UFRRJ
INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E
SOCIEDADE
TESE
AS POLÍTICAS AGRÁRIAS DURANTE O
GOVERNO OLÍVIO DUTRA E OS EMBATES
SOCIAIS EM TORNO DA QUESTÃO
AGRÁRIA GAÚCHA (1999-2002)
CÉSAR AUGUSTO DA ROS
2 UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE
AS POLÍTICAS AGRÁRIAS DURANTE O GOVERNO OLÍVIO DUTRA E OS EMBATES SOCIAIS EM TORNO DA QUESTÃO AGRÁRIA GAÚCHA (1999-2002)
CÉSAR AUGUSTO DA ROS
Sob a orientação do professor Roberto José Moreira
Tese submetida como requisito parcial para a obtenção do grau de Doutor em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade
Rio de Janeiro, RJ Agosto de 2006.
3 338.188165
D111p T
Da Ros, César Augusto
As políticas agrárias durante o governo Olívio Dutra e os embates sociais em torno da questão agrária gaúcha (1999-2002) / César Augusto da Ros. – 2006.
477 f.
Orientador: Roberto José
Moreira.
Tese (doutorado) – Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Instituto de Ciências Humanas e Sociais.
Bibliografia: f. 433-447.
1. Políticas públicas –
Agricultura – Rio Grande do Sul - Teses. 2. Rio Grande do Sul –
História – Teses. 3. Reforma
agrária – Rio Grande do Sul – Teses. 4. Conflitos agrários – Rio Grande do Sul – Teses. I. Moreira,
Roberto José. II. Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro. Instituto de Ciências Humanas e Sociais. III. Título.
4 UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE
CÉSAR AUGUSTO DA ROS
Tese submetida como requisito parcial para a obtenção do grau de Doutor Ciências Sociais em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade, no Curso de Pós-Graduação em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade, área de concentração em Sociedade e Agricultura.
TESE APROVADA EM 30/08/2006. Membros da Banca Examinadora:
______________________________________________________________________ Roberto José Moreira, Doutor em Ciências pela Faculdade Municipal de Ciências
Econômicas e Administrativas de Osasco/SP – Professor do CPDA/UFRRJ (Orientador)
______________________________________________________________________ Paulo Roberto Raposo Alentejano, Doutor em Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade pelo CPDA/UFRRJ – Professor da UERJ
______________________________________________________________________ Paulo Afonso Zarth, Doutor em História Social pela UFF/RJ – Professor da UNIJUÍ/RS ______________________________________________________________________
Regina Ângela Landim Bruno, Doutora em Ciências Sociais pela UNICAMP/SP – Professora do CPDA/UFRRJ
______________________________________________________________________ Sérgio Pereira Leite, Doutor em Economia pela UNICAMP/SP – Professor do
5 AGRADECIMENTOS
Esta tese de doutorado é o resultado final de uma longa e trabalhosa jornada intelectual para a qual contei com a amizade, companheirismo, auxílio e a colaboração de inúmeras pessoas a quem dedico os meus mais sinceros agradecimentos.
Em primeiro lugar gostaria de agradecer ao professor Roberto José Moreira pela sua permanente disposição ao diálogo e pela confiança depositada em meu trabalho, por vezes até excessiva. Ao longo desses anos de trabalho, a sua dedicação em me orientar sempre foi pautada no respeito as minhas opções teóricas e metodológicas, o que contribuiu para criássemos uma relação de confiança mútua e amizade.
Agradeço ao professor Sérgio Pereira Leite e a professora Leonilde Sérvolo de Medeiros pelas valiosas sugestões feitas durante o exame de qualificação, as quais foram fundamentais para a delimitação do objeto desta pesquisa.
Agradeço imensamente a todos os professores do CPDA que direta ou indiretamente contribuíram para a minha formação acadêmica ao longo desses anos. A generosidade intelectual, a abertura ao diálogo e a seriedade com que se empenharam em ministrar as disciplinas oportunizaram-me um rico aprendizado que será de grande valia na minha vida pessoal e profissional.
Agradeço imensamente a todos os colegas da “República Socialista do Pampa Gaúcho”, que ao longo desses anos dividiram comigo não apenas as despesas de moradia, mas também as ansiedades, tristezas, alegrias e longas horas de conversas e divagações históricas, antropológicas, sociológicas e políticas que foram fundamentais para amenizar as tensões da labuta intelectual. Um forte abraço ao João Márcio, André Raupp, Marco Antônio Verardi Fialho, Marcos Piccin, Tiago Assis, Cleyton Gerhardt e Marcos Jakoby.
Um agradecimento especial ao João Márcio Mendes Pereira, pela sua amizade, companheirismo, confiança e pela sua disponibilidade em transcrever as fitas com os depoimentos dos meus entrevistados. Ao longo desses anos mantivemos uma interlocução permanente, dividindo algumas preocupações e reflexões sobre a questão agrária brasileira.
Um agradecimento especial aos amigos Roberto Ramos (INCRA), Patrícia Silva (DRA/GRA), Marcelo Piccin (DRA/GRA) e a Jéferson Boeira da Silva (“Kid” -MST/RS) pela abertura de contatos com os entrevistados e por disponibilizarem informações que foram fundamentais no trabalho de campo.
Agradeço imensamente aos integrantes do Diretório Estadual do Partido dos Trabalhadores (PT/RS), em especial ao Miguel responsável pelo Setor de Arquivo, por terem facilitado o acesso às fontes documentais citadas neste trabalho.
Agradeço imensamente a todos os entrevistados desta pesquisa pela sua paciência em me atender, pelo tempo disponibilizado para os depoimentos e pelas valiosíssimas informações compartilhadas. A sua colaboração foi imprescindível para que esta tese pudesse ser concretizada.
Agradeço ao CNPq pelas bolsas de mestrado e doutorado, pois estas me possibilitaram uma dedicação exclusiva ao trabalho de pesquisa, sendo imprescindíveis para a minha formação profissional.
Um agradecimento especial aos meus pais, Romeu Egídio Da Ros e Nelci Nair Farias Da Ros pela confiança em mim depositada, pelo estímulo permanente, pelo apoio
6 nos momentos difíceis e pelos exemplos que referenciam o meu modo de ser e agir. Com eles sempre procurei dividir as minhas mais importantes conquistas.
Agradeço as minhas irmãs Alexandra e Carla pela amizade, companheirismo, estímulo, apoio e pela sua presença constante nos momentos de alegria e tristeza.
Um agradecimento especial a todos os colegas e amigos que tive a oportunidade de conhecer e conviver nesta minha estada pelo Rio de Janeiro, em especial aqueles que encontrei no CPDA, este desaguadouro de diversidades, regionais, culturais e profissionais. Com eles dividi muitas horas de leituras, seminários, discussões e reflexões, mas também muitas horas prazer e alegria nos bares da lapa, nas rodas de samba, nas praias, nos cinemas e teatros, na Feira de São Cristóvão, nos churrascos e nas inúmeras festas que participei como convidado ou como penetra. A lembrança dos momentos compartilhados com eles são tesouros que carregarei comigo enquanto viver.
7 RESUMO
DA ROS, César Augusto. As políticas agrárias durante o governo Olívio Dutra e os embates sociais em torno da questão agrária gaúcha (1999-2002). 2006. 475p Tese (Doutorado em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade). Instituto de Ciências Sociais e Humanas, Curso de Pós-Graduação em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Seropédica, RJ, 2006.
Este trabalho analisa a dinâmica de implementação das políticas agrárias no Rio Grande do Sul durante os anos de 1999 a 2002. Neste período observou-se a presença simultânea de duas estratégias governamentais distintas para a ampliação do acesso a terra no estado. A primeira delas foi conduzida pelo governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB) e se concentrou em duas linhas de atuação: a) a política de assentamentos implementada pela Superintendência Regional do INCRA; b) o programa de crédito fundiário o Banco da Terra, implementado pela Delegacia Regional do MDA. A segunda foi conduzida pelo governo Olívio Dutra e se objetivou na implementação de uma política estadual de assentamentos e reassentamentos, além de ter concentrado as suas ações no atendimento das reivindicações de diversos tipos de público. A ênfase das análises realizadas ao longo desta tese centra-se na tentativa de compreender a dinâmica das ações desenvolvidas no âmbito das políticas agrárias dos governos federal e estadual e das relações de ambos com os principais agentes sociais presentes no campo dos conflitos agrários. Neste sentido, as diferentes estratégias governamentais são analisadas de forma articulada à luta política travada entre os agentes sociais em torno da questão agrária gaúcha. Num primeiro momento, o trabalho apresenta um painel histórico abrangente sobre a complexidade e heterogeneidade dos problemas fundiários que se constituíram no estado, evidenciando a sua conexão com a emergência dos agentes sociais que participam das lutas políticas no interior do campo dos conflitos agrários. Num segundo momento, o trabalho procura analisar a internalização dos conflitos fundiários no âmbito dos governos (federal e estadual) e das instâncias estatais responsáveis pela implementação das políticas agrárias, numa conjuntura histórica mais recente. Nesta direção o trabalho demonstra que as tensões produzidas pela luta política travada entre os agentes sociais repercutiram diretamente no caráter das políticas agrárias adotadas, assim como, no seu ritmo, extensão e na definição dos instrumentos utilizados. O modo pelo qual os governos Fernando Henrique Cardoso e Olívio Dutra diagnosticaram a natureza do problema agrário e, as suas possíveis soluções, estavam intimamente relacionados à natureza dos seus projetos políticos e à composição das forças sociais que deram sustentação aos seus mandatos. O cotejamento das diretrizes gerais das suas políticas agrárias e dos resultados alcançados no período confirma essa percepção.
8 ABSTRACT
DA ROS, César Augusto. The agrarian policies during the government of Olívio Dutra and the social clashes around the gaucho agrarian issue (1999-2002). 2006. 475p Thesis (Philosophiae Doctor in Development, Agriculture and Society). Institut of Human and Social Sciences, Post-Graduate Course on Development, Agriculture and Society, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Seropédica, RJ, 2006.
This paper analyzes the dynamics of implementation of the agrarian policies in Rio Grande do Sul from 1999 to 2002. In this period the simultaneous presence of two distinctive governmental strategies for the widening of the access to land in this State was observed. The first strategy was led by the government of Fernando Henrique Cardoso (PSDB) and focused on two lines of action: a) the policy of the settlements implemented by the Regional Superintendency of INCRA; b) the agrarian credit program from the Land Bank (Banco da Terra), implemented by the Regional Delegation of MDA. The second strategy was led by the government of Olívio Dutra and it purposed at implementing a state policy of settlements and resettlements and at assisting claims from several kinds of public. The emphasis of the analyses carried out throughout this thesis is placed on the attempt to understand the dynamics of the actions developed within the scope of the federal and state government agrarian policies and of the relationships between both governments and the main social agents present on the
field of agrarian conflicts. In this sense, the different governmental strategies are analyzed in an articulate way with the political struggle between social agents about the
gaucho agrarian issue. On a first moment, the paper presents a comprehensive historical panel on the complexity and heterogeneity of the agrarian problems that arose in the state, highlighting their connection to the rise of the social agents participating in the political struggle within the field of agrarian conflicts. On a second moment, the paper seeks to analyze the internalization of the agrarian conflicts within the scope of the governments (federal and state) and of the state authorities responsible for the implementation of agrarian policies, in a more recent historical background. In this sense the paper shows that the tensions produced by the political struggle between the social agents caused direct repercussions on the character of the adopted agrarian policies, as well as on its rate, extension and on the definition of the instruments used. The way in which the governments of Fernando Henrique Cardoso and Olívio Dutra diagnosed the nature of the agrarian problem and its possible solutions was intimately related with the nature of their political projects and with the composition of the social forces which supported their mandates. The comparison of their general agenda on agrarian policies with the results obtained in this period confirms that perception.
9 LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Taxas líquidas de emigração, imigração e imigração interna no Rio Grande do Sul entre as décadas de 1940 e 1980 (%)...
100 Tabela 2: População residente, por situação de domicílio, no Rio Grande do
Sul — 1940-2000... 119 Tabela 3: Ocupações de terras, acampamentos e famílias acampadas,
nucleadas e contatadas por movimentos sociais no rio grande do sul no período de janeiro de 1995 a dezembro de 1998...
220 Tabela 4: Número de ocupações de terra ocorridas no Rio Grande do Sul
entre 1997 a 2002... 237 Tabela 5: Assentamentos criados nos governos FHC: 1995-1999... 237 Tabela 6: Taxa média de desemprego total na região metropolitana de Porto
Alegre entre os anos de 1993 a
2003...
337 Tabela 7: Ocupações de terras, acampamentos e famílias acampadas,
nucleadas e contatadas por movimentos sociais no rio grande do sul no período de janeiro de 1995 a junho de 2002...
345 Tabela 8: PA´s implantados pelo INCRA no Rio Grande do Sul entre os
anos de 1985-1998... 347 Tabela 9 Projetos de assentamentos implantados pelo INCRA no Rio
Grande do Sul entre 1995 e 2002... 347 Tabela 10: Número de assentamentos, área arrecadada, número de famílias
assentadas pelo Incra e número de ocupações realizadas pelo MST no período de 1999 a 2002...
347 Tabela 11: Recursos (em R$ e TDA´s) disponibilizados pelos convenentes,
entre os anos de 2000 a 2002... 357 Tabela 12: Projetos de assentamentos compartilhados pelo Incra e o governo
estadual, realizados no período de janeiro de 1999 a dezembro de 2002...
358 Tabela 13: Confronto das metas anuais de famílias a serem assentadas pelo
Incra com os resultados obtidos pela autarquia no período de 1999 a 2002...
358 Tabela 14: Comparativo do volume de gastos e famílias financiadas pelo
Banco da Terra no Brasil e no Rio Grande do Sul entre os anos de 1999 a 2002...
336 Tabela 15: Demonstrativo dos gastos realizados com o Funterra entre os anos
de 1995-2002, em relação aos gastos da SAA. 365 Tabela 16: Projetos de assentamentos realizados entre os anos de 1999 a 2002
pelos governos federal e estadual... 386 Tabela 17: Projetos de assentamentos realizados pelos governos estaduais
entre os anos de 1979 a 2002, com distribuição nos períodos respectivos à vigência dos seus mandatos...
399 Tabela 18: Distribuição anual dos projetos de assentamentos implantados,
número de famílias assentadas e área adquirida pelo governo Olívio Dutra...
399 Tabela 19: Imóveis adquiridos pelo governo estadual e federal, através de 400
10 desapropriações, compras e utilização de áreas públicas no estado do Rio Grande do Sul destinadas ao público de agricultores sem terra, no período de janeiro de 1999 a 30 de junho de 2002... Tabela 20: Distribuição anual dos PA´s, do número de famílias assentadas e
da área de terra adquirida pelo governo Olívio Dutra mediante o
uso das desapropriações por interesse
social...
401
Tabela 21: Resultados da política do governo estadual de reassentamento e indenização de agricultores ocupantes em áreas indígenas, no período de janeiro de 1999 a 30 de junho de 2002...
407
Tabela 22: Imóveis adquiridos pelos governos estadual e federal destinados a desintrusão dos agricultores ocupantes das áreas indígenas no Rio Grande do Sul, no período de janeiro de 1999 a 30 de junho de 2002...
408
Tabela 23: Resultados da política de reassentamento de agricultores atingidos pela barragem de Dona Francisca, no período de janeiro de 1999 a 30 de junho de 2002...
411 Tabela 24: Números globais atingidos pela política fundiária estadual entre os
anos de 1999 a 2002... 421
11 LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Levantamento dos toldos indígenas existentes no Rio Grande do
Sul em 1910... 80 Quadro 2: Propostas de índices de lotação pecuária apresentadas na
Comissão Incra/170, em Unidades Animal/hectare... 225 Quadro 3: Número de Ocupações e conflitos no campo entre os anos de
12 LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Mapa com a localização das regiões com concentração de
13 SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 17
O uso da noção de campo dos conflitos agrários como referência metodológica... 20 A delimitação dos conceitos de questão agrária e reforma agrária... 29
Os procedimentos metodológicos utilizados na realização da pesquisa... 34
CAPÍTULO I - O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DO TERRITÓRIO GAÚCHO... 39 1.1 A ocupação territorial do Rio Grande do Sul durante o período colonial... 39
1.2 A Terra e o poder no Rio Grande do Sul durante o período Imperial ... 46
1.2.1 A colonização dirigida e a ocupações das áreas de mata no Rio Grande do Sul... 50
1.2.2 A política de colonização durante o governo imperial (1824-1848)... 53
1.2.3 A privatização das terras públicas e a retomada das políticas de colonização... 54 1.2.4 A política de colonização dirigida pelo governo imperial (1874-1889)... 61
1.3 A Terra e o poder no período da República Velha (1889-1930)... 63
1.3.1 A política de colonização dirigida pelo governo positivista... 68
1.3.2 A expansão da colonização rumo ao Planalto Gaúcho (1890-1914)... 70
1.3.3 A ocupação da terra a partir de 1914: em busca das últimas fronteiras... 72
1.3.4 As terras indígenas no Rio Grande do Sul: da demarcação à intrusão... 76
1.4 Considerações finais do capítulo... 81
CAPÍTULO II: A INSERÇÃO DA AGROPECUÁRIA GAÚCHA NOS MODELOS DE DESENVOLVIMENTO E AS SUAS IMPLICAÇÕES SOBRE A CONFIGURAÇÃO DA QUESTÃO AGRÁRIA... 85 2.1 Da constituição de um “modelo gaúcho” de desenvolvimento à crise dos anos 50... 85
2.2 A trajetória histórica e a inserção da agropecuária na economia gaúcha.... 92
2.2.1 A trajetória da pecuária da pecuária na região sul e as mudanças no Pós-1930... 93
2.2.2 O desenvolvimento da lavoura arrozeira na região sul... 95
2.2.3 A trajetória do sistema produtivo colonial: da constituição à crise... 99
2.2.4 A modernização da agricultura gaúcha com base na lavoura do trigo... 102
2.3 O desenvolvimento da agropecuária e suas implicações na configuração da questão agrária nos anos 1960... 106 2.3.1 A emergência do MASTER e as disputas em torno da reforma agrária... 109
2.3.2 A configuração da questão agrária gaúcha nos anos 60... 114
2.4 A inserção da economia gaúcha no modelo de desenvolvimento dos governos militares... 117
2.5 A modernização conservadora da agricultura na região Norte com base na soja... 119
14 2.6 As mudanças ocorridas na agropecuária da região sul do estado no
pós-64... 124
2.7 As conseqüências sociais da modernização conservadora da agricultura gaúcha... 127
2.8 A modernização da agricultura e a continuidade da intrusão nas terras indígenas... 128
2.9 O fim do regime militar e a retomada da luta por reforma agrária nos anos 80... ... 133
2.10 A configuração da questão agrária gaúcha na década de 1980... 139
CAPÍTULO III - O CAMPO DOS CONFLITOS AGRÁRIOS: HISTÓRICO, DESENVOLVIMENTO E CARACTERIZAÇÃO DOS PRINCIPAIS AGENTES... 143 3.1 O sindicalismo do patronato rural organizado na FARSUL... 143
3.2 O cooperativismo agropecuário organizado em torno da FECOAGRO... 151
3.3 O Movimento Sindical dos Trabalhadores Rurais no Rio Grande do Sul.. 156
3.3.1 A Federação dos Trabalhadores na Agricultura no Rio Grande do Sul... 157
3.3.2 A Federação dos Trabalhadores da Agricultura Familiar da Região Sul... 164
3.3.3 As ações desencadeadas pelas comunidades indígenas... 170
3.3.4 O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST)... 175
3.3.5 O Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB)... 181
3.3.6 O Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA)... 186
3.3.7. O Movimento dos Trabalhadores Desempregados (MTD)... 190
CAPÍTULO IV - AS POLÍTICAS AGRÁRIAS FEDERAIS NO RIO GRANDE DO SUL DURANTE OS ANOS DE 1995 A 2002... 197
4.1 O ajuste estrutural e a adoção do neoliberalismo no Brasil: de Collor a Cardoso... 197
4.1.1 O ajuste estrutural e as políticas para o setor agropecuário brasileiro... 201
4.1.2 O setor agropecuário gaúcho no contexto do ajustamento da economia brasileira... 208 4.2 As políticas agrárias federais no contexto do ajuste estrutural... 211
4.2.1 A política agrária do governo federal no estado do Rio Grande do Sul (1995-1999)... 219
4.3 A política agrária durante o segundo governo FHC (1999-2002)... 230
4.4 A política agrária do governo federal no Rio Grande do Sul (1999-2002).. 237
4.4.1 A primeira fase: a luta política em torno da efetivação do convênio de cooperação técnica entre o governo federal e estadual... 240 4.4.2 A segunda fase: a efetivação da descentralização das ações de reforma agrária no Rio Grande do Sul... 248 4.4.3. A terceira fase: a retomada da realização das vistorias do Incra... 265 CAPÍTULO V - A PROPOSTA DE DESENVOLVIMENTO DO GOVERNO OLÍVIO DUTRA E A POLÍTICA AGRÁRIA ESTADUAL...
273 5.1 A polarização dos projetos de desenvolvimento nas eleições estaduais de
1994... 273 5.2. A disputa eleitoral de 1998 e a ascensão da Frente Popular ao governo 285
15 estadual... 5.3. A estratégia de desenvolvimento implementada pelo governo da Frente
Popular... 301 5.4. A dinâmica de funcionamento da política agrária no governo Olívio
Dutra... 310
5.4.1 A primeira fase da política agrária estadual... 318
5.4.2 A segunda fase da política agrária estadual... 325
5.4.3 O governo Olívio Dutra e os embates políticos com o patronato rural gaúcho... 331 5.5 Considerações finais do capítulo... 339
CAPITULO VI - MODO DE FUNCIONAMENTO E BALANÇO DE RESULTADOS DAS POLÍTICAS AGRÁRIAS FEDERAIS NO QUADRIÊNIO DE 1999/2002... 343 6.1 A política de assentamentos do Incra entre os anos de 1999 a 2002... 343
6.2 Os resultados dos Convênios firmados entre o governo federal e o governo estadual... 355
6.3 A implementação do Banco da Terra no Rio Grande do Sul: uma leitura política... 363
CAPÍTULO VII - OS INSTRUMENTOS DE OBTENÇÃO DE TERRAS, A DINÂMICA DE FUNCIONAMENTO E OS RESULTADOS ATINGIDOS PELA POLÍTICA AGRÁRIA DO GOVERNO OLIVIO DUTRA... 381 7.1. O Fundo de Terras do Estado do Rio Grande do Sul... 381
7.2. As desapropriações por interesse social com base na Lei 4.132/62... 387
7.3. O Programa Estadual de Reforma Agrária (PERA)... 394
7.3.1. A divisão racional de Terras... 395
7.3.2 A política estadual de assentamentos e reassentamentos de agricultores... 397
7.3.3 Os resultados da política estadual de assentamentos... 398
7.3.4 Os pólos regionais de desenvolvimento sustentável (PRDS)... 401
7.3.5 O plano de reassentamento de agricultores residentes em áreas indígenas 405 7.3.6 Os reassentamentos de agricultores atingidos por Barragens... 410
7.3.7 A política de regularização fundiária e de arrecadação de terras públicas... 412
7.3.8 O programa de crédito fundiário - Terra e Arroz... 415
7.3.9 O projeto dos assentamentos rururbanos... 418
7.4. Considerções finais do capítulo... 420
CONSIDERAÕES FINAIS... 423
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA... 433
DOCUMENTOS CONSULTADOS... 447
ENTREVISTAS CONCEDIDAS AO PESQUISADOR... 448
MATÉRIAS DE JORNAIS CITADAS... 451
PAGINAS CONSULTADAS NA INTERNET... 460
17
INTRODUÇÃO
Nesta pesquisa analisaremos as políticas agrárias implementadas no Rio Grande do Sul durante os anos de 1999 a 20021. Nesse período observou-se a presença simultânea de duas estratégias governamentais distintas, uma federal e outra estadual, sendo que ambas tinham por objetivo atender as pressões dos movimentos sociais e sindicais do campo em suas reivindicações pela ampliação do acesso a terra. A primeira delas foi conduzida pelo governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB) e a segunda pelo governo Olívio Dutra (PT). A política agrária desenvolvida pelo governo federal foi orientada por duas linhas de atuação principais, a saber: a) a política de assentamentos implementada pela Superintendência Regional do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA); b) o programa de crédito fundiário o Banco da Terra, implementado pela Delegacia Regional do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). No que diz respeito à estratégia adotada pelo governo estadual, observou-se que esta foi orientada para a implementação de uma política de assentamentos e reassentamentos, além de ter concentrado as suas ações no atendimento das reivindicações de diversos tipos de público, tais como, os sem terra, os atingidos por barragens, os agricultores ocupantes de áreas indígenas, as comunidades indígenas, os posseiros de áreas públicas e privadas, os trabalhadores desempregados e os pequenos arrendatários do arroz.
Neste sentido, a ênfase das análises realizadas ao longo desta tese centra-se na tentativa de compreender a dinâmica das ações desenvolvidas no âmbito das políticas agrárias dos governos federal e estadual e das relações de ambos com os principais
agentes sociais presentes no campo dos conflitos agrários2. Trata-se, portanto, de uma pesquisa que tem como pretensão analisar as políticas agrárias de forma articulada à luta política travada entre os agentes sociais em torno da questão agrária gaúcha numa conjuntura histórica específica. A questão agrária será entendida aqui a partir de uma
perspectiva política, como um problema que se coloca na agenda dos governos federais e estaduais a partir das ações protagonizadas pelos agentes sociais do campo em suas lutas pelo acesso imediato a terra e pela implementação de uma política de reforma agrária no país3.
A escolha deste objeto de pesquisa justifica-se pela especificidade da conjuntura política do período em questão e pelo caráter das políticas agrárias implementadas. No Rio Grande do Sul, o ano de 1999 marcou o início do primeiro governo estadual eleito por uma coalizão de partidos de esquerda reunidos em torno da Frente Popular, apresentando um programa de governo que se opunha às diretrizes políticas preconizadas em nível nacional pelo governo reeleito de Fernando Henrique Cardoso e seu principal aliado no estado, o ex-governador Antonio Britto, ambos sustentados por coalizões de centro-direita4. As diretrizes do governo Olívio Dutra se ancoravam na defesa da centralidade do papel do Estado como agente indutor do desenvolvimento econômico; na universalização do acesso às políticas sociais, as quais eram encaradas como direitos do cidadão e um dever do Estado; e na defesa de uma radicalização da
1 Por política agrária estamos nos referindo a todas as ações de política pública (estatal) que visem aumentar o acesso a terra a fim de viabilizar os pequenos produtores rurais que não a possuem.
2
A perspectiva teórica que embasa essa noção será apresentada adiante.
3 O conceito de reforma agrária que inspira as análises desta tese será apresentado adiante.
4 A descrição da composição das coalizões políticas, assim como as suas diretrizes programáticas serão apresentadas e detalhadas nos capítulos IV e V.
18 democratização do Estado, mediante o estímulo das formas de democracia participativa criadas a partir da experiência do PT com o Orçamento Participativo (O.P)5.
Essas diretrizes representavam uma antítese das iniciativas desenvolvidas ao longo dos governos de FHC e de Antonio Britto, as quais estavam subordinadas aos esforços de reestruturação da economia brasileira à economia internacional, nos marcos liberais preconizados pelas agências multilaterais de financiamento, como o FMI e o Banco Mundial. A tônica geral dessas políticas se baseava na idéia de que era preciso reduzir a intervenção do Estado na economia mediante a transferência de funções essenciais para a iniciativa privada. Nesta direção, uma das medidas mais emblemáticas foi à adoção de um amplo programa de privatizações das empresas estatais e do sistema financeiro público. No âmbito das políticas sociais, a ênfase recaía sobre a necessidade de focalizar os gastos com as políticas públicas, dirigindo os recursos apenas para os segmentos identificados como os mais pobres entre os pobres, assumindo um caráter nitidamente compensatório e assistencialista. E, por fim, no âmbito da política, em que pese o discurso modernizante adotado por FHC e Britto, observou-se a presença de forças conservadoras nas coalizões que integraram os seus governos e a preservação dos interesses dos grupos sociais que então compunham o bloco no poder.
No que se refere ao caráter das políticas agrárias implementadas, o fato da trajetória política do PT gaúcho estar marcada por um elevado grau de sintonia com os movimentos sociais e sindicais do campo foi determinante para que as políticas voltadas para o fortalecimento da agricultura familiar e a reforma agrária fossem consideradas como questões centrais na estratégia de desenvolvimento rural proposta pela Frente
Popular naquela ocasião. Essa sintonia se deve principalmente aos seguintes aspectos: a) a existência de uma convergência entre as reivindicações dos movimentos sociais e sindicais do campo com as propostas presentes no programa de governo da Frente
Popular; b) pelo fato de que muitos dos integrantes e dirigentes desses movimentos serem filiados ao PT; c) pela participação direta dos integrantes desses movimentos nas eleições prévias do PT, especialmente o MST, o que além de ter sido inédito, foi decisivo para consagrar a escolha de Olívio Dutra como o candidato do PT nas eleições internas da agremiação contra o seu concorrente Tarso Genro; e) pela definição de um compromisso pré-eleitoral de que seriam assentadas 10 mil famílias de agricultores sem terra ao longo do mandato.
Nesse contexto, a política agrária adotada pelo governo Olívio Dutra quebrou com a tendência observada nos governos estaduais anteriores que somente adotavam políticas de assentamentos em resposta à agudização dos conflitos fundiários. Pela primeira vez na historia recente do estado, a questão agrária passou a receber tratamento político, sendo internalizada no governo através da criação do Departamento de Desenvolvimento Rural e Reforma Agrária (DRA), vinculado diretamente a Secretaria Estadual da Agricultura e Abastecimento (SAA), mais tarde transformado em uma Secretaria Extraordinária da Reforma Agrária, também denominado Gabinete da Reforma Agrária (GRA) vinculada diretamente ao gabinete do governador. Outro traço de ineditismo do governo foi à participação direta de integrantes dos movimentos sociais e sindicais da sua base de sustentação política na equipe da SAA, possibilitando aos mesmos uma maior interferência no processo de elaboração e implementação das políticas públicas. Além disso, o governo elaborou e oficializou, mediante a publicação de um decreto do governador, o Plano Estadual de Reforma Agrária (PERA), no qual foram contemplados vários tipos de públicos. No que tange aos instrumentos de obtenção de terras, a política agrária estadual se baseou principalmente nas compras
19 mediante a utilização de recursos do Fundo Estadual de Terras (Funterra), nas aquisições compartilhadas com o governo federal, mediante a assinatura de um convênio com a União federal e nas desapropriações por interesse social com base na Lei 4.132/62. Por fim, o governo estadual se comprometeu a tratar os conflitos fundiários resultantes das ocupações de terras mediante a negociação política, evitando a utilização dos despejos para a retirada dos ocupantes.
Em nível nacional, a política agrária adotada no segundo governo de Fernando Henrique Cardoso foi marcada pela consolidação de novas diretrizes. Nesse processo o denominado “modelo de reforma agrária conduzido pelo mercado” ganhou força, estimulado pelas experiências implementadas no Nordeste brasileiro, tais como o projeto São José e do projeto-piloto Cédula da Terra, ambos apoiados e financiados pelo Banco Mundial. Na perspectiva deste último e do governo FHC a introdução de instrumentos de acesso a terra baseados no mercado poderiam desligar a conexão existente entre as ocupações de terras as desapropriações realizadas pelo Incra. Isto era especialmente importante para o governo FHC, tendo em vista que a questão agrária somente havia entrado na agenda política durante o seu primeiro mandato, em razão da escalada das ocupações de terras pelo país afora e, sobretudo, pela comoção pública produzida pelos massacres de trabalhadores rurais ocorridos em Corumbiara e Eldorado dos Carajás (Medeiros, 2002; Medeiros & Leite, 2004; Pereira, 2004).
Nesta ótica, havia a expectativa de que a ação governamental deixaria de ser regida apenas em resposta aos fatos políticos provocados pela ação dos movimentos, e se limitaria a intermediação das relações de compra e venda de terras, aproveitando-se de uma conjuntura de rebaixamento nos seus preços6. A partir de então, o governo federal passou a desqualificar o modelo de reforma agrária baseado nas desapropriações, argumentando que este estava esgotado. Como corolário dessas mudanças foi criado através de uma Lei Complementar, em fevereiro de 1998, o Banco da Terra, que se constituiu num fundo de caráter nacional destinado a financiar a compra de terras pelos trabalhadores rurais, vindo a se integrar ao rol dos instrumentos permanentes de política agrária já existentes no país (Pereira, 2004).
As mudanças nas diretrizes da política agrária do governo federal conjugada à existência de uma política agrária estadual matizada pela sintonia com os movimentos sindicais e sociais do campo foram determinantes no curso dos principais acontecimentos que marcaram a luta política em torno da questão agrária gaúcha. Principalmente, se levarmos em conta que o Banco da Terra foi o principal programa implementado pelo governo federal no Rio Grande do Sul, apesar de ter sido rejeitado pelo MST e pelo governo estadual. Porém, no que se refere à política de descentralização preconizada pelo MDA, observa-se que houve uma adesão parcial do governo estadual, mediante a assinatura de um convênio de cooperação técnica que facultou a ambas as esferas governamentais a realização de aquisições de terras conjuntas. Assim sendo, nessa conjuntura específica, não haveria possibilidade de se analisar as políticas agrárias (federal e estadual), separadamente, já que estas apresentaram uma relação de interdependência dinâmica, marcada por momentos de divergências e convergências. Para compreender a sua dinâmica de funcionamento foi necessário analisá-las em relação, acompanhando as movimentações da luta política travada entre os agentes sociais, bem como as pressões realizadas por estes sobre as instâncias do Estado (MDA/INCRA e SAA/GRA).
6 O discurso veiculado pelo governo FHC no segundo mandato partia do pressuposto que as medidas de estabilização econômica realizadas no âmbito do Plano Real haviam rebaixado os preços das terras a ponto de ter “quebrado” com a “espinha dorsal do latifúndio” (Pereira, 2004).
20 Neste sentido, as análises contidas no conjunto dos capítulos que fazem parte desta tese obedecem aos seguintes objetivos:
1. Geral: analisar a dinâmica do processo de implementação das políticas agrárias federais e estaduais no estado do Rio Grande do Sul, entre os anos de 1999 a 2002, a partir das relações estabelecidas entre as instâncias governamentais e os agentes sociais presentes no campo dos conflitos agrários.
2. Específicos: a) reconstituir por meio da literatura o processo histórico de ocupação e apropriação do território do Rio Grande do Sul, a fim de compreender a conformação da atual estrutura fundiária e a gênese dos principais problemas fundiários que caracterizam a especificidade da questão agrária gaúcha; b) analisar os processos sócio-econômicos que se desenvolveram no Rio Grande do Sul após o fechamento da fronteira agrícola, verificando de que maneira eles contribuíram para a existência das diferenças regionais, para a complexificação dos conflitos fundiários e para a intensificação da luta por reforma agrária, especialmente nas décadas de 1960 e 1980; c) traçar um painel sobre o processo de constituição dos principais agentes sociais, presentes no interior do campo dos conflitos agrários da atualidade, diferenciando-os a partir dos seguintes parâmetros: histórico, a abrangência geográfica, a estrutura organizativa, o perfil das suas respectivas bases sociais, diretrizes políticas, formas de ação, relacionamento com o Estado e grau de aproximação com a luta política por reforma agrária; c) analisar o processo de implementação das políticas agrárias federais no Rio Grande do Sul (no período de 1999 a 2002) a partir das suas diretrizes orientadoras, inserindo-as no contexto da luta política travada entre os agentes sociais; d) analisar o processo de ascensão política da
Frente Popular ao governo do estado do Rio Grande do Sul, verificando a importância assumida pela política agrária na sua proposta de desenvolvimento rural, bem como o processo de constituição do aparato estatal de tratamento dos problemas fundiários; e) analisar os instrumentos de obtenção de terras, a dinâmica de funcionamento e os principais resultados atingidos pelas políticas agrárias dos governos federal e estadual no período em tela.
O uso da noção de campo dos conflitos agrários como referência metodológica Ao definirmos como objeto desta pesquisa a análise das políticas agrárias e a relação destas com a luta política travada entre os agentes sociais, torna-se necessário explicitar os marcos teóricos que referenciaram a construção da noção de campo dos
conflitos agrários. Em primeiro lugar, partimos do pressuposto de que a configuração das políticas agrárias implementadas pelo Estado, nas suas esferas federal e estadual está diretamente relacionada à intensidade das lutas políticas travadas entre os agentes sociais em torno do direito à posse e uso da terra7. Desse modo, torna-se possível delimitar a existência de um campo, no qual um determinado grupo de agentes sociais trava uma luta política a partir de interesses específicos8.
Assim, a noção de campo de luta utilizada nesta pesquisa está referenciada na
teoria do espaço social elaborada por Pierre Bourdieu, na qual este autor procura
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Segundo Novicki (1992: p. 2), pode-se entender a luta pelo acesso a terra como uma luta por um direito que assume basicamente duas formas: a) a luta por um direito constituído ou “legal” ancoradas na legislação vigente; b) a luta por um direito que se insurge contra a lei ou “não legal”, posto que se baseia na busca do reconhecimento ou legitimidade das ações de ocupação de terras.
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Segundo Ortiz: “O campo se define como um lócus onde se trava uma luta concorrencial entre atores em torno de interesses específicos que caracterizam a área em questão. Por exemplo, o campo da ciência se evidencia pelo embate em torno da autoridade científica; o campo da arte, pela concorrência em torno da questão da legitimidade dos produtos artísticos” (Ortiz, 1983: p. 19).
21 entender as múltiplas determinações do mundo social a partir do lugar ocupado pelos diferentes agentes ou grupos de agentes, construindo assim, uma topologia social. Desse modo, o espaço social é concebido como uma representação do mundo social, nas suas várias dimensões, sendo construído a partir de princípios de diferenciação ou
distribuição. Nessa proposição, os agentes ou grupos de agentes são definidos a partir das suas posições relativas neste espaço. Ou seja, cada um desses agentes ocupa uma posição, ou uma classe precisa de posições vizinhas, numa determinada região do espaço social, não podendo ocupar duas regiões opostas neste espaço ao mesmo tempo (Bourdieu, 2002: p. 133). Assim, ao falarmos de um espaço social, significa dizer que não se pode juntar uma pessoa qualquer com outra pessoa qualquer, descurando as diferenças fundamentais que as distanciam ou aproximam, sobretudo, as econômicas e culturais. Entretanto, isso não quer dizer que os agentes não possam ser organizados e classificados segundo outros princípios de divisão, tais como, étnicos, nacionais, etc (Bourdieu, 2002: p. 138).
Na medida em que as propriedades tidas em consideração para a constituição deste espaço são propriedades atuantes, ele pode ser entendido também como um
campo de forças, onde operam um conjunto de forças objetivas que não podem ser apenas reduzidos às vontades individuais dos agentes, ou mesmo às suas interações. As propriedades atuantes que interferem na constituição do espaço social são as diferentes espécies de poder ou de capital utilizadas nos diferentes campos9. A posição de um determinado agente no espaço social depende da posição ocupada por ele nos diferentes campos, principalmente no que se refere à distribuição dos poderes em cada um deles, sobretudo, o capital econômico, o capital cultural, o capital social, e também o capital simbólico, geralmente conhecido como prestígio, reputação, fama, etc10 (Bourdieu, 2002: p. 134).
Assim sendo, Bourdieu entende campo social como um espaço multidimensional de posições, onde estas podem ser definidas a partir de um sistema de coordenadas cujos valores correspondem às variáveis consideradas pertinentes no mesmo. Neste caso, os agentes se distribuem no campo social em duas dimensões. Na primeira delas, a partir do volume global de capital que possuem e, na segunda, de acordo com a composição do seu capital (Bourdieu, 2002: 135). Esta definição permite ao autor construir um diagrama com a distribuição das posições dos agentes ou grupos de agentes no espaço social de acordo com o volume de global de capital - principalmente o capital econômico e cultural - e a composição dos capitais, ou seja, ao peso relativo que os diferentes capitais assumem na estrutura do espaço social. (Bourdieu, 1996: p. 19-21).
Assim, o conhecimento do espaço das posições nos permite recortar as classes no sentido lógico do termo, ou seja, permite mapear conjuntos de agentes que ocupam posições semelhantes. Estes, colocados em condições semelhantes e sujeitos a condicionamentos semelhantes, têm toda a probabilidade de manifestarem atitudes e
9 Para Bourdieu o capital pode existir no seu estado objetivado, na forma de materiais, propriedades, ou sob a forma de capital cultural, em seu estado incorporado, representando um poder sobre o produto do trabalho acumulado em épocas passadas, ou seja, o conhecimento sobre os mecanismos de produção de determinados bens. Nas palavras do próprio autor: “As espécies de capital, à maneira dos trunfos num jogo, são os poderes que definem as probabilidades de ganho num campo determinado (de fato, a cada campo ou subcampo corresponde uma espécie de capital particular, que ocorre, como poder e como coisa em jogo, neste campo)” (Bourdieu, 2002, p. 134).
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Embora Bourdieu procure alertar para o fato de que o espaço social não pode ser reduzido apenas ao universo do econômico, o que nos levaria a assumir um ponto de vista economicista, ressalta que há uma tendência de que a estrutura e a hierarquia existente no campo econômico se imponha na estrutura dos demais campos (Bourdieu: 2002, p. 135).
22 práticas semelhantes, logo, práticas e tomadas de posição semelhantes. Bourdieu se refere a essas classes como classes no papel que tem uma existência teórica, enquanto produto de uma classificação que é meramente explicativa. Mas, não são realmente uma classe, uma classe atual, no sentido atribuído pelas interpretações marxistas, como um grupo mobilizado para a luta, que partilhe de objetivos comuns e que ao mesmo tempo esteja em oposição a outro grupo ou classe; pode-se dizer que ela é uma classe provável, enquanto um conjunto de agentes que oporá menos obstáculos à mobilização do que qualquer outro conjunto de agentes11 (Bourdieu, 2002: 136).
Ao relativizar a existência das classes teóricas como classes reais, Bourdieu não está negando a possibilidade das classes se tornarem existentes, já que concorda que estas estão inscritas nas lutas pela classificação do mundo social. Essas lutas, não dependem apenas de uma “boa teoria”, mas de um trabalho político realizado pelas instâncias de mobilização e por seus representantes que recebem um mandato para falarem em nome da classe. Ao buscarem a representação dos interesses dessa classe, acabam contribuindo para a sua existência real. Segundo Bourdieu:
“(...) o porta-voz dotado do pleno poder de falar e de agir em nome do grupo e, em primeiro lugar, sobre o grupo pela magia da palavra de ordem, é o substituto do grupo que somente por esta procuração existe; personificação de uma pessoa fictícia, de uma ficção social, ele faz sair do estado de indivíduos separados os que ele pretende representar, permitindo-lhes agir e falar, através dele, como um só homem. Em contrapartida, ele recebe o direito de se assumir pelo grupo, de falar e de agir como se fosse o grupo feito homem: status est magistratus, ‘L´Ètat c´est moi’, ‘O sindicato pensa...’ etc” (Bourdieu, 2002: p. 158).
Neste sentido, torna-se necessário levar em conta não somente a representação que os agentes têm do mundo social, mas, também, a contribuição que eles dão para a construção da visão deste mundo e, assim, para a própria construção do mundo por meio do trabalho de representação que realizam continuamente para imporem a sua visão de mundo, ou a visão da sua própria posição neste mundo. A percepção do mundo aparece como produto de uma dupla estruturação do social: de um lado a dimensão objetiva, na qual as autoridades ou representantes dos agentes são percebidas não de forma independente, mas socialmente estruturadas e numa combinação de probabilidades muito desiguais; e de outro lado, a dimensão subjetiva, que se encontra estruturada porque os esquemas de percepção e de apreciação suscetíveis de serem utilizados, sedimentados na linguagem, são produtos das lutas simbólicas anteriores e exprimem de forma mais ou menos transformada, o estado das relações de força simbólica (Bourdieu, 2002: p.139-140).
Esta percepção e a enunciação do mundo social pode ocorrer de diferentes formas, isso porque os objetos do mundo natural sempre guardam uma parte de indeterminação e de vago e pelo fato de serem objetos históricos, estão sujeitos às variações no tempo, de maneira que a sua significação, na medida em que está ligada ao porvir, fica em suspenso, ou seja, relativamente indeterminada. É precisamente esta incerteza que dá fundamento à pluralidade das visões de mundo, ela própria ligada à pluralidade dos pontos de vista, permitindo que os agentes através das suas lutas simbólicas produzam os sentidos dos objetos do mundo para além dos seus atributos diretamente visíveis pela referência ao futuro e ao passado. Ao se considerar a
11 Segundo Bourdieu: “Não se passa da classe-no-papel à classe “real” a não ser por um trabalho político de mobilização: a classe real, se é que alguma vez ela existiu “realmente”, é apenas uma classe realizada, isto é mobilizada, resultado da luta de classificações como luta propriamente simbólica (e política) para impor uma visão do mundo social ou, melhor, uma maneira de construí-la, na percepção e na realidade, e de construir as classes segundo as quais ele pode ser recortado” (Bourdieu, 1996: p. 26).
23 percepção do mundo como um ato de construção, isso não significa necessariamente que se deva adotar uma teoria intelectualista do conhecimento, já que o que é essencial numa construção se opera na prática, aquém do nível de representação explícita e da
expressão verbal (Bourdieu, 2002: p. 140).
Para Bourdieu, as categorias de percepção do mundo social são produto da incorporação das estruturas objetivas do espaço social. Como conseqüência, isso leva os agentes a tomarem o mundo social da maneira como ele é, ou seja, de forma naturalizada, muito mais do que se rebelarem contra ele. Se as relações de força objetivas permanecem é porque os princípios estruturantes da visão do mundo radicam-se nas estruturas objetivas e porque as relações de força estão radicam-sempre preradicam-sentes nas formas de percepção destas relações. Por isso, aquilo que determinados agentes podem ou não fazer, implica numa aceitação tácita dos limites que são tanto mais firmes, quanto mais rigorosas forem as condições de existência, e quanto mais rigorosa é a imposição do princípio de realidade. Esse realismo caracteriza freqüentemente a visão dos dominados e funciona como um senso de conservação socialmente constituído (Bourdieu, 2002: p. 141).
Percebe-se, assim, a preocupação do autor em demonstrar que os mecanismos que corroboram com a reprodução de uma determinada ordem social e das hierarquias de poder que ela contém não são obra apenas da difusão de uma determinada ideologia, mas produto da internalização, pelos agentes sociais, das categorias de percepção do mundo que estão radicadas na própria estrutura social. Neste contexto, a margem de manobra para as mudanças sociais opera-se nos marcos de uma luta política e simbólica em torno das categorias de conhecimento e percepção do mundo. Segundo Bourdieu: “O conhecimento do mundo social e, mais precisamente, as categorias que o tornam possível, são o que está por excelência, em jogo na luta política, luta ao mesmo tempo teórica e prática pelo poder de conservar ou de transformar o mundo social, conservando ou transformando as categorias de percepção do mundo” (Bourdieu, 2002: p. 142).
Neste sentido, Bourdieu destaca que todo o campo é um lugar de uma luta mais ou menos declarada pela definição dos princípios legítimos de divisão do campo. A legitimidade dos agentes no interior do campo surge a partir da possibilidade de pôr em causa a doxa, entendida pelo autor como a aceitação da ordem existente como algo evidente e natural. Assim, a força simbólica dos agentes envolvidos nessa luta nunca é independente da sua posição no jogo, o que em parte explica porque os agentes que detém um maior volume de capitais conseguem impor a sua visão de mundo como legítima (Bourdieu, 2002: p. 150).
Para Bourdieu, o espaço social é entendido como um espaço multidimensional, um conjunto aberto de campos relativamente autônomos, subordinados, de modo mais ou menos firme, mais ou menos direto ao campo de produção econômica. No interior de cada um dos subespaços que compõem o espaço social, os ocupantes das posições dominantes e dominadas estão envolvidos em lutas de diferentes formas, sem que isso leve necessariamente à constituição de grupos antagonistas (Bourdieu, 2002: p.153). Assim sendo, a noção de campo elaborada por este autor compreende o espaço onde as posições dos agentes se encontram fixadas de antemão. Segundo Ortiz:
O campo se particulariza, pois, como um espaço onde se manifestam relações de poder, o que implica afirmar que ele se estrutura a partir da distribuição desigual de um quantum social que determina a posição que um agente específico ocupa no seu seio. Bourdieu denomina esse quantum de “capital social”. A estrutura do campo pode ser compreendida tomando-se como referência dois pólos opostos: o dos dominantes e o dos dominados. Os agentes que ocupam o primeiro pólo são justamente aqueles que possuem um máximo de capital social; em contrapartida, aqueles que se situam no pólo
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dominado se definem pela ausência ou pela raridade do capital social específico que determina o espaço em questão (Ortiz, 1983: p. 21).
Para consolidar a sua posição de dominância no interior do campo, os agentes constroem uma visão de mundo que se impõe como verdadeira, convertendo-se naquilo que o autor denomina de ortodoxia. De outro lado, a visão de mundo daqueles que são dominados no campo e que através da luta pretendem mudar de posição, aparece definida como heterodoxia12. A ascensão de um grupo à condição de dominância no interior do campo, ou seja, a conversão da heterodoxia em ortodoxia passa pelas lutas simbólicas. Estas lutas por sua vez, devem ser entendidas pela maneira como os objetos do mundo social são percebidos e pelas diferentes formas em que podem ser enunciados. A enunciação é o ato de representar aquilo que é percebido no mundo objetivo, atribuindo-lhe significados, signos, ou símbolos13. A luta pela legitimidade destes significados em um dado campo, converte-se na luta simbólica.
Contudo, a delimitação de um determinado campo precisa ser concebida como uma referência metodológica, na qual torna-se possível compreender as ações e as estratégias de um conjunto de agentes que concorrem em torno de interesses específicos. Portanto, da mesma forma que Bourdieu concebe a existência das classes como classes teóricas, como classes no papel, predispostas a se tornarem classes reais pelo trabalho de mobilização política, os campos sociais não possuem uma existência em si, dada a priori, já que dependem de um recorte arbitrário do pesquisador que deseja conhecer um determinado espaço de relações de poder, relações estas que são socialmente determinadas. Neste caso, é preciso ter presente também, que os limites de um campo são sempre os limites dos seus efeitos. Assim, um agente ou uma instituição, somente faz parte de um campo, na medida em que nele sofre os efeitos ou que nele os produz (Bourdieu, 2002: p. 32).
No caso desta pesquisa, qualificaremos como agentes sociais as organizações de representação política dos trabalhadores rurais, dos pequenos proprietários fundiários e do patronato rural existentes no Rio Grande do Sul. A nosso ver, as lutas políticas e simbólicas travadas entre esses agentes sociais em torno do direito à posse e uso da
terra permitem delimitar a existência de um campo dos conflitos agrários. Entre os agentes sociais que integram este campo destacam-se os seguintes: a) a Federação da Agricultura do Rio Grande do Sul (FARSUL); b) a Federação das Cooperativas Agropecuárias do Rio Grande do Sul (FECOAGRO); c) a Federação dos Trabalhadores na Agricultura no Rio Grande do Sul (FETAG); d) a Federação dos Trabalhadores da Agricultura Familiar da Região Sul (FETRAF-SUL); e) o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST); f) o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB); g) o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA); h) o Movimento dos Trabalhadores Desempregados (MTD); i) e as ações desencadeadas pelas comunidades indígenas, em especial as Kaigangues.
12 Segundo Ortiz (1983: p. 22-23), esses conceitos são recuperados por Bourdieu dos estudos de sociologia de religião realizados por Max Weber: “Ao pólo dominante correspondem às práticas de uma ortodoxia que pretende conservar intacto o capital social acumulado; ao pólo dominado, as práticas heterodoxas que tendem a desacreditar os detentores reais de um capital legítimo. Os agentes que se situam junto à ortodoxia devem, para conservar a sua posição, secretar uma série de instituições e de mecanismos que assegurem o seu estatuto de dominação”. “(...) Os que se encontram no pólo dominado procuram manifestar seu inconformismo através de estratégias de ‘subversão’, o que implica um confronto permanente com a ortodoxia”.
13 Para Bourdieu (2002: p. 146) a luta simbólica passa pelo poder de nomeação legítima como imposição oficial, explicitando publicamente a visão legítima do mundo social, onde os agentes investem o capital simbólico acumulado em lutas anteriores.
25 No nosso entendimento, as lutas políticas e simbólicas travadas por esses agentes sociais apresentam duas dimensões distintas: 1) uma primeira relacionada às diferentes percepções e práticas desses agentes sociais sobre a natureza da questão agrária brasileira e gaúcha e a sua vinculação aos projetos políticos em disputa no país e no estado; 2) uma segunda relacionada as diferentes percepções e práticas desses agentes sociais acerca do caráter, da extensão, do ritmo e dos principais instrumentos utilizados no âmbito das políticas agrárias implementadas pelos governos para o equacionamento dos problemas fundiários. Neste contexto, os agentes sociais se posicionam no campo dos conflitos agrários de acordo com a composição e o volume dos capitais que estes dispõem para travarem as suas lutas.
No caso das lutas travadas em torno da questão agrária, observa-se que num pólo estão posicionados os agentes interessados na preservação da atual estrutura concentrada da propriedade fundiária e das formas sociais de uso da terra correspondentes, corroborando em maior ou menor grau com a defesa do monopólio da propriedade privada da terra14. No outro pólo, posicionam-se os agentes sociais que
reivindicam uma reforma agrária que possibilite a ampliação do acesso a terra às populações desprovidas da propriedade fundiária (sejam elas de origem rural e/ou urbana), a fim de permitir a sua reprodução social e econômica. Neste pólo, a reivindicação do acesso a terra aparece vinculada à defesa da ampliação e do fortalecimento das múltiplas formas familiares de produção e por políticas públicas diferenciadas que atendam a especificidade desses grupos sociais.
Neste caso, as lutas travadas entre os agentes sociais em torno do direito à posse e uso da terra apresentam três aspectos fundamentais: 1) um primeiro diz respeito à regulação pela Constituição Federal de 1988 de um direito da propriedade fundiária condicionado ao cumprimento da sua função social15. O uso desse preceito constitucional tem sido foco de uma luta permanente entre os agentes sociais favoráveis ou contrários à execução de uma política de reforma agrária ampla e massiva no país. Isso ocorre porque as lutas políticas conduzidas pelos defensores desse tipo de reforma agrária reivindicam o alargamento da regulação da função social para outros requisitos que não apenas o da produtividade, enquanto que para os setores contrários a essa proposta, a luta é inversa, ou seja, ela é movida no sentido de manter ou restringir essa regulação; 2) o segundo aspecto diz respeito à emergência de outras modalidades de direito à posse e uso da terra, asseguradas pela legislação agrária vigente ou que foram incorporadas pela Constituição de 1988, entre as quais estão previstas as seguintes
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Aqui estamos nos referindo às diferentes formas de produção capitalista que se realizam nos grandes estabelecimentos rurais no Rio Grande do Sul, as quais são compreendidas basicamente: a) pelas propriedades dedicadas à pecuária extensiva; b) pelas modernas cabanhas dedicadas à criação de matrizes de alto potencial genético; c) pelas coudelarias ou haras dedicados à criação de cavalos de raça; d) pelas modernas lavouras dedicadas a produção de grãos (soja, arroz, trigo, milho, etc); e) além de outros formatos empresariais cuja produção é dedicada exclusivamente para o mercado.
15 Segundo o Artigo n. 186, da Constituição Federal: “A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em Lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as leis de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores” (BRASIL/Constituição de 1988: 2003, p. 130). A Lei 8.629/93 estabeleceu de forma clara apenas o primeiro requisito, considerando que o aproveitamento racional e adequado seria cumprido na medida em que a propriedade fosse produtiva. Nesta direção, estabeleceu critérios de mensuração da utilização da propriedade e da sua eficiência baseados respectivamente, no Grau de Utilização da Terra (GU) e no Grau de Eficiência Econômica (GEE), cujo cálculo se referencia nos índices de produtividade em vigor. Nos demais requisitos, a Lei é genérica e não oferece grandes possibilidades para a ação governamental. Sobre o assunto ver Delgado (2004) e Teixeira (2005).
26 situações: a) a demarcação e devolução das terras ocupadas pelas comunidades indígenas16; b) a demarcação dos territórios ocupados por remanescentes de
quilombos17; c) a regularização dos títulos de posseiros em áreas públicas e privadas pela modalidade de usucapião especial; d) a indenização das populações prejudicadas pela construção de obras públicas, especialmente os atingidos por barragens. A existência dessas outras modalidades de direitos implica numa leitura sobre a questão agrária que considere a heterogeneidade das situações e dos conflitos existentes no campo, os quais exigem uma ação diferenciada dos governos (federal e estadual) no desenho das suas políticas agrárias.
A segunda dimensão relacionada às lutas travadas pelos os agentes sociais em torno do direito à posse e uso da terra diz respeito às políticas agrárias adotadas pelos governos federal e estadual para equacionar os problemas fundiários. Nesse processo, observa-se a existência de diferentes posicionamentos políticos em torno do caráter, da extensão, do ritmo e dos instrumentos necessários à execução das políticas agrárias no país e no estado. A defesa ou a ênfase de uma determinada modalidade de política agrária está em grande parte relacionada à luta travada pelos agentes sociais no interior das instituições do Estado e da sociedade civil acerca dos diferentes projetos de desenvolvimento para o país. Tais projetos estão inspirados em diferentes diagnósticos sobre a questão agrária e voltados ao atendimento de grupos sociais distintos.
Neste sentido, parte-se do entendimento que o caráter das políticas agrárias implementadas deve considerar não apenas o tipo de orientação imprimida pelos partidos políticos ou coalizões de partidos, que dirigem as instituições do Estado durante um mandato de governo, mas, também, a sua ossatura material que não deve ser tomada como neutra18. Por essa razão, a noção de Estado utilizada nesta tese tem
16 Assegurado pelo Artigo N. 66 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988, que assim expressa: “A União concluirá a demarcação das terras indígenas no prazo de cinco anos a partir da promulgação da Constituição” (Brasil, 2003: p. 175).
17 Trata-se do Artigo N. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988, que assim expressa: “Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos” (Brasil, 2003: p. 175). No ano de 1999, o Instituto de Assessoria às Comunidades Remanescentes de Quilombos (IACOREQ), juntamente ao Núcleo de Estudos de Identidade e Relações Interétnicas (NUER) da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) deu início ao processo de identificação das comunidades de remanescentes de quilombos no Rio Grande do Sul, tendo constatado a existência de 43 comunidades. A partir de então, no ano de 2001 foi firmado um convênio com o governo Olívio Dutra para a elaboração de cinco laudos antropológicos. Neste mesmo ano, a comunidade “A Casca”, localizada no município de Mostardas, foi a primeira a ser reconhecida pelo governo federal (Entrevista concedida ao autor por Ubirajara Toledo, integrante da IACOREQ, em 24/09/2004). Em que pese a grande importância que vem assumindo este tema na atualidade, não o analisaremos em nossa tese, posto que privilegiamos tratar somente do público atendido diretamente pelo DRA/GRA, o que não é o caso dos remanescentes de quilombos que contam com uma estrutura específica na Secretaria de Assistência Social e Cidadania, qual seja, o Conselho de Desenvolvimento das Comunidades Negras (CODENE).
18 Os autores marxistas ao destacarem que as instituições do Estado possuem um caráter de classe, refutam as teses liberais que o concebem como uma arena neutra que faculta aos grupos sociais disputarem o poder com igualdade de condições (Boron, 1994). Neste caso, a alusão ao caráter de classe do Estado, significa dizer que toda a dinâmica de funcionamento institucional opera sob os marcos da reprodução do capitalismo enquanto sistema econômico e social. Como conseqüência, observa-se a reprodução da estrutura de classes vigente no capitalismo. Nesta estrutura, as classes proprietárias dos meios de produção, na maior parte das vezes, apresentam uma posição política dominante sobre as classes trabalhadoras, detentoras apenas da sua força de trabalho e de uma posição subalterna no plano político. A reivindicação central do marxismo se baseia na constatação de que no capitalismo, todos os governos devem respeitar e proteger as demandas essenciais daqueles que possuem a riqueza produtiva da sociedade. Segundo Przeworski: “Os capitalistas são dotados de um poder público, poder que não pode ser subjugado por nenhuma instituição formal. O povo pode ter direitos políticos, pode votar, e os
