do livre acesso (open access). No entanto, esta tentativa de reforma foi abandonada a partir de 2015 e o Decreto no _{8.875/2013 foi revogado na íntegra em 2016. O Governo} Federal retornou então para o modelo inicial de concessões verticalizadas, procurando, contudo, aprimorar os mecanismos de competição, incluindo a garantia de direito de passagem em novos contratos com os concessionários.

Em novembro de 2016, o Governo Federal editou a Medida Provisória no 752, convertida na Lei no 13.448 em junho de 2017. Esta lei estabelece diretrizes para prorrogação antecipada de contratos de concessão rodoviárias e ferroviárias. Dentre os principais objetivos da legislação está a viabilização de investimentos imediatos no setor.

Nos termos da Lei 13.448/2017, a prorrogação antecipada tem por orientação a adoção de garantias ao direito de passagem e de tráfego mútuo, incluindo a exploração de sua rede por operadores independentes. Nota-se, portanto, o retorno a discussão sobre o acesso de terceiros a infraestrutura concedida, tendo como janela de oportunidade regulatória a repactuação dos contratos vigentes. Em março de 2017, foi aberta a consulta pública acerca da prorrogação do prazo de vigência contratual da concessionária América Latina Logística Malha Paulista S.A. (Rumo). Entre agosto e setembro de 2018 ocorreram as audiências públicas acerca da prorrogação das concessões detidas pela Vale S.A. (Estrada de Ferro de Carajás e Estrada de Ferro Vitória a Minas). Os instrumentos contratuais propostos pela ANTT incorporam diversas inovações na regulação do direito de passagem, incluindo a obrigatoriedade da concessão do acesso e regras para sua precificação. Nesse contexto, o presente tem por objetivo analisar o histórico recente e as propostas atuais para reforma da regulação do acesso a rede ferroviária, a luz do referencial teórico no tema e da experiência internacional.

1.5 METODOLOGIA E ESTRUTURA

A presente pesquisa pode ser classificada como aplicada, tendo em vista seu objetivo de gerar conhecimento aplicável a questão específica da regulação do mercado ferroviário. Tendo como finalidade investigar a regulação do preço eficiente do acesso a partir da teoria aplicável ao problema e das práticas adotadas por reguladores internacionais, a pesquisa tem objetivo exploratório, visando contribuir com maiores informações sobre o tema e problema estudados.

Os procedimentos de pesquisa adotados foram bibliográficos e documentais, com informações e dados obtidos em fontes secundárias. Foram consultados livros, trabalhos acadêmicos e dissertações, relatórios produzidos por agências governamentais e multilaterais, legislação aplicável ao setor ferroviário no Brasil e no exterior, decisões dos reguladores relativas a disputas e arbitragens, dentre outros.

Destaca-se que há grande disponibilidade de informações e publicações sobre o tema, com farta produção a partir da década de 1990, quando a temática do livre acesso a redes essenciais ganhou maior relevância mundialmente, na esteira de privatizações e concessões de infraestruturas anteriormente detidas pelos governos nacionais e locais.

O mérito do presente trabalho é reunir e agregar informações sobre práticas regulatórias, cotejando-as com o referencial teórico produzido recentemente e analisando sua aplicabilidade ao ccotejando-aso particular da precificação do acesso de terceiros às redes ferroviárias brasileiras.

O trabalho está organizado em cinco capítulos. O Capítulo 1 apresenta o tema e problema a ser estudado, incluindo os objetivos e metodologia, com destaque para a relevância da questão no corrente debate sobre o setor brasileiro. `

No capítulo 2, recorre-se à teoria econômica moderna para avaliar as tarifas de acesso por três óticas principais. A primeira, baseada em Tirole e Laffont, refere-se ao nível da tarifa e respectivos impactos na eficiência alocativa e produtiva do mercado ferroviário. Em segundo lugar, tendo como referência Gautier, analisa-se a estrutura da cobrança da tarifa e os impactos na formação do mercado, em especial nos incentivos à entrada de novos competidores. A terceira ótica está relacionada aos incentivos ao investimento quando o acesso à infraestrutura é regulado, cuja análise está baseada em modelo proposto por Gans. Ao final do capítulo, apresenta-se os principais métodos adotados pelos reguladores, bem como suas principais vantagens e desvantagens.

No capítulo 3, faz-se uma análise do setor ferroviário e da regulação do preço do serviço ou do acesso nos Estados Unidos, Austrália e Reino Unido. A análise é descritiva, e buscou identificar práticas de referência nesses mercados, bem como conhecer as dificuldades e visão das agências reguladoras e antitruste sobre a temática.

No capítulo 4, com fundamentos nos teóricos e experiências internacionais, é feita uma análise das recentes tentativas de reforma do setor ferroviário brasileiro, com foco na regulação do acesso e de seu respectivo preço, avançando até o momento presente, quando inovações regulatórias estão sendo propostas no âmbito de renegociações de antigos contratos de concessão.

2.

ESTRUTURAS TARIFÁRIAS

A preocupação com as condições de acesso às infraestruturas essenciais encontra-se presente em mercados com as mais variadas configurações. No entanto, cabe ocupar-nos de apresentar os diferentes modelos existentes no setor ferroviário, tendo em vista que a adequação dos modelos tarifários e as conclusões apresentadas nas próximas seções também poderão diferir conforme a conformação do mercado em questão.

Gómes-Ibañez e de Rus (2006) apresentam três opções de modelos que permitem a ocorrência de competição no setor ferroviário: a separação vertical, a desregulamentação e a privatização ou concessão da infraestrutura a uma firma verticalmente integrada.

Segundo os autores, a partir de 1980, diversos países, notadamente na Europa e a Austrália, iniciaram a separação vertical das empresas ferroviárias. Inspirada nas experiências prévias nos setores de telecomunicações e elétrico, a aplicação do unbundling no setor ferroviário consistiu em separar as atividades de operação e manutenção da rede das atividades de transporte de cargas. Em alguns casos, a separação foi instituída apenas gerencial e contabilmente, em combinação com a exigência de livre acesso a operadores independentes5. Em outros modelos, as companhias verticalmente integradas foram desmembradas, isolando as duas atividades em firmas distintas6_. Nestes casos, para cumprir com o objetivo de separação das atividades, o detentor da infraestrutura não está autorizado a prestar serviços de transporte, reduzindo riscos de subsídios cruzados7 e práticas de foreclosure.

A separação vertical isola as estruturas que respondem pelos significativos custos afundados no mercado ferroviário, especificamente a superestrutura e a via permanente. Deixa-se, assim, o serviço de transporte em uma operação competitiva com flexibilidade na fixação de preços e nas condições contratuais, simplificando, nesse aspecto, as exigências regulatórias.

Nash (2005) apresenta uma avaliação sobre o modelo de separação vertical adotado nos países europeus. O autor relembra que a necessidade de reformas foi identificada pela Comissão Europeia na década de 1980, tendo em vista que ferrovias do continente não apresentavam bom desempenho, mesmo em um crescente mercado de fretes internacionais de longa distância. O contexto, na visão da Comissão, era de pouca coordenação, com diversos operadores necessários à

5 _{Como adotado inicialmente na França e na Espanha.} 6 _{Como na Grã-Bretanha e Suécia.}

7

A prática de subsídio cruzado ocorre quando um operador transfere custos de um segmento no qual aufere a maior parte de seus lucros para outro segmento no qual consegue maiores “reembolsos” regulatórios destes custos.

conclusão de um frete ponta a ponta, fazendo com que a qualidade do serviço de transporte fosse limitada pelos operadores menos eficientes da cadeia.

De fato, a legislação supranacional europeia inclui um leque de opções para a reforma do setor ferroviário, permitindo diferenças na forma como os países vêm implementando as resoluções da Comissão. Em primeiro lugar, as diretrizes não requerem necessariamente a privatização de qualquer das partes da indústria ou mesmo, em um primeiro momento, a separação vertical em firmas distintas. As resoluções exigem que atribuições como alocação de trechos e definição de tarifas de acesso sejam fixadas por estruturas gerenciais separadas dentro das firmas, inclusive com a contabilidade segregada. Embora alguns países europeus tenham optado pela separação vertical, o livre acesso, por exemplo, foi requerido oficialmente apenas a partir de 2007, e inicialmente aplicado apenas para o mercado de fretes internacionais e nacionais.

Os modelos predominantes seguiram ou a linha daquele adotado na Suécia – com separação das atividades, ficando o setor público responsável pela infraestrutura de rede – ou o modelo alemão, no qual a empresa pública é verticalmente integrada, sendo as suas subsidiárias responsáveis, separadamente, pela manutenção e operação da rede, e pelo atendimento dos mercados finais de fretes e passageiros.

Enquanto a principal vantagem da separação vertical é a introdução de competição no mercado a jusante, a literatura apresenta diversas desvantagens da aplicação da separação vertical no setor ferroviário, que são resumidas a seguir:

• Dificuldade de alinhamento das decisões de investimento na rede para que sejam orientadas às necessidades do mercado.

• Altos custos de coordenação para uso eficiente da infraestrutura, especialmente se houver congestionamento na via.

• Custos associados à não otimização da interface roda-trilho, isto é, de a manutenção inadequada na via vir a elevar os custos de manutenção do material rodante, e vice-versa. • Dificuldades em identificar corretamente os custos associados a prestação isolada de cada

serviço.

A separação vertical está parcialmente presente no modelo australiano e foi adotada na Inglaterra, casos analisados no capítulo 3 do presente trabalho.

A concessão da infraestrutura ferroviária a firmas verticalmente integradas é o principal modelo adotado por países da América Latina, inclusive pelo Brasil. Nesse modelo, a propriedade da infraestrutura permanece detida pelo governo que concede a sua exploração por um período de tempo a firmas privadas, mantendo algum grau de regulação sobre as tarifas, embora na maioria dos casos a intervenção sobre a definição de preços seja considerada branda. Gomes-Ibanez e de Rus

destacam que, em países como o Brasil e Argentina, a concessão das malhas ferroviárias não obteve sucesso em incentivar a competição, em parte pela própria distribuição geográfica das ferrovias, e em parte porque a competição não constou dentre os objetivos da reestruturação do setor, com aplicação limitada do acesso mandatório na região. Deve-se notar, contudo, que o direito de acesso (direito de passagem) não é incompatível com o modelo de concessão, cabendo ao poder concedente estabelecer tais obrigações nos contratos de concessão. Daychoum e Sampaio notam, contudo, que no Brasil os contratos de concessão previram a obrigação do tráfego mútuo como regra geral e o direito de passagem apenas no caso de impossibilidade deste primeiro, revelando-se, assim, uma preferência pela verticalização das operações em detrimento do compartilhamento da infraestrutura.

A opção de conceder a infraestrutura ferroviária incluindo a obrigação de direito de acesso distingue-se, portanto, da opção de separação vertical. Trata-se de um modelo em que há uma exigência de que o operador verticalizado disponibilize sua rede a terceiros de forma justa e equânime, sendo central que essa opção avalie os incentivos existentes para que o operador integrado aceite os demais participantes que então participariam de forma eficiente na produção.

Uma outra vertente é a busca de competição por meio da menor interferência governamental sobre os preços e sobre os serviços ofertados pelas firmas. A premissa subjacente nesse caso é de que as ferrovias sofrem intensa competição tanto de outros modais, quanto de outras localidades geográficas e produtos. Isso significa que, ao avaliar o poder de mercado de uma determinada ferrovia sobre um usuário final como, por exemplo, um produtor de grãos, o regulador deve não somente considerar as opções alternativas disponíveis ao produtor em questão, mas também incorporar a competição com produtores de grãos em outras localidades. Assim, a firma verticalmente integrada estaria limitada em suas tarifas também pela competição que seus clientes finais enfrentam. Com base nessa premissa, pode-se compreender o modelo norte-americano de desregulação. Adotada a partir da década de 1980, a desregulação do mercado ferroviário norte-americano, composto majoritariamente por firmas privadas e verticalmente integradas, relaxou diversas imposições regulatórias vigentes anteriormente e que, na visão dos legisladores, vinham impedindo as firmas de obterem retornos adequados em um ambiente de crescente competição com o modal rodoviário. De fato, até a aprovação do Staggers Act (1980), a agência reguladora de ferrovias nos Estados Unidos (anteriormente ICC e, atualmente, Surface Transportation Board - STB) tinha permissão para especificar as tarifas, autorizar fusões entre ferrovias e decidir até mesmo sobre o abandono de trechos. As firmas que atuavam no setor, por sua vez, enfrentavam sérias dificuldades financeiras, especialmente com o aumento da competição intermodal com o transporte rodoviário a partir da década de 1950. Por esse motivo, a desregulação por meio do Staggers Act baseou-se em um modelo de mercado competitivo tendo como princípio fundamental que os

mecanismos regulatórios não devam impedir as firmas de obterem as receitas consideradas adequadas.

Com a desregulação do setor, a agência passou a atuar na supervisão do mercado, em uma regulação por ameaça, garantindo liberdade de fixação e discriminação de preços em operações e serviços que enfrentam competição efetiva no mercado relevante. Ainda, ao contrário da regulação vigente antes de 1980, não existem restrições a novos investimentos ou ao abandono de trechos e encerramento de atividades. O regulador supervisiona os preços praticados a clientes cativos sobre os quais a firma integrada possui poder de monopólio, podendo ser acionado em casos de disputas e arbitragens8. Deve-se ressaltar que a opção de desregulamentar o setor por meio do Staggers Act deve ser compreendida não apenas no contexto das dificuldades financeiras enfrentadas pelas ferrovias norte-americanas nos anos que precederam as mudanças, mas também no contexto de uma rede de alta capilaridade e madura, cuja expansão havia iniciado no início do século XIX. Como destacado no relatório da consultoria Laurits R. Christensen Associates (2010) elaborado a pedido da Surface

Transportation Board (STB), o total de milhas operadas pelas ferrovias norte-americanas declinou no

período compreendido entre 1987 e 2006, embora a produção e o market share no período tenha aumentado significativamente, evidenciando que à desregulamentação seguiu-se uma racionalização da indústria.

Goméz-Ibañez e de Rus destacam que a separação vertical é incompatível com a desregulamentação do mercado. Ao reconhecer que a competição ocorre somente no âmbito das operações de transporte e que a infraestrutura permanece operando como um monopólio, a regulação torna-se imprescindível para o funcionamento do mercado desverticalizado.

8 _{Segundo Hausman e Myers (2002), o Staggers Act permitiu a realização de contratos privados entre os} clientes e as ferrovias, permitiu que as ferrovias encerrassem a prestação de serviços em determinadas situações, e mais importante, permitiu que as ferrovias fixassem suas próprias tarifas exceto quando fossem provedores dominantes para determinada rota origem-destino (OD). A definição de dominância foi deixada para regulação futura, mas uma salvaguarda foi criada utilizando como regra que, quando a razão (arbitrária) de Tarifa/Custo Variável<1,8, a dominância é considerada inexistente.

Tabela 1 – Estruturas de mercado, propriedade, regulação e regime de acesso

Propriedade, regulação e regime de acesso

Público Concessão Privado

Separação Vertical Austrália, Inglaterra e Suécia

Verticalizado com Open Access

Austrália, Alemanha,

Itália, Áustria e França Austrália Austrália

Verticalizado com Direito de Passagem Brasil, Argentina e México Estados Unidos, Canadá e Japão Verticalizado sem

regulamentação de acesso Espanha Nova Zelândia

Monolítico China e Índia

Fonte: Adaptado de Rail Infrastructure Pricing: Principles and Practice, Bureau of Transport and Regional Economics [BTRE] Australia, 2003

A compreensão dos modelos adotados deve passar ainda por questões relacionadas aos mercados atendidos pelas companhias, pelo grau de maturidade da indústria e necessidades de investimento em expansão. Enquanto nos países europeus tem-se uma rede madura com participação relevante na movimentação de cargas e passageiros, países como Austrália e Brasil ainda possuem grande potencial de expansão com foco na movimentação de cargas. Nos Estados Unidos, por outro lado, tem-se uma rede madura e de alta capilaridade, que atende principalmente a movimentação de cargas.

2.2 MODELO TARIFÁRIO

A estrutura do setor ferroviário tem como característica o monopólio da infraestrutura, resultado das economias de escala e de densidade subjacentes a sua tecnologia, bem como a presença de vultosos custos afundados e não recuperáveis. Em linhas gerais, as funções de custo no setor são subaditivas9 para o trecho relevante da demanda por serviços ferroviários, isto é, os custos médios da firma incumbente declinam constantemente ao alocarmos maiores volumes de tráfego na rede previamente instalada.

Segundo Baumol e Willig (1998), as características presentes no setor ferroviário implicam que medidas de custo tradicionais não devem ser diretamente usadas para formação dos preços dos

9 _{Baumol (1982) destaca que a subaditividade é um conceito geral aplicável às funções custo que significa que é} menos custoso produzir uma quantidade de um bem em uma firma do que dividir esta mesma produção em diversas firmas. Os autores definem subaditividade estrita se:

para qualquer quantidade da produção de um bem y1,…,yk, yj≠y,j=1,…,k, tais que ∑ = , tem-se <

serviços de transporte, uma vez que, na presença de economias de escala, a precificação pelo custo marginal de curto prazo significa que a firma não obterá os retornos adequados para sua sustentabilidade no longo prazo.

Como destacado por Tirole e Laffont (2000), as tarifas de acesso devem endereçar as questões principais das quais se ocupam os reguladores, tais como o uso eficiente das redes, os incentivos corretos à realização de investimentos, a entrada eficiente de competidores, tudo isso obtido a um custo regulatório razoável.

Neste capítulo faz-se uma revisão de modelos que avaliam: (i) o nível da tarifa e seu impacto no bem-estar, (ii) a estrutura tarifária, seu impacto no bem-estar e na estrutura de mercado, e (iii) os impactos da tarifa de acesso nos investimentos. Por fim, apresenta-se uma revisão das metodologias comumente utilizadas para fixação da tarifa de acesso na prática.

2.2.1NÍVEL DA TARIFA DE ACESSO E REGULAÇÃO ÓTIMA

Como ponto de partida da análise da precificação do acesso à infraestrutura ferroviária, recorre-se ao modelo proposto por Tirole e Laffont (1994), que o exemplificaram para os mercados de redes de telecomunicações, utilizadas tanto para serviços de ligações locais, originadas e concluídas dentro da rede de uma mesma firma e, portanto, monopolísticos e com clientes cativos, quanto para serviços de ligações de longa distância, originadas (concluídas) na rede de uma firma mas concluídas (originadas) em rede de um terceiro sendo, portanto, um serviço sujeito a concorrência. Embora uma revisão mais ampla do modelo esteja além do escopo do presente trabalho, algumas das premissas adotadas e conclusões são úteis para a análise que ora se propõe, especialmente quando confrontadas com as regras usualmente adotadas pelos reguladores do setor ferroviário.

O modelo é inicialmente derivado para a situação de informação completa, no qual a firma verticalmente integrada e monopolista tem uma função custo relativa a operação da sua rede dada por = , , , com _, > 0, < 0, _, > 0.

Q é a quantidade total de uso da rede, é um parâmetro de produtividade e e0 o nível de esforço

para operar a rede. é o parâmetro de seleção adversa distribuído no intervalo [ , ̅], conforme função de distribuição de probabilidade acumulada F(.).

A firma verticalmente integrada oferta uma determinada quantidade do serviço intra-rede (q0), que gera utilidade S(q0) aos consumidores. Além deste serviço, a firma oferta o serviço extra-rede, que

está sujeito a competição e tem, além do custo de uso da rede, um custo adicional dado por = , , . A desutilidade da firma pelo esforço exercido é dada por ψ(e0+e1) com ψ’>0, ψ’’>0 e ψ’’’≥0.

O entrante, que acessa a rede da firma verticalmente integrada para prover o serviço sujeito a competição, oferta a quantidade q2 e, portanto, o total de serviços finais produzidos na rede da firma

verticalizada é = + + .

A firma entrante paga a tarifa “a” para acessar a rede e incorre no custo individual c para prover o seu serviço. O lucro da entrante será, portanto, Π = − − " .

Inicialmente, presume-se que o regulador observa todas as variáveis, tendo informação completa sobre os custos, utilidades e tipos de ambas as firmas. Por simplificação, o regulador reembolsa os custos da firma verticalmente integrada, ficando responsável por arrecadar a receita de venda dos serviços e os impostos, realizando uma transferência no valor de t para cobrir os custos fixos da firma. Esta última, por sua vez, recebe diretamente a tarifa de acesso. A utilidade da firma verticalmente integrada é dada por # = $ − % + + " .

Afim de reembolsar os custos fixos da firma, o regulador deverá arrecadar montante equivalente à transferência $ + + − − . Considera-se que os impostos são distorcivos e têm preço sombra dado por (1+λ).

A utilidade do consumidor (contribuinte) será função do seu excedente em relação a produção total, deduzido do preço e do custo social da transferência:

& + ' , − − − − 1 + ) $ + + − − [1]

Com informação completa, o regulador incorpora ainda as restrições para participação da firma e maximiza a função de bem-estar social que tem a forma final10 _{dada por:}

& + ' , + ) + + − 1 + ) [% + + , , + + +

, , ] [2]

Das condições de primeira ordem que otimizam o problema, derivam-se os índices de Lerner para cada um dos serviços ofertados pelas firmas:

, = - ._/.0₁₂, , = - _/.. 0₁ 3

2, , = -.

/.0124 [3]

Onde 52 são as superlasticidades preço dos serviços. A tarifa de acesso é então calculada no nível " = + ._/.64

124 [4]

10 _{A forma final já contém as restrições de participação da firma verticalizada e da firma entrante, estando} ambas ativas no presente caso, respectivamente:

# = $ − % + + " ≥ 0, a firma monopolista tem utilidade ao menos zero. Π = − − " ≥ 0, a firma entrante tem lucro ao menos zero.

O resultado significa que, não só os preços dos serviços excederão os respectivos custos marginais, mas também a tarifa de acesso será estabelecida acima do custo marginal de operação da rede (C0Q). O termo ._/.6₁4

4

2 é uma forma de “taxar” o acesso para contribuir com a cobertura dos custos fixos e

comuns da infraestrutura. A tarifa de acesso dependerá do preço praticado pela firma entrante e da elasticidade dos seus clientes finais. A firma entrante contribuirá mais com a cobertura dos custos fixos conforme mais inelástico venha a ser o mercado final em que atua. Dada a impossibilidade de cobertura dos custos fixos com a precificação pelo custo marginal, aplica-se uma regra second best e compatível com preços Ramsey, que são os menores preços compatíveis com a sustentabilidade financeira das firmas resultando, portanto, em eficiência sob a ótica social. As informações acerca da demanda, expressas nas superelasticidades são essenciais para o funcionamento do mecanismo de apreçamento Ramsey.

Em seguida, Tirole e Laffont reapresentam o modelo relaxando parte das premissas para endereçar problemas que surgem com a assimetria de informação presente nos mercados. A primeira premissa relaxada é a de que o regulador conheceria o parâmetro de produtividade da firma verticalizada (β) ou seja, incorpora-se a possibilidade de seleção adversa, e afasta-se ainda a premissa de que seria capaz de observar seu nível de esforço, possibilitando o comportamento de azar moral. O regulador ainda conhece e observa as funções de custo das firmas de forma segregada, ou seja, é possível auditar as funções de custo intrarede C0 e os custos adicionais para os serviços extrarede C1 e C2. Em função das assimetrias de informação sobre o tipo (produtividade) e sobre o esforço da firma verticalizada, uma renda informacional surgirá no contrato com o regulador, que dependerá das caraterísticas da função de distribuição acumulada F(.), da função de esforço ψ e da resposta da função custo aos parâmetros de produtividade e de esforço. Os índices de Lerner no ponto ótimo alteram-se para: , = _{/. 12}. + _/.. 8₉:;_{6 <}< -−= > , , = ? , , 0 [5] , = _{/. 1}. 3 2+ . /. 8 9 :; 6 @ < < -− = > , , = ? , , 0 + < <A3B− =3> , 3,A3 =_3?3 , 3,A3 CD [6] , = ._{/. 1} 4 2+ . /. 8 9 :; 6 < < -− = > , , = ? , , 0 [7]

Os índices de Lerner serão maiores do que aqueles encontrados na solução com informação completa, equações [3], resultado da necessidade de corrigir os incentivos relacionados às relações entre funções de custo C0 e C1 com os parâmetros desconhecidos de produtividade (β) e de esforço. O novo nível da tarifa de acesso é superior ao calculado em [4] e está definido como:

" = + _/.. 64 124+ . /. 8 9%′ < < -− = > = ? 0 [8]

A tarifa de acesso incorpora agora um termo que está relacionado as restrições de compatibilização de incentivos. O termo − ⁄ é a taxa pela qual a firma verticalmente integrada substitui marginalmente o esforço e a produtividade de forma a manter o nível dos custos de operação da rede, sendo um parâmetro essencial para definição da renda informacional que será apropriada pela firma.

Como o regulador busca minimizar a renda informacional, quando o parâmetro <

< -− = >

=? 0 é positivo (negativo), a tarifa de acesso aumenta (diminui) e as quantidades produzidas diminuem (aumentam). Assim, a compreensão dos efeitos da assimetria de informação na tarifa de acesso recai sobre a avaliação se _<< -−=₌>

? 0 é positivo ou negativo.

Por construção, C0β>0 e parece razoável supor que maiores esforços reduziriam o custo marginal, de forma que C0e0<0. Contudo, rearranjando o parâmetro na forma C0e0QC0β – C0βQCC0e0, vemos que o sinal resultante é ambíguo.

Tirole e Laffont apresentam uma intuição para este resultado dual. A produção deve diminuir (aumentar) se aumentos em Q aumentam (diminuem) a habilidade de a firma mentir sobre suas características, isto é, a quantidade produzida é usada para atingir um equilíbrio separador. Deve-se, portanto, comparar os efeitos dos impactos no custo marginal das variações de quantidades quando se alteram produtividade e esforço.

Por outro lado, se = >

=? é independente da quantidade, então

< < -−

= >

=? 0 = 0, e a tarifa de acesso não exigirá correções para assimetria de informação, replicando o resultado obtido em [4].

Ainda, dependendo das características da função de custos, a ambiguidade acerca do sinal do parâmetro de correção também é eliminada. Segundo os autores, as funções de custo mais relevantes costumam exigir maior nível de esforço quanto maiores forem as quantidades produzidas, características que induzem a maiores rendas informacionais. Nesse contexto, os preços de acesso seriam majorados para a firma entrante, mas, em compensação, a firma monopolista também deveria praticar preços mais altos. Naturalmente, a firma verticalmente integrada poderia mentir sobre sua eficiência para majorar as tarifas de acesso enquanto praticaria preços mais baixos quando usa sua rede para serviços próprios. Nesse caso, caberia ao regulador a vigilância para evitar que a firma monopolista revele custos elevados de acesso quando, na prática, há evidências de eficiência nos seus preços próprios.

Em seguida, Laffont e Tirole verificam os efeitos sobre a tarifa de acesso quando o regulador não é capaz de auditar separadamente os custos da firma monopolista (C0 e C1), isto é, quando os custos de construir e manter a rede não são separáveis dos custos totais da prestação de serviços. O objetivo do regulador é firmar um contrato de alto poder, levando a níveis de esforços ótimos na produção de

cada um dos serviços ofertados. Quando não é possível observar os custos isoladamente, a firma monopolista minimiza os esforços para um determinado nível de custo total, escolhendo o vetor de nível de esforço {ek} que minimiza ∑ G , , , sujeito a C0+C1=C. No ponto de mínimo, o esforço marginal para reduzir cada um dos custos não observáveis são equalizados.

Os autores destacam que sob determinadas condições da função custo, em especial quando o esforço marginal em relação a variações no custo e na produtividade é constante e igual para todos os serviços prestados pela firma monopolista, os resultados são idênticos com ou sem a observação dos custos separadamente. Portanto, quanto mais homogêneos os serviços prestados pela firma e os recursos necessários a prestação do serviço, menos relevante será para o regulador a observação dos sub-custos.

Outra análise útil é a adaptação do modelo para o caso em que o regulador não transferirá recursos a firma monopolista, particularmente interessante para análise do setor ferroviário brasileiro. A conclusão de Tirole e Laffont é de que quando a premissa de não ambiguidade é válida, os índices de Lerner não são afetados por haver ou não transferências governamentais. A estrutura de preços, contudo, é deslocada dependendo da restrição orçamentária da firma monopolista. Isso significa que a tarifa de acesso seria maior (menor) do que no caso com transferência quanto maior (menor) fosse o custo fixo da firma.

2.2.2TARIFA DE ACESSO,ENTRADA E ESTRUTURAS DE MERCADO

No modelo de Tirole e Laffont (1994), assumiu-se uma estrutura de mercado exógena e o nível das tarifas de acesso foi obtido de forma a maximizar o excedente do consumidor, sujeito as restrições de compatibilização de incentivos e de participação da firma regulada.

Para além do nível da tarifa de acesso, outra questão regulatória sobre a qual a formulação de política se ocupa é a estrutura tarifária a ser adotada, isto é, se a tarifa será composta de uma parcela integralmente variável conforme volume contratado ou se será dividida em duas parcelas – uma fixa visando a cobertura dos custos fixos e comuns, e uma variável para cobrir o custo variável. Segundo Gautier e Mitra (2003), ao escolher a estrutura da tarifa de acesso o regulador enfrenta um problema dual, em que as duas dimensões são a promoção da competição que reduz os lucros da firma verticalizada e a necessidade de recuperar os custos associados a infraestrutura. Por esse motivo, a estrutura do mercado em que ocorre a competição, como por exemplo o mercado de transporte de cargas, é parte crucial do ambiente regulatório do mercado em que se insere a infraestrutura essencial. Nesse aspecto o modelo para referência da presente análise é aquele apresentado por Gautier (2006), no qual o autor analisa os impactos no bem-estar e as estruturas de mercado resultantes a depender da estrutura tarifária adotada. Gautier demonstra que, não somente o nível, mas também a estrutura tarifária afeta as decisões de entrada e de oferta dos

competidores. Neste modelo, os custos dos potenciais entrantes e a decisão de entrada não são conhecidos ex ante pelo regulador, sendo a estrutura de mercado endógena e dependente do sistema tarifário utilizado.

Na prática, os dois sistemas, a cobrança de uma tarifa única, linear e variável com a produção em TKU, ou a tarifa em duas parcelas, uma fixa e outra variável conforme produção, são utilizados pelos reguladores. A DB Netz (companhia estatal responsável pela rede ferroviária alemã) aplicou a tarifa em duas partes entre 1998 e 2001. Atualmente, a DB Netz aplica uma tarifa única, cujos preços variam por quilômetro percorrido e dependem das características do trem e da via.

Na reforma pretendida pelo governo brasileiro em 2012, foi prevista uma intrincada estrutura tarifária, resultando em um modelo de tarifa em duas partes sob a ótica dos operadores independentes, sendo a parcela fixa devida à VALEC e a parcela variável a ser paga diretamente à concessionária da rede.

No modelo proposto por Gautier, a rede é detida pela firma incumbente que concede o acesso a um potencial entrante para que este último preste um serviço homogêneo. O regulador firma o contrato com a firma incumbente, especificando a sua oferta, a eventual contribuição do governo à manutenção da infraestrutura (na forma de uma transferência) e as condições de acesso ao potencial entrante, que observa as condições e decide se participará ou não do mercado de serviços.

A regulação se dá em ambiente de assimetria de informações a respeito da tecnologia e estrutura de custos do entrante, ou seja, o regulador não sabe se o entrante é mais eficiente que a firma incumbente. A entrada e a estrutura de mercado resultante são, portanto, endógenas ao modelo. Naturalmente, uma estrutura de mercado ineficiente será aquela na qual uma firma mais (menos) eficiente não entra (entra) no mercado.

A demanda no mercado final é linear e caracterizada por P(Q)=a-bQ. O custo de manutenção da rede é C e o uso da infraestrutura implica em um custo unitário de ψ para a firma incumbente. O custo marginal da firma incumbente ao prover o serviço final é ϴ e, do entrante, φ.

O regulador conhece os custos da firma incumbente, onde, C>0, ψ≥0 e H[H, H], com 0<H<a. Define-se ainda Δ = J − J.

O regulador sabe que o custo marginal do entrante (K) está distribuído no mesmo intervalo do custo da firma incumbente [J − J], ou seja, K segue uma distribuição uniforme com L K =

M.

O regulador maximiza o excedente do consumidor (S(Q)) líquido da transferência à firma incumbente (t). Assim como no modelo de Tirole e Laffont, as transferências têm um custo sombra λ>1. A função objetivo do regulador é maximizar W(Q,t)=S(Q)-P(Q)Q-λt, onde o excedente do consumidor é dado por & = N O P QP.

O contrato regulatório [M(ϴ)] especifica a oferta do incumbente [qi(ϴ)], a transferência ao incumbente [t(ϴ)] e as condições de acesso. As estruturas tarifárias disponíveis são:

(a) em partes, com parcela fixa de A(ϴ) e parcela variável equivalente ao custo marginal de uso da rede (ψ);

(b) tarifa única, onde o entrante paga ψ + α(ϴ) para cada unidade de rede consumida. Por simplificação, a parcela ψ destinada a cobertura do uso da infraestrutura é fixada em zero.

A suposição é de que as tarifas de acesso independem da tecnologia do entrante, ou seja, que não há discriminação no acesso. Isso importa dizer que dois entrantes com custos ψ’ e ψ’’ observam a mesma tarifa de acesso. As firmas competem em quantidade e o entrante é um seguidor do tipo Stackelberg. Os eventos seguem a seguinte sequência: (i) o regulador escolhe a estrutura tarifária e (ii) desenha o contrato com a firma incumbente (especificando quantidades e tarifa de acesso), (iii) o entrante observa seu próprio custo (φ) e o contrato regulatório, decidindo a quantidade que irá produzir. O preço (iv) é definido de forma a equilibrar oferta e demanda.

No modelo de Gautier, o benchmark utilizado para comparar as alterações no bem-estar é o caso de monopólio regulado, sem ameaça de entrada de competidores. Na situação de monopólio regulado, o regulador especifica, dado o custo ϴ, a dupla <qi(ϴ),t(ϴ)> que maximiza o bem estar e garante lucro zero a firma incumbente.

maxAU,VWX Y J , $ J Z =

[AU\4_{− )$ J [9]}

sujeito a restrição de participação da firma incumbente O _Y J − J _Y J − + $ J ≥ 0. Como a restrição está ativa, a solução ótima no monopólio regulado será a dupla:

(i) _Y J = . .] ^]\ [ , [10] (ii) $ J = − .] .] " − J Y J [11]

Com a possibilidade de acesso, o regulador passa a escolher um contrato definido pela tripla _9 _{J = `}

Y9 J , a9 J , $9 J b, quando a estrutura da tarifa é em duas partes, ou _c J =

d _Yc _{J , e}c _{J , $}c _{J f, quando a estrutura da tarifa é do tipo única. A função lucro do entrante será}

definida por Π X , _9 J , KZ = gOX _Y9 J + Z − Kh − a9 J , com tarifa única, ou zero se optar por não entrar.

Se o entrante decide participar do mercado, então oferta a quantidade ∗X_9 J , KZ = j"PA?Π X , _9 J , KZ. A solução do problema da entrante será dada por

∗_{X_}9 _{J , KZ =}^][AUk\ ]l

A entrada ocorrerá se Π - 9∗-_9 J 0 , _9 J , K0 é positivo, isso é, se K ≤ n9 _{J = O}

-Y9 J 0 − 2pqa9 J [13]

Gautier ressalta que k \ ]\_∆ é a probabilidade de entrada associada com o contrato _9 J .

Com a estrutura de tarifa única, o modelo é derivado seguindo-se os mesmos passos. Há uma diferença, porém, na quantidade ótima do entrante:

c∗ _{_}c _{J , K =}^][AU\ ]l]st\

[ [14]

O entrante participará do mercado se K ≤ nc J = OX _Yc J Z − ec J .

O regulador tem como objetivo maximizar o bem-estar esperado considerando as possíveis decisões de participação do entrante. Assim, a solução para as funções objetivo do regulador para cada tipo de estrutura tarifária são apresentadas a seguir.

(i) Tarifa em partes Wu9 _{J =} ∆N q A_Uk \ /A_?k∗Xvk\ ,lZ 4 ∅ k _\ ∅ \ QK +∆N q A_Uk\ 4 ∅ \ ∅ k _\ QK − )$9 J . [15] O primeiro termo é o bem-estar quando o entrante participa do mercado e o segundo termo quando não há entrada, ambos ponderados pela probabilidade de entrada. Notar que a função k J é uma transformação do custo J da incumbente que distorce a decisão de entrada. A restrição de participação da firma incumbente é obter lucro de ao menos zero na função lucro a seguir:

XOx9 _{J − JZ}

Y9 J +_∆N∅ a9 J

k _\

∅ \ QK + $9 J − ≥ 0 [16]

A solução do problema do regulador dependerá se o custo J da incumbente é menor ou maior do que o custo Jx da entrante:

(i) Caso J ∈ zJ, Jx{, |}Q Jx =z / . \/ .] ^{_~. (a) _Y9 J = . .] ^]\ [ , (b) a9 J ≥-•BAU k _{\ C]\0}4 €[ , (c) $9 J = −.]_. − 1 " − J _Y9 J (ii) Caso J ∈ zJx, J{, (a) _Y9 J = . .] X^]•k _{\ Z} [ , (b) a9 J ≥€-•BAU k _{\ C/ .] ^]\0}4 [ /‚.4 ,

(c) $9 J = ƒOx - _Y9 J 0 − J„ _Y9 J − k \ ]\_M a9 J

Como a probabilidade de entrada depende da amplitude do intervalo k\ ]\

∆ , um aumento da

parcela fixa da tarifa (Af

)impacta diretamente a decisão do entrante, já que a condição expressa em (13) reduz n9 J , reduzindo a probabilidade de participação do entrante. Como consequência, o excedente do consumidor diminui e o preço esperado de equilíbrio aumenta, com maior lucro para a firma incumbente e redução de eventuais transferências governamentais. O aumento na parcela fixa da tarifa além de determinado limite pode, no entanto, vir a reduzir o lucro da firma incumbente ou mesmo inibir todos os potenciais entrantes de participarem do mercado. O regulador enfrenta, portanto, um tradeoff em que aumentar a parcela fixa da tarifa de acesso gera um impacto negativo no excedente do consumidor, mas contribui para a viabilidade da firma incumbente. Gautier nota que, se o regulador contrata com uma firma incumbente que é relativamente mais eficiente, o benefício potencial da entrada está limitado, uma vez que a firma incumbente poderá ofertar no ótimo se devidamente regulada.

(ii) Tarifa Única

A solução no caso de tarifa única e variável conforme quantidade de acesso contratada, também passa pela maximização do bem-estar, dado pela equação:

Wuc _{J =} ∆N q AUt\ /A?t∗ vt\ ,l 4 ∅ t_\ ∅ \ QK +∆N q AUt\ 4 ∅ \ ∅ t_\ QK − )$9 J . [17]

também sujeito a restrição de participação da firma incumbente: XOxc _{J − JZ}

Yc J +_∆N∅ ec c∗ _c J , K QK

k _\

∅ \ + $c J − ≥ 0 [18]

E para cada valor de teta pertence a [J − J], o contrato ótimo especificará a tripla regulatória: (i) _Yc J = _.]. ^]•_[t \, (ii) ec J = ^]\ .] /[A_‚.] Ut\ .]~ > 0, (iii) $c J = − . .] " − J Yc J − 1/∆ N ec J c∗ _c J , K QK t_\ \

O preço de equilíbrio com o acesso regulado com tarifa única será igual aquele obtido no caso de monopólio regulado, porém as transferências governamentais realizadas para a firma incumbente são menores, reduzidas pelo termo ec J _∆N_{l \}l k \ c∗ _c J , K QK . A participação da entrante ocorre sempre que o preço sem entrada é maior do que o seu custo marginal somado a tarifa unitária de acesso.

Gautier compara os dois sistemas e nota que a estrutura de tarifa ótima dependerá do custo da firma incumbente. Se esse custo é alto, a entrada beneficia tanto o entrante como os clientes finais, e uma estrutura em partes é preferível, visto que distorce a decisão de oferta do entrante e aumenta o valor arrecadado com a parcela fixa, destinado a cobertura de custos fixos da firma incumbente. Se a firma incumbente tem custos baixos, a adoção de parcela fixa da tarifa em partes poderá inibir a participação de entrantes eficientes, e o ótimo ocorreria adotando-se a tarifa única. Assim, a entrada de um competidor mais eficiente não ocorrerá necessariamente, já que o regulador enfrenta um conflito entre mais competição e capacidade de financiamento da infraestrutura.

A estrutura de mercado resultante dependerá das funções de probabilidade de entrada n J , e do custo marginal do entrante (K). Se K n J , então o entrante participará do mercado ativamente. Como demonstrado por Gautier, o limite n J dependerá do contrato firmado pelo regulador. A Figura 1 apresenta as estruturas de mercado resultantes de uma forma bastante intuitiva. Na região (I) o entrante é menos eficiente que a firma incumbente e, portanto, não participará do mercado, permanecendo o mesmo como um monopólio regulado. Na região (II), o entrante é mais eficiente do que o incumbente, mas não participa do mercado devido a estrutura tarifária. Na região (III) o entrante participa apenas com estrutura de tarifa única e na região (IV) com quaisquer das duas estruturas tarifárias. Gautier conclui que a probabilidade de participação de entrantes é maior com a utilização de tarifas únicas em comparação com a tarifa em partes, pois neste último caso o entrante deve ter eficiências relevantes para que seja possível cobrir a parcela fixa da tarifa.

Figura 1: Estruturas de Mercado, Entrada e Tarifas Fonte: Gautier (2006)

O regulador poderá decidir qual a estrutura tarifária será adotada ou conceder aos entrantes a discricionariedade de optar. Quanto menos informações o regulador possuir sobre as estruturas de custos das firmas, mais apropriado será que os próprios participantes decidam pela estrutura que