PROCESSO Nº : 6.878-0/2011
INTERESSADO : PREFEITURA MUNICIPAL DE DIAMANTINO
ASSUNTO : CONSULTA
RELATOR : WALDIR JULIO TEIS PARECER Nº : 027/2011
Excelentíssimo Senhor Conselheiro:
Trata este parecer sobre consulta formulada pelo Prefeito Municipal de Diamantino - MT, Sr. Juviano Lincoln, à fl. 02-TCE/MT, acerca da possibilidade daquela municipalidade contratar e custear plano de saúde privado para atendimento de servidores públicos municipais, nos seguintes termos:
[…] solicitar consulta técnica acerca da possibilidade do Município contratar e custear em parte ou integralmente, plano de saúde privado para servidores públicos municipais.
O consulente não juntou outros documentos ao autos.
É o breve relatório.
1. DOS REQUISITOS DE ADMINISSIBILIDADE
Os pressupostos de admissibilidade da presente consulta, exigidos pelo art. 232 da Resolução 14/2007 (Regimento Interno do TCE/MT), foram preenchidos em sua totalidade, pois a consulta foi formulada em tese, por autoridade legítima, com a apresentação objetiva do quesito e versa sobre matéria de competência deste Tribunal.
Passa-se à análise, em tese, da consulta formulada.
2. DO MÉRITO
Inicialmente, antes de adentrar ao mérito desta consulta, necessário se faz evidenciar que este Tribunal já dispõe de prejulgado que responde a indagação do consulente, conforme o Acórdão nº. 1.002/2007:
Acórdão n° 1.002/2007 (DOE, 23/05/2007). Despesa. Subvenção. Plano de Saúde de servidores. Impossibilidade de custeio pela administração pública.
É vedada a contratação e o custeio, parcial ou integral, de plano de saúde privado para servidores públicos por qualquer ente federativo. Tal procedimento afronta as normas legais pertinentes à matéria e os princípios constitucionais da legalidade, legitimidade, universalidade, gratuidade e igualdade de cobertura e atendimento, no que se refere à assistência à saúde.
Não obstante a vedação expressa à pretensão do consulente consignada no prejulgado acima citado, é essencial trazer à baila jurisprudências e legislações recentes que versam sobre a indagação do consulente, conforme apresentado a seguir.
A Constituição Federal, ao tratar da competência legislativa, definiu que cada ente federativo deve regulamentar os direitos e os deveres dos seus servidores, conforme disposição do art. 39.
Alguns direitos, por estarem expressamente previstos na Constituição Federal, não podem ser negados aos servidores públicos de qualquer esfera. É o caso do direito ao décimo terceiro salário e às férias remuneradas, acrescidas de um terço (art. 39, § 3º).
Outros, porém, dependem de previsão expressa na legislação do ente federado. Como exemplo, cita-se o direito à licença-prêmio, à gratificação por produtividade, auxílio-alimentação, dentre outros.
Neste rastro, é evidente que a concessão de outros direitos sociais a servidores públicos é ato discricionário interno de cada ente federado, respeitando, por óbvio, os limites dados pela Constituição Federal e pela legislação infraconstitucional.
Quanto ao exercício desta autonomia legislativa, pode-se citar como exemplo a Lei Federal nº 8.112/90, que estatuiu o regime jurídico único dos servidores civis da União, que além de assegurar direitos constitucionalmente previstos, ainda autorizou a União a promover o custeio de planos de saúde privados para atendimento de servidores públicos.
Neste sentido, diz a Lei Federal nº 8.112/90, em seu artigo 230:
Art. 230. A assistência à saúde do servidor, ativo ou inativo, e de sua família compreende assistência médica, hospitalar, odontológica, psicológica e farmacêutica, terá como diretriz básica o implemento de ações preventivas voltadas para a promoção da saúde e será prestada pelo Sistema Único de Saúde – SUS, diretamente pelo órgão ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor, ou mediante convênio ou contrato, ou ainda na forma de auxílio, mediante ressarcimento parcial do valor despendido pelo servidor, ativo ou inativo, e seus dependentes ou pensionistas com planos ou seguros privados de assistência à saúde, na forma estabelecida em regulamento. (Redação dada pela Lei nº 11.302 de 2006)
[...]
§ 3o Para os fins do disposto no caput deste artigo, ficam a União e suas entidades autárquicas e fundacionais autorizadas a: (Incluído pela Lei nº 11.302 de 2006)
[...]
II - contratar, mediante licitação, na forma da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde que possuam autorização de funcionamento do órgão regulador; (Incluído pela Lei nº 11.302 de 2006)
Neste mesmo sentido, o Governo do Estado de Minas Gerais, recentemente, aprovou a Lei Estadual nº 19.475/2011, autorizando o Tribunal de Contas daquele Estado a instituir plano de saúde a seus servidores, conforme depreende-se do art. 1º da lei:
Art. 1° O Tribunal de Contas do Estado poderá instituir plano de saúde complementar ou seguro de saúde complementar para Conselheiro, Auditor e servidor do Tribunal e para Procurador do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, bem como para seus dependentes.
Art. 2° Ato normativo do Tribunal de Contas do Estado regulamentará o disposto nesta Lei, no prazo de noventa dias. Art. 3° As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotação orçamentária própria.1
Outra instituição que instituiu e mantém a concessão de assistência médica a seus servidores é o Tribunal do Contas do Distrito Federal, que por meio de Resolução nº 213/2010, assim regulamentou:
RESOLUÇÃO Nº 213, DE 28 DE OUTUBRO DE 2010
Dá nova redação ao caput do artigo 2º da Resolução nº 159, de 2 de setembro de 2003.
Aprova o Programa de Assistência à Saúde – PRÓ-SAÚDE, previsto na Resolução nº 150, de 1º de julho de 2002.
Art. 1º Fica aprovado o Regulamento Geral do Programa de Assistência à Saúde – PRÓ-SAÚDE do Tribunal de Contas do Distrito Federal, que acompanha esta Resolução.
[…]
Art. 2º O PRÓ-SAÚDE disponibilizará aos seus beneficiários assistência direta e indireta à saúde.
[…]
Art. 8º A assistência direta à saúde abrange as áreas médica, odontológica e psicológica, observadas as especialidades dos profissionais de saúde em atividade no TCDF.
[…]
Art. 12. A assistência indireta será prestada, exclusivamente, aos beneficiários regularmente incluídos no PRÓ-SAÚDE, e compreende:
I – a livre escolha de empresa para contratação de Plano de Saúde, Seguro Saúde ou de Plano de Assistência Médica Domiciliar, ficando os encargos contratuais diretamente sob a responsabilidade do beneficiário-titular ou especial;
II – o reembolso parcial das despesas a que se refere o inciso anterior pelo TCDF, desde que comprovadas nos termos deste Regulamento.
Salienta-se, ainda, que o Estado de Mato Grosso por meio da Lei Complementar nº 127/2003 criou o Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores do Estado – MT Saúde.
Tal instituto tem como objetivo primordial a realização das operações de assistência à saúde dos servidores e pensionistas do Estado, suas autarquias e fundações (art. 2º, da LC 127/03).
Para tanto o MT–Saúde conta com recursos oriundos das contribuições dos servidores e de aportes orçamentários do próprio Estado, conforme estabelece o art. 17, da LC 127/03:
Art. 17 A receita do MATO GROSSO SAÚDE será constituída pelos seguintes recursos:
I - contribuições dos beneficiários, inclusive co-participação;
II - contribuições suplementares, complementares ou extraordinárias autorizadas em lei;
III - contribuição mensal do Estado, prevista em lei; [...]
Passando-se a apresentar o entendimento de outros Tribunais de Contas acerca do tema, pode-se colacionar pronunciamentos jurisprudenciais sobre o tema, conforme explicitado a seguir.
Contrariamente ao entendimento de haver a possibilidade de concessão de planos de saúde para atender servidores, assim se manifestou o Tribunal de Contas do Estado do Paraná, por meio do Acórdão 209/08, exarado em sede de consulta:
EMENTA: Consulta. impossibilidade de órgão público repassar contribuição a entidade privada visando custear plano de saúde e seguro de vida de servidores públicos.
Favoravelmente à concessão de planos de saúde para atender servidores públicos, assentam-se os prejulgados colacionados abaixo.
O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina já se posicionou sobre o tema por meio das Decisões de Consultas nºs. 1764/2006 e 2043/20102:
Prejulgado nº 1764/2006
1. O plano de saúde dos agentes públicos pode ser oferecido pela administração pública, em caráter facultativo, orientada à melhor qualidade de vida dos servidores públicos e seus dependentes, com o objetivo de aperfeiçoar a prestação dos serviços públicos, destinado a suplementar e complementar os serviços postos à disposição da comunidade pelo Sistema Único de Saúde - SUS.
Prejulgado nº 2043 /2010 […]
3. O plano de saúde disponibilizado pelo Poder Público aos seus agentes deve ter contribuições paritárias;
4. A lei instituidora do sistema de assistência à saúde deve disciplinar as condições para admissão dos segurados e dependentes, a extensão dos benefícios, o funcionamento do sistema e a limitação da responsabilidade do Ente;
Ainda sobre o tema, assim decidiu o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, conforme seus prejulgados de nºs. 719.033/2007 e 776.313/20093.
2 http://www.tce.sc.gov.br/web/menu/decisoes, acesso em 16/05/2011.
719.033/2007
Município. i. convênio com o ipsemg para assistência à saúde de seus servidores. legalidade. ii. contribuição patronal para custeio do plano de saúde. possibilidade, desde que atendidas as condicionantes constitucionais e legais. iii. valor da contribuição. sujeição às possibilidades orçamentárias do município e ao número de servidores participantes.
776.313/2009
Município. i. contribuição patronal para custeio do plano de saúde para os seus servidores. possibilidade, desde que atendidas as condicionantes constitucionais e legais. ii. pagamento de seguro de vida para seus servidores como benefício extraordinário. impossibilidade, exceto, em situação especial que envolva risco à integridade física do servidor e que a despesa seja precedida de autorização legal e de prévia licitação.
Conforme se depreende dos julgados citados, para os Tribunais de Contas dos Estados de Santa Catariana e Minas Gerais é licito o custeamento por parte do Poder Público de planos de saúde para atender servidores públicos, desde que observadas condicionantes constitucionais e legais.
Conforme os atos legislativos apresentados, bem como os julgados colacionados acima, evidencia-se que o prejulgado deste TCE (Acórdãos nº 1.002/2007) encontra-se em desarmonia com a jusrisprudência e legislações dominantes afetas ao tema.
De acordo com o que foi exposto, depreende-se que o benefício de assistência à saúde dispensado a servidores públicos, por parte do Poder Público, pode ser oferecido pelos seguintes meios:
a) diretamente pelo órgão ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor;
b) mediante convênio com outras entidades públicas ou privadas;
c) mediante contrato firmado com aperadoras de planos de saúde, selecionadas por meio de licitação;
d) na forma de auxílio financeiro, mediante ressarcimento do valor dispendido pelo servidor, ativo ou inativo, e seus dependentes ou pensionistas com planos ou seguros privados de assistência à saúde.
Assim, entende-se que é possível à Administração Pública instituir e manter plano de saúde privado destinado ao atendimento de seus servidores, suplementando ou complementando os serviços de saúde já oferecidos pelo Sistema Único de Saúde – SUS, arcando com seus custos de forma parcial ou integral, conforme dispuser a legislação específica do ente.
Na hipótese da opção pela contratação de plano de assistência médica privado, é salutar que para assegurar a regular realização da despesa e o respeito aos princípios da Administração Pública o ente deverá fazê-la amparada por de lei específica, que contemple, dentre outros, aos seguintes requisitos:
a) a forma de financiamento do plano de assistência médica, definindo a maneira das participações financeiras dos beneficiários e da Administração, bem como a contribuição dos servidores em outros valores devidos ao plano (participações, por exemplo);
b) a forma de participação do servidor que deverá ser facultativa e voluntária;
c) a definição dos possíveis beneficiários e seu dependentes;
d) a previa existência de recursos orçamentários específicos para suportar a parte aportada pela Administração na manutenção do plano, atendendo também as disposições dos artigos 16 e 17, da LRF;
f) que o fornecedor da assistência médica privada seja operador regularmente registrado na Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, selecionado por meio de procedimento licitatório, segundo as normas da Lei 8.666/93.
Ressalta-se, ainda, que antes da implementação do benefício mencionado, o dirigente do ente deve elaborar estudo técnico a fim de mensurar e avaliar o impacto orçamentário e financeiro e a viabilidade para a concessão do benefício.
Outro aspecto que merece ser tratado é quanto à classificação da despesa pública quando o ente contrata uma empresa privada para o fornecimento da assistência médica.
Entende-se que a concessão de tal benefício não se enquadra como despesas de pessoal e encargos sociais, conforme inteligência do art. 18, da LRF, in verbis:
“Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.”
Como se percebe da leitura da dispositivo citado a despesa com o financiamento de assistência médica não está presente na definição taxativa da LRF, pois não se trata de encargos sociais ou contribuições previdenciárias mas sim de benefício, não servindo, portanto, para integrar os limites de gasto com pessoal descritos no art. 19, da mesma LRF.
Neste contexto pode-se definir encargos sociais como todo gasto obrigatório que a Administração seja levada a atender na condição de empregadora, como, por exemplo, recolhimento aos regimes previdenciários, FGTS, PIS, PASEP e etc.
elemento de despesas nº 13 – Obrigações Patronais, definido na Portaria Conjunta STN/SOF nº 163/2001, conforme abaixo:
“13 – Obrigações Patronais
Despesas orçamentárias com encargos que a administração tem pela sua condição de empregadora, e resultantes de pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas, tais como Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e contribuições para Institutos de Previdência, inclusive a alíquota de contribuição suplementar para cobertura do déficit atuarial, bem como os encargos resultantes do pagamento com atraso das contribuições de que trata este elemento de despesa.”
Ademais, em sendo de vinculação facultativa e voluntária pelo servidor não há qualquer vantagem pessoal ou permanente a ser discutida.
Portanto, após regular contratação de entidade cadastrada na ANS, a Administração poderá classificar a despesa, naquela parte que a legislação específica lhe atribuir, no elemento de despesas nº 39 – Outros Serviços de Terceiros/PJ. Tendo em vista que é uma despesa proveniente da contratação de serviços prestados.
3. CONCLUSÃO
Por tudo que foi exposto, considerando-se as jusrisprudências e legislações mais recentes sobre o tema, concluí-se que:
a) a Administração poderá implementar programas destinados ao oferecimento de assistência médica a seus servidores, podendo ser: pelos serviços prestados pelo Sistema Único de Saúde -SUS; diretamente pelo órgão ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor; mediante convênio com outras entidades públicas ou privadas; mediante contrato firmado com aperadoras de planos de saúde, selecionadas por meio de licitação; mediante ressarcimento do valor dispendido pelo servidor, ativo ou inativo, e seus dependentes ou pensionistas com planos ou seguros privados de assistência à
saúde;
b) o prejulgado desta Corte consubstanciado no Acórdão nº 1.002/2007 está em desarmonia com as jusrisprudências e legislações mais atuais existentes sobre o tema, devendo ser revisto;
c) a concessão do benefício deve ser feito por meio de lei específica, que estabeleça, dentre outros requisitos: a forma de financiamento dos serviços; os percentuais de participação financeira dos servidores e da Administração; a definição de beneficiários e dependentes; os serviços médicos oferecidos e cobertos; e a participação facultativa e voluntária dos servidores;
d) a despesa pública suportada pelo ente concessor do benefício deverá ser suportada por recursos orçamentários específicos, observados os artigos 16 e 17, da LRF;
e) o gasto público apropriado com a despesa de manutenção da assistência médica não é encargo patronal, não devendo ser considerado para a apuração dos limites previstos no art. 19, da LRF;
f) o fornecedor dos serviços de assistência médica deve ser operador credenciado junto à ANS e ser selecionado por meio de licitação, nos moldes da Lei 8.666/93.
Desta forma, sugere-se o conhecimento da presente consulta e, concordando este Egrégio Tribunal Pleno com o entendimento delineado no presente parecer, sugere-se ainda a sugere-seguinte ementa:
Resolução de Consulta nº ___/2011. Despesa. Concessão e custeio de assistência médica privada para atender servidores públicos. Discricionalidade. Possibilidade. Necessidade de Lei específica. Licitação. Não inclusão da despesa com pessoal para efeito do art. 19, da LRF.
1) é possível à Administração implementar programas destinados ao oferecimento de assistência médica a seus servidores, podendo ser: pelos serviços prestados pelo Sistema Único de Saúde -SUS; diretamente pelo órgão ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor; mediante convênio com outras entidades públicas ou privadas; mediante contrato firmado com aperadoras de planos de saúde, selecionadas por meio de licitação; mediante ressarcimento do valor dispendido pelo servidor, ativo ou inativo, e seus dependentes ou pensionistas com planos ou seguros privados de assistência à saúde;
2) a concessão do benefício deve ser feita por meio de lei específica, que estabeleça, dentre outros requisitos: a forma de financiamento dos serviços; os percentuais de participação financeira dos servidores e da Administração; a definição de beneficiários e dependentes; os serviços médicos oferecidos e cobertos; e a participação facultativa e voluntária dos servidores.
3) há a necessidade de previa existência de recursos orçamentários específicos para suportar a parte aportada pela Administração na manutenção do plano, atendendo também às disposições dos artigos 16 e 17 da LRF.
4) o fornecedor dos serviços de assistência médica privada deve ser operador credenciado junto à ANS e ser selecionado por meio de licitação, nos moldes da Lei 8.666/93.
5) o gasto público apropriado com a despesa de manutenção da assistência médica privada não é encargo patronal, não devendo ser considerado para a apuração dos limites previstos no art. 19, da LRF.
Na oportunidade, sugere-se a revogação do Acórdão 1.002/2007.
Cuiabá-MT, 17 de maio de 2011.
Edicarlos Lima Silva Ronaldo Ribeiro de Oliveira
