Interfaces entre cidadania deliberativa e governo eletrônico: o caso de municípios da região funcional de planejamento 7 do Rio Grande do Sul

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UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PPGDES – Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento (Mestrado) Área de concentração: Gestão de Organizações e Desenvolvimento

Linha de Pesquisa: Administração Pública e Gestão Social

VINICIOS GONCHOROSKI DE OLIVEIRA

INTERFACES ENTRE CIDADANIA DELIBERATIVA E GOVERNO

ELETRÔNICO: O Caso dos Municípios da Região Funcional de Planejamento 7 do Rio Grande do Sul

IJUÍ (RS)

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Vinicios Gonchoroski De Oliveira

INTERFACES ENTRE CIDADANIA DELIBERATIVA E GOVERNO

ELETRÔNICO: O Caso de Municípios da Região Funcional de Planejamento 7 do Rio Grande do Sul

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento (PPGDES) da Universidade regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, na Linha de Pesquisa Administração Pública e Gestão Social, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento. Orientador: Prof. Dr. Sérgio Luís Allebrandt.

IJUÍ (RS)

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1 O48i Oliveira, Vinicios Gonchoroski de.

Interfaces entre cidadania deliberativa e governo eletrônico : o caso dos municípios da região funcional de planejamento 7 do Rio Grande do Sul / Vinicios Gonchoroski de Oliveira. – Ijuí, 2014. –

192 f. : il. ; 29 cm.

Dissertação (mestrado) – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Campus Ijuí). Desenvolvimento.

“Orientador: Sérgio Luís Allebrandt”.

1. Cidadania deliberativa. 2. Democracia digital. 3. Gestão social. 4. Graus. I. Allebrandt, Sérgio Luís. II. Título. III. Título: O caso dos municípios da região funcional de planejamento 7 do Rio Grande do Sul.

CDU: 342.7

Catalogação na Publicação

Aline Morales dos Santos Theobald CRB10/1879

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UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento – Mestrado

A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação

INTERFACES ENTRE CIDADANIA DELIBERATIVA E GOVERNO ELETRÔNICO: O CASO DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO FUNCIONAL DE

PLANEJAMENTO 7 DO RIO GRANDE DO SUL

elaborada por

VINICIOS GONCHOROSKI DE OLIVEIRA

como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento

Banca Examinadora:

Prof. Dr. Sérgio Luís Allebrandt (UNIJUÍ): ________________________________________

Profa. Dra. Ângela Cristina Trevisan Felippi (UNISC): _______________________________

Prof. Dr. Rafael Zancan Frantz (UNIJUÍ): _________________________________________

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Aos meus pais Rosane e Elinor, que me apoiaram e acompanharam em todas as fases de minha vida, nas conquistas e dificuldades, assim como no desenvolvimento deste estudo.

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AGRADECIMENTOS

Agradeço primeiramente ao professor Dr. Sérgio Luís Allebrandt, pelas significativas contribuições, pelo seu profissionalismo, pelas críticas sempre construtivas e ensinamentos pertinentes ao desenvolvimento da pesquisa e lições de vida. Agradeço-lhe também pela confiança depositada em mim, paciência em razão das minhas limitações, bem como, pelas oportunidades me proporcionadas.

Uma delas, por exemplo, foi ter feito parte do Projeto Gestão Social: Ensino, Pesquisa e Prática, apoiado pelo edital Pró-Administração 2008 da Capes, coordenado pelo professor Dr. Fernando Guilherme Tenório que nesta oportunidade, viabilizou a concessão de uma bolsa para a realização dos meus estudos. Agradeço pela convivência e pelo acúmulo de experiências advindas de excelentes profissionais que compartilham de ideias e desenvolvem estudos correlatos a está dissertação.

Dedico está pesquisa aos meus pais Rosane Teresinha Gonchoroski de Oliveira e Elinor Jorge Agerte de Oliveira, pelo apoio incondicional na concretização deste estudo, pois sempre se esforçaram para me proporcionar bons estudos, ensinamentos éticos, morais, caráter, honestidade e humildade. Valores que levarei para sempre.

Agradeço em especial à colega e amiga Neide Ribas da Luz Scarparo Cunha, a qual sempre esteve presente no decorrer do meu estudo, me incentivando e aconselhando. Aprendi muito com essa pessoa, além do mais, tivemos várias oportunidades de elaborar diversos trabalhos acadêmicos e apresentá-los em eventos científicos.

A bolsista Pibic/CNPq Danieli Grandotto Felipim que me auxiliou nas transcrições das entrevistas, ao professor Me. Marcos Ronaldo Melo Cavalheiro pelo auxílio na análise quantitativa dos dados coletados e ao professor Dr. Dieter Rugardt Siedenberg coordenador do PPGDES/Unijuí e integrante do GPDeC, pelos ensinamentos e lições de vida.

Por fim, quero agradecer às acadêmicas Andreia Schimanowski Wizbicki e Jéssica de Almeida Berlezi pelo auxilio e apoio na coleta e tratamento de dados (análise dos portais). Gostaria de mencionar outras tantas pessoas, mas não há espaço suficiente para expressar minha gratidão a todos meus amigos, parentes, colegas e demais professores que contribuíram com seus valorosos conhecimentos. Com certeza o apoio e paciência de todos foram fundamentais na conclusão da pesquisa.

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Enquanto tivermos capacidade de indignação e de mobilização, poderemos ir para a prática.

O que produz a mudança social é um sentimento de algo insuportável, ou seja, uma forte indignação sobre uma questão local.

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RESUMO

Este estudo tem por objetivo geral descrever e analisar o processo de comunicação e publicização de informações e serviços no âmbito da administração pública local, por meio de governo eletrônico e suas interfaces com os processos de cidadania deliberativa, em municípios da RFP 7. Sabe-se que há um crescente avanço no uso das tecnologias da informação e comunicação pelo Estado brasileiro. O governo eletrônico e suas interfaces com os processos de cidadania deliberativa podem resultar num efetivo ganho de transparência das informações e espaços virtuais verticais ou horizontais de participação cidadã. A pesquisa traz os seguintes objetivos específicos: (a) identificar e analisar os instrumentos utilizados pelos governos para publicização de informações; (b) descrever e analisar como os governos municipais na região funcional 7 as utilizam as TICs e o governo eletrônico; (c) identificar e analisar os portais de municípios que utilizam de portais eletrônicos como instrumento de participação cidadã. A metodologia utilizada para o desenvolvimento do estudo procurou mensurar quantitativamente a partir do conceito de cinco graus participação democrática digital ou graus de democracia digital (Gomes, 2005) os portais eletrônicos da RFP 7. Para tal foi elaborado uma planilha de coleta de dados preenchida pelo pesquisador mediante navegação on-line nos portais do lócus do estudo. Num segundo momento este questionário foi encaminhado aos 77 municípios da referida região estudada com vistas a buscar identificar a interpretação dos agentes públicos em relação ao próprio portal governamental. Outro método utilizado para a realização da pesquisa foi à elaboração de entrevistas semiestruturadas com agentes públicos. O diagnóstico destes dados ocorreu de forma qualitativa a partir da matriz de análise categoria baseada em Tenório (2008c). As categorias escolhidas foram: processo de discussão, inclusão, igualdade participativa e autonomia. Esta escolha se deve para identificar as interfaces entre a gestão social e a cidadania deliberativa para com as tecnologias da informação e comunicação (TICs) e o governo eletrônico (e-gov). O objetivo é aproximar as tecnologias a uma configuração de democracia digital constituída na pluralidade de participação na esfera do poder da decisão política e valorização dos processos comunicacionais na internet. Os principais resultados apontam para um cenário não linear entre os três primeiros graus de democracia digital, haja vista a ênfase na publicização das informações, prestação de serviços e transparência das contas públicas e linearidade no sentido de não apresentar nenhum elemento que pudesse se enquadrar nos graus quatro e quinto. Estes dois últimos graus possuem foco na produção da decisão política por meio do ciberespaço e pelo sufrágio universal mediante plebiscito. Assim percebeu-se que a RFP 7 esta a quem de potencializar o uso da internet na práxis de espaços plurais de ampla participação da sociedade nos processos sociais, dialógicos, no bem comum e no pensamento coletivo favorecendo o dialogo político dos cidadãos com seus respectivos governos. Outro aspecto relevante da pesquisa a partir das analises, a identificação do uso de outros instrumentos comunicacionais para divulgar e realizar chamadas públicas de modo mais centralizador e a figura do conselho deliberativo municipal como espaço efetivo de tomada de decisão.

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ABSTRACT

This study has the objective to describe and analyze the process of communication and popularization of information and services within local government through e-government and its interfaces with the processes of deliberative citizenship in seven municipalities of the RFP. It is known that there is an increasing move towards the use of information and communication technologies by the Brazilian state. E-government and its interfaces with the processes of deliberative citizenship may result in effective gain information transparency and vertical or horizontal virtual spaces for citizen participation. The research has the following specific objectives: (a) identify and analyze the instruments used by governments to publicizing information; (b) describe and analyze how municipal governments in the region 7 the functional use ICT and e-government; (c) identify and analyze the portals of municipalities using electronic portals as a tool for citizen participation. The methodology used to develop the study sought to measure quantitatively from the concept of digital democratic participation five degrees or degrees of digital democracy (Gomes, 2005) electronic portals RFP 7 For such a data collection sheet was completed by the elaborate researcher by browsing online portals in the locus of the study. Secondly this questionnaire was sent to 77 municipalities in that region studied in order to try to identify the interpretation of public servants towards the government portal itself. Another method used for the research was the development of semi-structured interviews with government officials. The diagnosis of these data were qualitatively from the analysis based on category Tenorio (2008c) matrix. The categories chosen were: discussion, inclusion, equality and autonomy participatory process. This choice should be to identify interfaces between the management and the social deliberative citizenship toward information technology and communication (ICT) and e-government (e-gov). The aim is to bring technologies to a setting of digital democracy consists in the diversity of participation in the sphere of power of political decision and optimization of communication processes on the Internet. The main results indicate a non-linear setting between the first three degrees of digital democracy, given the emphasis on publicizing the information, services and transparency of public accounts and linearity in the sense of not having any element that could fit in degrees fourth and fifth. These last two degrees have focused on the production of policy-making through cyberspace and by universal suffrage by plebiscite. Thus it was realized that this RFP seven of whom leverage the use of internet in the praxis of plural spaces of broad participation of society in social processes, dialogic, the common good and collective thought favoring the political dialogue between citizens and their governments. Another relevant aspect of the research from the analysis, the identification of the use of other communication tools to publicize and hold public calls for more centralized mode and the figure of the municipal governing board as an effective decision-making space.

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LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – Integração entre os três setores da sociedade ... 56

Figura 2 – Relação de interatividade da sociedade de informações ... 65

Figura 3 – Coredes e Regiões Funcionais de Planejamento ... 108

Figura 4 – Organograma sintético do Sistema de Participação Popular e Cidadã ... 125

Figura 5 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação às informações do município (questão de número 2) ... 127

Figura 6 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação às informações institucionais (legislação e decretos) (questão de número 3) ... 128

Figura 7 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação às informações institucionais (identificação, dados de contatos) (questão de número 4) ... 129

Figura 8 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação a notícias oficiais (questão de número).. 130

Figura 9 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação a projetos de leis (questão de número 6) ... ... 131

Figura 10 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação à inclusão digital (questão de número 7) ... 132

Figura 11 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação à infraestrutura tecnológica (questão de número 8) ... 133

Figura 12 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação a informativos automatizados (questão de número 9) ... 134

Figura 13 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação a informativos instantâneos (questão de número 10) ... 135

Figura 14 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação emissão de documentos oficiais on-line (questão de número 11) ... 136

Figura 15 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação a pagamentos on-line (questão de número 12) ... 137

Figura 16 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação à prestação de serviços semi-domiciliar (questão de número 13) ... 138

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Figura 17 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação ao feedback (questão de número 14) .. 139

Figura 18 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação a sondagem de opinião pública (questão de número 15) ... 141

Figura 19 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação à LRF (questão de número 16) ... 142

Figura 20 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação à LAI (questão de número 17) ... 143

Figura 21 – Transparência ativa e passiva ... 145

Figura 22 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação à atualização da página (questão de número 18) ... 146

Figura 23 – Visão dos dados dos 77 municípios em relação ao controle social (questão de número 19) ... 147

Figura 24 – Visão dos dados dos Graus de Democracia Digital por Corede ... 148

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LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Níveis de desenvolvimento do governo eletrônico ... 71

Quadro 2 – Aplicaciones típicas de e-government en cada fase de desarrollo... 72

Quadro 3 – Indicadores e Métricas para avaliação de e-serviços (continua) ... 79

Quadro 3 – Indicadores e Métricas para avaliação de e-serviços (conclusão) ... 80

Quadro 4 – Primeiro grau de democracia digital com ênfase na informação (continua) ... 86

Quadro 4 – Primeiro grau de democracia digital com ênfase na informação (conclusão) ... 87

Quadro 5 – Primeiro grau de democracia digital com ênfase em serviços... 88

Quadro 6 – Segundo e terceiro grau de democracia digital ... 89

Quadro 7 – Quarto grau de democracia digital (continua) ... 89

Quadro 7 – Quarto grau de democracia digital (conclusão) ... 90

Quadro 8 – Quinto grau de democracia digital (continua) ... 90

Quadro 8 – Quinto grau de democracia digital (conclusão) ... 91

Quadro 9 – Matriz de Categoria para análise dos portais eletrônicos (continua) ... 92

Quadro 9 – Matriz de Categoria para análise dos portais eletrônicos (conclusão)... 103

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Quadro 10 – Matriz de Categoria para análise dos portais eletrônicos (conclusão) ... 104 Quadro 12 – Graus de Democracia Digital ... 111 Quadro 13 – Matriz de Categoria Cidadania deliberativa e Processos Participativos ... 113

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Municípios da Região Funcional de Planejamento 7 – RS – Brasil (continua).... 109

Tabela 1 – Municípios da Região Funcional de Planejamento 7 – RS – Brasil (conclusão) . 110 Tabela 2 – Relação dos municípios escolhidos para a realização da pesquisa de campo ... 114

Tabela 3 – Graus de Democracia Digital por município (continua)... 151

Tabela 3 – Graus de Democracia Digital por município (continua)... 152

Tabela 3 – Graus de Democracia Digital por município (conclusão) ... 153

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ASPA – American Society for Public Administration

CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CD-ROM – Compact Disc Read-Only Memory

COMUDE – Conselhos Municipais de Desenvolvimento COREDES – Conselhos Regionais de Desenvolvimento DGE – Departamento de Governo Eletrônico

EBAPE – Escola Brasileira de Administração Pública e Empresa E-COMMERCE – Comércio Eletrônico

E-GOV – Governo Eletrônico FGV – Fundação Getúlio Vargas

GPEDEC – Grupo Interdisciplinar de Estudos em Gestão Pública, Desenvolvimento e Cidadania

G2C – Governo-Cidadão G2B – Governo-Empresa G2G – Governo-Governo

IBGE – Instituto Brasileiro de Estatística e Economia

IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana ISS – Imposto Sobre Serviço

LAI – Lei de Acesso a Informação LDO – Lei de Diretrizes Orçamentária LOA – Lei Orçamentária Anual

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LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal

MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão NGP – Nova Gestão Pública

NSP – Novo Serviço Público

OCP – Orçamento Comunitário Participativo ONGS – Organizações não Governamentais PC – Computador Pessoal

PDT – Partido Democrático Trabalhista

PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra e Domicílios PPA – Plano Plurianual

PPGDES – Programa de Pós Graduação Stricto Sensu em Desenvolvimento PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira

PT – Partido dos Trabalhadores

SEPLAG – Secretaria de Planejamento e Participação Cidadã RC – Racionalidade Comunicativa

RFP 7 – Região Funcional de Planejamento 7 RI – Racionalidade Instrumental

RS – Rio Grande do Sul

SIC – Sistema de Informação ao Cidadão

SLTI – Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação TICs – Tecnologias da Informação e Comunicação

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ...20

2 CIBERESPAÇO, TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO E GOVERNO ELETRÔNICO ...26

2.1 DO SURGIMENTO DO COMPUTADOR AO CIBERESPAÇO ...26

2.2 O USO DAS TICS NO SETOR PÚBLICO BRASILEIRO ...30

2.3 AS TICS NAS ADMINISTRAÇÕES MUNICIPAIS ...40

3 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E GESTÃO SOCIAL DOS ESPAÇOS PÚBLICOS ...43

3.1 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA OU DELIBERACIONISTA ...43

3.2 GESTÃO SOCIAL DOS ESPAÇOS PÚBLICOS ...50

4 E-GOVERNO E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NO ÂMBITO MUNICIPAL ...59

5 CATEGORIAS E CRITÉRIOS PARA A ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE PORTAIS GOVERNAMENTAIS ...68

5.1 MODELO PROPOSTO POR MONTAÑÉS ...68

5.2 MODELO DE AVALIAÇÃO DE PORTAIS ELETRÔNICOS PROPOSTO PELA UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME (UNDP). ...72

5.3 MODELO PROPOSTO PELA AMERICAN SOCIETY FOR PUBLIC ADMINISTRATION (ASPA). ...73

5.4 MODELO PROPOSTO POR OVEDELE E KOONG ...74

5.5 MODELO SUGERIDO POR BÉLANGER E HILLER ...74

5.6 MODELO DE AVALIAÇÃO DE SITES GOVERNAMENTAIS NA PERSPECTIVA DE BITTENCOURT ...75

5.7 MODELO DE AVALIAÇÃO DE PORTAIS ELETRÔNICOS PROPOSTO PELO PROGRAMA DE GOVERNO ELETRÔNICO BRASILEIRO ...76

5.8 MODELO DE AVALIAÇÃO DE SÍTIOS GOVERNAMENTAIS A PARTIR DA PERSPECTIVA DE GRAUS DE DEMOCRACIA DIGITAL: UM CONDICIONANTE PARA A CONSTRUÇÃO DE ESPAÇOS DELIBERATIVOS ...80

5.8.1 Primeiro grau de democracia digital ...81

5.8.2 Segundo grau de democracia digital ...82

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5.8.4 Quarto grau de democracia digital ...84

5.8.5 Quinto grau de democracia digital ...85

5.9 MATRIZ DE CATEGORIAS UTILIZADA NO ESTUDO ...91

6 METODOLOGIA E INSTRUMENTOS DE COLETA E ANÁLISE DOS DADOS ...105

6.1 CLASSIFICAÇÃO E DELINEAMENTO DA PESQUISA ...105

6.2 DESCRIÇÃO DO LÓCUS DO ESTUDO ...107

6.3 INSTRUMENTOS DE COLETA E ANÁLISE DOS DADOS ...110

7 AVANÇOS NA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NO RIO GRANDE DO SUL E O PAPEL DO E-GOVERNO ...115

8 O USO DO E-GOVERNO NOS MUNICÍPIOS DA RFP 7 ...126

8.1 ANÁLISE DESCRITIVA DO USO DO E-GOVERNO NA REGIÃO RFP 7 ...126

8.1.1 Primeiro Grau: Informação ...127

8.1.2 Segundo Grau: Serviços ...133

8.1.3 Terceiro Grau: Accountability ...140

8.1.4 Graus de Democracia Digital na perspectiva dos Coredes ...147

8.2 OS IMPACTOS DOS PORTAIS NAS PRÁTICAS PARTICIPATIVAS NA PERCEPÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS ...153

8.3 AS INTERFACES ENTRE A GESTÃO SOCIAL E O GOVERNO ELETRÔNICO ...171

9 CONCLUSÃO ...176

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1 INTRODUÇÃO

Esta dissertação tem como tema as interfaces entre cidadania deliberativa e o governo eletrônico, considerando como protagonistas da práxis social os cidadãos e entendendo as tecnologias da informação e comunicação (TICs) como um constructo para a gestão social, cidadania e participação social na esfera pública. Na sociedade contemporânea há um espectro muito variado de dispositivos tecnológicos. Entretanto, nem todos os dispositivos objetivam estabelecer uma relação de comunicação e interação vertical ou horizontal e recíproca entre a sociedade-Estado, e/ou são capazes de garantir pleno acesso da população à informação e serviços provenientes dos setores público e/ou privado, bem como, promover significativas mudanças positivas culturais no contexto da participação cidadã.

Desta forma, acredita-se que a internet – sistema de interligação em rede de computadores em escala global – e os portais eletrônicos – interface de acesso à internet – são capazes de formar e ampliar grupos virtuais com interesses comuns ou adversos de caráter emancipatório, na medida em que estes grupos auxiliam na construção da cidadania. De acordo com Tenório (2008), o cidadão é o sujeito privilegiado de vocalização daquilo que interessa à sociedade frente ao poder estatal. Essa vocalização ocorre por meio de um processo dialógico entre os atores participantes de uma ação, tendo como objetivo convergir às ideias discutidas, para que, em comum acordo, seja definida uma diretriz estendendo esse diálogo aos órgãos públicos.

A cidadania deliberativa significa “que a legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processo de discussão, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum” (TENÓRIO, 2008, p. 161), ou seja, expressa o pleno exercício dos direitos exigíveis por parte do cidadão em prol da pessoa humana, da coletividade e do bem comum.

Neste estudo analisaram-se os portais eletrônicos municipais da Região Funcional de Planejamento 71, enquanto espaços institucionalizados para a publicização das informações do governo, tendo em vista que na realidade contemporânea a informatização da esfera pública representa um novo conceito de interação entre a administração pública e a sociedade.

1

As Regiões Funcionais de Planejamento (RFP) são recortes territoriais que visam à descentralização político-administrativa dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento – COREDEs, auxiliando no planejamento dos mesmos. Atualmente, no Estado do Rio Grande do Sul, existem 9 RFP subdivididas em 28 Coredes.

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Considerando o dinamismo do ambiente organizacional e a necessidade eminente de novas estratégias para suportar a demanda da população, o Estado obrigou-se a adotar políticas públicas inovadoras com foco na eficiência e efetividade de suas ações, permitindo assim a inclusão dos cidadãos na elaboração, no planejamento e na avaliação das políticas públicas entre sociedade-governo. Nesta lógica, o cidadão passa a atuar como protagonista das mudanças sociais e, por meio da participação, pode exercer o controle social sobre as ações estatais (FLEURY, 2006).

A informatização dos processos e dos canais de difusão de informação ampliou a legitimação da cidadania deliberativa, a democratização cidadã, o acesso à informação, a transparência das informações e o controle das ações desenvolvidas pelo município. O avanço na divulgação de informações via plataforma Web trouxe um significativo aumento nas políticas públicas cujo foco atribui-se à eficiência do setor público. Em tese, as TICs assumiram um papel estratégico na política brasileira como ferramenta de auxilio ao desenvolvimento de políticas públicas, convergindo em uma das interfaces usadas pelos governos para interagir com a sociedade. O estudo destas ferramentas tecnológicas com foco nas dinâmicas das administrações públicas proporciona mensurar em quais graus de democracia, ou níveis de virtualização, encontram-se os portais eletrônicos, pensando na ótica da prestação de informações e serviços aos cidadãos.

Para Amorim (2012) todas as esferas de governos têm sido pressionadas pela sociedade e por órgãos reguladores para que seja promovida uma racionalização dos seus processos e por uma maior eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos. Para Diniz et al. (2009) a utilização das TICs representa uma iniciativa de reforma e modernização das administrações públicas e do Estado. Esta modernização intensificou-se, principalmente, pela crise fiscal nos anos 80 e pelo esgotamento do modelo de gestão burocrático. No Brasil, na década de 90, foram implantadas algumas políticas com o objetivo de tornar possível à sociedade o uso da internet, através dos provedores comerciais de acesso.

A eficiência e eficácia das TICs, em tese, assume um papel estratégico na política brasileira como ferramenta que auxilia o desenvolvimento de políticas públicas convergente ao processo de publicização de informações, no exercício da cidadania deliberativa e da gestão social, e como uma das interfaces do governo para com a sociedade. A participação na gestão pública e nas transformações qualitativas estabelecidas entre poderes públicos e a sociedade civil, tratadas na discussão das políticas centradas nas práticas democráticas, promovem a formação de um cidadão que abre espaços de participação social, articulador e criador de direitos.

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Para dar suporte às inovações e mudanças necessárias aos processos administrativos nas instâncias públicas no incentivo da construção do exercício da cidadania, Thompson (1998) discute as transformações provocadas pelas mídias nas formas modernas de interação entre indivíduos e propõe uma análise sociológica da mídia, segundo a qual ela é analisada sob a ótica das formas de interação entre os indivíduos.

As interações criadas pelos livros, pelos jornais, pelo rádio e pela televisão, se caracterizam por serem de caráter monológico, ou seja, no sentido de que a informação flui em uma só direção. Levy (1999) chama esta interação de um-todos, ou seja, tem-se um centro emissor que envia mensagens a um grande número de receptores passivos e dispersos. Na relação um-um encontra-se os correios ou os telefones, cujas relações são recíprocas entre locutores, mas apenas para contatos de indivíduo a indivíduo ou ponto a ponto. Porém, na perspectiva do governo eletrônico e da democracia digital, que resulta no emprego das TICs e no uso da internet, é possível estabelecer uma comunicação progressiva e de maneira cooperativa entre todos os participantes. Nesta modalidade de dispositivo comunicacional tem-se a relação todos-todos.

A partir da relação “todos-todos”, na qual se tem por objetivo envolver todos os participantes, é de suma importância garantir que todos os envolvidos possam participar efetivamente da discussão. Demo (2001) ressalta que a participação é um processo em constante vir-a-ser, que, em sua essência, trata da autopromoção e de uma conquista processual. Na visão deste autor, não existe participação suficiente, nem acabada, mas sim participação em constante aprimoramento e ampliação. A mesma não deve ser vista como uma concessão do poder público, do Estado, mas sim algo intrínseco ao mesmo.

Assim, nesta pesquisa procurou-se aproximar os conceitos de cidadania, sociedade civil, participação, democracia, governo eletrônico, democracia digital e TICs, considerando que estes conceitos são intrínsecos ao conceito de desenvolvimento. O mesmo tem como objetivo principal descrever e analisar o processo de comunicação e publicização de informações e serviços no âmbito da administração pública local, por meio de governo eletrônico e suas interfaces com os processos de cidadania deliberativa, em municípios da RFP 7.

Como objetivos específicos têm-se: identificar e analisar os instrumentos utilizados pelos governos para publicização de informações; descrever e analisar como os governos municipais na Região Funcional 7 as utilizam as TICs e o governo eletrônico; e identificar e analisar os portais de municípios que utilizam de portais eletrônicos como instrumento de participação cidadã.

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Visou-se com este estudo descrever e analisar a forma como a gestão pública local utiliza as TICs e o governo eletrônico para ampliar a participação cidadã nos processos decisórios e para legitimar o conceito de gestão social e cidadania deliberativa. Para tal, foram analisados 77 portais e realizadas no total 16 entrevistas semiestruturadas em oito municípios pertencentes ao mesmo universo da pesquisa.

A informatização da informação possibilitou novas formas de comunicação, como, por exemplo, os e-mails, os portais eletrônicos, as mensagens instantâneas, entre outros instrumentos tecnológicos. Ademais, os portais eletrônicos são instrumentos que corroboram para a participação cidadã e de espaços que primam pela participação da sociedade nas discussões politicas de desenvolvimento nos diferentes níveis governamentais.

Entende-se que estudar as TICs sob a perspectiva do governo eletrônico no âmbito do setor público é fundamental porque, com este instrumento de difusão de informação, a sociedade passa a interagir efetivamente nas administrações públicas, além de se constituir numa interface de comunicação pela qual a sociedade pode acompanhar, participar, e sugerir melhorias na gestão pública. Este canal de dialogicidade legitima a cidadania deliberativa e a gestão social.

Outro aspecto relevante deste estudo é o fato de não ter sido identificados outros estudos acadêmicos específicos abrangendo este lócus. Do ponto de vista prático, este estudo é importante, pois possibilita identificar qual o cenário destes municípios em relação à utilização das TICs enquanto instrumento de participação cidadã, além de contribuir como parâmetro para a melhoria dos serviços disponibilizados pelas administrações públicas à sociedade, uma vez que as TICs contribuem na potencialização da democratização do acesso à informação, na transparência, na participação dos cidadãos nas tomadas de decisão e no fortalecimento da inclusão social e digital sob o aspecto da gestão social. Assim entendem-se as TICs como importantes instrumentos de disseminação massiva de informação.

O desenvolvimento desta pesquisa conta com o apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), Edital Pro-Administração 20082, que financia o projeto “Gestão Social: ensino, pesquisa e prática”, coordenado pelo professor Dr. Fernando Guilherme Tenório da Ebape/FGV. Entre os objetivos do projeto estão o de formar docentes e pesquisadores capazes de difundir o conceito e a prática da gestão social, além de fomentar a criação de núcleos de estudos nas instituições participantes do projeto. Visa também contribuir nos avanços das diferentes práticas e teorias sobre gestão social, com

2_{Disponível em: <http://www.capes.gov.br/bolsas/programas-especiais/pro-administracao>. Acessado em: 22 de} Janeiro de 2014.

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objetivo de difundir os conceitos relacionados ao tema e, aprimorar os instrumentos didáticos e formação de propostas metodológicas capazes de intervir na realidade das localidades estudadas.

Esta pesquisa está vinculada ao Grupo Interdisciplinar de Estudos em Gestão Pública, Desenvolvimento e Cidadania (GPDec), coordenado pelo professor Dr. Sérgio Luís Allebrandt, vinculada à linha de pesquisa Administração Pública e Gestão Social do Programa de Pós Graduação Stricto Sensu em Desenvolvimento (PPGDes).

A presente dissertação está estruturada em nove capítulos. O primeiro capítulo apresenta uma síntese do tema abordado nesta dissertação.

O segundo capítulo expõe os principais elementos teórico-conceituais acerca do ciberespaço, das TICs e acerca do governo eletrônico, bem como, procura conceituar e descrever a evolução do Governo Eletrônico nas administrações públicas brasileiras. Abordar-se também estes elementos teórico-conceituais no âmbito das administrações públicas municipais, tendo em vista que o Governo Eletrônico está associado diretamente ao uso das TICs e tem provocado mudanças profundas e globais, tanto na relação envolvendo cidadãos, quanto nas relações entre a sociedade-Estado.

No terceiro capítulo aborda-se a democracia participativa como um modelo ou processo de deliberação política que está caracterizado por um conjunto de pressupostos que adicionam a participação da sociedade civil na regulação da vida coletiva. Este conceito ancora-se na ideia de legitimidade das decisões e ações políticas, e deriva da deliberação pública de coletividades de cidadãos livres e iguais. Já a gestão social deve atender por meio da esfera pública o bem comum da sociedade, a fim de defender os interesses públicos ao invés dos interesses privados, como ocorre na gestão estratégica.

O quarto capítulo apresenta a noção de governo eletrônico e de democracia digital como possibilidade de incremento das práticas e oportunidades democráticas em nível municipal. Dá-se ênfase para a internet como instrumento de participação cidadã no espaço político municipal, contribuindo para a construção da democracia digital participativa.

No quinto capítulo apresenta-se um conjunto de diretrizes que intervém nas três esferas: junto ao cidadão, na melhoria da gestão interna e na integração com parceiros e fornecedores. Neste item descreve-se alguns métodos para avaliar os portais eletrônicos na perspectiva da esfera pública, e mediante esta abordagem, definiu-se uma matriz de categoria para analisar os portais e uma matriz para realizar as entrevistas semiestruturadas com gestores públicos.

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As iniciativas do Governo Eletrônico (e-GOV) contribuem para transformar as relações do Governo com os cidadãos, com as empresas e também entre os órgãos do próprio governo, de forma a aprimorar a qualidade dos serviços prestados e fortalecer a participação cidadã nas políticas públicas por meio do acesso à informação.

Neste sentido, entende-se a necessidade do uso das TICs no setor público brasileiro como instrumento de difusão de informação, possibilitando à sociedade interagir efetivamente na administração pública.

No sexto capítulo aborda-se a metodologia escolhida para realizar a pesquisa, que procurou identificar as interfaces entre a cidadania deliberativa e o governo eletrônico no âmbito da administração pública local, com vistas a descrever e analisar o processo de comunicação e publicização de informações e serviços neste âmbito. Este capítulo apresenta nas subsecções as matrizes de categorias de análise que sustentaram esta pesquisa, baseadas em Tenório (2008c), Gomes (2004), Silva (2005) e Kleger (2010).

No sétimo capítulo verificam-se os avanços da democracia deliberativa no Rio Grande do Sul no decorrer dos últimos anos e o papel do governo eletrônico nessa construção. Para tal, abordam-se os avanços históricos ocorridos na democracia participativa no estado do Rio Grande do Sul (RS), aproximando estes avanços com a inserção das tecnologias da informação e comunicação (TICs) no âmbito da esfera pública.

No oitavo capítulo o pesquisador expõe os principais resultados obtidos com a pesquisa. Primeiramente apresenta-se a análise dos portais governamentais da RFP 7 a partir da matriz de categorias e critérios de análise para portais eletrônicos, e posteriormente a percepção dos gestores públicos frente a importância das práticas participativas para uma gestão eficiente e efetiva. Apresenta-se ainda, os impactos das TICs no contexto social.

A complementação desta pesquisa é feita no nono e último capítulo, no qual se apresenta uma síntese conclusiva sobre o uso dos portais nos municípios e as considerações finais da pesquisa, englobando sugestão de estudos futuros e as limitações do presente estudo.

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2 CIBERESPAÇO, TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO E GOVERNO ELETRÔNICO

Este tópico aborda os principais elementos teórico-conceituais acerca das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs), em especial daquelas associadas ao uso da Internet e ao Governo Eletrônico, bem como procura conceituar e descrever a evolução do Governo Eletrônico nas administrações públicas brasileiras. Num segundo momento aborda estes elementos teórico-conceituais no âmbito das administrações públicas municipais. Entende-se que o Governo Eletrônico está associado diretamente ao uso das TICs e que tem provocado mudanças profundas e globais na relação envolvendo cidadãos nas relações entre a sociedade e o Estado.

O quadro teórico aborda a história dos computadores, o conceito emergente de ciberespaço e a sua evolução no mundo contemporâneo. Entende-se que a adoção do governo eletrônico no setor público altera diretamente a forma de interação entre a sociedade e o Estado. Em suma, a nova forma de interação, passa a utilizar-se de dois universos paralelos, o físico e o virtual, diminuindo em tese a necessidade de deslocamento dos cidadãos até o órgão público.

2.1 DO SURGIMENTO DO COMPUTADOR AO CIBERESPAÇO

A fim de compreender o uso das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) no âmbito da administração pública brasileira, abordar-se-á o surgimento num espaço histórico-temporal do computador, evoluindo para os modelos de gestão contemporâneos. Para Lévy (1999) os primeiros computadores3 surgiram na Inglaterra e nos Estados Unidos em 1945, principalmente para fins militares.

Os computadores eram reservados aos militares para cálculos científicos, seu uso civil disseminou-se durante a década de 60. Nessa época era previsível que o desempenho do hardware aumentaria constantemente. Mas que haveria um movimento geral de virtualização da informação e da comunicação, afetando profundamente os dados elementares da vida social (LÉVY, 1999, p. 31).

De acordo com este autor, o desenvolvimento e a comercialização do microprocessador4, em meados dos anos 70, induziram e desencadearam uma série de

3

Calculadoras programáveis capazes de armazenar programas.

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processos econômicos e sociais de grande amplitude. A comercialização do microprocessador abriu uma nova fase na automação da produção industrial: robótica, linha de produção flexível, máquinas industriais com controles digitais, bem como, a automação de algumas atividades pertencentes ao terceiro setor. De lá para cá, a busca incessante e sistemática por ganhos de produtividade a partir do uso dos equipamentos eletrônicos, computadores e das redes de comunicação de dados, principalmente pelo setor do mercado, foi aos poucos, se tornando uma das principais atividades econômicas.

Nos anos 80, em razão do prenúncio da multimídia, a informática perdeu, gradativamente, sua condição de técnica e de setor industrial particular para incorporar-se com as telecomunicações (editoração, cinema e televisão). Os processos de digitalização ocorreram primeiramente na esfera da produção e gravação de músicas, mas inevitavelmente, os microprocessadores e as memórias digitais tendiam a transformar-se na infraestrutura de produção de todo o domínio da comunicação.

Novas formas de mensagens “interativas” surgiram na década de 1990, em grande parte decorrente dos avanços tecnológicos na área da informática, do desenvolvimento dos videogames das interfases gráficas e do surgimento dos hiperdocumentos (hipertextos, CD-ROM) (LÉVY, 1999, p. 32).

Tendo como base a obra “Cibercultura” de Lévy (1999) o término da década de 80 e início dos anos 90, foram marcados por um novo movimento sociocultural que rapidamente cresceu exponencialmente alcançando dimensões mundiais por tratar-se da conectividade entre pessoas e computadores, a chamada “inter-rede”.

Mas foi com a invenção do Computador Pessoal (Personal Computer = PC), que uma corrente cultural espontânea e imprevisível impôs um novo curso ao desenvolvimento tecno-econômico5. As tecnologias digitais surgiram como sendo a infraestrutura do ciberespaço, novo espaço de comunicação de sociabilidade, de organização e de transação, e novo mercado da informação e do conhecimento.

A informática reúne técnicas que possibilitam digitalizar informação, armazená-la (memória), tratá-la automaticamente, transportá-la e colocá-la à disposição de um usuário final (LÉVY, 1999, p. 33).

Neste sentido, Silva e Tancman (1999) compreendem por ciberespaço uma região abstrata invisível que permite a circulação de informações na forma de imagens, sons, textos, e movimentos, ou seja, o espaço virtual se constitui num espaço social de trocas simbólicas

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entre pessoas dos mais diversos locais do globo. Corroborando com a observação de Silva e Tancman (1999), Lévy (1999, p. 17), entende que as trocas simbólicas entre pessoas ocorrem no ciberespaço e que este se aproxima ao conceito de “rede”, à medida que representa o

novo meio de comunicação que surge da interconexão mundial dos computadores. O termo especifica não apenas a infraestrutura material da comunicação digital, mas também o universo oceânico de informações que ela abriga, assim como os seres humanos que navegam e alimentam esse universo.

De acordo com Rabaça e Barbosa (2001) o ciberespaço é um universo virtual ou dimensão virtual da realidade formado pelas informações que circulam e/ou estão armazenadas em todos os computadores interligados em rede via internet.

Segundo Castells (1999b, p. 498), rede é um conjunto de nós interconectados e nó é o ponto em que uma curva se entrecorta. Uma estrutura social com base no conceito de rede, “é um sistema aberto altamente dinâmico suscetível de inovação sem ameaças ao seu equilíbrio. Redes são instrumentos apropriados para a economia capitalista baseada na inovação, globalização e concentração descentralizada”.

Em linhas gerais, as redes estão associadas à internet e compreendem uma revolução no processo de informação tanto no setor privado, como no setor público. Montañés (2008, p. 21), aponta que

los efectos de la revolución de la información, en el sector privado, han provocado que la sociedad considere que las burocracias gubernamentales basadas en normas y documentos en formato papel parezcan anticuadas y no receptivas a las necesidades de la ciudadania.

Partindo deste apontamento feito por Montañes (2008), Castells (1999b) afirma haver uma convergência da evolução social e das tecnologias da informação na construção de uma nova base material pautada no desempenho de atividades em toda a estrutura social. Por sua vez, essa base material é construída considerando eminentemente o formato de redes na qual define os processos sociais predominantes. Esta relação, em tese, dá forma à própria estrutura social.

Marteleto (2010, p. 157) compreende por rede

as configurações da realidade em seus múltiplos planos – o físico, o biológico, o social, o cultural, o técnico, assim como fora e continua sendo a noção de sistema. Enquanto esta última se associa à metáfora do “edifício” e suas partes integradas para formar um todo harmonioso, a rede se associa à metáfora do “tecido”, cuja trama de ﬁ os é interconectada de tal forma que não se percebe o seu início, meio ou ﬁm.

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A partir da abordagem de Marteleto (2010), à luz do conceito emergente de rede, faz-se possível mobilizar e organizar diversos atores sociais e respectivamente suas ações a fim de ampliar os canais de intervenção cidadã e de interlocução com o poder público. Deste modo, o ciberespaço não é irreal ou imaginário, ele de fato existe, e o faz em um plano essencialmente diferente dos espaços tradicionalmente conhecidos.

A emergência do ciberespaço possibilita o surgimento de uma nova era da sociedade humana, constituindo-se numa revolução análoga à invenção da escrita. No entanto, trata-se de um local ainda desconhecido, começando a ser explorado. O ciberespaço implica uma nova relação de tempo e espaço. O espaço não é mais concreto, localizado em um território, mas um espaço cibernético, virtual, abstrato. O tempo não é mais linear, não é mais o tempo da História, cronológico; é o tempo real, o agora e atual (MONTEIRO, 2007).

Nesta era da virtualização as definições de tempo e espaço se fundem. Ramal (2002) citado na obra de Monteiro (2007, p. 81), percebe a existência de “atores da comunicação conectados a uma rede, dividindo um mesmo hipertexto, numa relação totalmente nova com os conceitos de contexto, de espaço e de tempo das mensagens”. Assim, a palavra ciberespaço designa toda estrutura virtual transnacional de comunicação interativa, podendo ser estendida à estrutura transacional da esfera governamental, possibilitando a comunicação interativa com as diferentes instâncias do poder (federal, estadual ou local).

Parte-se do pressuposto de que no ciberespaço todas as informações são disponibilizadas instantaneamente, em tempo real, um tempo representado pelo “agora”, onde o espaço que contém as informações é o próprio ciberespaço. Teoricamente este espaço é ilimitado, é praticamente impossível de se visualizar o tamanho real e a dimensão desse universo virtual. Presume-se ainda que na virtualização pode-se encontrar praticamente qualquer informação, desde que obviamente esteja disponível na rede, independente de onde, como, ou se alguém está simultaneamente fazendo uso desses recursos.

No entanto, o ciberespaço não compreende apenas aspectos positivos. Para Siebeneichler (2010) um dos problemas relacionados ao ciberespaço consiste na acessibilidade6 às informações, isto é, na possibilidade técnica de transmissão de qualquer informação, em qualquer lugar, em qualquer momento, com qualidade técnica, mobilidade e interatividade. Por conseguinte, assegurar que todo e qualquer cidadão possa acessar as informações de caráter público ilimitadamente e na hora que bem desejar.

6_{Acessibilidade em linhas gerais trata do acesso a locais, produtos, serviços ou informações efetivamente} disponíveis ao maior número e variedade possível de pessoas independente de suas capacidades físico-motoras e perceptivas, culturais e sociais. Cartilha de usabilidade Governo Eletrônico disponível em: <http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/padroes-brasil-e-gov>.

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Ainda na visão de Siebeneichler (2010, p. 12), a realidade do ciberespaço altera como um todo o modo de interação entre cidadãos ou entre sociedade-Estado. O acesso público às informações em rede acerca das administrações públicas independente da esfera governamental “pode contribuir para melhorar a qualidade de vida das pessoas em geral”, bem como, o uso das tecnologias digitais permite a institucionalização de novos tipos de controle social às informações e serviços prestados pelos órgãos públicos por meio on-line.

Assim, Vaz (2002, p. 16) entende que as TICs constituem-se em instrumentos de apoio à administração pública,

ao permitir novos serviços aos cidadãos, ao oferecer condições para ampliação da eficiência e da eficácia dos serviços públicos, ao melhorar a qualidade dos serviços prestados e ao permitir acesso à informação e à constituição de novos padrões de relacionamento com cidadãos e de novos espaços para a promoção da cidadania.

Embora o uso das TICs pelos governos tenha se intensificado a partir dos anos 1970 com a popularização da computação, o termo governo eletrônico só foi criado vinte anos mais tarde, no início da década de 1990, como instrumento de marketing governamental para destacar a implementação de novos sistemas com foco no uso da Internet (PRADO, 2009, p. 31). Numa perspectiva histórica e temporal a expressão governo eletrônico passou a ser mais utilizada após a disseminação e consolidação do comércio eletrônico (e-commerce), em meados da segunda metade da década de 1990, como analogia ao uso das novas TICs nos diversos níveis de governo (DINIZ, 2000).

2.2 O USO DAS TICS NO SETOR PÚBLICO BRASILEIRO

A absorção das TICs vem ganhando cada vez mais destaque, sendo incorporado pelos diversos setores da sociedade, inclusive pelas estruturas governamentais. No Brasil, as TICs começam a ter visibilidade no final da década de 1990 com a popularização da internet e com surgimento de dois movimentos: o primeiro, intitulado Nova Gestão Pública (NGP) ou Administração Pública Gerencial, como ficou conhecido no Brasil, que surge em decorrência da crise fiscal das principais economias mundiais na década de 1970, forçando a esfera do mercado a exigir por uma administração pública mais eficaz e enxuta. E o segundo, denominado Novo Serviço Público (NSP), cuja doutrina está nas mudanças no relacionamento entre cidadão e governo, com ênfase nos modelos democráticos de gestão (SANTOS et al., 2012, p. 22).

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Para Bresser-Pereira (2002, p. 20) a premissa central da NGP era “melhorar a eficiência e a qualidade dos serviços públicos, orientando ações ao cidadão-cliente”. Contudo esse movimento de reforma do Estado baseou-se em princípios gerenciais com ênfase na obtenção de resultados, eficiência, governança e uma gestão direcionada ao segundo setor.

Barbosa (2007, apud SANTOS et al., 2012, p. 22) corrobora com a ideia de que a NGP foi um “movimento de reforma do setor público, com base em princípios gerenciais voltados para resultados, eficiência, governança e orientação da gestão pública para práticas de mercado”.

Ainda na década de 1990, adotaram-se políticas públicas para tornar aberto à sociedade o uso da internet, através dos provedores comerciais de acesso. Com isso, as TICs passaram a ser vistas pelo governo como um instrumento de cunho estratégico, e este entendimento por parte do governo possibilitou incorporar as TICs ao modelo de gestão pública.

Assim, o foco da NGP era tornar a administração pública mais eficiente à luz da lógica do mercado e modernizar as estruturas governamentais para melhorar/otimizar os serviços internos. Estes preceitos corroboram com a ideia de utilizar as TICs como meio para se otimizar os serviços internos com base na eficiência, resultando na modernização da administração pública, daí o surgimento da termologia governo eletrônico (e-gov).

A definição de governo eletrônico tem sido muito diversificada ao longo dos últimos anos. Algumas conceituações abordam o campo da modernização das estruturas administrativas mediante a inserção das TICs e outras atentam para o uso destes instrumentos para a melhora da eficácia das instituições públicas, além de proporcionar maior participação cidadã.

Nesta ideia é possível evidenciar na literatura acadêmica diferentes abordagens conceituais sobre o que vem a ser o governo eletrônico. Vaz (2003) expõe a tese de que o governo eletrônico tornou-se popular sem haver uma definição consolidada acerca do mesmo. Neste sentido tem-se dificuldade em abordar este conceito à luz de uma única definição ou corrente ideológica, já que na NGP a ideia de governo eletrônico é pautada na eficiência da administração pública e prestação de serviços públicos. No NSP, além de aprimorar os serviços internos administrativos, o governo eletrônico propicia espaços de participação cidadã.

Na intenção de trazer algumas abordagens acerca desta temática parte-se da perspectiva do Novo Serviço Público (NSP) que, em linhas gerais, aproxima-se dos conceitos de gestão social e cidadania deliberativa, com foco nas teorias democráticas, sobretudo na

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“ideia do interesse público, da valorização do cidadão e do diálogo” (SANTOS et al., 2012, p. 26).

Ferrer e Santos (2004) afirmam que o termo governo eletrônico identifica-se pelo uso da Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC) no campo da administração pública como plataforma para a gestão governamental e para a prestação de serviços públicos em ambiente virtual, com especial destaque ao atendimento prestado à população.

Conforme aponta Barbosa et al. (2005, p. 166) o papel elementar do governo é o de universalizar as oportunidades individuais, institucionais e regionais a qualquer cidadão, ao mesmo tempo em que presta suporte ao desenvolvimento de tecnologias que promovam um salto equitativo para atender as demandas da sociedade contemporânea. Portanto, os programas de governo eletrônico visam a

modernização do Estado e atendem a necessidade de mostrar maior transparência na gestão econômica e fiscal da administração pública, buscando maior eficiência e melhoria da qualidade dos serviços públicos, além de criar um ambiente propício para a inclusão social e fortalecimento da capacidade de formulação e implementação de políticas públicas.

Vaz (2002) define o governo eletrônico como um conjunto de aplicações voltadas para o atendimento direto ao cidadão. Este atendimento se dá através da utilização de ambientes mediados por computador, com especial destaque para o uso da Internet. Os recursos tecnológicos disponíveis permitem inovações no campo da relação entre a sociedade civil e os governos. Essa relação passa a se dar por meio da interposição de mediação de base tecnológica (ambientes mediados por computadores).

Alcântara (2002, p. 49) corrobora com esta ideia, ao associar o uso das TICs como instrumento de aprimoramento e modernização das atividades advindas da administração pública. Além disso, as TICs melhoram os processos internos do poder público, mas “a melhoria dos processos internos do governo não deve existir por si, uma vez que o Estado se torna mais dinâmico em suas atividades-fim7 quanto mais eficientes forem as suas atividades-meio8”.

7_{As atividades-fim são aquelas que representam a finalidade/propósito da existência do serviço público, como as} secretarias do desenvolvimento rural, educação, saúde e de desenvolvimento social, pois o objetivo fim resulta na qualidade de vida dos cidadãos, direito assegurado na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

8_{As atividades-meio referem-se às atividades instrumentais, acessórias, auxiliares ou de apoio à persecução da} finalidade estatal, como as secretarias de planejamento, administração, da fazenda e de governo.

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Diniz et al. (2009) compartilham do pensamento que a utilização das TICs representa uma iniciativa de reforma e modernização das administrações públicas, tomando como ponto de partida os avanços no processo de descentralização do poder, decorrentes de uma reforma administrativa do setor público consolidada na Constituição Federal de 1988.

Desta forma, o NSP, segundo Behn (1998), consiste em vários componentes inter-relacionados cujo foco principal está na prestação de serviços on-line de alta qualidade aos cidadãos. Já na visão de Prado (2009), a reforma do Estado está pautada em três circunstâncias: promoção de um governo mais eficiente; provimento de melhores serviços; e melhoria do processo democrático.

Nesta perspectiva, o uso das tecnologias na gestão pública é subentendido como um meio fundamental para se alcançar um modelo de gestão pautado nos pressupostos da gestão social e da cidadania deliberativa, pois com o e-gov é possível ampliar os espaços de participação já que se trabalha com a ideia de virtualização e dos espaços de delegação das decisões políticas por meio de instrumentos on-line, estendendo o e-gov ao maior número possível de cidadãos. Presume-se que as relações de poder entre sociedade-Estado devem ser pautadas no entendimento entre todos os atores envolvidos num dado processo, tendo foco na dialogicidade e na descentralização do poder. De um modo geral, estes pressupostos permitem a criação de espaços que favorecem a participação cidadã e o controle social do Estado.

Neste sentido, o governo eletrônico pode ser compreendido como “toda prestação de serviços e informações, de forma eletrônica, para outros níveis de governo, para empresas e para os cidadãos, 24 horas por dia, sete dias por semana” (COELHO, 2001, p. 111). No governo eletrônico o computador passa a mediar as relações entre cidadãos e a vida pública, independentemente do nível de governo.

Entende-se que o termo governo eletrônico tem foco no uso das novas TICs aplicadas a um amplo arco das funções de governo para com a sociedade. Para Perri (2001) esta relação pode ser dividida em quatro categorias: G2G (government-to-governement), ou governo-governo, que envolve compras ou transações entre governos utilizando a internet; G2B (government-to-business) ou governo-empresa, caracterizado pela interação entre governo e empresas pela Internet, e G2C (government-to-citizen) ou governo-cidadão, que abarca as relações entre governos e órgão governamentais com os cidadãos pela Internet. Pode-se incluir ainda uma quarta categoria, G2E (government-to-employees) ou governo-servidores, para identificar as crescentes interações entre os órgãos governamentais e seus servidores.

Para Ruediger (2002) o governo eletrônico baseia-se em três modos de interação: a primeira é um governo com aplicações web com foco para o segmento governo-negócio

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(G2B); a segunda relação utiliza as aplicações web com ênfase para a relação cidadão (G2C); a terceira considera as aplicações web numa perspectiva estratégica governo-governo (G2G).

Deste modo, o governo eletrônico pode ampliar significativamente as relações G2B, G2C e G2G em tempo real, proporcionando mais eficiência, eficácia, legitimidade, transparência, accountability9 e participação deliberativa dos cidadãos nas decisões da esfera pública, ampliando assim a democracia. Estes recursos tecnológicos na visão de Vaz (2002) permitem a efetivação das ações descritas acima. Para este autor, as TICs favorecem dimensões relevantes para a promoção da transparência, da participação e no controle social e na promoção de serviços públicos pela Internet.

No Brasil, o princípio básico da acessibilidade de informações esta amparado na Constituição Federal de 1988 (artigo 5º, incisos XIV e XXXIII), que assegura o acesso à informação pública, o direito de informar quanto ao direito coletivo de ser informado. No artigo 37 a constituição define que a publicidade dos atos de governo deve ser estendida a todas as instâncias de governo, incluindo a administração direta, indireta e fundacional.

Neste contexto histórico o governo eletrônico se consolidou a partir da criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), oficialmente conhecida como Lei Complementar n° 101, em 04 de maio de 2000. A LRF constitui-se num dos principais instrumentos reguladores das contas públicas no Brasil, ao estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (LEI COMPLEMENTAR n° 101, art. 1°, inciso I).

A Lei de Responsabilidade Fiscal amplia a transparência, o controle social e a fiscalização das ações governamentais, inclusive estabelecendo a divulgação em meios eletrônicos de acesso público dos documentos referentes à gestão fiscal das contas públicas.

9

De acordo com Alcântara (2002), controle social ou accountabilty representa o controle exercido pela sociedade em relação à prestação de contas da administração pública e este controle se dá graças à transparência das informações e o acesso dos cidadãos ao universo digital.

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São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos (LEI COMPLEMENTAR n° 101, art. 48).

Desse modo, o acesso à informação por parte do cidadão está legitimado no Art. 48, nos incisos I e II, que consolida o “incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”, bem como, a “liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público”. Sem dúvida que a criação desta LRF representa um avanço para a cidadania e para a democracia participativa, pois possibilita que a sociedade monitore e tome consciência da importância de fiscalizar as contas públicas (dinheiro público), mas, também se configura como um instrumento de conduta que os administradores públicos devem seguir, visto que o governo não pode criar despesas sem deixar de especificar a fonte da receita.

A segunda Lei que visa garantir o acesso à informação por qualquer cidadão é a Lei de Acesso a Informação (LAI). É a Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011, que regulamenta o direito à informação previsto na Constituição Federal de 1988, obrigando as administrações públicas a considerar a publicização das informações aos cidadãos como regra, e o sigilo como exceção.

Para cumprir a LAI, as administrações públicas devem divulgar informações de interesse público, fazendo-se valer do uso das TICs, a fim de facilitar e agilizar o acesso por qualquer individuo. Dessa forma, a criação da LAI visa fomentar o desenvolvimento de uma cultura de transparência e controle social do Estado. O estado do Rio Grande do Sul legitimou esta legislação por meio do Decreto n° 49.111 de 16 de maio de 2012.

De acordo com o Art. 3° da LAI, “os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública” e com vistas às seguintes diretrizes:

a) observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;

b) divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;

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d) fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; e

e) desenvolvimento do controle social da administração pública.

Desta forma, os Órgãos públicos de todas as unidades da federação ficam obrigados a facilitar a divulgação de suas informações à população. No Art. 5° a referida Lei reconhece que é dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão.

De modo geral, o direito à informação já estava previsto na Constituição de 1988. O inciso XXXIII do Art. 5° define que

todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

Já o parágrafo 3º do art. 37° da constituição prevê que a “lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta” regulando especialmente, conforme seu inciso II, “o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo”. Além disso, cabe mencionar o parágrafo segundo do art. 216, segundo o qual “cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem”.

Assim sendo é dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão pelos cidadãos. Os órgãos públicos devem disponibilizá-las à sociedade de forma espontânea e proativa, independentemente de solicitações, sendo que a disponibilização pode ser feita via portal eletrônico. As administrações públicas não podem negar o acesso à informação aos cidadãos, salvo, quando esta informação enquadrar-se no Art. 7°, parágrafo 1°, da LAI: “O acesso à informação não compreende as informações referentes a projetos de pesquisa e desenvolvimento científicos ou tecnológicos cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.

Portanto, os “órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet)”. A publicidade de informações via internet, torna-se um meio privilegiado de ampla divulgação de informações, dado o amplo alcance que é possível atingir por meio da mesma.