UNIJUI - UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
JULIAN WENDLAND
A INTEGRAÇÃO DOS REFUGIADOS NO BRASIL: AÇÕES E POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS À CIDADANIA
Ijuí (RS) 2018
JULIAN WENDLAND
A INTEGRAÇÃO DOS REFUGIADOS NO BRASIL: AÇÕES E POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS À CIDADANIA
Monografia final do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Monografia. UNIJUÌ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul
DCJS - Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: MSc. Eloisa Nair de Andrade Argerich
Dedico este trabalho a todos que de uma forma ou outra me auxiliaram e ampararam-me durante estes anos da minha caminhada acadêmica.
AGRADECIMENTOS
A Deus, acima de tudo, pela vida, força e garra durante esta trajetória.
A minha orientadora Eloísa Nair de Andrade Argerich pela sua dedicação e disponibilidade.
A todos os meus familiares e amigos que durante a trajetória de construção deste trabalho, sempre me apoiaram, muito obrigado!
“Somente com a legítima liberdade de expressão, pluralidade de informação, respeito à cidadania, e permanente vigilância contra as tentativas de cercear o Estado democrático de direito, é que poderemos pensar em transformar Regimes de Força, em Regimes de Direito.” Paulo Miranda
RESUMO
O presente trabalho de pesquisa monográfica faz uma análise da situação atual dos refugiados no Brasil, no que tange a sua cidadania. Discute brevemente o atual panorama dos refugiados em busca dos seus direitos e garantias constitucionais fundamentais. Busca-se, também compreender o êxodo migratório e a necessidade de se analisar a ordem jurídica interna em face do Estatuto do Refugiado para verificar as melhores formas de acolhimento e quais os direitos e garantias estendidos aos refugiados. Nessa perspectiva, tece algumas considerações desse fenômeno existencial da sociedade moderna, as dificuldades de ser aceito e se adaptar em um país diferente, conseguir evoluir profissionalmente e viver tranquilamente e com alternativas dignas de convívio familiar e social em um novo lar.
Palavras-Chave: Cidadania. Refugiados. Políticas Públicas. Direitos Fundamentais.
ABSTRACT
The present work of monographic research makes an analysis of the current situation of the refugees in Brazil, in what concerns their citizenship. It briefly discusses the current panorama of refugees in search of their fundamental constitutional rights and guarantees, seeking to understand the migratory exodus and the need to analyze the internal legal order in relation to the Refugee Statute to verify the best forms of reception and what are the rights and extended guarantees to refugees. In this perspective, he makes some considerations about this existential phenomenon of modern society, the difficulties of being accepted and adapting in a different country, being able to evolve professionally and live quietly and with alternatives worthy of social and family life in a new home.
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 01: Solicitação de refúgios por ano...46
Figura 02: Refugiados reconhecidos no Brasil...46
Figura 03: Solicitação de refúgios: por país de origem...47
Figura 04: Solicitação de refúgios por ano...47
Figura 05: Perfil do solicitante...48
LISTA DE ABREVIATURAS
ACNUR - Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados ASAV- Associação Antônio Vieira
CF/88 – Constituição da República Federativa do Brasil CONARE - Comitê Nacional para os Refugiados CNIg - Conselho Nacional de Imigração
DUDH – Declaração Universal dos Direitos do Homem
ICERD - Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação
OIM - Organização Internacional para as Migrações ONU - Organização das Nações Unidas
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...11
1 ALGUNS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS REFUGIADOS NO PLANO INTERNACIONAL E INTERNO...13
Refugiados: conceito doutrinário e legal...13
O refugiado e a ordem jurídica interna em face do Estatuto do Refugiado...19
Garantias constitucionais específicas do refugiado...27
1.2.1.1 Direito da Não Devolução...27
1.2.1.2 Direito da Não Discriminação...29
1.2.1.3 Direito constitucional do exercício de profissão: arte ou ofício...31
2 A INTEGRAÇÃO DOS REFUGIADOS NO BRASIL: AÇÕES E POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS À CIDADANIA...34
2.1 Políticas Públicas desenvolvidas no plano interno segundo a Lei nº 9.474/97 2.2 Integração dos refugiados no Brasil...40
2.2.1 Cidadania: direito a ter direitos, de pertencer a comunidade organizada...42
2.3. Programas de reassentamento solidário no Brasil...44
CONCLUSÃO...53
REFERÊNCIAS...56
INTRODUÇÃO
A presente monografia tem como objeto de estudo a integração dos refugiados no Brasil e as ações e políticas públicas voltadas à busca de sua cidadania, baseando-se nos dispositivos legais encontrados em nosso país. Este estudo encontra motivações diversas, tais como a maior migração humanitária nessa era, quebra de paradigmas em relação à situação dos refugiados, e, finalmente, a aplicação de uma legislação adequada e protetiva, que forneça políticas públicas inerentes às suas necessidades.
Neste trabalho pretende-se demonstrar que o refugiado é definido como uma pessoa que teve de abandonar seu país de origem devido a perseguições que podem ser das mais variadas, indo da religião, nacionalidade e opinião política, por não pertencer ao grupo dominante de seu país. Homens, mulheres, crianças são perseguidos pela ganância de governos ditatoriais, conflitos insolúveis, distanciando o ser humano de sua essência.
As diversas entidades jurídicas existentes em âmbito global evidenciam que a situação atual dos refugiados é preocupante, necessitando de amparo jurídico, social, político e humanitário, que atendam as diversas necessidades dos refugiados em um novo país, incluindo o direito a ter um trabalho digno para sobreviver e conseguir sustentar seus familiares, direito de não ser devolvido ao seu país de origem, de não sofrer nenhum tipo de violência, física ou psicológica.
No Brasil, a Lei nº 9474/97, conhecida como o Estatuto do Refugiado, mostrou-se bastante avançada para a época e inclui diversos direitos e deveres aos Refugiados que escolhessem o Brasil como seu novo lar, tornando a sua permanência em solo desconhecido mais humana e com possibilidades que lhe proporcionem meios de
sobrevivência básicos. Isso tudo alinhado com as mais diversas convenções e tratados internacionais.
Percebe-se que o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE) merece destaque, pois tem uma atribuição muito importante, que é a de integrar os refugiados no Brasil, buscando promover ações nas mais diferentes esferas para solucionar a problemática enfrentada, dedicando-se e exigindo que o Poder Público atenda às demandas e que a sociedade como um todo tenha um planejamento conciso.
Destaca-se que desde 2003, está implementado o Programa Brasileiro de Reassentamento Solidário de Refugiados, em comum acordo com o que é estabelecido pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), que visa com que todos os direitos humanos estejam abrangidos.
Visa salientar que os obstáculos enfrentados não são apenas encontrados no que diz respeito à situação legal e os seus direitos, mas também ao preconceito exacerbado que se evidencia nos dias de hoje, em que não se encaixar nos padrões ditos como normais pela sociedade brasileira os impede de conviver em harmonia com os demais moradores do país, acabando por se relacionar apenas com o nicho populacional em que se sintam bem.
1 ALGUNS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS REFUGIADOS NO PLANO INTERNACIONAL E INTERNO
Neste capítulo, procede-se ao estudo do conceito doutrinário e legal referente aos refugiados para entender o seu significado em face do êxodo humano que tem ocorrido nos últimos anos, deslocamentos forçados por razões étnicas, sociais, religiosas e conflitos armados que geram uma série de problemas que precisam de atenção dos governos que desenvolvem políticas públicas voltadas à solidariedade respeito a esses cidadãos do mundo.
Portanto, aborda-se sobre o refugiado e a ordem pública internacional e interna bem como se pretende averiguar acerca dos direitos e garantias constitucionais fundamentais dos refugiados, e apresentar aqueles que estão consagrados pela Organização das Nações Unidas, destacando-se a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação Racial (ICERD), de 1965 e o Estatuto do Refugiado, Lei nº 9474/97 utilizado no Brasil para a sua proteção.
Outro aspecto que não poderia deixar de ser abordado nesse estudo refere-se ao direito fundamental de “não devolução, ou seja, de não ser devolvido ao país em que sua vida ou liberdade esteja sendo ameaçada, pois dentre os direitos de proteção dos refugiados esse se consubstancia em um direito humano e humanitário internacional de maior importância.”
Há de se destacar, nesse capítulo, a par do Estatuto do Refugiado, o direito fundamental, qual seja, o direito constitucional do exercício de profissão, arte ou ofício, uma vez que a DUDH, de 1948, faz referência a dignidade ao trabalho como uma das garantias fundamentais.
1.1 Refugiados: conceito doutrinário e legal
Conceituar refugiados, embora o tema seja complexo, não é uma tarefa que apresente maior dificuldade, uma vez que as Declarações e Convenções Internacionais e o Estatuto dos Refugiados (Lei n° 9.474/97) trazem o seu conceito legal, esclarecendo
quem são os considerados refugiados. No aspecto doutrinário, porém, a questão interpretativa exige do leitor mais atenção.
Afirma Pietro de Jesús Lora Alarcón (2016, p. 219) que na atualidade o mundo atravessa um momento muito difícil, principalmente no que diz respeito à violação dos direitos humanos. O autor sustenta que:
[...] a Humanidade atravessa um momento difícil e que alguns dos temas mais preocupantes são os relacionados com as consequências das guerras e das violações sistemáticas dos direitos humanos. Nesse marco se inscrevem os êxodos humanos, os deslocamentos forçados e
o acolhimento dos refugiados (grifo nosso).
Partindo dessa ótica observa-se que “[...] os informes do ACNUR – Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – de março de 2016, dão conta que mais de um milhão e trezentas mil pessoas oriundas da Síria, Afeganistão e Iraque cruzaram fronteiras europeias.” (ALARCÓN, 2016, p. 220). Essas pessoas, portanto, que são consideradas refugiadas, oriundas de países que se encontram em constantes conflitos, necessitam ser acolhidos em outros locais, que possam lhes dar o mínimo de segurança e dignidade.
Disso se infere que todos, indistintamente, merecem ser acolhidos pelos países em que procuram refúgio, e que devem ser respeitados em seus direitos e garantias.
Aponta Alarcón (2016, p. 220) que há uma crise mundial quanto ao acolhimento de refugiados, a qual não diz respeito apenas a esses, mas também aos países que mesmo compreendendo a situação de desumanidade que os envolve não consegue dar conta das demandas e prestar acolhimento a todos que procuram abrigo. Neste sentido,
[...], expõe o próprio ACNUR, a crise não é apenas de refugiados, mas de solidariedade dos Estados da Europa, cujas lideranças governamentais carecem de vontade suficiente para executar planos e ações contundentes e efetivas para acolher os migrantes forçados.
É inegável, que as condições dos refugiados se apresentam fora dos padrões mínimos de sobrevivência, pois vivem em lugares sem infraestrutura adequada e suficiente para abrigar seres humanos. Desta forma, há necessidade de compreender o
significado da palavra “refugiado”, bem como a sua origem e a proteção conferida pelo Direito internacional e nacional, neste caso, o Direito brasileiro.
Segundo a Organização das Nações Unidas (ACNUR, 1951), conceituar refugiados é um tema que exige o conhecimento sobre documentos internacionais, como a Convenção das Nações Unidas, que os define como:
[...] a pessoa que, em razão de fundados temores de perseguição devido à sua raça, religião, nacionalidade, associação a determinado grupo social ou opinião política, encontra-se fora de seu país de origem e que, por causa dos ditos temores, não pode ou não quer regressar ao seu Estado. (apud SOARES, 2016, p. 65).
Na mesma linha de entendimento são as lições de Danielle Annoni e Lysian Carolina Valdes (2013, p. 83), que entendem que refugiados, de uma maneira geral, são “apenas aqueles que conseguem transpor as fronteiras nacionais.” Na verdade, as autoras afirmam que o indivíduo que foge de seu país passa para a condição de refugiado e, dessa forma, procura a proteção estatal de outro Estado.
Nesse mesmo rumo, Julia Bertino Moreira (2010, p. 111) ressalta que:
Os refugiados constituem um grupo específico dentro das migrações internacionais. Forçados a fugir de seus países de origem em decorrência de conflitos intra ou interestatais, por motivos étnicos, religiosos, políticos, regimes repressivos e outras situações de violência e violações de direitos humanos, essas pessoas cruzam as fronteiras em busca da proteção de outro Estado, com o objetivo primordial de resguardar suas vidas, liberdades e seguranças.
Acentua-se, então, que a procura por asilo em outras nações existe há muitos anos e, geralmente, as pessoas que agem dessa forma são movidas pela necessidade de sobreviver aos conflitos armados existentes em seu país de origem e, muitas vezes, fogem apenas com a família e a roupa do corpo. Judy El-Bushra e Kelly Fisch (apud ANNONI; VALDES, 2013, p. 87) descrevem que os refugiados são:
Pessoas que estão deslocadas, tanto dentro das fronteiras do seu próprio país como internacionalmente, muitas vezes têm que viver apenas com alguns de seus bens materiais. Na maioria dos casos a procura de refúgio leva-os a percorrer grandes distâncias, frequentemente a pé. A fuga em si é árdua: as famílias podem perder o contato uns com os outros, os parentes doentes e idosos poderão ter de
ser deixados para trás e refugiados em fuga podem ser vulneráveis a ataques violentos e exploração [...].
Deve-se, contudo, considerar que em 1948, a Organização das Nações Unidas (ONU), por meio da Declaração Universal de Direitos Humanos (ONU, 1948) tratou do instituto do asilo, determinando em seu art. XIV, in verbis, que:
[...] 1. Todo homem, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar de asilo em outros países. 2. Este direito não pode ser invocado em caso de perseguição legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos contrários aos propósitos ou princípios das Nações Unidas.
Na mesma linha de entendimento, está a definição legal de refugiado que consta na Lei n° 9.474/97 (BRASIL, 1997) que o define no seu art. 1º, in verbis:
Art. 1º. Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:
I - devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;
II - não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;
III - devido à grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.
Enfatiza-se que a utilização da expressão asilo vai além do seu próprio significado, é muito mais abrangente, haja vista que no entendimento de Alarcón (2016, p. 220) “[...] a interpretação neste caso deve ser ampliativa, é dizer, a expressão se refere tanto aos solicitantes do denominado asilo diplomático quanto aos solicitantes de refúgio.”
A par do que se está discutindo com relação ao significado de refugiado, Alarcón (2016, p.223) aponta que:
[..] deve-se estar atento ao fato de que a ampliação do conceito jurídico de refugiado e das medidas de proteção à população deslocada é uma resposta humanitária em sentido universal, regional ou local, tendo em vista a ausência de efetividade dos direitos humanos como uma característica da nossa época.
O refugiado, de acordo com a referida lei, ao chegar ao país que o acolheu, merece ser tratado com dignidade e solidariedade, não podendo ser discriminado por raça, cor ou credo. Assim, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação Racial (ICERD), de 1965, do qual o Brasil é signatário, estabelece que os países têm o dever de proteger as pessoas que vivem em seu território, e combater o racismo e a perseguição, enfim, deverão cumprir o determinado neste documento (NASCIMENTO, 2014).
O referido diploma foi adotado pela Resolução n.º 2.106-A da Assembleia das Nações Unidas, em 21 de dezembro de 1965, aprovado pelo Decreto Legislativo n.º 23, de 21.6.1967. Outrossim, foi ratificada pelo Brasil em 27 de março de 1968, entrou em vigor em 4.1.1969, sendo promulgado pelo Decreto n.º 65.810, de 8.12.1969 e publicado no D.O. de 10.12.1969 (BRASIL, 1969), expressa em seu art. 1º, § 1° que:
Para fins da presente Convenção, a expressão “discriminação racial” significará toda distinção, exclusão, restrição ou preferência baseada em raça, cor, descendência ou origem nacional ou étnica que tenha por objeto ou resultado anular ou restringir o reconhecimento, gozo ou exercício em um mesmo plano (em igualdade de condição) de direitos humanos e liberdades fundamentais nos campos político, econômico, social, cultural ou em qualquer outro campo da vida pública.
Destaca-se, então que o deslocamento de pessoas de outros países à procura de refúgio em países como o Brasil, mostra claramente que o acolhimento requer que o atendimento as necessidades básicas dessas pessoas obedeça aos padrões internacionais e do Direito Interno Brasileiro.
Esta é, pois, uma realidade que precisa ser contemplada em toda a sua complexidade. Os refugiados possuem tantos direitos quanto os brasileiros, visto que conforme a Carta Magna de 1988, no seu art. 5º, caput (grifo nosso): “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
estrangeiros residentes no país [...]”, os mesmos direitos e garantias. Há, portanto, o
reconhecimento do texto constitucional de que não há distinção entre brasileiro, estrangeiro ou refugiado.
Resta claro que os refugiados possuem direitos, os quais são amparados por uma legislação internacional composta por um conjunto:
[...] de blocos normativos, outra ramificação é composta pelo chamado Direito dos Refugiados, que especialmente hoje adquire uma singela, porém firme autonomia. Este se posiciona como disciplina que objetiva promover o dever de amparo da sociedade internacional, e dos Estados em particular, aos povos e pessoas ameaçadas em circunstâncias político-militares, culturais ou econômico-sociais adversas, por governos, grupos armados ou forças que por qualquer via atentem contra seus direitos mínimos, especialmente contra a sua vida. (ALARCÓN, 2016, p. 223).
Infere-se do exposto que o Direito Internacional humanitário está interligado com o direito interno dos países que acolhem os refugiados para que, juntos, possam lhes dar guarida a fim de se deslocarem de seus países à procura de um local que os acolha com dignidade. Trata-se, pois, de uma situação que precisa ser enfrentada com urgência.
Dessa forma, Danielle Annoni e Lysian Carolina Valdes (2013, p. 90) afirmam que:
A triste realidade enfrentada por milhões de refugiados em busca da sobrevivência vem sendo objeto de preocupação dos Estados, os quais, movidos pelo espírito de solidariedade internacional, se unem para o encontro de soluções duráveis e a retirada imediata dessas pessoas que vivem em meio ao ócio nos campos de refugiados espalhados pelo mundo.
As diversas estruturas jurídicas existentes, sejam nacionais ou internacionais, evidenciam que essa realidade está sendo enfrentada, mas precisa-se, ainda, dar um atendimento voltado aos interesses dos grupos que vêm ou que estão no país, na busca de amparo nas áreas jurídica, social, política e humanitária que atendam as mais diversas necessidades. Incluindo-se o direito a ter um trabalho digno para sobreviver e sustentar seus familiares, direito de não devolução ao seu país de origem; não ser discriminado; não sofrer violência sexual ou de gênero, entre outros.
Assim, há a necessidade de se analisar a ordem jurídica interna em face do Estatuto para verificar as formas de acolhimento e quais os direitos e garantias estendidos aos refugiados.
Questão interessante a ressaltar é que a Declaração utilizou a expressão asilo de maneira genérica. A conclusão razoável que se desprende é que a interpretação neste caso deve ser ampliativa, quer dizer, a expressão se refere tanto aos solicitantes do denominado asilo diplomático quanto aos solicitantes de refúgio.
1.2 O refugiado e a ordem jurídica interna em face do Estatuto do Refugiado
Vale a pena registrar que, conforme o Estatuto do Refugiado, e a ordem jurídica interna brasileira, os refugiados dispõem de algumas garantias constitucionais específicas, as quais se passam a citar:
Art. 5º. O refugiado gozará de direitos e estará sujeito aos deveres dos estrangeiros no Brasil, ao disposto nesta Lei, na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e no Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967, cabendo-lhe a obrigação de acatar as leis, regulamentos e providências destinados à manutenção da ordem pública (BRASIL, 1997).
Pode-se dizer que há uma conexão entre direitos e deveres impostos aos refugiados, sendo fundamental para a sua aceitação no Brasil.
Ademais, cabe informar o que dispõe o art. 2º, da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados de 19511, com relação aos deveres:
Art. 2º - Obrigações gerais Todo refugiado tem deveres para com o país em que se encontra, os quais compreendem notadamente a obrigação de se conformar às leis e regulamentos, assim como às medidas tomadas para a manutenção da ordem pública.
1
Adotada em 28 de julho de 1951 pela Conferência das Nações Unidas de Plenipotenciários sobre o Estatuto dos Refugiados e Apátridas, convocada pela Resolução n. 429 (V) da Assembléia Geral das Nações Unidas, de 14 de dezembro de 1950. Entrou em vigor em 22 de abril de 1954, de acordo com o artigo 43. (Série Tratados da ONU, Nº 2545, Vol. 189, p. 137, sic).
Segundo essa orientação, verifica-se que os refugiados devem obediência às leis e regulamentos do país que o acolheu, uma vez que ao se encontrarem no local não podem receber tratamento diferenciado dos nacionais, ou seja, deve obter tratamento ao menos tão favorável quanto o que é proporcionado aos nacionais, visando a manutenção da ordem pública (ONU, 1951).
Observa-se que, ao mesmo tempo em que obrigações são impostas, não se duvida que aos refugiados sejam conferidos direitos e garantias. Na verdade, se está cumprindo com o disposto na Declaração Universal dos Direitos do Homem - DUDH (ONU, 1948) ao afirmar que “[...] o princípio de que os seres humanos, sem distinção, devem gozar dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.”
Desta forma, cita-se o Estatuto do Refugiado, que apresenta como direito fundamental do refugiado manter-se ao lado dos familiares, estabelecendo:
Art. 2º: Os efeitos da condição dos refugiados serão extensivos ao
cônjuge, aos ascendentes e descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem
economicamente, desde que se encontrem em território nacional.” (BRASIL, 1997, grifo nosso).
Não se pode deixar de mencionar que a Lei n° 9.474/97 apresenta em seu art. 6º, outro direito que não pode ser negado, conforme transcrito a seguir: “O refugiado terá direito, [...] a cédula de identidade comprobatória de sua condição jurídica,
carteira de trabalho e documento de viagem” nos termos da Convenção sobre o
Estatuto dos Refugiados de 1951 (grifo nosso).
Este é, portanto, um dos direitos que mais chama a atenção, pois o Brasil está cumprindo com um dos seus fundamentos constitucionais, qual seja, a dignidade humana.
Cumpre destacar que a família é base da sociedade e não há como impossibilitar que o refugiado tenha os seus familiares junto a si, uma vez que a proteção da família encontra suporte internacional na DUDH, de 1948, que no seu art. 16, parágrafo 3º,
prevê que “a família é o núcleo natural e fundamental da sociedade e tem direito à proteção da sociedade e do Estado.” (ONU, 1948).
Observa-se, ainda, que o Estatuto do Refugiado apresenta aspectos positivos quanto ao acolhimento destes, independentemente de terem entrado irregularmente no País, não sendo impedimento para solicitar ajuda humanitária. Segundo os arts. 8º e 9º da referida Lei n° 9.474/97, in verbis, tem-se que:
Art. 8º. O ingresso irregular no território nacional não constitui impedimento para o estrangeiro solicitar refúgio às autoridades competentes.
Art. 9º. A autoridade a quem for apresentada a solicitação deverá ouvir o interessado e preparar termo de declaração, que deverá conter as circunstâncias relativas à entrada no Brasil e às razões que o fizeram deixar o país de origem. (BRASIL, 1997).
Outro ponto interessante a ser destacado se refere ao pedido de autorização para fixar residência no País, o qual se constitui numa garantia constitucional. O Comitê Nacional para os Refugiados prevê no art. 21 do Estatuto do Refugiado (CONARE, 2014) ao ressaltar que:
Recebida a solicitação de refúgio, o Departamento de Polícia Federal emitirá protocolo em favor do solicitante e de seu grupo familiar que se encontre no território nacional, o qual autorizará a estada até a decisão final do processo (grifo nosso).
Evidencia-se, assim, que o Brasil, possui uma legislação adequada aos estrangeiros e refugiados, visto que exprime intenção de não impedir a vinda de pessoas que se encontrem em situação degradante, mas ampará-los, oferecendo-lhes a possibilidade de aqui permanecerem, sem medo de serem devolvidos ao país de origem. Registra-se, assim, que esta é mais uma garantia internacional deferida aos refugiados – a sua não devolução. Esse fato, porém, nem sempre tomou esses moldes, como relata Julia Bertino Moreira (2010, p. 11):
O regime internacional para refugiados se estruturou a partir do princípio da não devolução, previsto no artigo 33 da Convenção de 1951, que proibia os Estados signatários de expulsar o refugiado para ‘as fronteiras dos territórios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaçada em virtude da sua raça, da sua religião, da sua
nacionalidade, do grupo social a que pertence ou das suas opiniões políticas.’
Está claro, portanto, que os países signatários da Convenção do ACNUR de 1951, têm a obrigação de acolher e o dever de não devolver os refugiados aos seus países de origem. Chama a atenção, entretanto, o fato de que naquela data não se impunha o dever de recebê-los. Veja-se a seguir.
Com o passar dos anos, já na década de 1990, houve mudanças substanciais na ordem internacional e uma nova visão sobre o tema passou a fazer parte da agenda política dos governantes. O enfoque agora estava voltado para “[...] a interdependência, a busca de cooperação, o multilateralismo nas relações internacionais e a emergência de novos temas globais.” (MOREIRA, 2010, p. 114).
Alguns pontos com relação à política brasileira para refugiados, contudo, merecem destaque. Destaca-se que partir desse período, o Brasil avançou muito no que diz respeito aos direitos humanos, “[...] passando a reconhecer refugiados de quaisquer origens (não mais apenas europeus).” (MOREIRA, 2010, p. 117). E, ao aplicar a definição ampliada da Declaração de Cartagena, de 19842, também avançou com a adesão ao regime regional para refugiados.
Tudo isso ocorreu no período da redemocratização do País e foi no governo de Fernando Henrique Cardoso3 que os direitos humanos ganharam destaque, uma vez que:
Um dos elementos que contribuíram para tanto foi o fato de ter sido o presidente, em suas palavras, ‘pessoalmente perseguido pelas forças de repressão e forçado a deixar o país por alguns anos’ (Cardoso: 2006, 549). O objetivo do governo era mudar a imagem internacional do país nessa área, diante das denúncias de violações de direitos humanos no âmbito interno (Cardoso, 2006). A política externa do período se voltou para a participação em foros multilaterais em prol dos temas globais, adesão aos regimes internacionais e atuação frente às organizações internacionais, com a pretensão de se tornar membro permanente do Conselho de Segurança da ONU (MOREIRA, 2010, p. 117).
2
Adotada pelo “Colóquio sobre Proteção Internacional dos Refugiados na América Central, México e Panamá: Problemas Jurídicos e Humanitários”, realizado em Cartagena, Colômbia, entre 19 e 22 de 0Novembro de 1984.
3
Observa-se uma grande evolução dos dispositivos legais no que tange aos refugiados. Como já mencionado, a Lei n° 9.474/97 apresenta-se bastante avançada para a época, pois além de o refugiado ter o direito de reunião familiar, essa se estendia aos demais membros de sua família.
Não se pode esquecer, porém, que para solicitar a condição de refugiado esse deve se enquadrar nas condições estabelecidas nos artigos precedentes, quais sejam, arts. 7º, 8º e 9º, do Estatuto do Estrangeiro, que dizem respeito à sua vontade de permanecer no território nacional e comprovar que teve sua liberdade ameaçada em virtude de raça, religião, nacionalidade, etc.
Outro aspecto a ser destacado na referida Lei n° 9.474/1997, é o constante no seu art. 10 e parágrafos, assim descrito:
Art. 10. A solicitação, apresentada nas condições previstas nos artigos anteriores, suspenderá qualquer procedimento administrativo ou criminal pela entrada irregular, instaurado contra o peticionário e pessoas de seu grupo familiar que o acompanhem.
§ 1º. Se a condição de refugiado for reconhecida, o procedimento será arquivado, desde que demonstrado que a infração correspondente foi determinada pelos mesmos fatos que justificaram o dito reconhecimento.
§ 2º. Para efeito do disposto no parágrafo anterior, a solicitação de refúgio e a decisão sobre a mesma deverão ser comunicadas à Polícia Federal, que as transmitirá ao órgão onde tramitar o procedimento administrativo ou criminal. (BRASIL, 1997).
Assinala-se que o reconhecimento da condição de refugiado impede a extradição e expulsão do país, sendo estes direitos decorrentes do Estatuto do Refugiado (BRASIL, 1997), e consagrados no texto constitucional, no art. 5º, inciso LII (BRASIL, 1988), com ressalvas referentes à condenação por tráfico de entorpecentes e drogas afins.
Além desses direitos concedidos, o próprio Estatuto do Refugiado (BRASIL, 1997) refere em seu art. 37 que:
A expulsão de refugiado do território nacional não resultará em sua retirada para país onde sua vida, liberdade ou integridade física possam estar em risco, e apenas será efetivada quando da certeza de sua admissão em país onde não haja riscos de perseguição.
Denota-se que é uma garantia estendida aos refugiados e seus familiares com a finalidade de preservar a dignidade e respeitar sua integridade física. Ainda, deve-se referir que na ordem interna brasileira, os direitos dos refugiados baseiam-se, também, na Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (ACNUR, 1951, sic), citada anteriormente, em que estão elencados alguns direitos que devem ser observados ao dar acolhimento aos refugiados. Cita-se, dentre eles, os direitos civis, particularmente:
[...]
I) Direito de circular livremente e de escolher residência dentro das fronteiras do Estado.
II) Direito de deixar qualquer país, inclusive o seu, e de voltar ao seu país.
III) Direito a uma nacionalidade.
IV) Direito a casar-se e escolher o cônjuge.
V) Direito de qualquer pessoa, tanto individualmente como em conjunto, à propriedade.
VI) Direito de herdar.
VII) Direito à liberdade de pensamento, de consciência e de religião. VIII) Direito à liberdade de opinião e de expressão.
IX) Direito à liberdade de reunião e de associação pacíficas: a) Direitos econômicos, sociais e culturais, principalmente.
b) Direito ao trabalho, à livre escolha de trabalho, a condições eqüitativas e satisfatórias de trabalho, à proteção contra o desemprego, à um salário igual para um trabalho igual, à uma remuneração eqüitativa e satisfatória.
c) Direito de fundar sindicatos e a eles se afiliar. d) Direito à habitação.
e) Direito à saúde pública, a tratamento médico, à previdência social e aos serviços sociais.
f) Direito à educação e à formação profissional. g) Direito à igual participação nas atividades culturais.
i) Direito de acesso a todos os lugares e serviços destinados ao uso do público, tais como meios de transporte, hotéis, restaurantes, cafés, espetáculos e parques (grifo nosso).
Ressalta-se que esses direitos são fundamentais para assegurar que esses indivíduos tenham uma vida mais digna e decente no local que escolheram para pedir abrigo, pois ao deixarem seus países, suas casas e até familiares e amigos, nada mais justo que encontrem na ordem interna do país abrigante, condições que lhes proporcionem meios de sobrevivência e que possam usufruir dos direitos básicos, tais como, saúde, habitação, educação, liberdade de religião, entre outros.
Destaca-se que esses direitos não serão objeto de estudo, uma vez que fazem parte de documentos internacionais e o foco central dessa pesquisa é a ordem interna brasileira e a legislação brasileira referente aos refugiados e seus direitos e garantias.
A seguir, objetiva-se verificar as garantias constitucionais específicas do refugiado, bem como estudar o direito fundamental ao exercício de profissão ou ofício que também é estendido a esses.
1.2.1 Garantias constitucionais específicas do refugiado
Não seria demais diferenciar direitos e garantias constitucionais, haja vista que isso possibilita a compreensão da dimensão que assumem no contexto do desenvolvimento relativo aos direitos dos refugiados.
Em um primeiro momento, parece que direitos e garantias, têm o mesmo significado, sendo, portanto, fundamental demonstrar que podem até haver semelhanças e a forma que se interligarem. Nesse sentido, as lições Maurice Hauriou (apud Jose Afonso da Silva, 2014, p. 211) são elucidativas quando argumenta que "não basta que um direito seja reconhecido e declarado, é necessário garanti-lo, porque virão ocasiões em que será discutido e violado.”
Partindo dessa premissa, ao analisar o texto constitucional, Silva (2014, p. 212) alude que não fica muito clara a separação entre o que seja direito e o que seja garantia, alegando que talvez seja "[...] porque as garantias em certa medida são declaradas, e, às vezes, se declaram os direitos usando forma assecuratória."
Demonstra-se essa confusão quando se reconhece, por exemplo, que: no art. 5º, V "é assegurado o direito de resposta [...]", bem como no art. 5º, inciso VII que "é assegurada a prestação de assistência religiosa" e, também, nos incisos XXII e XXX quando é “garantido o direito de propriedade" e garantido o direito de herança, respectivamente.
Constata-se, assim, que mesmo que alguns direitos inscritos no art. 5º da CF/88, gere certa dificuldade em diferenciá-los Silva (2014, p. 213,) esclarece-se que “Os
direitos são bens e vantagens conferidos pela norma, enquanto as garantias são meios destinados a fazer valer esses direitos, são instrumentos pelos quais se asseguram o exercício e gozo daqueles bens e vantagens."
Importa dizer, que em razão dessas diferenças, que o intuito é assegurar que não haja violação dos direitos fundamentais dos refugiados e que a vida no país que o acolheu tenha melhores condições de sobrevivência, pois contam com a solidariedade e respeito de todos.
Salienta-se, ainda, que a legislação brasileira avançou muito com relação às garantias dos refugiados e, no mês de maio desse ano, foi promulgada a nova Lei da Migração - Lei nº 13. 445, sancionada em maio de 2017 e em vigor nesse mês de novembro, ou seja, segundo o Ministério da Justiça, conforme se evidencia a seguir:
A Lei garante ao migrante, em condição de igualdade com os nacionais, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade. Também, institui o visto temporário para acolhida humanitária, a ser concedido ao apátrida ou ao nacional de país que, entre outras possibilidades, se encontre em situação de grave e generalizada violação de direitos humanos – situação que possibilita o reconhecimento da condição de refugiado, segundo a Lei nº 9.474, art. 1º, III (BRASIL, 2017).
Percebe-se, por conseguinte, que o Brasil está evoluindo no aspecto da concessão de refúgio aos migrantes, que se encontram em situação de vulnerabilidade e com seus direitos violados ou sob ameaça de violação.
Antes de expor uma das garantias fundamentais dos refugiados, qual seja, a Não Devolução ao país de origem, cabe registrar que o Brasil, nesse ano de 2017, por meio do CNIg (Conselho Nacional de Imigração) aprovou a Resolução Normativa nº 126, de 02/03/2017,
A qual dispõe sobre a concessão de residência temporária a nacional de país fronteiriço, com o objetivo de estabelecer políticas migratórias que garantam o respeito integral aos direitos humanos dos migrantes e seu pleno acesso à justiça, à educação e à saúde (BRASIL, 2017)
Evidencia-se com a interpretação da nova Lei, que nela está implícito o princípio/direito da Não Devolução, tendo em vista que deve ser garantido o respeito integral aos direitos humanos e seu pleno acesso aos direitos sociais, por óbvio, que sua permanência no local do refúgio está garantida.
1.2.1.1 Direito da Não Devolução
O primeiro ponto a ser considerado quando se analisa o direito da Não Devolução inerente aos refugiados, é relativo à violação do direito fundamental à liberdade, pois essa é considerada fundamental para a dignidade da pessoa humana.
Conforme entendimento de Silva (2014, p. 123) “A liberdade no seu sentido externo, chamada liberdade objetiva (liberdade de fazer, liberdade de atuar), tem um conteúdo que se manifesta sob vários aspectos em função da multiplicidade de objetos da atividade humana”, na qual se inclui a liberdade da pessoa em circular, locomover-se, de ir e vir, considerados modos fundamentais para assegurar a condição de dignidade ao homem.
Portanto, ao ter sua liberdade de locomoção, direito de ir e vir, ameaçado ou perseguido em sua pátria por motivos religiosos, políticos, étnicos ou nacionalidade, o indivíduo sente-se forçado a fugir de seu país pátrio, a fim de conseguir proteção em outro país. Nesse sentido, “[...] é garantido ao refugiado o direito de não-devolução ao seu país de origem, para que possa fugir de perseguições religiosas, políticas, sociais, guerras civis e catástrofes,” reforça Flávia Piovesan (2001, p. 49).
Dessa forma, o direito de não ser devolvido ou o princípio da Não Devolução se constitui como o primordial para a regularização da situação desses indivíduos que buscam local apropriado para si e seus familiares.
Nesse rumo, Liliana Lyra Ubilut (2007, p. 127) afirma que tal direito está:
Previsto nos artigos 33 da Convenção de 1951; 22, VII, da Declaração Americana dos Direitos Humanos e 3º da Convenção das Nações Unidas, este visa garantir que o refugiado não será devolvido para o país onde ocorreu a perseguição que deu origem a essa sua condição
ou para qualquer outro país que sua vida ou liberdade tenham sido objeto de ameaças.
Trata-se, por conseguinte, em um princípio geral e que deve ser observado por todos os Estados signatários das Convenções, entre eles, o Brasil, como bem evidencia Piovesan (2001, p. 50), ao dizer que a “Não Devolução” é “um princípio geral de direito tanto do Direito dos Refugiados como dos Direitos Humanos, devendo ser reconhecido e respeitado.”
Observa-se o quão importante é esse princípio/direito, uma vez que oferece segurança ao refugiado, ou àquele que ainda não obteve o reconhecimento desta condição, mas que é “conditio sine qua non”, para a proteção internacional dos direitos humanos, além de ser um elemento indispensável à proteção internacional dos refugiados (PIOVESAN, 2001).
Os problemas enfrentados pelos refugiados, quando se veem forçados a deixarem seus países e ingressarem em outro para conseguir refúgio, demonstra a necessidade de assegurar direitos fundamentais, entre eles o da Não Devolução.
Nesse cenário, Piovesan (2001, p 57) considera:
[...] o princípio da “Não Devolução” do refugiado o mais basilar dentre os demais preceitos princípio lógicos norteadores da legislação destinada a regular a situação desses indivíduos. Previsto nos artigos 33 da Convenção de 1951; 22, VII, da Declaração Americana dos Direitos Humanos e 3º da Convenção das Nações Unidas, este visa garantir que o refugiado não será devolvido para o país onde ocorreu a perseguição que deu origem a essa sua condição ou para qualquer outro país que sua vida ou liberdade tenham sido objeto de ameaças.
Ressalta-se, que a legislação brasileira vai na mesma direção da Convenção de 1951 e contempla o princípio da Não Devolução, no art. 7º, §1º da Lei 9474/97, ao determinar que “em hipótese alguma será efetuada sua deportação para fronteira de território em que sua vida ou liberdade esteja ameaçada, em virtude de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opinião política.” Logo, é uma questão humanitária e responsável por parte do Estado brasileiro.
Por outro lado, assinala-se que a Não Devolução do refugiado não encontra semelhança com os institutos da expulsão, extradição ou deportação, que fazem parte do ordenamento constitucional, no art. 5º, incisos LI e LII4, uma vez que não têm relação alguma com o instituto do refúgio, visto que se refere à retirada do estrangeiro do Brasil, quando incorrer nas hipóteses previstas no texto constitucional.
Nesse sentido, Cyro Saadeh e Mônica Mayumi (1998, p. 24), realçam que:
A devolução do refugiado não se confunde com a expulsão, extradição ou deportação - formas coercitivas de retirada de estrangeiro do país – que possuem suas possibilidades descritas na ordem jurídica brasileira (Lei 6.815/1980). A devolução, nestes termos, pode ser entendida como a prática, ilegal, por parte do Estado ao retirar o indivíduo de seus limites territoriais, sem analisar formalmente o pedido que solicita refúgio na fronteira ou já dentro de seu território, deixando-o desprotegido e sujeito à perseguição e ao desamparo.
Dessa forma, constata-se que esse princípio/direito, além de trazer muita segurança ao refugiado, também possibilita que ele possa junto com seus familiares reorganizar sua vida de maneira que sua dignidade e sua liberdade não sejam ameaçadas em virtude de sua nacionalidade, da raça, da religião, ou por qualquer outro motivo que o tenha levado a fugir da sua nação.
Ainda, outros princípios/direitos são assegurados a todos aqueles que são acolhidos pelo Estado brasileiro e fazem parte das relações internacionais, inscrito no art.4º, II, que trata da “prevalência dos direitos humanos”, destacando-se o da não discriminação.
1.2.1.2 Direito da Não Discriminação
Quando se aborda a Não Discriminação, imediatamente deve-se levar em consideração a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de
4
Art. 5º LI - nenhum brasileiro será extraditado, salvo o naturalizado, em caso de crime comum, praticado antes da naturalização, ou de comprovado envolvimento em tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, na forma da lei;
Discriminação Racial, ratificada pelo Brasil em 27 de março de 1968, que entrou em vigor em janeiro de 1969, que prevê no art. 1º§ 1º, in verbis:
§1. Para fins da presente Convenção, a expressão "discriminação racial" significará toda distinção, exclusão, restrição ou preferência baseada em raça, cor, descendência ou origem nacional ou étnica que tenha por objeto ou resultado anular ou restringir o reconhecimento, gozo ou exercício em um mesmo plano (em igualdade de condição) de direitos humanos e liberdades fundamentais nos campos político, econômico, social, cultural ou em qualquer outro campo da vida pública.
Na verdade, o direito da Não Discriminação está baseado na dignidade da pessoa humana e no princípio da igualdade, pois todos os homens nascem livres e iguais e como tal merecem respeito, Por isso, os documentos internacionais e nacionais determinam que os Estados Contratantes promovam ações que possibilitem a integração entre os cidadãos nacionais e os que procuram refúgio, com a finalidade de evitar situações constrangedoras e conflitantes.
O problema da discriminação e do preconceito entre os refugiados e o país de destino é gerado pela falta de confiança dos nacionais, que não reconhecem no estrangeiro a sua identidade cultural, religiosa ou racial. Ou seja, veem o outro como um intruso, desordeiro, e problemático.
Nesse cenário, aponta Mary Garcia Castro (2007 p. 69) que:
Os problemas que os refugiados enfrentam vão muito além da seara legal. Há também um prisma social, um problema social, que é gerado pela falta de integração entre os refugiados e o país de destino, mais especificamente entre aqueles e os cidadãos do respectivo país.
Como se evidencia, os nacionais de um país enxergam nas diferenças existentes uma ameaça ao seu bem estar e, na maioria das vezes, tem o refugiado como alguém que não deveria estar ali, porque não possui condições mínimas para sobreviver e espera recebe-las por meio de políticas públicas e direitos sociais, como, educação, saúde habitação etc., competindo com os nativos do país.
Portanto, o poder público em face da Lei nº 9.474/97, tem o dever de promover a integração dos refugiados na sociedade em que estão inseridos, assegurar-lhes proteção e segurança, inclusive, garantir o direito constitucional do exercício da profissão, pois ao trabalhar os refugiados tem sua dignidade resgatada.
1.2.1.3 Direito constitucional do exercício de profissão: arte ou ofício
Imprescindível alertar que a CF/88, em seu art. 5º, inc. XIII apresenta como direito do refugiado “o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão atendida as qualificações profissionais que a lei estabelecer.” (BRASIL, 1988).
Do mesmo modo, a Declaração Universal dos Direitos do Homem, em seu art. XXIII, inciso III, apresenta a dignidade ao trabalho, afirmando que “todo homem que trabalha tem direito a uma remuneração justa e satisfatória que lhe assegure, assim como à sua família, uma existência compatível com a dignidade humana, e a que se acrescentarão, se necessário, outros meios de proteção social.” (ONU, 1948, p. 2).
Desta forma, evidencia-se que o estrangeiro, seja ele refugiado ou não, encontra no Estado Democrático de Direito, o cumprimento do especificado no art. 1º da DUDH (ONU, 1948), que trata dos fundamentos da República Federativa, e consagra no inciso III, a dignidade da pessoa humana que se consolida por meio das dimensões sociais, políticas e morais quando o refugiado faz parte da sociedade e é merecedor de todo o respeito.
Neste sentido, Ingo Wolfgang Sarlet5 (2007, p. 62), aduz que:
Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando,
5
Segundo Ingo Wolfgang Sarlet (2007, p. 37) a partir da EC 45/04 [...]o debate sobre o modo de incorporação e o valor jurídico dos tratados de direitos humanos no Brasil acabou sendo revitalizado, ademais de ganhar novos contornos, seja quanto aos aspectos procedimentais, relativos ao processo de incorporação, seja quanto a hierarquia de tais tratados na ordem interna e as consequências de sua aplicação. Aliás, embora o debate durante muito tempo tenha sido focado no problema da prisão civil do depositário infiel, cuida-se de problema muito mais amplo e de inequívoca atualidade e relevância, inclusive no que diz com a doutrina e prática do assim chamado controle de convencionalidade das leis[...] tema que gradualmente começa a receber a atenção da doutrina e da jurisprudência.
neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que asseguram a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa e corresponsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres humanos.
Na verdade, o refugiado, ao ser inserido na comunidade por meio do trabalho, está consolidando a sua dignidade e também a sua cidadania, pois:
[...] a realização do direito ao trabalho fará com que a dignidade humana assuma nítido conteúdo social, na medida em que a criação de melhores condições de vida resultar benéfica não somente para o indivíduo em seu âmbito particular, mas para o conjunto da sociedade. [...] como primeiro princípio dos direitos fundamentais, ele (o princípio dignidade da pessoa humana) não se harmoniza com a falta de trabalho justamente remunerado, sem o qual não é dado às pessoas prover adequadamente a sua existência, isto é, viver com dignidade. (LEDUR, 1998, p. 103).
Constata-se, diante do exposto, que o trabalho possibilita a promoção social da pessoa, ou seja, a oportunidade para que possa realmente se firmar em condições que atendam o mínimo existencial, ou seja, que o refugiado possa sustentar a si e a sua família com o básico necessário para uma sobrevivência decente e digna.
Menciona-se, ainda que a Cartilha para Refugiados no Brasil (recurso eletrônico, 2014, p. 6) vem ao encontro da previsão constitucional (art. 5º, XIII) e de documentos internacionais quando refere que:
Os refugiados têm direito a carteira de trabalho, podem trabalhar formalmente e são titulares dos mesmos direitos inerentes a qualquer outro trabalhador no Brasil. O Brasil proíbe o trabalho de menores de 14 anos, o trabalho em condições análogas à de escravo e a exploração sexual.
Na verdade, essa Cartilha tem como objetivo orientar os refugiados com relação aos seus direitos, pois se sabe que a falta de informação é um problema que atinge a grande maioria dos que chegam ao país, ainda mais se entram de forma irregular ou fugiram de suas pátrias por motivos religiosos, étnicos, conflitos armados.
O primeiro passo para possibilitar a integração dos refugiados é conhecer o seu perfil, sendo indispensável saber a origem, raça, cor, sexo para planejar e desenvolver ações que visem essa integração e que aqueles possam reconstruir suas vidas e encontrar em solo estranho a possibilidade do exercício de sua cidadania.
No próximo capítulo trabalham-se aspectos sobre o número de refugiados que solicitam refúgio, sua raça, cor, país de origem, bem como sobre o diagnóstico e prognóstico do sistema de refúgio para verificar ao final se não há violação aos direitos humanos.
2 A INTEGRAÇÃO DOS REFUGIADOS NO BRASIL: AÇÕES E POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS Á CIDADANIA
Este capítulo busca articular a integração dos refugiados com os conceitos de políticas públicas e cidadania para abordar os direitos a ter direitos de um grupo que se encontra desamparado e necessita de apoio do poder público para que este desenvolva ações que solidifiquem os direitos econômicos, sociais e culturais, em especial o direito ao trabalho, saúde e educação.
Objetiva-se também focalizar nas políticas públicas no plano interno da Lei nº 9474/97, visando a integração dos refugiados no Brasil, bem como inter-relacionando-a com a construção da cidadania a partir do pertencimento a uma comunidade organizada.
Analisam-se, a partir da perspectiva do processo de acolhimento dos refugiados no Brasil, os programas de reassentamento solidário com o intuito de verificar a sua existência em nosso país.
2.1 Políticas Públicas desenvolvidas no plano interno segundo a Lei nº 9.474/97
A Lei nº 9.474/97 especifica alguns direitos constitucionais dos refugiados no plano interno do Estado brasileiro e dispõe no art. 5º caput, que, in verbis
Art. 5º. O refugiado gozará de direitos e estará sujeito aos deveres dos estrangeiros no Brasil, ao disposto nesta Lei, na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e no Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967, cabendo-lhe a obrigação de acatar as leis, regulamentos e providências destinados à manutenção da ordem pública.
Pode-se dizer que em âmbito nacional se procura tutelar os interesses dos refugiados, sendo reconhecido o Brasil, como país que se preocupa em assegurar os direitos humanos destes sujeitos vulneráveis não sejam violados. A CF/88, entre os seus objetivos, prescritos no art. 3º, apresenta a construção de uma sociedade solidária e justa como um valor a ser perseguido. Ademais, os princípios que regem as relações
internacionais revelam a prevalência dos direitos humanos, conforme art.4º, II da CF/88.
Neste aspecto, interessante as palavras de Cláudia Assaf Bastos Rebello (2008 p. 35, grifo da autora) quando afirma:
[...] o governo brasileiro não pondera aspectos político-ideológicos durante o processo decisório de concessão do status de refugiado a um indivíduo presente no território nacional (normalmente em situação irregular) ou de acolhimento de um refugiado em seu programa de reassentamento.
Outro ponto de suma importância para compreensão das políticas públicas no plano interno está na referência expressa no texto constitucional, quanto aos tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos, que com a promulgação da Emenda Constitucional nº 45/2004, ganha o status de Emenda à Constituição, tanto que está assim descrito no art. 5º § 3º, in verbis:
[...]
§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais1.
Há de destacar-se que a Lei nº 9.747/97 incorpora a filosofia da Declaração Regional de Cartagena, que traz em seu texto direitos e deveres específicos aos refugiados, constando que a partir do momento da ocorrência do refúgio, fenômeno de natureza internacional, o refugiado passa a ser de responsabilidade do Estado que o acolheu.
Neste cenário, a Declaração de Cartagena de 19846, em suas conclusões recomenda que:
6 Adotada pelo “Colóquio sobre Proteção Internacional dos Refugiados na América Central, México
e Panamá: Problemas Jurídicos e Humanitários”, realizado em Cartagena, Colômbia, entre 19 e 22 de Novembro de 1984.
[...]
Terceira - Reiterar que, face à experiência adquirida pela afluência em massa de refugiados na América Central, se toma necessário encarar a extensão do conceito de refugiado tendo em conta, no que é pertinente, e de acordo com as características da situação existente na região,o revisto na Convenção da OUA (artigo 1., parágrafo 2) e a doutrina utilizada nos relatórios da Comissão Interamericana dos Direitos Humanos. Deste modo, a definição ou o conceito de refugiado recomendável para sua utilização na região é o que, além de conter os elementos da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, considere também como refugiados as pessoas que tenham fugido dos seus países porque a sua vida segurança ou liberdade tenham sido ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública.
[...]
Nona - Expressar a sua preocupação pela situação das pessoas deslocados dentro do seu próprio país. A este respeito, o Colóquio chama a atenção das autoridades nacionais e dos organismos internacionais competentes para que ofereçam proteção e assistência a estas pessoas e contribuam para aliviar a angustiosa situação em que muitas delas se encontram.
Denota-se em face a estas recomendações, que o Brasil expressa sua preocupação pelos refugiados acolhendo-os e oferecendo-lhes a possibilidade de integração social, seja por meio de políticas públicas voltadas à proteção, seja no tocante a preservação dos direitos dos acolhidos com a concessão do refúgio.
Neste sentido, Annoni e Valdes (2013, p.103) assim aduzem: “A concessão da proteção é uma das características do refúgio, vez que se trata da “transferência da responsabilidade de proteção do indivíduo de um Estado para a comunidade internacional, por meio de um de seus membros” garantindo a preservação dos direitos fundamentais destas pessoas.
Registra-se que o Brasil foi o primeiro país na América do Sul a elaborar uma legislação nacional específica na área, pioneiro na adesão ao regime internacional para os refugiados, inclusive sendo considerada uma das mais avançadas do mundo. Portanto, Julia Bertino Moreira (2010, p.118, sic), afirma que:
A legislação brasileira é considerada avançada, moderna e inovadora, sobretudo por conta de sua definição abrangente de refugiado (Andrade e Marcolini, 2002b; ACNUR, 2005a, Leão, 2007). Outra inovação se refere ao direito de reunião familiar, estendendo-se a
concessão do refúgio aos demais membros da família do refugiado. (...)
Com relação à importância do Estatuto do Refugiado brasileiro, destacam José H. Fischel de Andrade e Adriana Marcolini (2005, p.174, grifo dos autores) que:
A lei brasileira sobre refugiados é um instrumento legal moderno e oportuno. É coerente e caminha pari passu tanto com as práticas implementadas pelas autoridades nacionais, como com as normas vigentes em relação aos refugiados nos planos internacional e regional. Ademais, pode e deve servir como ponto de partida para harmonizar as políticas e instrumentos legais para a proteção dos refugiados da América Latina 23 e como exemplo para países de outros continentes (sic).
Merece destaque o papel do Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE) que tem como atribuição principal promover a integração dos refugiados no Brasil, buscando promover ações com a finalidade de solucionar a problemática enfrentada por essas pessoas (ANNONI E VALDES, 2013).
Feitas as considerações acima, há a necessidade de se conhecer o que significam políticas públicas e cidadania para que se verifique como ocorre a integração dos refugiados. Sob esse viés, políticas públicas, são entendidas por Augusto Ivan de Freitas Pinheiro (2008, p. 11), como aquelas que:
[...] são criadas por meio de instrumentos legais que definem um determinado aspecto social, cultural, econômico ou de ordenação territorial como prioritário para atuação do poder público, estabelecendo diretrizes, planos e metas a serem atingidos.
Observa-se que as políticas públicas exigem que o Poder Público tome algumas decisões acerca do que pretende fazer para dar atendimento às demandas que a sociedade e tenha um planejamento decisório quanto à aplicação de recursos para o desenvolvimento de programas voltados à integração dos refugiados com vistas à redução dos problemas advindos do seu acolhimento no país e à sua inclusão e de seus familiares.
Na mesma direção caminham as lições de José Eduardo Faria (2002, p. 175) quando esclarece sobre as políticas públicas, haja vista que:
[...] são conjuntos de programas, ações e atividades desenvolvidas pelo Estado direta ou indiretamente, com a participação de entes públicos ou privados, que visam assegurar determinado direito de cidadania, de forma difusa ou para determinado segmento social, cultural, étnico ou econômico.
Neste contexto, as políticas públicas configuram-se como ações que passam pela esfera estatal para promover a integração social e humanitária dos refugiados.
Por outro lado, Lindomar Wessler Boneti (2006, 74), entende por políticas públicas:
[...] o resultado da dinâmica do jogo de forças que se estabelece no âmbito das relações de poder, relações essas constituídas pelos grupos econômicos e políticos classes sociais e demais organizações da sociedade civil.
O perfil dos refugiados é determinante para o desenvolvimento de ações voltadas para os interesses desse grupo de pessoas, que procuram refúgio no Brasil, devendo essas ações estar voltadas para a construção da cidadania. Desta forma, constata-se que a cidadania está inter-relacionada com as políticas públicas que o Estado brasileiro desenvolve nas áreas da educação, saúde e reassentamento dos refugiados.
Neste cenário, o conceito de cidadania, enquanto direito a ter direitos pode ser considerado a partir das dimensões dos direitos humanos. Liszt Vieira (2002, p.22) sustenta que:
No que se refere à relação entre direitos de cidadania e o Estado, existiria uma tensão interna entre os diversos direitos que compõem cidadania (liberdade x igualdade). Enquanto os direitos de primeira geração – civis e políticos – exigiriam, para a sua plena realização, um Estado mínimo, os direitos de segunda geração – direitos sociais - demandariam uma presença mais forte do Estado para serem realizadas.
Observa-se que a cidadania que se quer trabalhar nessa pesquisa, corresponde à possibilidade de os refugiados terem acesso à educação à saúde, ao trabalho, a livre expressão e a inclusão social, pois todos estes direitos estão expressos na CF/88 e em momento algum discrimina cidadãos estrangeiros, considerando - os iguais aos brasileiros.
Na visão de Hanna Arendt (2007, p 59) “Ser cidadão significa ter direitos e deveres, em igualdade de condições com os outros homens de os adquirir, com o que se faz a junção da questão das declarações de direitos com a questão do direito à cidadania.” E, isto é a leitura que se faz do texto constitucional brasileiro.
Assim, no contexto das relações existentes entre os refugiados que se encontram no Estado brasileiro e o que prevê a Constituição Federal de 1988, bem como a internacionalização dos direitos humanos, não se pode exclui-los do direito à cidadania.
Não se pode deixar de referir que a Convenção da ONU de 1951, apresenta algumas disposições com relação aos refugiados, conhecidas como: cláusulas de inclusão, de exclusão e de cessação já estudadas no primeiro capítulo, mas que devem ser relembradas. Marjory Figueiredo Nóbrega de França (2003, p. 115, grifo nosso) explica que:
As cláusulas de inclusão definem os critérios que uma pessoa deve satisfazer para ser refugiado. A cláusula dita de cessação e de
exclusão têm um significado negativo: as primeiras indicam as
condições em que um refugiado pede a proteção e as segundas
enumeram as circunstâncias em que uma pessoa é excluída da aplicação da Convenção de 1951, isto é, impedem o reconhecimento dessa pessoa como refugiado, mesmo que ela satisfaça aos critérios positivos das cláusulas de inclusão.
Há, ainda, as cláusulas de perda – que são previstas apenas no ordenamento jurídico interno – que também implicam a perda dos direitos inerentes à condição de refugiado.
Por oportuno, cabe informar que o CONARE visando a solidariedade e a justiça social promove políticas públicas voltadas à assistência e integração dos refugiados, pois isto é fundamental para garantir-lhes os direitos econômicos, sociais e culturais. Destaca-se que neste aspecto, a “Constituição Federal e a Lei 9747/97 oferecem suporte
