UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ
CAMPUS CAICÓ
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
ÂNGELA RAYANE IDELFONSO SILVA
OUVIDORIA UNIVERSITÁRIA COMO ESPAÇO DE PARTIÇÃO SOCIAL E GESTÃO DEMOCRÁTICA: ESTUDO DE CASO DA OUVIDORIA DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CAICÓ/RN 2019
ÂNGELA RAYANE IDELFONSO SILVA
OUVIDORIA UNIVERSITÁRIA COMO ESPAÇO DE PARTIÇÃO SOCIAL E GESTÃO DEMOCRÁTICA: ESTUDO DE CASO DA OUVIDORIA DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
Monografia apresentada no Curso de Direito Bacharelado do Centro de Ensino Superior do Seridó, Campus Caicó, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como parte dos requisitos para obtenção do título de Bacharela em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Elias Jacob de Menezes Neto
CAICÓ/RN 2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial Profª. Maria Lúcia da Costa Bezerra - - CERES--Caicó
Silva, Angela Rayane Idelfonso.
Ouvidoria universitária como espaço de participação social e gestão democrática: estudo de caso da Ouvidoria da Universidade Federal do Rio Grande do Norte / Angela Rayane Idelfonso Silva. - Caicó, 2019.
68f.: il. color.
Monografia (Bacharel em Direito) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ensino Superior do Seridó. Departamento de Direito.
Orientador: Prof. Dr. Elias Jacob de Menezes Neto.
1. Administração pública - Monografia. 2. Ouvidorias - Universidades e faculdades - Monografia. 3. Transparência na administração pública - Monografia. 4. Participação social - Monografia. 5. Governo aberto - Monografia. 6. Universidade Federal do Rio Grande do Norte - Monografia. I. Menezes Neto, Elias Jacob de. II. Título.
RN/UF/BS-Caicó CDU 351.941:378(813.2)
ÂNGELA RAYANE IDELFONSO SILVA
OUVIDORIA UNIVERSITÁRIA COMO ESPAÇO DE PARTIÇÃO SOCIAL E GESTÃO DEMOCRÁTICA: ESTUDO DE CASO DA OUVIDORIA DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
Monografia apresentada no Curso de Direito Bacharelado do Centro de Ensino Superior do Seridó, Campus Caicó, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como parte dos requisitos para obtenção do título de Bacharela em Direito.
Aprovado em: 22/11/2019
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________ Prof. Dr. Elias Jacob de Menezes Neto
Orientador
Universidade Federal do Rio Grande do Norte __________________________________________
Prof. Dr. Fabrício Germano Alves Examinador
Universidade Federal do Rio Grande do Norte __________________________________________
Prof. Dr. Thiago Oliveira Moreira Examinador
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
ATA DE DEFESA DE TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
Aos 22 (vinte e dois) dias do mês de novembro do ano de 2019, às 14h00 no NEPSA II do Centro de Ciências Sociais Aplicadas, realizou-se a sessão pública para a defesa oral do Trabalho de Conclusão de Curso intitulado “Ouvidoria universitária como espaço de participação social e gestão democrática: estudo de caso da Ouvidoria da Universidade Federal do Rio Grande do Norte”, apresentado pela discente Ângela Rayane Idelfonso Silva, matrícula n° 20150103074, como trabalho de conclusão do Bacharelado em Direito. A Comissão Examinadora foi composta pelo Orientador do Trabalho, Dr. Elias Jacob de Menezes Neto, matrícula n° 2355000, Professor Adjunto, lotado no Departamento de Direito do CERES, Dr. Fabrício Germano Alves, matrícula nº 1254860, Professor Adjunto, lotado no Departamento de Direito Processual e Propedêutica - DEPRO, e Dr. Thiago Oliveira Moreira, matrícula n° 2527208, Professor Adjunto, lotado no Departamento de Direito Privado - DIPRI, que emitiram o seguinte parecer: Aprovado.
A Comissão após a defesa e o cumprimento dos demais procedimentos considerou o trabalho aprovado e decidiu atribuir à menção honrosa, atribuindo a nota 10,0.
COMISSÃO EXAMINADORA
Professor Dr. Elias Jacob de Menezes Neto Presidente
Professor Dr. Fabrício Germano Alves Membro
Professor Dr. Thiago Oliveira Moreira Membro
AGRADECIMENTOS
Depois de cinco longos anos pedindo, reclamando e achando que a luz no fim do túnel tinha queimado faz tempo, chegou o momento de lembrar e reconhecer o esforço de cada um que esteve ao meu lado, que suportou minhas crises e me transmitiu carinho e apoio além do que eu verdadeiramente mereço.
Inicialmente agradeço a Deus que me deu forças, me iluminou e esteve comigo desde sempre. Foi Nele e em nossas muitas conversas que encontrei forças para continuar.
Obrigado mainha por estar ao meu lado sempre. Você é o maior e melhor exemplo de ser humano e doação que tenho nessa vida. Agradeço ao meu pai por me orientar ao seu modo e ser o melhor “uber” durante todo o meu curso. Aos meus irmãos pelo apoio e carinho.
Agradeço de forma especial a Rubens pelo amor e paciência, por ser minha luz, meu melhor amigo, meu amor.
Agradeço a Dona Olga e Seu Francisco por me acolherem na casa de vocês de braços abertos e pelo amor para comigo.
Aos meus amigos que sempre estiveram lá comigo, nos momentos de felicidade e tristeza (Francilanno, João Neto, Izamara, Tatiane e Tiago José, vocês são os melhores).
A minha melhor amiga e irmã: Alice, obrigada por me apoiar, me ouvir e ter sempre os melhores conselhos. Obrigada por dizer o que eu preciso ouvir e não o que eu queria ouvir.
Ao meu orientador Dr. Elias Jacob. Elias, você é uma pessoa fantástica, um profissional incrível e um referencial para mim. Sem a sua orientação este trabalho jamais teria sido concluído.
little at a time I feel more alive I let the scale tip and feel all of it It’s uncomfortable, but right And we were born to try To see each other through To know and love ourselves and others as well Is the most difficult and meaningful work We’ll ever do (Nine – Sleeping at last)
RESUMO
As manifestações sociais realizadas no cenário internacional demonstram que a demanda por acesso à informação, por uma atuação da administração pública direcionada à promoção do valor público, constituindo-se em reflexo dos anseios e valores sociais, bem como o fortalecimento e instituição de canais de diálogo entre a sociedade e o governo, consistem em pauta cada vez mais crescente. Desta feita, é diante desse cenário que se analisa a necessidade de se fortalecer e instituir canais de diálogo entre a sociedade e a Administração Pública. Assim, as ouvidorias públicas surgem como esse canal de participação social, auxiliando nas interações dos cidadãos face à Administração Pública, levando a esta os interesses da sociedade, servindo de auxílio para a adoção de um serviço público condizente com os anseios sociais. Dessa forma, o presente trabalho se propõe a analisar as ouvidorias inseridas no âmbito acadêmico como meio para possibilitar uma gestão flexível e participativa que reflita a complexidade das relações existentes nas universidades, sendo de suma importância para o desenvolvimento de um cenário de transparência e de uma comunidade universitária ativa e colaborativa. À vista disso, a pesquisa teve como intuito abordar as ouvidorias universitárias como espaços de participação social e gestão democrática, analisando a participação social como fator primordial ao governo aberto e as ouvidorias públicas enquanto espaço de voz social, buscando, em específico, apresentar o perfil da Ouvidoria da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Nesse sentido, fazendo uso de uma abordagem qualitativa, com objetivo descritivo, utilizando-se do método dedutivo e das técnicas de pesquisa bibliográfica e estudo de caso, a preutilizando-sente pesquisa analisou a Ouvidoria da UFRN com vistas a elaboração de um perfil desta a partir da análise de dados no lapso temporal de 2011 a 2018. Diante do exposto, verifica-se que a ouvidoria universitária possibilita uma gestão participativa, servindo como indicativo de qualidade dos serviços ofertados pela Universidade, além de ser fonte para a atuação da administração universitária. Ademais, vislumbra-se que a Ouvidoria da UFRN possui um alto índice de manifestações, sendo em sua maioria reclamações, tendo como perfil principal de solicitantes os discentes.
Palavras-chave: Ouvidoria pública. Ouvidoria universitária. Governo aberto. Administração Pública. Transparência.
ABSTRACT
The social manifestations carried out on the international scene show that the demand for access to information, for a public administration action directed to the promotion of public value, constituting a reflection of social aspirations and values, as well as the strengthening and institution of dialogue channels. between society and government, consist of an ever-increasing agenda. This time, it is against this backdrop that the need to strengthen and establish channels of dialogue between society and the Public Administration is analyzed. Thus, the public ombudsmen appear as this channel of social participation, helping the interactions of citizens with the Public Administration, leading to the interests of society, serving as a support for the adoption of a public service consistent with social concerns. Thus, the paper proposes to analyze the ombudsmen inserted in the academic sphere as a means to enable a flexible and participative management that reflects the complexity of the existing relationships in the universities, being extremely important for the development of a scenario of transparency and a community. active and collaborative university In view of this, the research aimed to approach university ombudsmen as spaces for social participation and democratic management, analyzing social participation as a prime factor for the government, public ombudsmen as a space for social voice, seeking, in particular, to present the profile of Ombudsman of the Federal University of Rio Grande do Norte. In this sense, using a qualitative approach, with a descriptive objective, using the deductive method and the techniques of bibliographic research and case study, this research analyzed the UFRN Ombudsman with a view to the elaboration of a profile of this from the data analysis in the time lapse of 2011 to 2018. Given the above, it appears that the university ombudsman enables a participatory management, serving as an indication of the quality of services offered by the University, and is a source for the performance of university administration. In addition, it is clear that the UFRN Ombudsman has a high rate of manifestations, mostly complaints, with the main profile of applicants as students.
Keywords: Public Ombudsman. University Ombudsman. Government open. Public administration. Transparency.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO...9
2 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL COMO FATOR PRIMORDIAL AO GOVERNO ABERTO: AS OUVIDORIAS COMO ESPAÇOS DE COMUNICAÇÃO...11
3 O ACESSO À INFORMAÇÃO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO E AS OUVIDORIAS UNIVERSITÁRIAS...24
3.1 LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO...29
3.1.1 Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção...31
3.1.2 Divulgação de informações de interesse público...32
3.2 LEI Nº 13.460/2017 E O DECRETO Nº 9.492 DE 5 DE SETEMBRO DE 2018...34
3.3 OUVIDORIAS UNIVERSITÁRIAS...37
4 ESTUDO DE CASO DA OUVIDORIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE...43
4.1 DO NÚMERO DE MANIFESTAÇÕES POR ANO...47
4.2 DO TIPO DE MANIFESTAÇÃO...48
4.3 ASSUNTOS MAIS RECORRENTES...49
4.4 UNIDADES MAIS DEMANDADAS...51
4.5 NÚMERO DE SOLICITAÇÕES POR CATEGORIA DE REQUERENTE...52
5 CONCLUSÃO...54
1. INTRODUÇÃO
A internet e o uso das tecnologias, de uma forma geral, estão a cada dia mais presente no cotidiano das pessoas e essas novas mídias estão sendo utilizadas como espaços hábeis a promover os mais variados debates. Entre eles, a pressão social sobre o governo com o intuito de solicitar maior abertura dos dados, transparência e mecanismos de participação social.
As manifestações sociais ao redor do mundo demonstram que a sociedade busca por um poder público que realmente seja reflexo dos seus anseios e valores. Nesse sentido, a otimização no uso dos recursos públicos e uma boa gestão são preocupações que sondam a população, principalmente em face dos sucessivos escândalos de fraudes no setor.
É imerso nesse cenário de busca por solução e visando a uma atuação da administração que seja aberta à participação da sociedade, e de todas as organizações que a compõe, que o conceito de governo aberto e a participação social como fator primordial do mesmo ganha ainda mais relevo, com ênfase na criação de espaços de comunicação entre a sociedade e a administração pública.
Nesse sentido, as ouvidorias públicas surgem como um canal de comunicação entre sociedade e governo, auxiliando nas interações dos cidadãos face à Administração Pública, levando a esta as diversas manifestações levantadas pela população, servindo de auxílio para a adoção de um serviço público condicente com os anseios sociais. Desta feita, o trabalho se propõe a analisar a ouvidoria inserida no ambiente universitário como meio de promover uma gestão flexível e democrática, objetivando ser elo entre a comunidade universitária e a instituição de ensino, sendo de suma importância na promoção de uma participativa e uma administração democrática que reflita a complexidade das relações existentes nas universidades.
Face ao exposto, o presente trabalho, fazendo uso de uma abordagem qualitativa, com objetivo descritivo, utilizando-se do método dedutivo e das técnicas de pesquisa bibliográfica e estudo de caso, visa abordar a importância das ouvidorias universitárias como espaço de participação social, apresentando estudo de caso da Ouvidoria da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
Com vistas a isso, o trabalho encontra-se subdivido em 05 (cinco) capítulos. No capítulo 2, intitulado Governo Aberto, será feita uma breve análise da descrença social nas instituições governamentais e o crescimento da demanda por acesso à informação; o histórico da expressão governo aberto, conceituação, seus pilares e como a participação social é tida como uma de suas bases primordiais.
No capítulo 3, a participação social como fator primordial para o governo aberto, será trabalhado o acesso à informação como direito humano fundamental; transparência, accountability e participação popular como forma de melhoria dos serviços e políticas públicas. O capítulo 4, por sua vez, abordará as ouvidorias como instituição de participação social e como sua atuação auxilia na melhoria da gestão pública.
No capítulo 5, intitulado o acesso à informação no ordenamento jurídico brasileiro e as ouvidorias universitárias, será feita abordagem acerca dos espaços de participação como base da democracia, procedendo-se a uma breve análise da Lei de Acesso à Informação e seus princípios, com enfoque na publicidade como preceito geral e o sigilo como exceção. De igual modo, serão trabalhados os conceitos de transparência ativa e passiva com apontamentos sobre a Lei nº 13.460/2017 e o Decreto nº 9.492/2018 e o tratamento jurídico das ouvidorias. Ainda no capítulo cinco será delineado acerca das ouvidorias universitárias como espaços de comunicação entre as instituições de ensino e o público interno e externo, promovendo uma gestão plural.
Por fim, no capítulo seis tem-se o estudo de caso da Ouvidoria da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, com vistas a elaboração de um perfil da Ouvidoria da UFRN a partir da análise de dados no intervalo de tempo de 07 de outubro de 2011 a 31 de dezembro de 2018.
2. A PARTICIPAÇÃO SOCIAL COMO FATOR PRIMORDIAL AO GOVERNO ABERTO: AS OUVIDORIAS COMO ESPAÇO DE COMUNICAÇÃO
O Brasil vive um cenário atual de crise não só política, econômica e de instabilidade governamental (OLIVEIRA, 2015, p. 11), mas também de descrença social nas instituições que fazem parte do governo (SÁ; TRAVAGLIA, 2017, p. 25). De acordo com dados do Índice de Confiança Social de 2018 (IBOPE, 2018), o nível de confiança das pessoas no governo da cidade em que mora, no Congresso Nacional e nos partidos políticos é de 34, 18 e 16, respectivamente, em uma escala que varia de 0 a 100. Isso demonstra a falta de credibilidade dos agentes políticos e da administração pública perante os olhos da sociedade.
É diante desse quadro que a expressão abertura governamental passa a ocupar posição de destaque (OLIVEIRA, 2015, p. 11), momento em que a sociedade vem clamar por transparência e integridade na administração pública, objetivando maior abertura social na participação de tomada de decisões e fiscalização do que é feito com a coisa pública (GUIMARÃES, 2014, p. 22).
Com o advento das tecnologias da informação (TI), facilitadoras do fluxo de informações, as sociedades passam por mudanças na sua organização (ISSA, 2013, p. 20). A sociedade-rede é entendida como uma estrutura social organizada que se utiliza dos meios digitais para se comunicar, constituindo-se o uso das TI em maneira inovadora no estabelecimento do diálogo entre os cidadãos e o governo (GUIMARÃES, 2014, p. 35) implementando uma nova dinâmica relacional.
Desta feita, as redes sociais1, além de serem palco de publicização da vida e acesso dos mais variados conteúdos, estão se tornando em instrumento utilizado para a realização de debates políticos e meio de pressão social para que os governos atinjam maiores níveis de transparência e prestação de contas (accountability), possibilitando uma maior participação social (ISSA, 2013, p. 22). Dessa forma, o ideal de transparência que sustenta a internet passa a ser direcionado também ao campo da política e discussão acerca da gestão pública (ISSA, 2013, p. 21).
1 O termo rede social está aqui colocado como sinônimo de sociedade em rede, sendo esta entendida como a
conexão entre grupos de indivíduos. A sociedade sempre apresentou estrutura em rede, contudo, é com o advento da Internet e demais tecnologias da informação que a conexão entre os indivíduos passou a ter uma organização mais complexa e ampla. Desta feita, a sociedade em rede contemporânea produz impacto direto no conceito de governança colaborativa, isso porque tem-se uma conexão entre indivíduos sem se estar pautada na intermediação de grandes instituições, a exemplo da Igreja e Estados. Essa nova forma de interconexão é autônoma e desencadeia o debate sobre os mais diversos temas, “dando expressão a múltiplas formas de exercício do ‘contrapoder’”, com impacto direto no modelo de accountability. (MARINI; MARTINS, 2014, pp. 47-48).
No que diz respeito à accountability no âmbito da internet, é necessário ressaltar a existência de limitações à sua completa inserção, dentre eles o tecnicismo dos avanços, de modo que as modificações técnicas não passam por um debate social anterior, ocorrendo uma implementação direta sem haver um prévio controle por parte da população, o qual se resta prejudicado em face da celeridade dos avanços tecnológicos (MENEZES NETO, 2016, p. 200).
A demanda por acesso à informação, políticas públicas voltadas ao interesse social, uma administração com vistas à promoção do valor público, espaços de diálogo entre sociedade e governo, responsabilização daqueles que utilizam os recursos públicos com finalidade distinta da devida, embasam a ideia de governo aberto (VARELA, 2017, p.17), não sendo possível pensar neste sem ligá-lo à temática da globalização e da sociedade em rede (GUIMARÃES, 2014, p. 22).
A expressão “governo aberto” não é recente (POSSAMAI, 2016, p. 52), sendo assim, no século XX, com a elaboração da Freedom of Information Act, dos Estados Unidos da América, no ano de 1966, o citado termo passou a ser relacionado com o direito de acesso à informação (GUIMARÃES, 2014, p. 24), bem como com a ideia de controle social, surgindo no contexto de um período pós segunda guerra mundial (OLIVEIRA, 2015, p. 29), em que o tema do acesso aberto à informação governamental era deveras sensível. Isso porque, durante o período da segunda grande guerra, com o conflito direto entre diversos países, imperava a prática do sigilo das informações, alegando-se a defesa da segurança nacional, de modo que a administração pública atuava sob um véu de opacidade que dificultava, quiçá impossibilitava, a realização de um controle e análise de informações governamentais por parte da sociedade (LINHARES, 2011, p. 130). Dessa forma, tem-se que as leis que tratam do acesso à informação serão a primeira base do pensamento de governo aberto (VARELA, 2017, p. 18).
Da década de 70 aos anos 2000, a expressão ultrapassou suas fronteiras iniciais, passando a ser referida no sentido de promoção da participação popular na esfera política e abertura das decisões para a análise popular. Contudo, foi no decorrer da campanha de Barack Obama à presidência dos Estados Unidos da América que o termo governo aberto chegou ao ápice (POSSAMAI, 2016, p. 53).
Em 2009, o governo Obama apresentou o documento “Transparency and open government”, memorando no qual é trabalhada a importância da transparência, engajamento social e colaboração como pilares para o fortalecimento da democracia e promoção de um governo eficiente e efetivo (OLIVEIRA, 2015, p. 30), sendo aquele documento considerado um marco no desenvolvimento do governo aberto (LIMA JÚNIOR, 2017, p. 43).
É no “Transparency and open government” que se encontram as primeiras delineações do conceito de governo aberto (VARELA, 2017, p. 23), estabelecendo-se os três pilares deste, quais sejam: transparência, participação e colaboração (POSSAMAI, 2016, p. 54). O entendimento constante do memorando é que o governo precisa ser transparente, pois a transparência proporciona a prestação de contas, o que pode resultar em um melhor exercício da administração pública, a partir da qual a sociedade terá ciência do que o governo está fazendo ou deixando de cumprir, promovendo uma interação colaborativa (VARELA, 2017, p. 23). Assim sendo, o governo Obama aponta os três citados princípios como indispensáveis para se pensar a abertura do governo (GOUSCOS; KARAMAGIOLI; STAIOU, 2014, p. 37).
Em face do exposto, pergunta-se: “qual o conceito de governo aberto? Como identificar as características necessárias para que um governo seja considerado como tal?”. Não é possível determinar um conceito estanque do que venha a ser governo aberto. Todavia, existem temas que direcionam ao entendimento de como identificá-lo, quais sejam: abertura do acesso à informação, transparência, participação social, colaboração entre governo e sociedade, efetivação do controle social e gestão com base nas novas tecnologias (VARELA, 2017, p. 17).
Desta feita, a ideia de governo aberto vai além da disponibilização de dados, abrangendo os espaços criados para que os cidadãos, de posse dessas informações, possam retornar com ideais para a administração, estabelecendo um canal de comunicação entre os dois na elaboração de um governo participativo e que se guie no ideal de busca do valor público (LIMA JÚNIOR, 2017, p. 43).
À vista disso, a expressão “abertura” se dá no sentido de promover o acesso à informação, mas, mais do que isso, possibilitar que esses dados possam ser tratados, analisados e utilizados pela sociedade na implementação de práticas que possam trazer um retorno à administração (ISSA, 2013, p. 23). Isso pode ser visto, por exemplo, na lista detalhada de gastos públicos que o governo publica na internet. De posse dessas informações, a população poderá identificar onde está sendo investido mais recursos e, assim, poderá cobrar do poder público atenção nos setores que mais interessa.
Dessa maneira, para que um governo seja considerado aberto, é preciso que ele esteja pautado: 1) na promoção da transparência, de modo que a informação não somente seja pública, mas também seja clara, precisa e compreensível, pois se ao se ter acesso aos dados a população não consegue compreender, isto é, não há inteligibilidade, então não se efetivou a transparência, não tendo cumprido com eficácia o papel de informar (LINCKZUK, 2012, p. 103); 2) bem como na existência de meios com capacidade de resposta (canal de comunicação em que a população poderá levar suas ideias diretamente ao governo). É a partir destes meios que a
administração pública poderá ter conhecimento de qual o desejo social, sendo um feedback pelo qual a população poderá opinar acerca dos dados que lhe foram apresentados e estabelecer uma linha de diálogo (VERHULST; YOUNG, 2017, p. 115).
É pertinente ressaltar que é no conceito de transparência que se é importante trabalhar o conceito de dados abertos, os quais são tidos como aqueles que permitem que qualquer pessoa possa acessar, inserir modificações, compartilhar os dados e utilizá-los para as mais diversas atividades, apontando-se as seguintes características primordiais: completos; primários; atuais; acessíveis; processáveis por máquina; acesso não discriminatório; formato não proprietário e livres de licença (BRASIL, 2018).
Para que o governo aberto possa se desenvolver, é de suma importância a quebra do pensamento de um governo afastado da sociedade e da estrutura de um líder emissor de mandamentos que serão apenas seguidos pela população, delegando à sociedade o papel de mero espectador. Dessarte, deve ser promovida a idealização de uma sociedade ativa e colaborativa com a tomada de decisões da administração pública (ISSA, 2013, p. 24), e para que isso aconteça, deve haver a concretização da acessibilidade, promovendo engajamento popular (RODRIGUES JUNIOR; SOBREIRA, 2017, p. 180).
Nesse ponto, tem-se que o governo aberto é um “fenômeno democrático” (GUIMARÃES, 2014, p 25), por meio do qual o diálogo entre os cidadãos e o governo é tido como base para efetivação de políticas públicas que realmente se coadunem com a realidade fática e para uma administração mais eficiente. Além disso, um outro aspecto do governo aberto é a concepção de responsabilidade dos governantes e da administração em si, os quais deverão prestar contas a sociedade e instituições sociais, sendo transparente no governar.
A ideia de abertura do governo é pautada na inclusão e colaboração, de modo a permitir que os mais variados setores da sociedade se sintam pertencentes ao processo decisório da administração e contribuintes para elaboração dos serviços públicos. Um passo de suma importância na implantação do governo aberto pelos países é a Parceria para o Governo Aberto (Open Government Partnership – OGP). Instituída em 2011, a partir da Declaração de Governo Aberto, a OGP, que hoje conta com mais 75 (setenta e cinco) países participantes, traça como seus objetivos: aumentar a disponibilidade de informações sobre as atividades governamentais; apoiar a participação cívica; implementar os mais altos padrões de integridade profissional por todas as nossas administrações e ampliar o acesso a novas tecnologias para fins de abertura e prestação de contas (OPEN GOVERNMENT PARTNERSHIP, 2011).
Dessarte, o governo aberto pertence à uma matriz teórica que se apresenta como uma mudança no modo de enxergar a relação entre Estado e sociedade, importando em mudanças
de cultura de valores e pensamento. Pretende superar a ideia da sociedade como mera espectadora das decisões públicas para considerá-la peça fundamental no processo de governar e controle da administração pública e do que é feito com o bem público. Estabelece-se, assim, uma nova filosofia político administrativa que compreende o governo como uma rede colaborativa entre os gestores e os mais diversos setores da sociedade (VARELA, 2017, p. 29), tornando o governo mais aberto, acessível e democrático (LIMA JUNIOR, 2017, p. 44).
A figura2 a seguir exprime alguns dos pilares que rodeiam o governo aberto:
Figura 1: Pilares do governo aberto
Posto isso, percebe-se que o governo aberto “pode ser uma ferramenta transformadora” (GOUSCOS; KARAMAGIOLI; STAIOU, 2014, p. 34), ao passo em que é um desafio para os países que buscam implementá-lo (ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVEOPMENT, 2005). Outrossim, de todos os pontos trabalhados, a participação social merece destaque, pois é imprescindível para o governo aberto, sendo este um dos pontos que se pretende abordar neste trabalho, isto é, a participação social como pilar para o governo aberto, o que será explanado a seguir.
A Constituição Federal de 1988 é resultante de um processo de redemocratização no Brasil (GALVÃO; NETO; SILVA, 2018, p. 8), sendo um símbolo de rompimento e de negação ao regime anteriormente vivenciado, um período de grande repressão popular e supressão de direitos. Trata-se, pois, de um direcionamento a uma nova realidade de busca pela democracia. É por essa razão que a Constituição Federal estabeleceu, em seu artigo 1º, parágrafo único, que “todo o poder emana do povo”, o qual poderá exercê-lo de forma direta, conforme as previsões constitucionais, ou de forma indireta por meio dos representantes eleitos. Diante do dispositivo constitucional, a população passa de massa oprimida para detentora do poder, tendo a própria Constituição determinado que os agentes políticos são representantes do povo e devem defender o interesse público.
É com foco na relevância de uma sociedade ativa que o governo aberto gira em torno de estabelecer um diálogo entre sociedade e governo, promovendo a participação social nas tomadas de decisões, de forma que a participação cívica se constitui em pilar de suma importância no ideal da abertura governamental.
Na análise da participação social como fator primordial para o governo aberto, dois pontos merecem destaque: 1) transparência e direito à informação (ANGÉLICO, 2012, p. 28), e 2) accountability. Esta última vem sendo compreendida como o processo por meio do qual os órgãos públicos prestam contas acerca do uso dos recursos públicos, ocasionando a responsabilização dos gestores pelas decisões que os mesmos vierem a tomar no manejo com a coisa pública, estando os citados agentes submetidos a um controle de suas ações na busca pelo interesse público (BATISTA; SCACCABAROZZI, 2011, p. 2).
Isto posto, a accountability opera em duas vias: de um lado, há o dever de prestar contas à sociedade de como foi feita a utilização dos recursos públicos. Do outro, considera a responsabilidade do gestor no cumprimento do dever de prestar contas, bem como na responsabilização pelo mau uso da coisa pública (OLIVEIRA; PISA, 2015, p. 1266). Dessa forma, a accountability está relacionada à ideia de responsabilização e monitoramento da atuação da administração pública (SALOMÃO NETO, 2016, p. 21).
Posto isso, tem-se que não há uma definição precisa do que vem a ser accountability (ALMEIDA, 2014, p. 22), entretanto, existem fatores essenciais relacionados a esta que permitem a sua identificação, sendo eles: responsabilidade, controle, transparência, prestação de contas, entre outros (KLEIN, 2017, p. 29), contando com três princípios basilares: abertura, transparência e comunicação com a sociedade (KLEIN, 2017, p. 34). A accountability comporta em duplo benefício, pois tanto é benéfica para a população, que pode acompanhar os passos da administração pública, como também é importante para esta última, haja vista que o prestar contas legitima a ação estatal. Entretanto, para uma efetivação da accountability, são necessários dois requisitos, abordados a seguir: transparência e acesso à informação.
Inicialmente, no que diz respeito ao acesso à informação, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, em seu artigo 19, explicita que “todo indivíduo tem direito à liberdade de opinião e de expressão” e de “receber e difundir, sem consideração de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de expressão” (ONU, 1948). Ademais, encontra-se previsto no artigo 21 do mesmo documento que “todo ser humano tem o direito de tomar parte no governo de seu país diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos”, sendo “a vontade do povo a base da autoridade do governo” (ONU, 1948). Nesse sentido, tem-se o acesso à informação e participação cívica no governo como direito fundamental.
Esta previsão vai ao encontro do clamor social por abertura e transparência, o que vem se intensificando com o uso das novas TI. A transparência permite que os cidadãos se aproximem do governo e tenham ciência das ações públicas (SILVA, 2016, p. 61). Dessa forma, é nesse processo fiscalizatório que reside o controle social (ARRUDA, 2016, p. 38), que, por sua vez, está umbilicalmente conectado ao ideal da transparência (VARELA, 2017, p. 102).
Presente nos artigos 5º, inciso XXXIII; 37, §3º e 216, §2º, da Constituição Federal de 1988, o direito ao acesso à informação é essencial para que a participação cívica possa ser realizada (POSSAMAI, 2016, p. 138). Isso porque a confiabilidade da sociedade nas decisões dos agentes da administração pública é decorrente da transparência que é dada aos procedimentos que levaram a tomada da decisão. Sendo assim, a população não somente passa a ter confiança, como também participa de modo aberto e claro de todos os processos de gestão da coisa pública, despertando um sentimento de pertencimento e anuência (LINCZUK, 2016, p. 102)
É por meio da transparência que a sociedade pode conhecer os procedimentos administrativos e compreender os passos e fundamentos que levaram a cada escolha feita em sede da administração pública, passando a ter condições de opinar e verificar quais as destinações dos recursos públicos, o que tem sido feito para a persecução do valor público e se as políticas sociais são espelho das demandas sociais (SALOMÃO NETO, 2016, p. 23). Com o acesso à informação, os cidadãos podem atuar de forma proativa para evitar casos de corrupção e desvio nas condutas dos agentes públicos (SILVA, 2016, p. 75).
Diante desse cenário, a transparência e o acesso à informação passam a ser ferramentas de controle social e bases primordiais para um efetivo exercício da democracia, pois o Estado Democrático de Direito se pauta na participação popular (SILVA, 2016, p. 62). À vista disso, o acesso à informação é um instrumento de suma importância na fiscalização e cobrança, por parte dos cidadãos, de uma postura ética e compromissada dos agentes que compõem a máquina estatal, objetivando que estes cumpram com o seu dever de atender aos interesses do povo e não de inclinações pessoais dos mesmos.
Contudo, deve-se abordar que transparência não se resume à publicidade de informações (LINCZUK, 2016, p. 102), pois, para que realmente seja efetiva, é necessário que a informação não somente seja pública, mas, também, seja clara, precisa e compreensível (ANGÉLICO, 2012, p. 25), apresentando formato que possibilite o seu manuseio.
À vista disso, o Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, ao definir, em seu artigo 3º, inciso I, informação como o conjunto de dados aptos a serem utilizados para produzir ou transmitir conhecimento, independentemente do meio, suporte ou formato em que estejam, ainda
que não tenham sido processados, apresenta um conceito limitado, pois resume a informação a uma disponibilização de dados de fácil visualização.
Em contrapartida, o conceito de informação trabalhado no Decreto nº 8.777/2016, em seu artigo 2º, ao tratar dos dados abertos, é mais complexo e completo. Sendo assim, consoante o prefalado Decreto, as informações devem ser publicadas em formato de dados abertos, de modo que estes devem ser: acessíveis; representados em meio digital; com estrutura em formato aberto; processáveis por máquina; referenciados na internet e com capacidade de livre utilização, consumo ou cruzamento.
Desta feita, a Open Knowledge Internacional (2018) define dados abertos como sendo aqueles que permitem que qualquer pessoa possa acessar, inserir modificações, compartilhar os dados e utilizá-los para as mais diversas atividades, ou seja, permite o manuseio e tratamento dos dados de forma livre3.A informação produzida pelo Estado, ou que esteja sob a posse deste, constitui-se, portanto, em bem público (SILVA, 2016, p. 74). Desse modo, o cidadão não precisa de justificativa para ter acesso à informação pública, pois ela é de propriedade da sociedade, de cada indivíduo que a compõe, sendo o poder público apenas responsável por guardar os dados e torná-los acessíveis quando solicitado (ou mesmo de ofício) (BLIACHERIENE; FUNARI; RIBEIRO, 2013, p. 6), motivo pelo qual o Estado deve fundamentar sempre que vier a negar o acesso a uma determinada informação.
Nesse sentido, considerando que a informação é um bem público da qual o Estado é guardião, depreende-se que uma das características que este deve ostentar, no tratamento das requisições de informação, é ser ativo. Nos termos do artigo 13, inciso III, do Decreto nº 7.724/2012, um pedido de acesso à informação não será atendido se o órgão demandado não for o competente pelo dado ou se faça necessário algumas diligências adicionais de tratamento ou interpretação da informação que não seja de competência do órgão ou entidade requisitada.
3 Imperioso destacar que os dados abertos são regidos por 08 (oito) importantes princípios, os quais indicam as
características que um dado precisa ter para ser considerado como aberto, quais sejam: Completos – os dados precisam estar disponibilizados em sua completude, não podendo ser sujeito a limitações ao seu acesso e uso, validações ou controles para o acesso aos mesmos; Primários – os dados devem ser publicados em sua forma originária, do modo que foram coletados da fonte inicial, e não de forma agregada; Atuais – os dados devem estar sempre sendo atualizados para que se possa haver um controle e transparência e seja mantido o seu valor; Acessíveis – devem estar de forma acessível de modo que possa atingir um público final o mais amplo possível; Processáveis por máquina – os dados precisam estar organizados e disponíveis de forma que seja possibilitado o processamento dos mesmos por máquina; Acesso não discriminatório – os dados devem se encontrar disponíveis de modo livre, não sendo necessário que o usuário realize qualquer autenticação, vinculação de registro, ou necessite validar uma permissão para que possa ter acesso à informação; Formato não proprietário – os dados não devem estar sob o controle administrativo e tutela de apenas um ente em específico, não podendo haver exclusividade no controle; Livres de licença – não devem estar a regulações de direitos autorais, patente ou marca. (BRASIL. O que são dados abertos? Brasília, 2018. Disponível em < http://dados.gov.br/pagina/
Entretanto, em que pese o previsto no mencionado Decreto, a Lei nº 12.527/2011, em seu artigo 11, inciso III, disciplina que se o órgão demandado não possuir a informação, o mesmo deverá indicar ao requerente qual o órgão ou entidade que deve ser demandada ou remeter diretamente ao órgão/entidade competente.
Desta feita, tem-se que o Estado deve adotar uma postura proativa no auxílio ao cidadão, de modo que a previsão do Decreto nº 7.724/2012 contraria o próprio intuito da norma que é garantir o acesso aos dados e promover a integração da sociedade.
Ao promover a participação popular (instrumento de democracia comunitária) possibilita-se uma participação ativa da população, seja como fiscalizadora, seja como agente propositor de soluções (HEIDEMANN; KISSLER, 2006, p. 480). Entretanto, para que a sociedade adote uma postura proativa, o Estado deve colocar à disposição do cidadão mecanismos que o auxiliem nessa empreitada de fiscalização da atuação da administração pública e que possibilitem a participação daquele nas decisões tomadas, a exemplo da criação do Portal da Transparência do Poder Executivo Federal e das ouvidorias públicas (LINCZUK, 2016, p. 98).
É nesse cenário de busca pela transparência que foi promulgada a Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação (LAI), com o intuito de tratar sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios para garantir o acesso à informação previsto constitucionalmente.
A LAI “é um mecanismo positivado de diálogo entre a administração pública e a sociedade” (BARROS; MEDLEG, 2018, p. 15), vindo a reafirmar a importância da participação social na construção de um governo mais eficiente, efetivo e responsivo. Trata-se, assim, de um símbolo de ruptura na cultura do sigilo (SALOMÃO NETO, 2016, p. 23) que predominava no período da ditatura militar que o Brasil vivenciou e que permaneceu tão enraizada na gestão pública nacional.
Subordinam-se ao regime da LAI tanto os órgãos públicos que compõe a administração pública direta, quanto a administração pública indireta, o Legislativo, Cortes de Contas, Judiciário e o Ministério Público. Nesse sentido, a Lei nº 12.527/2011 traz a publicidade como preceito geral e o sigilo como exceção, ressaltando a necessidade de uma postura proativa por parte do Estado, o qual deve divulgar informações de interesse público independentemente da ocorrência de solicitações (Artigo 3º, inciso II, Lei nº 12.527/2011). Desta feita, uma das diretrizes da LAI é o desenvolvimento do controle social da administração pública.
A participação social é algo tão caro no cenário mundial que a Agenda 20304, ao estabelecer os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável, elenca em seus objetivos 16.6 e 16.7 o “desenvolvimento de instituições eficazes, responsáveis e transparentes em todos os níveis e a garantia da tomada de decisão responsiva, inclusiva, participativa e representativa em todos os níveis” (ONU, Agenda 2030).
Em face do exposto, percebe-se a participação popular é forma de incluir a sociedade na definição das decisões da administração pública, pois, “não há ninguém mais capacitado e interessado em discutir as questões afetas ao contentamento dos anseios da coletividade do que o próprio cidadão” (SILVA, 2016, p. 80). A participação é essência à democracia, contribuindo para a fiscalização do Estado e o fortalecimento dos laços entre os próprios cidadãos, propiciando, assim, uma sociedade mais solidária (SILVA, 2016, p. 90).
A participação social é forma de aproximar o cidadão do governo, estabelecendo ponte de conexão que, a partir de uma confluência de ações, de forma colaborativa (BLIACHERIENE; FUNARI; RIBEIRO, 2013, p. 90), atue na busca de soluções para os problemas que se apresentem. À vista disso, vislumbra-se que todos os outros pontos do governo aberto visam chegar a um fim comum, qual seja, efetivar a participação da sociedade na relação com o Estado, sendo esta não somente fator primordial para aquele, mas também o seu foco, pois a abertura do governo nada significará se a sociedade apenas ignorar as informações e espaço que lhe é concedido.
Assim, conforme já mencionado, a participação social é primordial para o governo aberto, mas, para que ocorra o diálogo entre governo e sociedade, é preciso que o Estado coloque à disposição do cidadão mecanismos que o auxiliem na empreitada de fiscalização da atuação da administração pública, de modo que a voz de cada cidadão possa ser ouvida. Nesse cenário entra em discussão o papel da Controladoria-Geral da União e as ouvidorias públicas. O primeiro mecanismo semelhante ao que se entende hoje por ouvidoria surgiu na Suécia, em 1809, e tinha por objetivo o recebimento e encaminhamento de queixas formuladas pela população em face dos órgãos públicos (LOMBARDI, 2018, p. 24). Remonta a esse período o surgimento da palavra ombudsman, de origem escandinava, e que significa, em tradução literal, representante (NASSIF, 2007, p. 24), a qual era utilizada para designar o
4 A Agenda 2030 é uma agenda universal, assinada pelos Chefes de Estado e Governo, bem como os altos
representantes da ONU, que se constitui em plano de ação que conta com 17 objetivos para o desenvolvimento sustentável, bem como as suas 169 metas, de modo que se busca a efetivação destes até o ano de 2030. Ademais, os objetivos da Agenda 2030 abarcam iniciativas em favor das pessoas, do planeta e prosperidade (ONU, Agenda 2030).
responsável pelo recebimento das críticas e sugestões dos cidadãos em face do governo (ALVES, 2014, p. 18).
Com o decorrer dos anos, diversos países criaram a figura do “representante do povo”. No Brasil, a instituição da ouvidoria remonta ao período da administração colonial, com a nomeação do primeiro Ouvidor-geral, tendo sido extinto em 1822 após a declaração da independência (ALVES, 2014, p. 22). Não obstante, a expressão ouvidoria retorna ao cenário nacional no decorrer da década de 80, momento em que o país passava por seu processo de redemocratização (ALVES, 2014, pp. 23-24).
Em 1986 o município de Curitiba criou a primeira ouvidoria pública no Brasil (NASSIF, 2007, p. 175), tendo a Ouvidoria-Geral da República sido criada em 1995. No ano de 2003, a Ouvidoria-Geral da República, a qual fazia parte do Ministério da Justiça, passa a integrar a Controladoria-Geral da União, passando a ser nominada Ouvidoria-Geral da União (OUVIDORIA-GERAL DA UNIÃO, 2012). Com o advento da Emenda Constitucional nº 45, ficou determinada a criação de ouvidorias também no âmbito dos demais estados membros (Estados, Distrito Federal e Municípios).
A ouvidoria pública é mais que um canal de comunicação entre o cidadão e o governo, consistindo-se em instituição de participação que visa a auxiliar a sociedade em sua relação com o Estado. Dessa forma, atua na interação entre o cidadão e o governo, de modo que as sugestões, reclamações, críticas e apontamentos levantados pela população sirvam de auxílio no desenvolvimento de políticas públicas e orientem a atuação da administração pública para que esta desenvolva serviços públicos cada vez mais condizentes com os anseios sociais (OUVIDORIA-GERAL DA UNIÃO, 2012).
Dessa maneira, a ouvidoria, por meio dos canais de atendimento, recebe e responde as manifestações advindas da população. Tais manifestações podem ser desde elogios até denúncias sobre falhas na prestação de determinados serviços públicos (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO, 2012, p. 8). As informações apresentadas pela sociedade, por meio desse espaço de abertura, servirão de base para que se possa identificar: 1) quais as reais necessidades dos cidadãos; 2) as mudanças necessárias; e 3) as irregularidades identificadas. Assim, serve como canal para que a população atue como colaboradora no desenvolvimento das políticas administrativas.
Com a promulgação da LAI, que promove o acesso à informação, seja por via requisitória (transparência passiva) ou pela divulgação de ofício (transparência ativa), as ouvidorias tiveram sua importância ainda mais ampliada, a exemplo da responsabilidade como
coordenadoras ou participantes dos Serviços de Informação ao Cidadão – SIC (OUVIDORIA-GERAL DA UNIÃO, 2012).
Sendo assim, a Ouvidoria-Geral da União (OGU), que integra a Controladoria-Geral da União (CGU), é a responsável por receber as manifestações dos cidadãos em face do Poder Executivo Federal. Para tanto, deve atuar na promoção da mediação de conflitos entre a sociedade e os órgãos, buscando o fortalecimento da participação popular. A OGU conta com três coordenações especializadas, sendo elas a Coordenação de Orientação e Acompanhamento de Ouvidorias (CGOUV), Coordenação de Recursos de Acesso à Informação (CGRAI) e Coordenação-Geral de Atendimento ao Cidadão (CGCID). Destaca-se a atuação do Programa de Formação Continuada em Ouvidorias (PROFOCO) na promoção de cursos e oficinas, nas modalidades presenciais e a distância, com vistas ao fortalecimento, qualificação e capacitação das ouvidorias.
Demonstrando a importância das ouvidorias, a CGU, por meio da Portaria nº 50.253, de 15 de dezembro de 2015, instituiu o Programa de Fortalecimento das Ouvidorias, o qual tem como objetivo geral o apoio aos órgão e entidades dos estados membros na execução de atividades de ouvidoria através da promoção da integração das atividades de ouvidoria, aperfeiçoamento da gestão, uso de novas tecnologias, intercâmbio de informações e capacitação dos servidores. A citada Portaria instituiu, no âmbito do Programa de Fortalecimento das Ouvidorias, a Rede de Ouvidorias, sendo esta regulada pela Resolução da Rede de Ouvidorias nº 2, de 08 de agosto de 2016, prevendo, como objetivo da Rede de Ouvidorias, o fortalecimento e integração das atividades de ouvidoria, de forma a propiciar a participação social, estímulo que constitui uma das suas finalidades.
Outrossim, a Controladoria-Geral da União, em sua página virtual, disponibiliza uma ferramenta chamada “Painel Resolveu?”, o qual apresenta as informações acerca das manifestações dos cidadãos por meio das ouvidorias recebidas pelo sistema e-Ouv. Segue abaixo quadro demonstrativo das manifestações realizadas em âmbito estadual, municipal e federal no período de 09.12.2014 a 05.11.2019 (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO)5:
ESFERA ESTADUAL ESFERA MUNICIPAL ESFERA FEDERAL MANIFESTAÇÕES – TOTAL 39.390 90.994 535.063
RESPONDIDAS 30.917 72.039 474.379 EM TRATAMENTO 6.893 16.104 16.776 ARQUIVADAS 1.575 2.679 24.897 ENCAMINHADAS PARA ÓRGÃO EXTERNO 5 172 19.011 TEMPO MÉDIO DE RESPOSTA (DIAS) 29,44 45,35 21,12
Tabela 1: Manifestações nas esferas municipal, estadual e federal no Painel Resolveu
Outro ponto de suma importância é a Escala Brasil Transparente, que serve para medir o nível (que varia de 0 a 10) de transparência de Estados e Municípios e determinar se estes estão dando cumprimento as exigências da LAI. Foram realizadas três avaliações nos períodos de 31/03/2015 a 23/04/2015; 03/08/2015 a 07/10/2015 e 09/07/2016 a 15/01/2017. Em cada avaliação as seguintes perguntas foram feitas:
Foi encontrada regulamentação da LAI? Na regulamentação há previsão de recurso? Foi localizada alternativa de SIC físico? Foi localizada alternativa de SIC eletrônico?
Foi localizada possibilidade de acompanhamento dos pedidos? Os pedidos foram respondidos no prazo?
A resposta correspondeu ao que foi perguntado?
Após a análise de todos os critérios acima mencionados, é gerada uma nota que varia em uma escala de 0 a 10. Na 1ª avaliação, dos 27 Estados brasileiros apenas 2 obtiveram nota máxima (São Paulo e Ceará). Na 2ª avaliação o número cresceu para 7 (São Paulo, Minas Gerais, Espírito Santo, Bahia, Goiás, Tocantins, Maranhão).
A 3ª avaliação apresentou uma totalidade de 10 Estados com nota máxima. Na esfera municipal, 209 municípios encontravam-se na escola de 9 a 10; 194 na escala de 7 a 8,99; 299 na escala de 5 a 6,99; 407 na escala de 3 a 4,99; 722 na escala de 1 a 2,99 e 497 na escala de 0 a 0,99. Cabe ressaltar que, dos 76 municípios que obtiveram nota máxima, 22 estão localizados no Estado de Santa Catarina (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO).
Em face do exposto, percebe-se que ainda existe um longo caminho na persecução da efetivação da transparência, mas que, com a participação social e uma mudança no gerir da administração pública, essa realidade poderá ser posta em prática cada vez mais.
3. O ACESSO À INFORMAÇÃO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO E AS OUVIDORIAS UNIVERSITÁRIAS
Em consonância com o que fora exposto, verifica-se que a transparência na gestão da coisa pública e a necessidade/possibilidade de controle dos atos da administração pública, seja pela sociedade ou até mesmo pelos demais poderes (checks and balances), são requisitos indispensáveis para a democracia (BERNARDES, 2015, p. 43).
Consoante Bobbio, para se conceituar democracia é necessário entendê-la como um conjunto de regras que estabelecem quem são as pessoas autorizadas a tomar as decisões que repercutirão e serão vinculantes para toda a sociedade, bem como quais os procedimentos a serem adotados para que essas decisões vinculatórias sejam tomadas. Assim, em um regime que se entende democrático, o número de pessoas que possui o poder de decisão é superior se comparado com outros regimes (1986, p.18).
Tendo em vista a distribuição de poder decisório no mencionado regime, um importante ponto de observação reside no fato de como se auferir qual a tese vencedora. Em um regime democrático se tem um contingente de pessoas que estão hábeis a manifestar sua opinião que interferirá diretamente na decisão final a ser tomada. A regra fundamental da democracia, portanto, está pautada na regra da maioria. Desta feita, a tese que possuir o maior número de adeptos será a vencedora e passará a ser vinculante a todos os demais (BOBBIO, 1986, p.20).
Imperioso destacar, contudo, que a regra da maioria, pilar da democracia, não pode ser entendida como uma relação de vitoriosos e derrotados, porque assim se teria um caráter de imposição de ideias sem se atentar aos detalhes fáticos. Desse modo, o decidir em um regime democrático se pauta na decisão da maioria com respeito às minorias. Nesse sentido, embora uma tese seja aceita pela maioria dos membros da comunidade, as particularidades da minoria deverão ser observadas e analisadas pontualmente (BOBBIO, 1986, p.20).
Entretanto, Bobbio defende que a compreensão de democracia não reside apenas no fato de se ter um número elevado de pessoas hábeis a participar direta ou indiretamente das decisões atinentes à coletividade, nem a adoção de regras para que as decisões sejam tomadas, mas sim na existência de mecanismos, situações, que possibilitem aos habilitados a participar poder de forma efetiva e não vinculada manifestar sua real posição e escolher entre uma ideia ou outra (BOBBIO, 1986, p.20).
Desta feita, para que a decisão tomada por cada indivíduo seja mais próxima possível de sua real opinião, de modo que as pessoas não sejam coagidas a seguir determinados pensamentos que lhe são impostos, mascarando-se o autoritarismo na pele de uma falsa
democracia, é indispensável que se garanta os direitos de liberdade, seja ela de opinião, de expressão, de manifestação, de livre associação e reunião. Vislumbra-se, dessa maneira, que um dos pontos chaves que formam a base da democracia são os espaços de participação (BOBBIO, 1986, p.21).
A criação de ambientes que favoreçam e permitam a liberdade de expressão e manifestação demonstra que “os grupos, e não os indivíduos, são os protagonistas da vida política numa sociedade democrática”. Isso significa que em uma democracia não se admite um governo pautado na opinião individual, mas sim na coletiva. Nesse sentido, o impedimento aos mandatos imperativos se torna uma constante, pois o representante eleito (tomando por base uma democracia representativa) não deve atuar com vistas a alcançar o interesse subjetivo daquele que votou nele, mas sim, deve ser atuante em favor e em nome de toda a comunidade. A proibição dos mandatos imperativos é forma de retirada da pessoalização que estava/está inserida na figura do governante eleito. É, portanto, retirar da sombra do representante político a ideia de que ele deve procurar concretizar os objetivos do grupo que o elegeu, desmembrando o ideal da política de interesses (BOBBIO, 1986, p.23).
A democracia nasce como forma de legitimação e controle das decisões governamentais. Dessarte, para se verificar se houve avanços em um regime democrático, Bobbio afirma que é preciso buscar saber se ocorreu um crescimento nos lugares por meio dos quais os indivíduos podem exprimir suas opiniões e participar das decisões que lhe afetam (BOBBIO, 1986, p.23).
À vista disso, a democracia tem como objetivo desvelar o núcleo duro do poder, os arcana imperii. O regime democrático se desenvolve com o fito de propiciar um “governo público em público”, cujos se desenvolvam com publicidade, afastando a figura do poder invisível que delega ao segredo de poucos o poder diretório. É nesse fato que reside uma das importantes diferenças entre a democracia e os Estados absolutos, pois nestes reina a ideia dos arcana imperii, ou seja, as autoridades ocultas, cujas decisões políticas são tomadas de forma sigilosa, longe da sociedade (BOBBIO, 1986, p.29).
De modo contrário, o regime democrático busca retirar o véu da ocultação, negando base aos arcana imperii, e se pautando na relevância da transparência do poder, exigência substancial não só para que os indivíduos tenham ciência dos atos praticados pelo governo, mas também, conforme leciona Bobbio, porque a publicidade em si é um mecanismo de controle, forma de avaliação, o que caminha em sentido oposto à teoria dos arcana imperii (BOBBIO, 1986, p.29).
Contudo, a cultura de acesso à informação nem sempre esteve no mesmo patamar de discussão que hoje se encontra, de modo que, a nível internacional, tem-se como estopim do assunto o período pós segunda guerra, a partir do qual se instaura um movimento de luta contra os regimes antidemocráticos (SANTOS, 2016, p. 113).
O acesso à informação é tido como direito de cada cidadão e meio pelo qual a sociedade toma ciência do que é feito no governo e o porquê, é forma de inclusão social e fonte de promoção à participação popular no acompanhamento do decidir governamental (LOMBARDI, 2018, p. 25). No cenário brasileiro, por sua vez, o tratamento do tema é recente, tendo como marco a década de 80. É na Constituição Federal de 1988 que se encontra o pilar da transparência dos atos da administração pública, ressaltando-se ser a primeira vez que o direito à informação consta do texto constitucional (BERNARDES, 2015, p. 76).
Nesse sentido, a CRFB/88, em seu artigo 37, prevê que deverá a administração pública, seja ela direta ou indireta, federal, estadual ou municipal, obedecer aos princípios da publicidade, legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, estabelecendo que a lei irá disciplinar as formas pelas quais os usuários (população) irão participar da administração pública. Ao instrumentalizar o princípio da publicidade, e estatuir a participação social na gestão pública, a Constituição estabelece as raízes de um modelo dialógico em que a transparência servirá como conexão entre a sociedade e o poder público (SANTOS, 2016, p. 100).
Após o intenso período de repressão vivenciado no Brasil, em que a ditadura militar reprimia direitos tanto civis quanto políticos, estabelecendo um cenário de obscuridade no agir da Administração, a Constituição Federal de 1988 é promulgada visando estatuir uma relação de coordenação entre administrador e administrado, sendo a transparência um dos pilares do governo aberto (SANTOS, 2016, p. 101).
A informação, como oposição a cultura de censura, permite que cada pessoa tome conhecimento do que ocorre no poder público, o que proporciona caminho que favorece o controle social ao passo em que atua como fator de legitimação dos atos praticados pela Administração, de forma que o cidadão se sentirá partícipe do que está sendo feito e corroborar os atos do gestor público. A negativa de publicidade, e uma sociedade apática ao que o governo decide e faz, tem como produto uma pseudodemocracia que mais aproxima o Estado de um regime ditatorial e repressivo que de um verdadeiro agir cooperativo (MARQUES, 2015).
A Constituição Federal precisa que todo o poder emana do povo, assegurando a todos o acesso à informação6. Evidencia-se, assim, o liame entre a transparência administrativa e a participação popular (BERNARDES, 2015, p. 80), sendo a partir do conhecimento e do agir social que se efetiva o direito de acesso à informação. Assim, a atuação do poder público é passível de controle (ALVES, p. 45), de modo que a publicização dos atos da Administração constitui-se em direito-dever, posto que é direito de cada pessoa ter acesso ao que é feito pelo poder público e dever deste tornar público os seus atos para análise de cada cidadão (SANTOS, 2016, p. 99).
O ordenamento jurídico então passa a se moldar com vistas a garantir a transparência e participação popular, sendo esta atuação típica do constitucionalismo moderno que opera com base na necessidade de fiscalização e contenção do poder estatal, partindo de um olhar cujo enfoque é o ser humano e que o proceder do Estado deve sempre ser guiado pela finalidade de atingir o valor público (SANTOS, 2016, p. 118).
À vista disso, para que se observe o interesse de cada indivíduo, o interesse social e a atuação da Administração, compatibilizando todos os distintos interesses que surgem da complexidade das relações sociais, inserindo-se no conceito deveras aberto que é a finalidade pública, é que se faz necessária incluir o indivíduo nas decisões do poder público (LOMBARDI, 2018, p. 22), o que somente poderá ocorrer se os atos da Administração estiverem ao alcance de cada pessoa.
A lógica que embasa o acesso à informação é a de que a Administração Pública não é a titular da informação pública, mas tão somente a guardiã, devendo disponibilizar os dados sempre que os verdadeiros titulares (o povo) assim solicitar. Pensemos na Administração como um banco e os dados públicos como o dinheiro. Por mais que o banco guarde o dinheiro, evitando que este caia em mãos erradas, bem como venha a gerir esse bem, aquele não é o proprietário do dinheiro que administra, sendo apenas gestor do que pertence a outrem. Assim, sempre que o verdadeiro dono quiser ter acesso ao seu bem, o banco não poderá impedir. Nesse mesmo sentido funciona a guarda das informações pelo Poder Público, o qual apenas administra os dados que são de titularidade de toda a população.
O acesso à informação é basilar porque é só a partir dele que a sociedade poderá verificar se a Administração Pública está agindo em conformidade com a lei e os preceitos
6 Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Artigo 5º - XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional.
constitucionais, se a moralidade pública está sem cumprida ou se existe eficiência no uso dos recursos públicos. Em que pese o acesso à informação por si só não promova os meios de participação popular, ele é meio primordial para que esta aconteça.
Desta feita, a sociedade tem direito de solicitar a prestação de contas por parte da Administração Pública (BERNARDES, 2015, p. 47), constituindo-se a participação social em mecanismo de efetivação do controle do Poder Público que demonstra que o agir da sociedade não se encontra restrito ao ato de votar, que é apenas um meio dentro do extenso papel democrático conferido à sociedade. A República Federativa do Brasil é um misto de democracia participativa e representativa, declarando que o exercício do poder, do qual é titular o povo, será feito de forma direta ou por meio dos representantes eleitos.
Assim, não obstante a importância do sufrágio, é no debate entre sociedade e governo que reside o cerne da participação democrática, desenhando uma gestão social da atuação dos representantes eleitos, cobrando agir em consonância com o dever e respeito para com a coisa pública (ALVES, p. 49).
O direito à informação, portanto, é um dos pilares que forma o alicerce do regime democrático, pois ele confere conhecimento a sociedade que, somente assim, desenvolverá o seu aspecto crítico para travar debates e avaliar a atuação do Poder Público, estando apta a questionar os atos emanados pelos gestores públicos (BERNADES, 2015, p. 70). Imperioso destacar que, em que pese a importância do direito à informação, o qual é direito fundamental, ele não é ilimitado, havendo situações e outros direitos que balizam as extensões que podem ser conferidas a esta preciosa garantia.
Isso é decorrência de uma das características dos direitos fundamentais, partindo de uma breve análise de sua teoria geral, qual seja a relatividade. A relativização dos direitos fundamentais é a consciência de que estes podem entrar em conflito entre eles mesmos, bem como o direito não pode ser utilizado como meio para prática de atos ilícitos. Admitir um direito como absoluto é contraditório porque nega a própria convivência plural em sociedade (CONCEIÇÃO, 2016, p. 101).
Os direitos fundamentais geram uma série de desdobramentos, entretanto, no plano fático, alguns dos desdobramentos desses direitos pode conflitar com o próprio exercício livre do direito de outro indivíduo, ou até mesmo colocar em risco assuntos de extrema importância para a proteção Estatal. Dessa forma, os direitos fundamentais podem sofrer limitações que visam proteger a garantia de outros direitos (CONCEIÇÃO, 2016, p. 102).
Nesse sentido, Dimoulis e Martins tratam da existência da área de regulamentação, a qual é composta pela descrição do tema (situação fática que aquele direito visa abordar) e uma
decisão (situação real, desdobramento que deve ocorrer com relação ao tema), bem como da área de proteção, sendo esta segmento menor da área de regulamentação por tratar-se, regra geral, do resulta da subtração desta das situações que a Constituição não conferiu proteção. As limitações, desse modo, incidirão sobre os temas compreendidos na área de proteção (DIMOULIS; MARTINS, 2014, pp. 13-136).
Existem limitações que se encontram previstas expressamente na Constituição Federal, a exemplo da reserva legal, situação por meio da qual a Constituição estabelece que apenas a lei poderá definir quais restrições serão dadas a determinado direito e em quais situações (CONCEIÇÃO, 2016, p. 105).
Ademais, outro exemplo de limitação aos direitos fundamentais, embora não conste de forma expressa no texto constitucional, é o abuso de direito, entendida como a ação em que o indivíduo, ao exercer um direito que lhe é assegurado vai além do que é razoavelmente permitido, excedendo aos limites da norma, ocasionando situações problemáticas a outrem (VENOSA, 2013, p. 518). O abuso de direito não é necessariamente a prática de um ato ilícito, mas sim um ato lícito maculado de ilicitude em sua execução, constituindo em desvio de finalidade (VENOSA, 2013, p. 518)
As limitações ocorrem, por vezes, para garantir que outro direito seja exercido, ou por ser de assunto de relevante interesse estatal ou objetivando proteger um direito coletivo stricto sensu. Sem embargo, as limitações não ilimitadas. Assim, Dimoulis e Martins tratam dos limites dos limites, relatando que a restrição não pode ser tal que venha a esvaziar o conteúdo do próprio direito deixando-o inócuo (DIMOULIS; MARTINS, 2014, p. 167).
Exemplos de limitação ao direito de acesso à informação são os direitos à intimidade e vida privada, análise esta que deverá ser casuística, e o sigilo conferido aos dados considerados imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado, conforme será tratado no próximo item.
Outrossim, embora a Constituição da República de 1988 trate da publicidade, transparência e participação popular, não havia no Brasil uma lei específica que tratasse do acesso à informação e dos meios de atuação da sociedade para conseguir tais informações. Destarte, é com a Lei nº 12.527/2011 que o tema veio a ser regulamentado infraconstitucionalmente.
3.1. LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
Conforme explicitado, a participação popular é forma de incluir a sociedade na definição das decisões da administração pública, sendo forma de aproximar o cidadão do
