FINANÇAS E GESTÃO TRIBUTÁRIA

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FINANÇAS E GESTÃO TRIBUTÁRIA

Autor: Nelson Chalfun Homsy

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CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI Rodovia BR 470, Km 71, n^o 1.040, Bairro

Benedito - Cx. P. 191 - 89.130-000

Programa de Pós-Graduação EAD

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CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI Rodovia BR 470, Km 71, n^o 1.040, Bairro Benedito

Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090

Reitor: Prof. Dr. Malcon Anderson Tafner

Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Norberto Siegel Equipe Multidisciplinar da

Pós-Graduação EAD: Prof.ª Hiandra B. Götzinger Montibeller Prof.ª Izilene Conceição Amaro Ewald Prof.ª Jociane Stolf

Revisão de Conteúdo: Heraldo da Costa Reis Revisão Gramatical: Marli Helena Faust Diagramação e Capa:

Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI

658.15

C436f Chalfun Homsy, Nelson

Finanças e gestão tributária / Nelson Chalfun Homsy. In- daial : Uniasselvi, 2011.

133 p. : il.

Inclui bibliografia.

ISBN 978-85-7830-507-9 1. Administração – Finanças.

I. Centro Universitário Leonardo da Vinci.

Copyright © UNIASSELVI 2011

Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri UNIASSELVI – Indaial.

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PARCERIA ENTRE IBAM E UNIASSELVI

No momento atual, em todos os países, em qualquer instância de governo, observa-se um movimento de revisão do papel do Estado, somado à exigência das populações por atuação governamental de qualidade. Esta tendência conduz à demanda expressiva para que se consolide a existência e o funcionamento de um sistema qualificado de Gestão para a implementação de políticas públicas.

A institucionalização dos processos de gestão e a profissionalização dos servidores públicos passam a ser instrumentos estratégicos para alavancar condições de melhor execução de atividades e projetos, bem como dos meios de controle necessários para avaliação de resultados da atuação governamental.

Inúmeras iniciativas são implementadas para dar consistência a este modelo de gestão governamental que se apoia na valorização da transparência, da participação e do controle social, que não podem existir sem instrumentos adequados e pessoas qualificadas. É neste contexto que se forma a parceria do IBAM com a UNIASSELVI.

Aprimorar o sistema de gestão pública, apoiar a formação de profissionais que queiram ser ou já são do quadro do setor público e ampliar a informação para o cidadão sobre como deve funcionar o governo são os propósitos iniciais do MBA em Gestão Pública que passa a integrar o programa de pós-graduação da UNIASSELVI. A equipe de Professores Autores que o compõe se destaca pelo desempenho profissional em projetos da Administração Pública e como docentes universitários.

A experiência da UNIASSELVI em processos educacionais em nível superior, aliada à do IBAM, que há 60 anos atua, em nível nacional e internacional, para o aprimoramento da administração pública, é composição de excelência para enriquecer o cenário que se quer alcançar.

O IBAM e a UNIASSELVI desejam a todos os participantes uma boa jornada de estudos. Aos que se dirigem ao setor público, que consolidem sua formação;

e, aos demais, que ampliem o nível de informação sobre governo e aprendam a articular-se com ele como cidadãos.

Paulo Timm

Superintendente Geral do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM

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Nelson Chalfun Homsy

É economista, professor e pesquisador com experiência em postos executivos nas áreas de economia regional, planejamento, orçamento, contabilidade e finanças privadas e públicas. É professor das disciplinas de Economia do Setor Público e Matemática Financeira do Instituto de Economia da UFRJ. Possui experiência como consultor nas áreas de desenvolvimento institucional, organização e gestão e arquitetura organizacional em estados e municípios, subsídios habitacionais, Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF, endividamento Público Municipal, política tributária e fiscal; mapeamento institucional de serviços públicos, planos diretores locais, capacitação em desenvolvimento local integrado, estudos de viabilidade econômico-financeira e business plan, incentivos fiscais na área da Cultura, Ciência e Tecnologia, e estratégias para o financiamento urbano, dentre outros temas. Sua formação acadêmica

inclui Curso de Doutorado em Planejamento Urbano e Regional, Universidade da Pensilvânia, EUA - 1985 - 1987. Curso de Mestrado em Planejamento Urbano e

Regional na Universidade da Califórnia, Los Angeles, EUA. - 1976 – 1978. Curso de Pós-Graduação

em Planejamento Econômico no IPEA/CENDEC Rio – 1970 e Curso de Graduação em Ciências

Econômicas pela FEA/UFRJ - 1966 a 1969.

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Sumário

APRESENTAÇÃO ...7

CAPÍTULO 1

Sistema Tributário Nacional ...9

CAPÍTULO 2

A Divisão Tributária ...29

CAPÍTULO 3

Competências da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Os Tributos Federais,

os Tributos Estaduais e os Tributos Municipais ...49

CAPÍTULO 4

Receitas Públicas ...61

CAPÍTULO 5

Tributos Municipais ...79

CAPÍTULO 6

Gestão Tributária e Cadastro ...97

CAPÍTULO 7

Receitas Próprias e Receitas Compartilhadas ...115

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A PRESENTAÇÃO

Caro(a) pós-graduando(a):

Em 1755, Jean-Jacques Rousseau, filósofo dedicado à reflexão sobre a liberdade, a cidadania e a democracia, escreveu o clássico “Discurso sobre a Economia Política”. Em uma das passagens do texto, o autor faz uma comparação entre o funcionamento da estrutura da organização política da sociedade com o funcionamento da estrutura do corpo humano, conforme o excerto a seguir.

O corpo político, tomado individualmente, pode ser considerado como semelhante ao de uma pessoa humana, um corpo organizado e vivo;

O poder soberano representa a cabeça; as leis e os costumes são o cérebro; de onde se originam os nervos e onde se localiza a núcleo da compreensão, da vontade, e dos sentidos, cujos órgãos são representados pelos juízes e os magistrados;

O comércio, a indústria e a agricultura são a boca e o estômago que preparam a subsistência comum;

As finanças públicas são o sangue de uma sábia economia que desempenha as funções do coração, e cuida de distribuir o alimento e a vida por todo o corpo;

Os cidadãos são o corpo e os membros que fazem mover, viver e trabalhar a máquina, e nenhuma parte dessa máquina pode ser danificada sem que esta sensação dolorosa seja, imediatamente, informada ao cérebro, admitindo-se que o animal seja sadio”.

Fonte: Extraído e adaptado de: Jean-Jacques Rousseau.

Discours sur l’économie politique (1755) p. 9 (T.A.)

A comparação feita por Rousseau há mais de 250 anos, quando os Estados Nacionais modernos começavam a se formar, é bastante atual e oportuna, pois, quanto maior o avanço observado no estreitamento das relações entre governo e sociedade, maiores são as demandas por mais e melhores serviços públicos e por maiores níveis de participação e controle social da tributação, do gast, e dos resultados da ação pública.

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Esse quadro de problemas implica o conhecimento profundo dos processos de gestão do gasto público e dos tributos, os “sistemas venoso e arterial”, aos quais Rousseau, provavelmente, queria se referir, quando denominou as Finanças Públicas de “sangue” que corre nas veias e artérias dos corpos do governo e da sociedade.

O objetivo da disciplina Finanças e Gestão Tributária Municipal é compreender o funcionamento do sistema tributário brasileiro no ambiente federativo, destacando as questões que dizem respeito aos municípios.

Para tanto, o primeiro Capítulo trata dos processos de natureza econômica referentes à imposição de tributos. No segundo Capítulo serão analisadas as diferenças conceituais e práticas entre as modalidades de tributos. O assunto referente à competência do poder de tributar de cada ente federativo é o tema do terceiro Capítulo, no qual os tributos serão também abordados segundo as modalidades e características e as formas pelas quais o produto arrecadado é partilhado pelos entes da federação. No quarto Capítulo serão estudados os assuntos referentes à estrutura de classificação, à destinação e ao registro das Receitas Públicas, enquanto que no quinto Capítulo será analisada a estrutura tributária municipal, partindo-se da Constituição Federal, passando pelas normas gerais e, finalmente, chegando às normas tributárias específicas. As modalidades de gestão, a estrutura da unidade gestora, os critérios de avaliação aplicáveis à gestão tributária e os cadastros municipais são assuntos a serem apresentados e discutidos no sexto Capítulo. No sétimo e último capítulo serão estudadas as modalidades e critérios de partilha das receitas no sistema federalista brasileiro.

Os textos apresentados incluem uma quantidade razoável de referências a Leis, Decretos e outros atos normativos, além da indicação de endereços eletrônicos nos quais você poderá consultar assuntos direta e indiretamente associados aos temas expostos ao longo dos Capítulos.

Bom trabalho! Bons estudos!

.

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C ^{APÍTULO 1}

Sistema Tributário Nacional

A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes objetivos de aprendizagem:

� Compreender os processos de natureza econômica, referentes à imposição de tributos e ao endividamento público.

� Avaliar as políticas tributária e fiscal sob a abordagem da eficiência e da equidade, tendo em vista a estrutura das relações econômicas e financeiras entre o governo central, os estados e os municípios.

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Finanças e gestão tributária

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Sistema Tributário Nacional Capítulo 1

Contextualização

A cobrança do tributo, contribuição compulsória para fazer face às despesas de caráter coletivo das sociedades, remonta ao início da civilização. A instituição do dízimo, um mandamento bíblico ordenado por lei (Leis sobre dízimos, no Livro de Levítico) aos “filhos de Israel”, para que cumprissem o pagamento de 10%

sobre toda produção da terra e toda criação de animais, é um exemplo clássico de tal contribuição.

Nos Estados Nacionais Modernos, as estruturas de funcionamento dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário são sustentadas pela contribuição do valor correspondente a uma parcela da produção de bens e serviços gerados pela sociedade.

Em paralelo às atribuições de gestão e controle, o Estado desempenha a função de induzir e planejar o desenvolvimento econômico, executando parcial ou integralmente os investimentos em infraestrutura física e social de caráter coletivo, especialmente em relação aos projetos que demandam grande volume de recursos, longo prazo de recuperação e taxa de retorno comparativamente inferior à das atividades privadas.

O crescente comprometimento da arrecadação de tributos com o custeio das atividades de gestão requer a obtenção adicional de recursos por meio do endividamento público.

Esses são os assuntos a serem tratados no presente capítulo. Serão destacadas a importância da tributação e a forma pela qual o Estado intervém no processo do desenvolvimento econômico. Será também apresentado o histórico da tributação no Brasil.

A Intervenção do Estado na Economia

A ação de tributar se associa de forma direta à ideia de intervenção do Estado. Mas, por que existem os tributos e por que são devidos ao Estado?

Para responder a essas perguntas devemos entender por que e como o Estado intervém na economia.

Antes, porém, vamos apresentar a definição de Tributo.

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Do ponto de vista jurídico, o termo tributo representa toda prestação pecuniária compulsória instituída por lei e cobrada mediante atividade administrativa vinculada, que não constitua sanção de ato ilícito - Código Tributário Nacional (CTN), art. 3^o.

O sistema tributário nacional compõe-se de tributos, que, de acordo com a Constituição Federal (CF), compreendem os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria (CF, art. 145).

Por que o Estado Intervém na Economia

De maneira sintética, cabe ao Estado oferecer as condições para o desenvolvimento econômico com justiça social. Para o fiel cumprimento desta obrigação o Estado deve elaborar e executar políticas capazes de:

• oferecer aos cidadãos e às empresas os meios para que eles possam contribuir de maneira plena para o crescimento econômico;

• garantir à sociedade a justa repartição dos frutos desse crescimento, com distribuição da renda, geração de emprego e provisão dos serviços sociais.

O termo provisão significa a responsabilidade (do Estado) pela existência da oferta do bem ou do serviço.

A produção do bem ou do serviço pode ser estatal ou privada.

Observe a situação:

Até meados da década de 1990, os serviços de telefonia apresentavam provisão e produção pelo Estado. Atualmente, apenas a responsabilidade pela provisão é estatal (ANATEL), enquanto que a produção do serviço é privada.

A intervenção do Estado é justificada pela incapacidade do mecanismo de mercado, por si só, de promover o desenvolvimento econômico, isto é, alocar e distribuir de forma eficiente e justa os recursos destinados à oferta de bens e

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Essa intervenção do Estado ocorre por meio das políticas econômicas do governo, assunto a ser tratado adiante.

O termo mercado significa o ambiente onde ocorrem a alocação, a distribuição e o consumo de bens e serviços.

O mecanismo de mercado não atende de maneira apropriada aos objetivos do desenvolvimento econômico, pois é incapaz de, por si só, solucionar os seguintes problemas:

a) Distribuição de Renda

A existência do mercado não garante que todos disponham de recursos para, por exemplo, alimentar-se, vestir, morar, etc. Muitas pessoas não possuem o talento ou a habilidade, nem herdaram fortunas que lhes permitam uma vida digna. Outros são muito jovens, ou muito velhos, ou incapacitados para trabalhar. Muitas pessoas são incapazes de se sustentar sem que haja alguma forma de redistribuição de renda, realizada através da ação governamental.

b) Externalidades

Externalidades são efeitos (positivos e negativos) que afetam a sociedade como um todo, mas que decorrem de ações tomadas por uma pessoa, de forma isolada, por um grupo de pessoas ou empresas, ou pelo próprio Estado.

Veja os exemplos.

Externalidade positiva: A vacinação pública tem a capacidade de proteger as pessoas que tomam a vacina e aquelas que não a tomam, em razão da diminuição do risco de contágio.

Externalidade negativa: A emissão de fumaça carregada de partículas em

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Muitas vezes a sociedade “paga um preço” em troca de uma vantagem coletiva, como no caso de uma indústria que emprega muitos trabalhadores, mas que utiliza tecnologia ultrapassada, altamente poluidora do ar atmosférico.

Nesse caso, o mecanismo de mercado também não funciona, tendo em vista a impossibilidade de se estimar o preço que a sociedade paga pela externalidade – poluição do ar atmosférico.

c) Monopólios Naturais

Monopólio é a situação na qual uma firma detém quase ou integralmente a totalidade do mercado.

O Monopólio Natural ocorre de forma mais explícita em determinados serviços de utilidade pública, tais como: distribuição de Energia Elétrica, Gás Canalizado e Saneamento. Essas atividades dependem de alto volume de investimento em ativo fixo (equipamentos e instalações) e também apresentam longo prazo para recuperação do investimento. As tarifas são fixadas pelo Governo, responsável pela provisão do serviço, e garantem uma rentabilidade mínima ao concessionário.

A exploração dos Serviços de Utilidade Pública pela iniciativa privada não se confunde com a execução de atividades típicas de um mercado competitivo, pois no mecanismo mercado competitivo os preços não são administrados, variando em função da interação da oferta e da procura.

d) Flutuações Econômicas

O governo dispõe de uma estrutura de serviços básicos necessária para assegurar o funcionamento do mercado, garantindo a propriedade e regulando os contratos. O governo desempenha, também, um importante papel ao buscar garantir a estabilidade do nível de emprego, instituindo, por exemplo, condições especiais de empréstimos para a realização de projetos capazes de absorver grandes quantidades de trabalhadores, mesmo que tais projetos sejam menos eficientes do que outros. O governo possui também a autonomia para alterar as taxas de juros e de câmbio.

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e) Bens Públicos ou Bens de Consumo Coletivo

O termo bem público se refere a um determinado grupo de bens e serviços que são consumidos de maneira coletiva. Um exemplo é a Defesa Nacional. O controle do espaço aéreo, a vigilância das nossas fronteiras e da nossa costa são serviços que consumimos coletivamente e de maneira quase involuntária. Todos os 190 milhões de brasileiros recebem a “mesma quantidade de Defesa Nacional”.

Diferentemente da vacinação pública, situação em que nem todos são vacinados, mas a probabilidade de todos contraírem a doença diminui, no caso da Defesa Nacional todos recebem o serviço; não há exclusão, tornando-o um “bem público puro”.

O termo “bem público” sugere, a princípio, a ideia da

“propriedade pública do bem”, quando na realidade o seu caráter

“público” se associa ao seu uso coletivo, daí a denominação alternativa “bem de consumo coletivo”. Uma frota de ônibus urbanos, por exemplo, pode ser de propriedade privada, mas o serviço concedido é “transporte coletivo”, um bem público.

Como o Estado Intervém na Economia

Como vimos, o Estado elabora e executa políticas voltadas para o crescimento econômico e para a garantia da justa repartição dos frutos desse desenvolvimento em razão da incapacidade do sistema de mercado em atender plenamente aos objetivos (garantir o desenvolvimento econômico e repartir, de forma justa, os benefícios resultantes desse desenvolvimento).

A execução dessas políticas está associada às três funções clássicas específicas do Estado:

• Função Alocativa: pela qual é complementado ou regulado o fornecimento de bens e serviços privados não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado, além dos já citados bens públicos. Exemplo: O instrumento representativo dessa função é o orçamento.

• Função Distributiva: pela qual, através da tributação, o governo retira recursos de determinados setores econômicos e de segmentos da sociedade

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e os transfere para outros, visando à maior eficiência e equidade na distribuição das rendas do trabalho e do capital Exemplo: Além do orçamento, outro instrumento representativo é a tributação.

• Função Estabilizadora: pela qual o governo interfere com o objetivo de reduzir os efeitos das bruscas e consideráveis oscilações que ocorrem na economia, em especial nos níveis dos preços e do emprego. Exemplo: Além do orçamento e da tributação, o Estado executa essa função por meio dos instrumentos de gestão de crédito e monetária, e gestão cambial.

As funções alocativa e distributiva procuram corrigir as falhas de mercado que afetam de maneira negativa determinados setores produtivos, parcelas específicas da população e determinadas regiões ou locais que apresentam insuficiência de recursos em relação às suas necessidades.

A função estabilizadora enfoca todos os segmentos da população, todo o território e todos os setores produtivos como um grande bloco agregado, sem levar em consideração as especificidades das pessoas, das empresas e das regiões ou dos locais.

As Políticas Fiscal, Tributária, de Crédito e Monetária e Cambial

As Políticas Fiscal, Tributária, de Crédito e Monetária, e Cambial, executadas em conjunto e de forma articulada, constituem a Política Econômica do Governo.

a) A Política Fiscal

A política fiscal representa o conjunto de instrumentos destinados à execução do gasto público, cujo principal objetivo é reduzir as disparidades de renda e de oportunidades entre pessoas, setores econômicos e regiões e de prover a demanda de bens públicos pela sociedade.

Principais Instrumentos da Política Fiscal (tema que será desenvolvido pela Disciplina Planejamento Governamental e Controle):

Política Fiscal trata do gasto do setor público nos três níveis de

governo.

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• Plano Plurianual de Aplicações (PPA)

• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e

• Lei Orçamentária Anual (LOA)

A política fiscal também compõe o elenco de instrumentos de que o governo se utiliza para a execução da função estabilizadora, com o objetivo de reduzir as flutuações bruscas e intensas dos níveis de preços e do emprego.

b) A Política Tributária

A política tributária engloba o conjunto de ações cujo principal objetivo é reduzir os desequilíbrios de renda entre pessoas, setores econômicos e regiões e arrecadar recursos destinados ao financiamento do gasto público (funções alocativa e distributiva).

Leva em consideração as características clássicas de neutralidade, equidade, simplicidade, flexibilidade, produtividade e responsabilidade política.

A política tributária também compõe o elenco de instrumentos de que o governo se utiliza para a execução da função estabilizadora, situação em que busca reduzir as flutuações bruscas e intensas dos níveis de preços e do emprego.

c) A Política de Crédito e Monetária

Enfatiza sua atuação sobre os meios de pagamento, títulos públicos e taxas de juros, modificando o custo e o nível de oferta de crédito. Esta política é executada pelo Banco Central, que possui poderes e competência próprios para controlar a quantidade de moeda na economia.

d) A Política Cambial

Baseada na administração da taxa de câmbio, promove alterações das cotações cambiais – de competência do Ministério da Fazenda - e o controle das transações internacionais do país.

O grande desafio do Estado é executar essas políticas de maneira articulada, pois enquanto a Política Fiscal e a Política

Política Tributária trata da tributação

nos três níveis de governo.

Política de Crédito e Monetária atua sobre os meios de pagamento, títulos públicos e taxas de juros, modificando o custo e o nível de

oferta de crédito.

Política Cambial administra a taxa de

câmbio e controla as transações internacionais do

país.

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Política de Crédito e Monetária e a Política Cambial são de competência exclusiva do Governo Federal.

Além disso, as Políticas de Crédito e Monetária e a Política Cambial apresentam características peculiares, tais como:

• competência exclusiva do governo federal;

• abrangência nacional - a taxa de juros básica e a taxa de câmbio oficial se aplicam em todo o território;

• decisões de alteração nas taxas de juros e de câmbio - ocorrem no âmbito da área econômica do executivo federal, sem qualquer interferência formal de outros setores do executivo e do legislativo;

• imediata entrada em vigor;

• efeitos da variação das taxas de câmbio e de juros são imediatos e se propagam por todos os setores da economia - em função da abrangência nacional e da intensidade da propagação dos efeitos da sua aplicação, os resultados – positivos ou negativos – são de grande magnitude.

Atividade de Estudos:

Diferentemente dos bens privados, alguns bens e serviços que não obedecem às regras de mercado têm a sua oferta sob a responsabilidade dos governos locais, estaduais e federal. São os chamados bens públicos ou bens de consumo coletivo. Ao desempenhar as suas funções alocativa e distributiva de maneira eficiente e equitativa, os governos estão propiciando o acesso dos mais pobres aos serviços de educação, saúde, segurança, etc.

Para tanto é fundamental que eles executem as políticas tributária (arrecadação de recursos) e fiscal (gasto dos recursos) de forma articulada com as políticas de crédito e monetária e cambial. Ocorre que as duas últimas políticas estão a cargo somente do governo federal.

O que o poder público local deve fazer, reconhecendo-se essa limitação, no sentido de fortalecer a sua capacidade própria em termos econômicos e institucionais?

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Objetivos do Sistema Tributário

Com base no que foi apresentado na Seção A intervenção do estado na economia, podemos afirmar que os três objetivos básicos de um sistema tributário são:

a) Gerar recursos para financiar a provisão de bens e serviços públicos Para produzir os serviços ofertados à população (ensino fundamental e médio; saúde e assistência social, dentre as funções mais evidentes) incorre-se no pagamento de salários e encargos de mestres, médicos e enfermeiros e assistentes sociais, além dos materiais por eles utilizados (giz, gaze etc.).

Além desses gastos, há a necessidade de recursos para investimento na construção e aquisição de equipamentos e instalações.

Geralmente tais investimentos são executados com recursos obtidos por meio de empréstimos. O gasto público não se resume, portanto, ao pagamento de despesas de custeio e de investimentos em obras e equipamentos, mas inclui também o pagamento de juros e amortizações de recursos obtidos por meio de empréstimos.

O gasto público não se resume, portanto, ao pagamento de despesas de custeio

e de investimentos em obras e equipamentos, mas

inclui também o pagamento de juros

e amortizações de recursos obtidos

por meio de empréstimos.

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b) Promover a distribuição de renda entre pessoas, setores econômicos e regiões

A cobrança de tributos produz efeitos diferenciados sobre pessoas, setores e áreas geográficas. Considere alguns efeitos decorrentes da redução da tributação sobre o consumo de determinadas mercadorias (cesta básica, por exemplo) ou serviços:

• Os preços relativos das mercadorias e dos serviços se alteram, pois o tributo é um “sobrepreço”.

• Em decorrência, os indivíduos alteram os seus padrões de consumo.

• Os custos de produção são afetados, provocando alterações na estrutura produtiva.

• A distribuição da renda entre os indivíduos se altera, fazendo com que determinados grupos sociais modifiquem seus hábitos de consumo.

Observe que essa cadeia de eventos teve origem no momento em que a autoridade tributária promoveu a redução da tributação sobre o consumo. Efeito semelhante pode ocorrer ao alterar-se a tributação sobre a renda de pessoas e setores econômicos de uma determinada região. (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980).

c) Reduzir as flutuações bruscas e intensas dos níveis de preços e do emprego

Modificações na tributação sobre a renda de toda a população brasileira, alteração de limites ao endividamento de estados e municípios, contingenciamento dos gastos públicos são alguns exemplos de medidas de caráter tributário e fiscal preocupadas em afetar de maneira global o comportamento de todos os agentes públicos e privados do país.

Princípios de Tributação

Princípios de Tributação e Princípios do Sistema Tributário tratam de aspectos distintos quando nos referimos ao pagamento de tributos.

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Princípios de Tributação dizem respeito aos aspectos teóricos, de natureza econômica, associados à intervenção do Estado.

Princípios do Sistema Tributário se associam aos aspectos jurídicos e administrativos envolvidos no processo de imposição e cobrança dos tributos.

Neste capítulo trataremos apenas dos Princípios de Tributação. Os aspectos referentes aos Princípios do Sistema Tributário serão abordados no segundo capítulo desta disciplina. Inicialmente vamos conhecer os Princípios do Benefício Recebido e posteriormente a Capacidade de Pagamento

a) Os Princípios do Benefício Recebido

Do ponto de vista econômico, há dois princípios em que o Estado se apoia para tributar:

• princípio do benefício recebido, baseado na quantidade e tipo de bens e serviços públicos consumidos individualmente pelos contribuintes;

• princípio da capacidade de pagamento, associado ao nível de renda dos contribuintes.

De acordo com o princípio do benefício recebido, cada indivíduo deve contribuir com um valor proporcional aos benefícios por ele auferidos com o consumo de bens e serviços públicos.

Esse princípio procura tornar possível o efetivo desempenho da função alocativa do Estado, pois se preocupa diretamente com o custeio dos gastos do governo, os quais, em última instância, irão determinar como será realizada a provisão dos bens e serviços públicos.

Contudo, uma questão importante, mas não contemplada por este princípio, diz respeito ao desempenho da função (re)distributiva do Estado. O princípio do benefício recebido só servirá para alocar eficientemente a parcela da receita

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O princípio da capacidade de pagamento considera de maneira independente a questão tributária, isolando-a da determinação dos gastos. De acordo com este princípio um determinado montante de arrecadação total é necessário e cada indivíduo deverá contribuir de acordo com sua capacidade de pagamento.

Esse princípio tem, portanto, um forte caráter (re)distributivo, pois os mais ricos contribuem para que os mais pobres possam ter acesso aos serviços de educação, saúde, assistência social, etc.

Veja estes dois princípios mais detalhadamente:

• Princípio do Benefício Recebido

Pelo princípio do benefício recebido cada indivíduo pagará um tributo de acordo com o montante dos benefícios que ele recebe do governo, sob a forma de bens e serviços públicos. Esse princípio se apoia no funcionamento do sistema de mercado de bens privados, segundo o qual cada pessoa desembolsa uma quantia em função da quantidade X ou Y que deseja adquirir para seu consumo e o de sua família. Um dos atributos do mecanismo de mercado é a existência do preço (preço de mercado). Dimensionamos as quantidades adquiridas em função dos nossos desejos e necessidades e da nossa renda.

Já a oferta de bens e serviços públicos não se dá de forma orientada para este ou aquele grupo de cidadãos, em quantidades X e Y para esta ou aquela região. Além disso, tais bens e serviços não apresentam um preço único, mas custos associados à sua oferta. Ademais, estes custos são também de difícil determinação, pois envolvem um conjunto extenso de órgãos públicos (ministérios, secretarias estaduais, municipais, etc.) que participam de maneira associada do processo de entrega dos serviços à população.

• A oferta de Serviços Públicos

Considere a situação na qual seja ofertada uma quantidade igual de ensino fundamental, de saúde pública, de defesa nacional, por exemplo, o que torna praticamente impossível apontar este ou aquele indivíduo como “grande” ou

“pequeno” consumidor desses serviços.

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Quem consome e quanto do serviço Defesa Nacional?

É como se todos pegassem carona no consumo dos demais (consumo conjunto). Podemos, entretanto, indicar grupos sociais como potenciais consumidores de alguns desses serviços: as famílias de menor renda que dependem da oferta de ensino fundamental. Já o consumo dos serviços de Defesa Nacional, proporcionados pelas forças armadas, é exercido de forma igual, indistintamente, por todos.

Imaginemos, ainda, a situação daqueles indivíduos que estejam desempregados e incapazes de auferir qualquer tipo de rendimento. Estariam eles alijados do consumo desses bens? Certamente que não, pois, mesmo não pagando, ainda assim estariam sendo beneficiados.

Devemos, portanto, admitir que o princípio do benefício recebido não funciona como parâmetro eficiente do valor a ser tributado.

Imagine um(a) empresário(a) que possua uma firma com 500 empregados.

90% dos seus funcionários ganham três salários mínimos e têm, em média, 2 filhos entre 5 e 15 anos de idade.

O(A) empresário(a) é solteiro(a), não tem filhos e despende mensalmente 5 salários mínimos com seu plano de saúde, além de todos os seus gastos pessoais.

No seu entender, este(a) empresário(a) consome direta ou indiretamente ensino público e saúde pública? Justifique a sua resposta.

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b) Princípio da Capacidade de Pagamento

Este princípio utiliza como base objetiva de cálculo a renda do indivíduo.

Em oposição ao princípio do benefício recebido, o financiamento da produção de bens e serviços públicos não depende da cobrança pela aquisição ou utilização do bem ou serviço, já que todo indivíduo contribui de acordo com o seu nível de renda. E mais: indivíduos de mesma faixa de renda contribuem com a mesma alíquota (equidade horizontal) e indivíduos de diferentes faixas de renda contribuem com alíquotas diferenciadas (equidade vertical).

O Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas – IRPF – é universalmente considerado o tributo mais justo, pois os tributos que incidem sobre o consumo final – ou que não geram crédito – são tidos como injustos, por não distinguirem a condição econômica do indivíduo.

Marcos Históricos

Os marcos do sistema tributário brasileiro espelham as mudanças de natureza econômica e política que ocorreram ao longo do processo histórico de desenvolvimento do país.

Ao analisarmos as mudanças relevantes observadas constatamos que elas ocorrem em espaços de tempo bastante largos, pois, tendo em vista o caráter normativo da estrutura tributária, é necessário que as modificações introduzidas nesta estrutura tributária espelhem o resultado de um complexo e extenso processo de discussão entre os diversos grupos de interesse, configurando o chamado “pacto tributário”.

O processo legislativo que rege a tramitação das leis referentes ao planejamento e orçamento (Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual - LOA) tem sua atualização quase que concomitante às mudanças de curto prazo que ocorrem no ambiente político-

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Tanto a LDO quanto a LOA possuem vigência anual, enquanto que o PPA é reelaborado a cada quatro anos. Com isso, tanto a correção de equívocos cometidos por ocasião da aprovação do orçamento de um exercício, como as necessárias reorientações de rumo, por exemplo, podem ser promovidas em prazos curtos ou mesmo durante a vigência da lei que o aprovou.

Já um equívoco cometido na elaboração de uma lei instituindo ou excluindo um imposto, ou a adaptação às mudanças que ocorrem no ambiente econômico, por exemplo, implica uma série de ônus de natureza política, econômica e social, para a sua correção. Tais fatos influenciam as decisões dos agentes econômicos e impõem distorções à alocação de recursos, exercendo consideráveis impactos sobre a renda e o emprego. (CHALFUN; MÉLLO, 2001).

O estágio de desenvolvimento econômico de um país influencia a tributação na medida em que as economias mais evoluídas tendem a apresentar uma base tributável mais diversificada e mais estável do que as economias em grau inferior de desenvolvimento.

a) A História Institucional dos Tributos no Brasil

A História institucional dos tributos no Brasil tem início em 1534, com a criação das Provedorias da Fazenda Nacional.

O primeiro ônus foi imposto à indústria extrativa (extração do pau-brasil). A Coroa Portuguesa considerava o pau-brasil como monopólio real, autorizando sua extração mediante o compromisso de que o extrator erguesse fortificações ao longo da costa, iniciasse a colonização e pagasse o quinto (ou 20%) incidente sobre a receita com a venda do pau-brasil.

Ainda durante o período colonial os impostos cobrados pela Coroa Portuguesa incidiam sobre a produção do açúcar e do fumo, principais culturas desenvolvidas no Brasil colonial, e a cobrança do quinto de toda a extração do ouro obtido pelas jazidas brasileiras. (VARSANO, 1996).

No Brasil independente de 1822 delinearam-se alguns tipos de sistemas tributários em função da extensão territorial. A estrutura de sistema e administração tributários do período colonial foi mantida: o Estado continuou centralizado e as províncias, administradas por presidentes nomeados e destituídos pelo imperador.

(VARSANO, 1996).

Um equívoco cometido na elaboração de uma lei, instituindo

ou excluindo um imposto, ou a adaptação às mudanças que ocorrem no ambiente

econômico, por exemplo, implica uma série de ônus de natureza política, econômica e social, para a sua correção.

(26)

Ao longo do período que vai desde a proclamação da República até a promulgação da Constituição de 1934 a principal receita tributária brasileira resultava do imposto sobre a importação.

Nas décadas de 1920 e 1930, iniciam-se os processos de industrialização e de urbanização no Brasil, ocorrendo o direcionamento para a tributação de base interna ao território nacional, sendo instituídos os impostos sobre a renda (1924) e sobre o consumo (1934).

Na Constituição de 1946 foram introduzidos novos impostos e adotado o mecanismo das transferências, elevando-se o volume de recursos à disposição dos municípios.

Até 1966 observa-se uma participação crescente dos impostos internos, destacando-se os impostos sobre consumo, vendas e consignações.

A Lei n^o 5.172 de 25 de outubro de 1966, também conhecida como Código Tributário Nacional - CTN, ilustra o contexto político, social e econômico do período em que foi criada. Num sistema em que um único nível de governo (o governo federal) era o responsável por elaborar as políticas e implantá-las, seus interesses sempre predominavam. Com efeito, a composição do CTN revela a concentração dos impostos, taxas e contribuições no âmbito do governo federal.

(VARSANO, 1996).

Na reforma de 1967 foi introduzido o Imposto sobre o Valor Adicionado. Com efeito, a reforma tributária de 1967 apresentava dois principais objetivos:

• redução do déficit por meio da elevação da receita;

• implementação de um sistema tributário que estimulasse o investimento.

Com a reforma, observou-se uma melhor alocação dos recursos, a priorização da tributação sobre o valor agregado e uma redução do número de tributos, dentre outras vantagens. Reconhece-se que, naquela época, o Brasil passou a contar com um dos sistemas tributários mais modernos do mundo.

Na reforma de 1988, com o aumento da participação dos estados e municípios na arrecadação dos impostos de renda e sobre produtos industrializados, o governo federal intensificou a arrecadação de contribuições sociais indiretas, não compartilhadas com estados e municípios, como COFINS, CSLL e CPMF.

Tributação de base interna são operações que se realizam no território

nacional.

(27)

No Brasil atual existe uma forte concentração do processo de decisão da alocação dos recursos nas mãos do Governo Federal, fruto da própria formação do Estado brasileiro. Entretanto, deve-se prestar atenção para as mudanças importantes que vêm ocorrendo desde a promulgação da Constituição de 1988, de maneira especial no que respeita à descentralização de alguns serviços públicos, principalmente nas áreas do ensino fundamental e da saúde.

As mudanças na maneira de se administrar a oferta de bens e serviços públicos seguem uma lógica baseada na classificação dos serviços públicos, que conjuga princípios de Administração Pública e a aplicação de conceitos de Economia do Setor Público.

Algumas Considerações

Neste capítulo foram destacadas a importância da tributação e a forma pela qual o Estado intervém no processo do desenvolvimento econômico e apresentado o histórico da tributação no Brasil.

Vimos que o mecanismo de mercado não é eficiente ao alocar e distribuir os recursos disponíveis na sociedade, razão pela qual alguns bens e serviços de responsabilidade do Estado (tais como a saúde e a educação básicas) são financiados via cobrança de tributos.

Há, porém, formas diferenciadas de se ofertar tais tipos de serviços, o que origina a classificação dos tipos de tributos: o imposto, a taxa e a contribuição.

Este será o assunto apresentado no Capítulo 2.

(28)

Referências Bibliográficas:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Contém as emendas constitucionais posteriores. Brasília, DF:

Senado, 1988.

BRASIL. Lei n^o 5.172, de 25 de Outubro de 1966 (Código Tributário Nacional).

Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: <http://www.

planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm>. Acesso em: 10 jan. 2012.

CHALFUN, N.; MÉLLO, L. Entendendo a contribuição da política fiscal, do PPA e da LDO para a gestão fiscal responsável. In: REIS, H. da C. R.; BARATTA, T. C.;

NEVES, G. H. (Coord.). Lei de Responsabilidade Fiscal: Estudo em grupos de aprendizagem — Unidade de Estudo, 2, seção 1. Rio de Janeiro: IBAM/BNDES, 2001. 72 p.

MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P. Finanças Públicas: Teoria e Prática.Rio de Janeiro: Campus. 1980.

VARSANO, R. A Evolução do Sistema Tributário Brasileiro ao Longo do Século: Anotações e Reflexões para Futuras Reformas. IPEA. TD nº 405. 1996.

(29)

C ^{APÍTULO 2}

A Divisão Tributária

A partir da concepção do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes objetivos de aprendizagem:

� Conhecer as diferenças conceituais e práticas entre as modalidades de tributos.

� Planejar a matriz de arrecadação de recursos com base na capacidade de pagamento dos impostos, das taxas referentes à contraprestação de serviços e das receitas de contribuições previstas no Código Tributário Municipal.

(30)

(31)

A Divisão Tributária Capítulo 2

Contextualização

No capítulo 1 apresentamos os dois Princípios Teóricos de Tributação, cuja fundamentação possui origem de natureza econômica:

• o princípio do benefício recebido, baseado na quantidade e tipo de bens e serviços públicos consumidos individualmente pelos contribuintes; e

• o princípio da capacidade de pagamento, associado ao nível de renda dos contribuintes.

Quando consideramos a necessidade da imposição e da cobrança dos tributos, porém, os Princípios Teóricos de Tributação assumem o formato de normas jurídicas e administrativas, passando a constituir o conjunto dos Princípios do Sistema Tributário Nacional.

Os Princípios do Sistema Tributário Nacional tratam das regras jurídicas de subordinação dos contribuintes com relação ao Estado quanto às obrigações tributárias. Tratam também das regras que se referem à observância dos limites do Estado quanto ao seu poder de tributar.

Princípios do Sistema Tributário Nacional

Os Princípios do Sistema Tributário Nacional se subordinam à Constituição Federal de 1988 (CF/88), conforme ilustrado nas duas situações a seguir apresentadas:

Situação 1

Considere a realização de um contrato entre dois cidadãos, envolvendo os seus interesses privados (compra e venda de um automóvel, por exemplo). Neste caso as partes, conforme as suas vontades, poderão estabelecer o preço, a forma e o prazo de pagamento, a entrega do automóvel, e outras condições, mediante a assinatura de um contrato.

Nesta situação a existência de regras jurídicas funciona como:

garantia na relação entre as partes privadas.

(32)

Situação 2

Considere agora a obrigação de pagarmos os tributos ao Estado.

Caso não haja formalmente uma imposição legal nos obrigando a fazê-lo, podemos deixar de pagá-los, seja porque não concordemos com o valor a ser pago, seu pagamento, e outras condições.

Nesta situação a existência de regras jurídicas funciona como:

garantia na relação entre a sociedade e o Estado.

Nas duas situações mencionadas, as regras aplicadas às relações contratuais entre cidadãos e entre cidadãos e o Estado são subordinadas à CF/88.

A Constituição de um país - chamada Lei Maior ou Carta Magna - é o conjunto de Princípios sobre a organização do Estado, sobre a relação do governo com a sociedade e sobre direitos e deveres recíprocos entre os cidadãos.

A CF/88 dispõe sobre os seguintes Princípios Constitucionais:

Princípios Fundamentais do Estado

República, Federação,

Separação de Poderes e Estado Democrático de Direito.

Princípios Gerais

Legalidade, Isonomia, Liberdade,

Dignidade, dentre outros.

Princípios da Administração Pública

Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade,

Eficiência, dentre outros.

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No Brasil, os dois principais diplomas legais que, de forma estruturada, tratam do Sistema Tributário Nacional são a Lei n^o 5.172/66, denominada de Código Tributário Nacional (CTN), e a CF/88. A CF/88, de hierarquia mais elevada, previu a criação de impostos não constantes do CTN e mudou em muitos aspectos os impostos existentes.

Os Princípios do Sistema Tributário Nacional, descritos nos incisos do art.150 da CF/88, e que a ela se subordinam, são os seguintes:

a) O Princípio da Legalidade

O art. 150, no Inciso i da CF/88 dispõe: “[...] é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributo sem que lei o estabeleça”.

O estabelecimento do conjunto de regras de tributação aprovadas por lei constitui um dos princípios do Sistema Tributário: o Princípio da Legalidade, ou seja, a garantia dada a todos os cidadãos de que os atos da Administração Pública somente serão válidos se respaldados em lei, assim evitando o abuso de poder por parte do Estado.

Admite-se que medidas provisórias operem nesse sentido, mas este instrumento é legislativamente fraco, porque fica na dependência de aprovação pelo Congresso no prazo de 30 dias. Deve-se notar, ainda, que a CF/88 permite que determinados impostos tenham as alíquotas alteradas por decreto, o que representa um enfraquecimento ao princípio. (MACHADO, 2000).

b) O Princípio da Anterioridade

o Art. 150, inciso III, alínea b) dispõe que: “Cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.”

Uma lei instituindo ou alterando um tributo, ao entrar em vigor, tem sua eficácia suspensa até o início do exercício financeiro seguinte, quando, então, produzirá todos os efeitos jurídicos.

O Princípio da Legalidade veda às

pessoas de direito público exigir ou aumentar tributo sem que lei o

estabeleça.

(34)

O tributo poderá ser criado mesmo depois de aprovada a lei orçamentária, portanto, até o último dia do ano. (MACHADO, 2000).

c) O Princípio da Igualdade

O Art. 145, parágrafo 1^o da CF/88 dispõe que: “Sempre que possível os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte”.

O Sistema Tributário deve observar o princípio constitucional da igualdade, pelo qual todos são iguais perante a lei. É a garantia do tratamento igual dos que sejam iguais. (MACHADO, 2000).

d) O Princípio da Competência

Esteja atento para os seguintes Artigos: art. 153 e 154, para a União; art.155 para os Estados e Distrito Federal; art.156 – para os Municípios.

Cada ente tributante deve observar os limites da parcela de poder impositivo que lhe foi atribuída. Assim, a divisão das áreas dentro das quais a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir e cobrar tributos não permite a invasão de uns pelos outros. (MACHADO, 2000).

e) O Princípio da Capacidade de Pagamento

O Art. 145, parágrafo 1^o da CF/88 dispõe que: “Sempre que possível os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte”.

O princípio da Capacidade de Pagamento estabelece a necessidade de graduação dos tributos segundo a capacidade de pagamento dos contribuintes.

A este princípio vincula-se a progressividade dos impostos (CF/88 art. 145 § 1^o).

Esse princípio surge como uma decorrência do caput do art. 5^o, que rege:

“Todos são iguais perante a lei”, devendo-se interpretar tal enunciado como tratar- se de forma desigual os desiguais. (MACHADO, 2000).

(35)

f) O Princípio da Vedação do Confisco

De acordo com o art. 150, inciso IV da CF/88, “[...] é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios utilizar tributo com efeito de confisco”.

O princípio da Vedação do Confisco exprime a noção de que a tributação não pode ser excessivamente onerosa, pois através dela o Estado obtém os meios financeiros para desempenhar suas atividades, e não para transformar em público o patrimônio ou a renda privada. (MACHADO, 2000).

g) O Princípio da Liberdade de Tráfego (de Pessoas ou Bens)

O princípio da Liberdade de Tráfego atende ao prescrito no art. 5^o, XV da CF/88, que assegura a liberdade de locomoção no território nacional. O artigo 150, V da CF/88, veda a cobrança de tributos com a finalidade de limitar o tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais.

(MACHADO, 2000).

O quadro resumo, contendo as abordagens econômica e jurídica e os Princípios do Sistema Tributário Nacional, é apresentado a seguir:

Quadro 1 - As abordagens econômica e jurídica e os princípios do sistema tributário nacional

ABORDAGEM ECONÔMICA ABORDAGEM JURÍDICA

Princípios Teóricos de Tributação Princípios Constitucionais Princípio da Capacidade de

Pagamento

Princípios Fundamentais do Estado: República, Fede- ração, Separação de Poderes e Estado Democrático de Direito;

Princípios Gerais: Legalidade, Isonomia, Liberdade, Dignidade, dentre outros; e

Princípios da Administração Pública: Legalidade, Impes- soalidade, Moralidade, Publicidade, Eficiência, dentre outros.

Princípio do Benefício Recebido

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Fonte: Extraído e adaptado da Constituição Federal de 1988.

Princípios do Sistema Tributário Nacional

a) Princípio da Legalidade – (CF/88, art. 150, I)

O estabelecimento do conjunto de regras de tributação aprovadas por lei constitui um dos princípios do Sistema Tributário: o Princípio da Legalidade (CF/88, art. 150, inc.

I), ou seja, a garantia dada a todos os cidadãos de que os atos da Administração Pública somente serão válidos se respaldados em lei, assim evitando o abuso de poder por parte do Estado.

b) Princípio da Anterioridade – (art. 150, III, b)

Uma lei instituindo ou alterando um tributo, ao entrar em vigor, tem sua eficácia suspensa até o início do exercício financeiro seguinte, quando, então, produzirá todos os efeitos jurídicos.

c) Princípio da Igualdade – (art. 145, § 1o da CF/88).

O Sistema Tributário deve observar o princípio constitucional da igualdade, pelo qual todos são iguais perante a lei.

d) Princípio da Competência

Cada ente tributante deve observar os limites da parcela de poder impositivo que lhe foi atribuída. Assim, a divisão das áreas dentro das quais a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir e cobrar tributos não permite a invasão de uns pelos outros.

e) Princípio da Capacidade de Pagamento

Necessidade de graduação dos tributos segundo a capacidade de pagamento dos contribuintes. A este princípio vincula-se a progressividade dos impostos (CF/88 art. 145

§ 1^o).

f) Princípio da Vedação do Confisco

A tributação não pode ser excessivamente onerosa, pois através dela o Estado obtém os meios financeiros para desempenhar suas atividades, e não para transformar em público o patrimônio ou a renda privada.

g) Princípio da Liberdade de Tráfego (de Pessoas ou Bens)

Este princípio atende ao prescrito no art. 5^o, XV da CF/88, que assegura a liberdade de locomoção no território nacional. O artigo 150, V da CF/88, veda a cobrança de tributos com a finalidade de limitar o tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais.

(37)

Divisão Tributária

Os tributos são divididos de acordo com as seguintes categorias (MACHADO, 2000):

Quadro 2 - Classificação dos Tributos

Fonte: Extraído e adaptado MACHADO (2000).

Observe que, além das espécies assinaladas no Art. 145 da CF/88, ocorrem a incidência e a exigibilidade de outras espécies de tributos:

• Contribuições sociais (art. 149 da CF/88), que se dividem em:

– contribuições de intervenção no domínio econômico;

– contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas;

– contribuições de seguridade social.

• Empréstimos compulsórios (art. 148 da CF/88).

Quanto à função

Fiscais – quando o seu objetivo principal é a arrecadação de recursos financeiros para o Estado.

Extrafiscais – quando o seu objetivo principal é a interferência no domínio econômico.

Parafiscais – quando o seu objetivo é a arrecadação de recursos para o custeio de atividades que não integram funções próprias do Estado, sendo desenvolvidas em seu nome por entidades específi- cas.

Quanto à vincula- ção com a atividade estatal

Vinculados: as Taxas, a Contribuição de Melhoria e as Contribuições.

Não Vinculados: os Impostos.

Quanto à competên- cia impositiva

Federais Estaduais Municipais Quanto à espécie

CF/88, Art. 145

Impostos Taxas

Contribuição de Melhoria

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Impostos

Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte (CTN, art. 16).

Entende-se como fato gerador a situação, definida em lei, como necessária e suficiente à ocorrência da obrigação de se pagar o tributo (CTN, art. 114).

Assim, o Imposto sobre a renda tem como fato gerador, por exemplo, o recebimento da renda.

No Brasil, país em que o exercício do poder político federativo é territorialmente dividido, a atribuição da instituição de impostos cabe à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

São exemplos:

• Imposto Federal – Imposto sobre a Renda (IR)

• Imposto Estadual - Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)

• Imposto Municipal - Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN)

Os impostos estão classificados no CTN, de acordo com a natureza econômica do fato gerador, respectivamente, em quatro grupos:

• Sobre o comércio exterior – Imposto sobre as Importações – Imposto sobre as Exportações

• Sobre o patrimônio e a renda – Imposto Territorial Rural

– Imposto Predial e Territorial Urbano

– Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis – Imposto sobre a Renda

• Sobre a produção e circulação

– Imposto sobre Produtos Industrializados Imposto é o tributo

cuja obrigação tem por fato gerador

uma situação independente de qualquer atividade estatal específica,

relativa ao contribuinte.

No Brasil, a atribuição da instituição de impostos cabe à União, aos Estados, ao Distrito Federal e

aos Municípios.

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– Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços – Imposto sobre Operações Financeiras

– Imposto Sobre Serviços

• Impostos especiais

– Imposto de competência da União, sobre operações relativas a combustíveis, a lubrificantes, a energia elétrica e a minerais em todo o País.

Taxas

De maneira geral, as atividades estatais são realizadas com recursos de arrecadação de impostos gerais. Porém, quando há um serviço público específico, divisível e mensurável, há a possibilidade da cobrança de taxa.

De acordo com o art. 77 do CTN, taxa é o tributo que tem como fato gerador duas fontes:

• O exercício regular do poder de polícia. Exemplo: Taxa para expedição de alvará de licença.

• A utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte. Exemplo: Taxa de Incêndio.

“Poder de polícia é a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir direitos individuais em favor de terceiros.” (MACHADO, 2000, p. 348).

Como decorrentes do poder de polícia podem ser citadas as cobranças de taxas de atividades que tratam da poluição, do gabarito de prédios, da higiene e da ordem pública, por exemplo.

A taxa de polícia, portanto, é cobrada em razão da atividade estatal, que verifica o cumprimento das exigências legais e concede a licença para o funcionamento de uma empresa, por exemplo.

Taxa é o tributo que tem como fato gerador o exercício regular do poder

de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao

contribuinte.

(40)

Alvará é uma palavra de origem árabe. Significa, de maneira genérica, “o texto que autoriza”.

Já as taxas cobradas em razão de serviço público se associam a todas as outras atividades estatais específicas e divisíveis, prestadas, potencialmente ou efetivamente, ao contribuinte.

Os serviços públicos podem ser classificados como:

• serviços públicos propriamente estatais;

• serviços públicos essenciais ao interesse público; e

• serviços públicos não essenciais.

Taxa, Preço Público Ou Tarifa?

Uma discussão sempre presente sobre a cobrança pela prestação de serviços públicos diz respeito às diferenças entre os conceitos de taxa, preço público e tarifa.

No âmbito jurídico, a diferença é estabelecida a partir da distinção entre o que é atividade própria do Estado (pela cobrança de taxa) e atividades que podem ser exercidas por particulares (pela cobrança de preço público ou tarifa).

Já sob a ótica financeira e da remuneração dos serviços prestados é possível a aplicação de diferentes critérios para se estabelecer a distinção entre os conceitos de taxa, preço público e tarifa.

O primeiro critério é o da compulsoriedade, conceito que se associa ao pagamento de tributos. Na prática, a cobrança de preço não pode ser compulsória.

Outro critério se associa ao tipo do serviço prestado.

O serviço público pode ser considerado atividade propriamente estatal e indelegável, cuja prestação pelo Estado se associa ao exercício de sua soberania.

A cobrança pela prestação de serviço judiciário ou de emissão de passaportes, por exemplo, somente ocorre se o serviço for utilizado, não sendo possível a cobrança pela mera potencialidade de sua utilização.

(41)

No caso de o serviço público ser caracterizado como essencial ao interesse público, ele deve ser remunerado mediante taxa. Como é essencial à coletividade, a taxa incidirá sobre a utilização efetiva ou potencial do serviço. Como exemplo, pode-se mencionar o serviço de distribuição de água, de coleta de lixo e de esgoto.

Há ainda a situação em que o serviço público é considerado como não essencial, mas cuja não utilização não resulta em dano ou prejuízo para a coletividade. Nesses casos tal tipo de serviço é delegável, podendo ser concedido e ser remunerado mediante preço público. Exemplo: o serviço postal, os serviços telefônicos, de distribuição de energia, de gás, etc.

Em qualquer caso, porém, a cobrança de taxa, ou de preço público ou de tarifa, requer a sua instituição definida pelo Legislativo e, em caso de dúvida, pode a lei definir a receita como taxa ou como preço público.

O importante é que, se a lei denomina a receita como taxa, vincula esta ao regime jurídico tributário. Tal receita ficará, portanto, sujeita ao princípio da legalidade e da anterioridade da lei ao exercício financeiro correspondente.

O critério de diferenciação para a aplicação de taxa e de preço público baseada no tipo de serviço não é tão exato quanto parece, uma vez que a noção de “serviço essencial” pode variar ao longo do tempo e pode ser aplicável em certas localidades e, em outras, não.

Após entendida a discussão envolvendo as diferenças entre a taxa, o preço público e a tarifa, podemos então definir cada um desses conceitos.

Taxa

Se o serviço público for específico, divisível e indelegável (serviços propriamente estatais e serviços essenciais), deve ser prestado pelo próprio Estado, em regime jurídico exclusivamente tributário, sendo remunerado por taxa. Deve-se ressaltar que as taxas são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária.

Preço Público

A prestação de serviço específico, divisível e delegável, isto é, serviço não-essencial, poderá ser feita pelo próprio Estado, situação em que o serviço poderá ser remunerado tanto por taxa quanto por

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Tarifa

Caso a prestação do serviço seja delegada a terceiros, é cobrada tarifa do usuário, sendo o regime jurídico de direito privado.

REFLEXÃO SOBRE O CONCEITO DE PODER DE POLÍCIA O Poder de Polícia manifesta-se de quatro formas:

• ordem de polícia. Exemplo: Código de Trânsito;

• consentimento de polícia. Exemplo: Expedição de carteira nacional de habilitação;

• fiscalização de polícia. Exemplo: Radares mantidos por particulares em rodovias; e

• sanção de polícia. Exemplo: Multa de trânsito.

• Em que situações é possível a privatização do Poder de Polícia?

Para responder a esta pergunta consulte o conteúdo da seção sobre Taxas e aponte em quais das quatro formas acima você julga ser possível a delegação a particulares.

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FINANÇAS E GESTÃO TRIBUTÁRIA