INSTRUMENTOS DE COLETA E ANÁLISE DOS DADOS

Como instrumento a essa coleta de dados foram elaborados duas matrizes de categorias. A primeira matriz destina-se a avaliar os portais eletrônicos dos 77 municípios da RFP 7 na perspectiva de graus de democracia digital proposto por Gomes (2004), Silva (2005) e Kegler (2010). Esta escolha se deve pelo fato de que a mesma vislumbra um governo aberto, suscetível à participação cidadã, constituindo em um espaço plural de sentido e legitimação. Em tese os estudos de democracia digital aproximam-se ao modelo de democracia deliberativa proposto por Jürgen Habermas, pensador moderno da segunda geração da escola frankfurteana, o qual, inserido na teoria crítica, procura estabelecer por meio de seu conceito de Racionalidade Comunicativa (RC) elementos conceituais democratizantes das relações sociais na sociedade contemporânea.

Outro constructo teórico na qual os estudos da democracia digital apresenta proximidade é na perspectiva da gestão social e da cidadania deliberativa. Esta visão de analisar as relações entre a ótica da sociedade e do governo é defendida por Fernando Guilherme Tenório, teórico que parte dos estudos de Habermas para afirmar que a gestão social deve atender, por meio da esfera pública, o bem comum da sociedade, a fim de defender os interesses públicos ao invés dos interesses privados. A mesma está ancorada na teoria critica da Escola de Frankfurt, que surgiu na Alemanha nos anos 30, e que discutiu a racionalidade instrumental como razão inibidora da emancipação do homem (TENÓRIO, 2008b).

A partir dos modelos já apresentados no item 4 do presente estudo, elaborou-se um modelo específico para atender aos objetivos desta dissertação. Desta forma no Quadro 11 apresenta-se uma versão simplificada da matriz de categoria (ver matriz completa no Quadro 9).

Quadro 11 – Graus de Democracia Digital (continua)

CATEGORIAS CRITÉRIOS

Grau 1 - Informações

Sítio em operação

Informações genéricas sobre o município Informações institucionais

Notícias

Informações sobre programas (iniciativas de inclusão digital) Informações sobre a infraestrutura tecnológica do município

Grau 2 - Serviços

Informativo automatizado Informativo instantâneo Entrega de serviço burocrático Prestação de serviço à sociedade Feedback

Quadro 11 – Graus de Democracia Digital (conclusão)

Grau 3 – Prestação de Informação e Contas

Públicas

Sondagem de opinião pública

Transparência das informações ao cidadão por meio das TICs Controle social das ações de governo (accountability)

Grau 4 – Produção da decisão

Lócus deliberativo: canal de deliberação on-line

Sistema avançado de votação eletrônica para desfecho deliberativo Constituição da Agenda decisória (cidadão participa da construção dos temas que irão para o processo de deliberação)

Grau 5 – Operacionalizar

processos plebiscitários

Sufrágio on-line

Decisão transferida para a esfera civil mediante uso das TICs

Fonte: Elaborado pelo autor, com base em Kegler (2010), Silva (2005) e Gomes (2004).

Desta maneira, o quadro 12 é subdivido de acordo com cinco graus de democracia digital, sendo formado por perguntas objetivas para cada grau. Além disso, a planilha é composta por 24questões que possibilitaram analisar os portais governamentais. Para cada pergunta é possível optar por apenas uma única alternativa, sendo vetada a possibilidade de multiescolha. Mediante a escolha das alternativas utilizou-se a Escala Likert unipolar23 com cinco questões. Para efeitos deste estudo a escala vai de 0 a 4, onde 0 representa um nível baixo de informação ou prestação de serviço disponível na página oficial da prefeitura e 4 representa alto grau de informações e serviços no portal. A análise dos portais foi separada em dois momentos: num primeiro instante, os portais foram analisados na ótica do pesquisador; e um segundo momento, o questionário foi encaminhado aos 77 municípios para identificar a percepção dos gestores e assim poder realizar um cruzamento das informações de ambas as análises.

Após esta etapa, as respectivas respostas foram tabuladas agrupando-as por questão, ou seja, considerando um cenário hipotético. Assim, todos os portais que tiveram, por exemplo, a segunda pergunta classificada na escala 3 foram agrupadas e assim por diante. O mesmo procedimento aconteceu para as respostas advindas da esfera governamental. Desta

23 _{De acordo com Günther (2003, p. 11) a utilização da Escala Likert é mais presente nas ciências sociais, em} especial para usos relacionados a “levantamentos de atitudes, opiniões e avaliações. Nela é possível que o respondente que avalie um fenômeno numa escala de geralmente, cinco alternativas”. Como: aplica-se totalmente, aplica-se, nem sim nem não, não se aplica definitivamente não se aplica. Disponível em: <http://www.dcoms.unisc.br/portal/upload/com_arquivo/como_elaborar_um_questionario.pdf>. Acessado em: 22 de Janeiro de 2014.

forma, teve-se por objetivo aproximar cada portal a um determinado grau de democracia digital.

Num segundo momento foram realizadas 16 entrevistas semiestruturadas com questões abertas. O roteiro das questões foi elaborado a partir das Matrizes de Análise de Categoria desenvolvidas por Tenório (2008c). O Quadro 12 apresenta a matriz de categoria Cidadania deliberativa e Processos Participativos com as categorias e critérios estabelecidos no estudo (ver matriz completa no Quadro 10). As entrevistas foram feitas com os prefeitos municipais, assessores de comunicação e imprensa e técnicos do núcleo de informática do município.

Quadro 12 – Matriz de Categoria Cidadania deliberativa e Processos Participativos (continua)

CATEGORIAS CRITÉRIOS

Processo de discussão: discussão de problemas através da autoridade negociada na esfera pública. Pressupõe igualdade de direitos e é entendido como um espaço intersubjetivo e comunicativo que possibilita o entendimento dos atores sociais envolvidos.

Canais de difusão: existência e utilização de canais adequados ao acesso à informação para a mobilização dos potenciais participantes.

Qualidade de Informação: diversidade, clareza e utilidade da informação proporcionada aos atores envolvidos.

Órgão de acompanhamento: existência de um órgão que faça o acompanhamento de todo o processo, desde sua elaboração até a implementação, garantindo a coerência e fidelidade ao que foi deliberado de forma participativa.

Inclusão: incorporação de atores individuais e coletivos anteriormente excluídos dos espaços decisórios de políticas públicas.

Abertura dos espaços de decisão: processos, mecanismos, instituições que favorecem a articulação dos interesses dos cidadãos ou dos grupos, dando uma chance igual a todos de participação na tomada de decisão.

Pluralismo: multiplicidade de atores (poder público, mercado e sociedade civil) que, a partir de seus diferentes pontos de vista, estão envolvidos no processo de tomada de decisão nas políticas públicas.

Participação dos diferentes atores: atuação de associações, movimentos e organizações, bem como cidadãos não organizados, envolvidos no processo deliberativo.

Quadro 12 – Matriz de Categoria Cidadania deliberativa e Processos Participativos (conclusão)

Igualdade Participativa: isonomia efetiva de atuação nos processos de tomada de decisão nas políticas públicas.

Avaliação participativa: intervenção dos participantes no acompanhamento e na avaliação das políticas públicas.

Autonomia: apropriação indistinta do poder decisório pelos diferentes atores nas políticas públicas.

Possibilidade de exercer a própria vontade: instituições, normas e procedimentos que permitam o exercício da vontade política individual ou coletiva.

Fonte: Elaborado pelo autor com base em Tenório (2008c).

O processo de escolha dos municípios levou em consideração os dois maiores municípios em termos de população por Corede. Na Tabela 2 é possível visualizar a relação de municípios por Corede.

Tabela 2 – Relação dos municípios escolhidos para a realização da pesquisa de campo

COREDES MUNICÍPIOS POPULAÇÃO

Celeiro Crissiumal 13,993

Três Passos 23,965

Fronteira Noroeste Três de Maio 23,726

Santa Rosa 68,587

Noroeste Colonial

Ijuí 78,915

Panambi 38,058

Missões Santo Ângelo 76,275

São Luiz Gonzaga 34,556

7 AVANÇOS NA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NO RIO GRANDE DO SUL E O PAPEL DO E-GOVERNO

Neste capítulo pretende-se abordar os avanços históricos ocorridos na democracia participativa no estado do Rio Grande do Sul, aproximando estes avanços com a inserção das tecnologias da informação e comunicação (TICs) no âmbito da esfera pública.

A democracia participativa somente pode ser alcançada com a utilização de instrumentos que privilegiem a participação cidadã. No caso do Rio Grande do Sul, a trajetória de mais de vinte anos da experiência dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) e dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (Comudes), juntamente com a prática dos conselhos municipais setoriais e programáticos, do Orçamento Participativo, das Consultas Populares, dos Planos Plurianuais Participativos, entre outras, permitiram avançar no sentido de implantar, no atual governo estadual, o chamado Sistema Estadual de Participação Popular e Cidadã24.

Tendo em vista a dinâmica que representa o processo de descentralização e participação, serão expostos alguns exemplos de avanços na ampliação dos espaços de participação cidadã na administração pública, com reais possibilidades de contribuir para o avanço nas práticas da democracia. Para Dallabrida (2012, p. 3),

trata-se de avançar da experiência histórica de democracia representativa, para o exercício de formas, mesmo que embrionárias, de democracia deliberativa, consistindo-se estes em arranjos institucionais livres, plurais e igualitários, onde, pela via argumentativa e deliberativa, as alternativas de desenvolvimento resultem não da soma dos votos a ela atribuídas, mas da força do melhor argumento.

Entendendo a importância de promover uma gestão descentralizada com ampla participação cidadã, incorporou-se na constituição estadual a “participação” como um princípio da administração pública. De acordo com o Art. 19 da Constituição do estado do Rio Grande do Sul, a participação se dá na administração

[...] pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado e dos municípios, visando à promoção do bem público e à prestação de serviços à comunidade e aos indivíduos que a compõe, observará os princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade, da legitimidade, da participação, da razoabilidade, da economicidade, da motivação.

24 _{Diversos estudos analisam esta trajetória de mais de vinte anos. Veja-se a respeito, por exemplo, a tese de} doutorado de Allebrandt (2010).

A Constituição Federal também faz alusão à transição da democracia representativa para a uma democracia, cujas formas mais avançadas de exercício democrático contemplam as dimensões participativas e deliberativas.

De acordo com Dias (2007, p. 46) a participação popular corresponde a um processo político concreto que ocorre no tecido da sociedade, decorrente da intervenção quotidiana e consciente dos cidadãos. Estes podem ser individualmente considerados ou em grupos ou associações, com vistas “à elaboração, à implantação ou à fiscalização das atividades do poder público”.

Cunha (2005, p. 22) entende por gestão participativa a relação concomitante entre governo e comunidade, ambas realizando em conjunto “o planejamento da administração, a tomada de decisões, execução e fiscalização das políticas adotadas”. Para esta autora, uma administração participativa ou gestão compartilhada corresponde a uma gestão com foco em mecanismos específicos de participação popular, a exemplo, os conselhos, orçamentos participativos ou comissões associadas à consecução das prioridades/necessidades locais.

De acordo com Ribeiro e Bliacheriene (2013) o processo de tomada de decisões na regulação, formulação, execução e avaliação de políticas públicas pressupõe o comprometimento ativo da sociedade organizada, em sua diversidade de interesses e visões de mundo.

As TICs, traduzidas pelos conceitos de e-administração, e-democracia e e-governança, podem aumentar a transparência das ações governamentais e da gestão das políticas públicas. Para os autores,

E-administração [é a] prestação de serviços ao cidadão reunindo um conjunto de

atividades realizadas por meio da web, onde o cidadão pode consultar, informar-se e realizar transações on-line com órgãos governamentais, destinadas, inclusive, a simplificar as obrigações dos empresários com o Estado; E-democracia[é o] fomento à ampliação dos processos democráticos, incorpora capacidades que impulsionam a participação do cidadão nos processos democráticos, tais como o acesso aos processos legislativos, comunicação direta com os representantes eleitos, melhor acesso à informação pública para prestação de contas; [e] E-governança[é

a] dinamização dos processos internos e de elaboração de políticas públicas, com

uso de TICs, para aumentar a capacidade de ação do Governo na implantação de políticas públicas e na mediação de interesses. Possibilita realizar ações orientadas a fortalecer a capacidade institucional como a desburocratização de normas e procedimentos e a capacidade de controle sobre o andamento das ações governamentais (BRITO e FREIXO, 2009, p. 11) (grifos nossos).

Da mesma forma, Klitgaard e Light (2005) afirmam que para a implementação de um novo modelo de gestão pública voltado à eficiência e à transformação do governo em uma organização de alto desempenho é necessário rever a estrutura organizacional. Embora a

modernização da gestão pública pressuponha rever as estruturas do aparelho estatal e incorporar as TICs como instrumento de participação popular de forma efetiva, presume-se a implementação de novas políticas com ênfase na eficiência, redução e descentralização, gestão dos gastos e qualidade dos serviços públicos.

Incorporar o princípio da “participação” na gestão pública exigiu promover mudanças na maneira de governar, dando impulso a uma nova regulação participativa e solidária, reconstruir o espaço público e legitimar o mandato politico, numa articulação democrática que resultasse na emancipação dos indivíduos.

Na perspectiva habermasiana a reconstrução do espaço público se dá num contexto emancipatório, contemplando procedimentos racionais, discursivos, participativos e pluralistas, orientados por interesses técnico-instrumentais, que permitam a sociedade civil estabelecer um consenso comunicativo e uma autorregulamentação.

Avritzer e Costa (2004) afirmam que a sociedade civil, no modelo discursivo de democracia, assume um papel duplo: a preservação e ampliação da infraestrutura comunicativa própria do mundo-da-vida e canalizar os problemas existentes na vida cotidiana para a esfera pública.

Para Castells (1999a, p. 166) os avanços na democracia participativa foram fundamentais para a participação cidadã. Sem a participação cidadã, “não haverá legitimidade e, portanto, nenhuma intervenção estratégica do Estado correrá o perigo de não ser entendida pelos cidadãos”. À luz disto defende-se a necessidade de haver intervenção cidadã nas decisões políticas do Estado, somadas à modernização da esfera pública pelo advento dos novos instrumentos tecnológicos, em especial a internet, que amplia as formas de “consultas e de co-decisão a todos os âmbitos do Estado”, pois, em suma, estes meios de comunicação e informação podem ser utilizados para articular interesses coletivos para com o Estado “mantendo-os informados e assumindo debates sobre as questões que os afetam diretamente”. Portanto, a experiência de descentralização político-administrativa do RS resultou na institucionalização de diversos instrumentos de governança territorial. Na concepção de Dallabrida (2012, p. 6) a governança territorial exprime a ideia de um “conjunto de iniciativas ou ações que expressam a capacidade de uma sociedade organizada territorialmente para gerir os assuntos públicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais, econômicos e institucionais”.

São exemplos de instrumentos de governança territorial os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes), que são fóruns de discussão, decisão e integração de políticas, ações, lideranças e recursos orientados à promoção do desenvolvimento regional, no Rio

Grande do Sul. Os mesmos foram instituídos através da Lei n° 10.283, de 17 de outubro de 1994, e regulamentados através do Decreto n° 35.764, de 28 de dezembro de 1994. De acordo com o que estabelece a Lei, eles têm por objetivo: a promoção do desenvolvimento regional harmônico e sustentável; a integração dos recursos e das ações do Governo e da região; a melhoria da qualidade de vida da população; a distribuição equitativa da riqueza produzida; o estimulo à permanência do homem em sua região; a preservação e recuperação do meio ambiente. Atualmente são 28 Coredes no estado.

Os Conselhos Municipais de Desenvolvimento (Comudes) atuam na instância municipal de cada Corede, com vistas a facilitar a participação das organizações populares. Coredes e Comudes são arranjos institucionais de interação entre a sociedade civil e o Estado, que vêm impactando significativamente a dinâmica de organização do estado do Rio Grande do Sul.

Por meio destes espaços de participação a sociedade civil pode definir e/ou votar prioridades para a sua região, como, por exemplo, no Orçamento Participativo (OP). Este processo se dá mediante reuniões juntamente com a Prefeitura e outros órgãos governamentais, nas quais a sociedade pode debater, propor, deliberar e fiscalizar as políticas indutoras para o desenvolvimento do município, compreendendo a Lei de Diretrizes Orçamentária – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA (ALLEBRANDT, 2010b).

O OP é uma forma de democracia participativa, consistindo em uma construção institucional inovadora, pois os cidadãos elegem as prioridades orçamentárias de acordo com as necessidades de cada comunidade, bem como, da fiscalização de seu cumprimento pelo executivo (AVRITZER, 2003, p. 13).

O Plano Plurianual Participativo (PPA) constitui-se num instrumento de planejamento governamental de médio e longo prazo. Nos últimos anos diversas experiências de construção participava dos PPAs passaram a chamar a atenção de políticos e estudiosos por ser um instrumento capaz de otimizar a gestão municipal em relação ao provimento dos recursos públicos a fim de melhor atender as demandas dos cidadãos.

Como exemplo, pode ser mencionado o caso do Plano Plurianual Comunitário Participativo desenvolvido em Ijuí-RS em 2009 que serviu de exemplo para o PPA do estado do Rio Grande do Sul, elaborado de forma participativa sob a coordenação da Secretaria de Planejamento do Estado e os Coredes, em 2011. O instrumento constitui-se em um processo de participação direta da comunidade, com o objetivo de debater, propor, deliberar e fiscalizar as políticas públicas indutoras para o desenvolvimento integrado de médio/longo prazo do município ou do estado.

O Gabinete Digital25, outro instrumento inovador instituído pelo Governo Tarso, foi criado em 2011 e consiste em um instrumento de participação e diálogo entre governo e sociedade. Vinculado à Secretaria Geral de Governo, tem o objetivo de incorporar novas ferramentas de participação, oferecendo diferentes oportunidades ao cidadão de influenciar a gestão pública e exercer maior controle social sobre o Estado.

O Gabinete Digital: é denominado também, como uma democracia em Rede, pois, integra-se com os outros dispositivos de participação utilizados no estado gaúcho, como o Sistema Estadual de Participação Popular e Cidadã. O Gabinete possui diversas ferramentas, como: o Governador Responde; o Governador Escuta; o Governador Pergunta e Agenda Colaborativa.

No Governador Pergunta, o governador lança um questionamento à sociedade sobre temas de grande importância para o Estado e a população tem um prazo para enviar contribuições através do site. As propostas recebidas são sistematizadas e disponibilizadas para a votação no portal. No final do processo, os autores das contribuições mais priorizadas na votação participam de um encontro presencial com o Governador, debatendo os encaminhamentos das propostas levantadas.

No Governador Responde, Qualquer cidadão pode enviar um questionamento ao Governador através de uma área específica do portal dentro de temas pré-definidos. As perguntas enviadas ficam disponíveis para votação e os autores podem fazer campanhas nas redes sociais e e-mail. A pergunta mais votada em cada mês entre todos os temas é respondida diretamente pelo Governador em vídeo.

No Governador Escuta, são realizadas audiências públicas transmitidas via Internet com a participação do público e de especialistas, acompanhadas por uma área de contribuição on-line no portal, por onde perguntas e considerações podem ser enviadas e respondidas imediatamente. Os eventos incidem diretamente na tomada de decisões do governo a partir do que foi discutido e abordado.

Na Agenda Colaborativa, cada mês o Governo do Estado transfere sua capital, por um dia, para uma cidade do interior do Rio Grande do Sul. O objetivo é se aproximar das

25 _{Em pouco mais de um ano de sua criação, o Gabinete Digital recebeu quatro prêmios nacionais e um prêmio} internacional: Prêmio Bank Beneficiary Feedback Awards, concedido pelo Instituto do Banco Mundial; Prêmio CONIP de Excelência em Inovação na Gestão Pública Prof. Francisco Romeu Landi, concedido pelo Instituto de Estudos de Tecnologias para Inovação na Gestão Pública (ITIP); Prêmio E-gov, de excelência em governo eletrônico, concedido pela Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Tecnologia da Informação e Comunicação (ABEP); Prêmio A Rede 2011, na categoria Inovação na Gestão Pública, promovido pela Revista A Rede; e Prêmio TI & Governo 2011, na categoria e-democracia, concedido pela Plano Editorial.

comunidades e conhecer as necessidades e demandas específicas de cada região. Com a ferramenta de Agenda Colaborativa a comunidade pode também sugerir temas e assuntos a serem discutidos no evento. As propostas são sistematizadas e encaminhadas ao Governador que contempla as temáticas de maior interesse.

Para exemplificar, na segunda edição do Governador Pergunta, promoveu-se um grande debate em todo o Estado sobre Segurança no Trânsito. De acordo com o Governo, com mais de 240 mil votos, foi a maior consulta pública realizada na Internet no Brasil. Das duas mil propostas recebidas, dez foram priorizadas pelos mais de 240 mil votantes e, conforme o governo, estão sendo implementadas.

Estas são experiências que apoiam a legitimação da democracia participativa-