UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
DOUGLAS VOLKMER PORTELA
RESPONSABILIDADE POR DANOS AMBIENTAIS: O SISTEMA DA TRÍPLICE RESPONSABILIDADE PELOS ATOS DANOSOS AO MEIO AMBIENTE
Ijuí (RS) 2014
DOUGLAS VOLKMER PORTELA
RESPONSABILIDADE POR DANOS AMBIENTAIS: O TRÍPLICE SISTEMA DE RESPONSABILIZAÇÃO POR ATOS LESIVOS AO MEIO AMBIENTE
Monografia final do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Monografia.
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS – Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: Dra. Elenise Felzke Schonardie
Ijuí (RS) 2014
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RESUMO
O presente trabalho de conclusão de curso pretende analisar o sistema da tríplice responsabilidade que incide sobre aqueles que causam atos lícitos e ilícitos danosos ao meio ambiente. Verifica-se que a legislação brasileira possui uma série de institutos para salvaguardar o meio ambiente, seja por meio da responsabilização no “direito material”, seja através dos instrumentos jurisdicionais (processuais) de tutela do meio ambiente. Para atingir essa finalidade foi realizada uma revisão bibliográfica apresentando em um primeiro momento a origem e a evolução histórica do direito ambiental, os conceitos de direito ambiental e dano, além da interpretação do artigo 225, o fundamento constitucional de defesa do meio ambiente. A responsabilidade ambiental, em suas três esferas, civil, criminal e ambiental, foi analisada e em terceiro e último momento, abordam-se os instrumentos legais que levam a característica da efetividade normativa ambiental, com ênfase a Ação Civil Pública, Ação Popular e Ação Penal. Chega-se à conclusão, após a realização de pesquisas bibliográficas sobre o assunto, que o meio ambiente dispõe de mecanismos constitucionais e infraconstitucionais visando a sua devida proteção, não sendo por carência normativa a causa da degradação do meio ambiente e, sim, pela irresponsabilidade e falta de consciência dos seres humanos que devem ser informados e educados sobre a importância da manutenção de um meio ambiente saudável para a sobrevivência de todos.
Palavras-chave: Atos Danosos. Danos Ambientais. Instrumentos Jurisdicionais. Meio Ambiente. Tríplice Responsabilidade Ambiental.
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ABSTRACT
The present paper is a course conclusion work which aims to analyze the system of triple responsibility that focuses on those who cause lawful and unlawful acts harmful to the environment. It appears that Brazilian legislation has a number of institutions to safeguard the environment, whether through accountability “material rights” or through the judicial instruments (procedural) protection of the environment. To achieve this purpose a literature review presenting at first the origin and historical evolution of environmental law, the concepts of environmental rights and damage, including the interpretation of article 225, the constitutional basis for protecting the environment. Thus, the environmental responsibility in its three spheres, civil, criminal and environmental were analyzed and the third and last time addressing it is the legal instruments that lead to characteristic of environmental regulatory effectiveness, with emphasis on civil lawsuits, class action and action criminal. As a result, after conducting literature searches on the subject, the environment has constitutional and infra-constitutional mechanisms to protect their due, not by legislative grace being the cause of environmental degradation and, yes, the irresponsibility and lack of awareness of people who should be informed and educated about the importance of maintaining a healthy environment for the survival of all.
Keywords: Lawful and Unlawful Acts. Environmental Damage. Jurisdictional Instruments. Environment. Triple Environmental Responsibility.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 5
1 DIREITO AMBIENTAL E A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE ... 7
1.1 Evolução histórica da proteção do meio ambiente ... 7
1.2 Conceito de meio ambiente e de dano ambiental ... 18
1.3 O fundamento constitucional da proteção ambiental ... 22
2 O TRÍPLICE SISTEMA DE RESPONSABILIZAÇÃO POR ATOS LESIVOS AO MEIO AMBIENTE ... 26
2.1 Responsabilidade administrativa ... 27
2.2 Responsabilidade criminal ... 29
2.3 Responsabilidade civil ... 31
2.3.1 Responsabilidade civil subjetiva ... 34
2.3.2 Responsabilidade civil objetiva ... 34
3 INSTRUMENTOS JURISDICIONAIS DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE ... 39
3.1 Da ação civil pública ... 39
3.2 Da ação popular ... 44
3.3 Da ação penal ... 46
CONCLUSÃO ... 50
INTRODUÇÃO
O presente trabalho de conclusão de curso tem por objetivo a análise da tríplice responsabilidade pelos atos lícitos e ilícitos danosos ao meio ambiente. O meio ambiente sadio tem sido um tema de destaque nacional em razão de ter sido reconhecido legalmente como direito fundamental de todo ser humano, bem de uso comum do povo e imprescindível à sadia qualidade de vida e por esse motivo e importância foi o tema selecionado para ser abordado nesse trabalho.
Para tanto, cabe observar que a humanidade desde os primórdios passou a se sustentar baseada na deterioração dos recursos ambientais, gerando um grau de deterioração ambiental que culminou com uma preocupação mundial sobre a tutela do meio ambiente. Diante disso, o primeiro capítulo desse trabalho irá abordar a evolução histórica e legislativa das normas de proteção ambiental, dando enfoque especial aos marcos históricos ocorridos no Brasil e no mundo. Também nesse capítulo será abordado o conceito de meio ambiente e dano ambiental na perspectiva de diversos autores, bem como será feita uma interpretação sobre o que dispõe o fundamento constitucional de proteção ambiental, o artigo 225, da Constituição Federal de 1988.
Diante de atos lícitos e ilícitos danosos ao meio ambiente, a legislação ambiental brasileira estabelece que a primeira forma de reparação seja a restauração, mas isso nem sempre é possível, já que tais danos são de difícil reparação. Por esse motivo, a responsabilidade pelos danos ambientais fica dividida em três esferas, a primeira é a de medidas reparatórias, aplicada na esfera civil, e as outras duas são de medidas punitivas nas esferas administrativas e penais, com imposição de multas e outras penas. A análise dessa
tríplice responsabilidade será merecedora de atenção especial ao longo do segundo capítulo desse trabalho.
No que se refere aos meios jurídicos ambientais de proteção ambiental, o legislador em observação à delegação de que cabe ao Poder Público e a população a responsabilidade de proteger o meio ambiente, normatizou alguns instrumentos que podem ser utilizados pelo cidadão e certas entidades na defesa do ambiente. Finalmente no terceiro capítulo desse trabalho será abordado três desses instrumentos jurídicos, Ação Civil Pública, Ação Popular e Ação Penal, que são utilizadas como forma de conferir eficácia ao direito de defesa ao meio ambiente.
De qualquer forma, o meio ambiente somente é preservado e cuidado como se deve com ações articuladas por parte da sociedade e do Poder Público. Com o advento principalmente da Constituição da República de 1988, o direito ambiental ganhou força, visibilidade e efetividade. Porém, sabemos que muito ainda deve ser feito para que o meio ambiente possa ser preservado e para que seja recompensada toda degradação sofrida, mas isso depende principalmente de políticas públicas de cunho preventivo e educativo visando a conscientização de todos sobre a importância da sua preservação para as atuais e futuras gerações, conforme será visto ao longo da leitura desse trabalho.
7 1 DIREITO AMBIENTAL E A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
O direito ao meio ambiente equilibrado é considerado, hoje, um direito fundamental, o que demanda cuidado, proteção e, inclusive, prevenção para com o ambiente natural por parte de toda a coletividade, conforme a determinação do texto constitucional brasileiro em seu artigo 225.
O tema relacionado à degradação do ambiente em que se vive é de extrema importância, haja vista que produz efeitos imediatos na vida das pessoas, ameaçando o bem-estar e qualidade de vida.
Assim sendo, para a apreciação da responsabilidade nos casos de lesão ou ameaça de lesão aos bens ambientais que constituem a flora, imprescindível a análise, primeiramente, da origem e da evolução histórica dessa área do direito, bem como de alguns conceitos básicos a ele inerentes.
1.1 Evolução histórica da proteção do meio ambiente
Na história recente, o direito ambiental passou por diversas transformações, tanto por parte da sociedade, quanto por parte dos operadores jurídicos. Percebeu-se, com o passar dos anos, a importância de se ter um meio ambiente devidamente preservado e equilibrado, sendo este o objetivo mediato do Direito Ambiental, visto que o conceito de saúde não se resume à ausência de enfermidades, mas também se relaciona ao bem-estar social e vida em condições dignas.
Com efeito, algumas considerações sobre seu desenvolvimento merecem um tratamento particularizado, uma vez que se constituem em marco histórico da origem e da evolução legislativa do direito ambiental no Brasil e no mundo.
No que se refere à propriedade, instituto jurídico de grande relevância para a sociedade moderna, cumpre salientar que, nos primórdios, a propriedade privada de bens imóveis tinha apenas finalidades de servir ao seu dono, sem ter o mínimo de preocupação com a sociedade. O proprietário era livre para escolher, decidir e fazer o que mais lhe oportuno fosse, com poderes plenos e ilimitados sobre seu bem:
[...] O direito de propriedade, sob a ótica tradicional, desenvolveu-se como uma situação jurídica subjetiva complexa, tendo o proprietário particular no polo ativo e todas as demais pessoas no polo passivo, as quais têm o dever de respeitar o exercício das três faculdades básicas: uso, gozo e disposição. É visto como absoluto, exclusivo e perpétuo, já que direcionado exclusivamente ao seu titular (proprietário), que utilizava o bem quando, onde, como e enquanto lhe aprouvesse (ANJOS FILHO, 2011).
Portanto, a ideia de que a proteção ao meio ambiente é um fator indispensável para a sobrevivência do homem, só foi reconhecida muito recentemente, após atravessar crises econômicas, problemas sociais e após a possibilidade de escassez dos recursos naturais não renováveis. Mas esta posição não é unânime na doutrina.
Para Carli (2004, p. 33) “A proteção ambiental é encontrada nas mais antigas civilizações, pois a ação predatória do homem sobre a terra é tão antiga quanto a sua existência”.
Há que considerar que o direito ambiental brasileiro, surge do direito internacional em razão das preocupações de alguns Estados em relação à forma como os recursos naturais estavam sendo utilizados. Discorrendo sobre a evolução do direito ambiental no Brasil:
[...] A evolução do Direito Ambiental no Brasil e a respectiva proteção do meio ambiente tem como ponto de partida as primeiras leis de proteção ambiental de Portugal. Este país, assim como os demais, vinha protegendo seus recursos naturais de depredação e degradação, assim sendo, quando o Brasil foi descoberto, já existia uma significativa legislação de proteção ambiental (CARLI, 2004, p. 35).
Wainer (apud TOZADORI, 2010, p. 28) assim escreve sobre a evolução histórica da legislação ambiental:
[...] Um estudo sobre a evolução histórica da legislação ambiental brasileira requer um estudo simultâneo da história das principais normas jurídicas portuguesas, pois a
este país estivemos subordinados jurídica, política e economicamente de forma ininterrupta até o início do século XIX.
Nesse sentido, Antunes (2002, p. 367) ao discorrer sobre a origem do direito ambiental brasileiro, diz que “a história do direito brasileiro está individualmente vinculada à História do Direito Português”.
Ao tratar sobre o assunto, Milaré (2011) refere que “já se encontravam algumas referências que denotavam a preocupação com o meio ambiente, como aquela p. ex., que tipificava o corte de árvores de fruto como crime de injúria ao rei”.
Mesmo que sem nenhuma consciência conservacionista, visto que a primeira preocupação era apenas de ordem econômica, constatou-se que, desde os primórdios, se procurou proteger as nossas florestas, principalmente com a adoção de medidas de contenção que, à época, se mostravam necessárias, uma vez que as construções de pontes, de casas, de navios e de móveis, além da remessa de troncos para o exterior, exigiam um elevado consumo de madeira, ainda mais em se tratando de carvão vegetal, que era a grande fonte de energia na indústria de ferro, sendo necessária a queimada de madeiras para alimentar as caldeiras existentes na época (CARLI, 2004, p. 36).
Ao tratar da origem da legislação ambiental no Brasil, Siqueira (2002, p. 114) refere que “as principais leis relacionadas com o meio ambiente e que regiam o início de nosso país foram as Ordenações Affonsinas (Dom Afonso IV)”.
Após as Ordenações Affonsinas, surgiu as Ordenações Manuelinas, a qual foi compilada em 1514, fase em que os fatos mais importantes ocorridos no Brasil Colônia foram os ataques dos franceses ao nosso território em busca de madeira, o que levou, consequentemente, Portugal a criar as Capitanias Hereditárias, em 1530, com o fim de defender sua extensão territorial (CARLI, 2004, p. 38).
As Ordenações Manuelinas se assemelhavam muito às Ordenações Affonsinas, sendo compiladas para satisfazer aos caprichos do rei da época, Dom Manuel I, ao que foi
definitivamente editada no ano de 1521 (LOPES; ARAÚJO; ALENCASTRO apud TOZADORI, 2010, p. 29).
Visando à adequação das Ordenações Manuelinas à realidade das Colônias, em 1548, houve a instituição do Governo Geral, com o objetivo de centralizar o poder, combater o contrabando de pau-brasil e conter o ataque dos franceses no Maranhão, bem como dos ingleses na Amazônia. Essas ordenações, em matéria de defesa do meio ambiente, destacaram-se em termos conservacionistas, como na noção de zoneamento ambiental, na proibição da caça em determinados lugares, assim como na obrigação de reparação do dano ecológico, quando se atribuíam valores às árvores frutíferas abatidas (CARLI, 2004, p. 39).
Segundo Tozadori (2010, p. 29) “os dispositivos legais referentes ao meio ambiente contidos nas Ordenações Manuelinas vigoraram em Portugal e no Brasil-colônia até o início do século XVII”.
Para Carli (2004) a primeira lei de proteção florestal foi considerada somente no ano de 1605, por meio do Regimento do Pau-Brasil, o qual exigia expressa autorização real para o corte do pau-brasil, com a imposição de outras limitações para a exploração desse tipo de árvore. Refere que, a partir desse marco legislativo, a legislação ambiental começou seu grande desenvolvimento, com demonstração de preocupação das autoridades com o crescente desmatamento da colônia e com os incêndios, com o fim de evitar a destruição das florestas.
Para Tozadori (2010, p. 30) o Regimento do Pau-Brasil se destacava pela:
Proibição do corte do pau-brasil sem expressa licença real ou do provedor-mor da fazenda da capitania, em cujo distrito estivesse a mata que houvesse de cortá-lo, sob pena de morte e confisco de toda a fazenda do infrator.
Ocorre que se descobriu que o regimento de proteção do pau-brasil tinha por objetivo proteger a riqueza oriunda dessa madeira, ao invés de proteger a floresta existente (TOZADORI, 2010).
No início do século XVII, durante o período denominado de União Ibérica, quando Portugal esteve sob o domínio da Espanha (1580-1640), foram compiladas, pelo rei Felipe I, as Ordenações Filipinas.
“Os trabalhos preparatórios da compilação filipina foram iniciados no ano de 1583, sendo concluída no ano de 1595, com início de vigência apenas em 1603” (COSTA apud TOZADORI, 2010, p. 29).
Registram-se vários marcos históricos de regimentos, alvarás e outras formas legislativas demonstrando algumas medidas de proteção ambiental, como, por exemplo, a expedição, em 1797, das Cartas Régias declarando de propriedade da Coroa todas as matas e arvoredos que existiam à borda da costa ou dos rios que desembocassem imediatamente no mar e por qualquer via fluvial que permitisse a passagem de jangadas transportadoras de madeiras. Importante a menção de uma dessas Cartas Régias, a expedida em 13 de março de 1797, com grande preocupação com a defesa da fauna, das águas e dos solos, advertindo, inclusive, sobre a necessidade de precauções para a conservação das matas no Brasil, evitando-se que as mesmas viessem a ser destruídas (CARLI, 2004, p. 40).
Algumas ações visando à proteção do meio ambiente também datam desse período, como descreve Carli (2004, p. 40):
[...] Outras medidas foram tomadas no campo administrativo, como a criação de novos cargos de Juízes Conservadores, aos quais cabia a aplicação das severas penas previstas na legislação. Estas penas eram de multa, prisão, degredo e até a pena capital para os casos de incêndio dolosos.
Em 1799, foi criado o Regimento de Cortes Madeiras (SIQUEIRA, 2002, p. 114), o qual, segundo Carli (2004, p. 41) “estabelecia rigorosas regras para a derrubada de árvores, além de outras restrições ali previstas”.
Mesmo antes do período imperial, registra-se, no Brasil, um grande marco histórico na crescente preocupação com o meio ambiente, qual seja a criação do Jardim Botânico, no Estado do Rio de Janeiro, no ano de 1808, o qual era uma área de proteção ambiental, considerado como a primeira unidade de conservação destinada à preservação das espécies, e, também, à estimulação dos estudos científicos (CARLI, 2004, p. 41).
Nesse sentido, manifesta-se Tozadori (2010, p. 31) ao dizer que “o Jardim Botânico do Rio de Janeiro foi a primeira unidade de conservação do Brasil. Foi criada em 1808, destinada a preservar espécies e estimular estudos científicos, além do caráter educativo”.
Sobre a importância da criação do Jardim Botânico no Brasil, Carli (2004, p. 41) assim leciona:
[...] Ressalta-se a importância dessa medida para o Direito Ambiental Brasileiro, pois a razão da criação dessa reserva já não era de caráter econômico, mas sim conservacionista, ainda mais, que o Primeiro Parque Nacional criado do mundo foi o de Yellowstone, nos EUA, em 1872. Eis porque a criação do Jardim Botânico foi um passo memorável pelo seu aspecto ambiental. Evidentemente, a chegada de D. João VI ao Brasil alterou profundamente a administração da Colônia e muitas medidas protecionistas foram expedidas, sendo que duas delas merecem destaque: a ordem de 9 de abril de 1909, que prometia liberdade aos escravos que denunciassem contrabandistas de pau-brasil e o decreto de 3 de agosto de 1817, específico para o Rio de Janeiro, que proibia o corte de árvores circundantes às nascentes do rio Carioca.
Segundo Tozadori (2010, p. 32) “em 1829, foi registrada a primeira lei ordinária voltada à preservação ambiental, proibindo a roçagem e a derrubada de matas em terras devolutas”.
Em 1850, veio a lume a Lei nº 601, instituindo, pela primeira vez, o chamado princípio de responsabilidade por danos ambientais, e, ainda, punindo a derrubada de matas e o uso de fogo, ao que os infratores se sujeitariam ao despejo e perderiam as benfeitorias realizadas, além da pena de prisão que poderia ser de dois a seis meses e com a aplicação de multa de cem mil réis (SIQUEIRA, 2002, p. 115).
Discorrendo sobre esse diploma normativo, Carli (2004, p. 43) refere que:
Em um de seus artigos, para ser mais precisa, no artigo segundo, punia o dano pela derrubada de matas e queimadas, responsabilizando o infrator civilmente, com o pagamento de multa, e até com pena de prisão.
No ano de 1861, por ordem do Major Gomes Archer, após anos de desmatamento para o plantio, principalmente, de café, foi determinado o reflorestamento da Floresta da Tijuca,
sendo plantadas, em 13 anos, 100 mil mudas, com a maioria de espécies nativas do ecossistema da Mata Atlântica (TOZADORI, 2010, p. 32).
Para Siqueira (2002, p. 115) essa ação foi determinada com o intuito de garantir o suprimento de água para o Rio de Janeiro, que, à época, estava ameaçado pelos desmatamentos das encostas dos morros, entendendo que essa ação era diretamente ligada à preservação dos mananciais, com consequente garantia da existência de água potável para a sociedade.
Em 1889, foi proclamada a República no Brasil, por meio de um grupo de militares liderados pelo Marechal Deodoro da Fonseca, quando se deu início, então, a uma nova fase política no país, vindo a ser promulgada, dois anos depois, em 1891, a primeira Constituição da República, que vigorou até o ano de 1934, a qual era, por sua vez, omissa quanto à proteção dos bens naturais, artificiais e culturais. Em 1916, surgiu o Código Civil, que vedou as construções capazes de poluir ou inutilizar a água de poço ou a fonte alheia e em 1921, através do Decreto nº 4.421, foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF, o atual Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, que tinha como principal objetivo a conservação e o aproveitamento das florestas (CARLI, 2004).
No ano de 1911, foi criada, por meio do Decreto nº 8.843, a primeira reserva florestal brasileira, localizada no Estado do Acre, que, hoje, é conhecida como Floresta Estadual do Antimari. Ainda no que se refere à Constituição Federal de 1934, Tozadori (2010) também a considera omissa em relação às questões ambientais, e acrescenta que ela apenas atribuía competência à União para legislar sobre suas minas e terras.
Igualmente no ano de 1934, por intermédio do Decreto nº 24.643, surge o Código de Águas, que tinha como principal objetivo o controle e o incentivo do aproveitamento industrial das águas (SIQUEIRA, 2002, p. 116). Também nesse ano, em virtude do Decreto nº 24.645, foram estabelecidas regras de proteção aos animais e surgia o primeiro Código Florestal, por meio do Decreto nº 23.793, dispondo sobre a guarda, preparo das lavouras, realização de cortes, além de fixar crimes e contravenções (BARACHO JÚNIOR, 1999, p. 180).
Sobre a Constituição Federal promulgada no ano de 1937, assim refere:
[...] A Constituição de 1937, no que se refere à matéria ambiental, estabeleceu em seu artigo 16, inciso XIV, a competência privativa da União para legislar sobre os bens de domínio federal, minas, metalurgia, energia hidráulica, águas, florestas, caça e pesca e sua exploração (PORTO apud TOZADORI, 2010, p. 33).
O Código Penal de 1940 (Decreto-Lei nº 2.848, de 07/12/1940), em vigor até os atuais dias, estabeleceu sanções para o indivíduo que causasse incêndios (o que incluía os incêndios florestais), além de prever sanção àquele que comprometesse ou viesse a poluir as águas (BARACHO JÚNIOR, 1999, p. 180).
[...] Em 1946, foi promulgada uma nova Constituição e a matéria ambiental veio regulada no artigo 5º, inciso XV, letra l, o qual manteve a competência da União para legislar sobre as riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia elétrica, florestas, caça e pesca (TOZADORI, 2010, p. 33).
Vejam-se ainda das palavras de Tozadori (2010, p. 33) sobre as leis ambientais:
[...] Na década de 60, importantes leis ambientais foram editadas. A Lei nº 3.924/1961 dispõe sobre a proteção de monumentos arqueológicos e pré-históricos. Em 1962, a Lei nº 4.132, em seu artigo 2º, definiu o caso de desapropriação de terras na hipótese de proteção do solo e preservação de cursos e mananciais de água, bem como de reservas florestais.
A proteção dos recursos naturais compõe o ordenamento jurídico brasileiro desde o ano de 1934, sendo que, embora haja uma enorme variedade de recursos protegidos, a expressão meio ambiente somente veio a integrar uma norma jurídica brasileira pela primeira vez em 1975, tendo, contudo, um significado mais profundo, não se reduzindo apenas a uma abordagem econômica (BARACHO JÚNIOR, 1999, p. 181).
O desenvolvimento econômico advindo da industrialização aumentou os problemas e as discussões sobre a proteção ao meio ambiente, conforme discorre Baracho Júnior (1999, p. 179) a respeito desse tema:
[...] A discussão de problemas ambientais só é possível em uma sociedade industrializada, seja porque nelas a organização de interesses meta-individuais se torna viável, seja porque os problemas ambientais se tornam mais acentuados com a industrialização.
Faz-se necessário registrar, ainda, uma importante inovação trazida ao mundo jurídico no ano de 1965, qual seja, a possibilidade de ingresso em Juízo com Ação Popular, a qual tem por objetivo oferecer ao cidadão a possibilidade de utilizar esse instrumento para proteção do meio ambiente (TOZADORI, 2010, p. 33).
Para Baracho Júnior (1999, p. 184), as normas de proteção, de recuperação e de melhoria ambiental passaram a refletir a partir da década de 70, mudanças na concepção do que seja o meio ambiente. A própria definição legal demonstra essa mudança paradigmática. O artigo 3º, inciso I, da Lei nº 6.938/1981 (Lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente), entende o meio ambiente como “um conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Conforme Siqueira (2002, p. 119) a lei acima referida “é um dos marcos mais importantes do Direito Ambiental Brasileiro. Introduziu, para o mundo do direito, o conceito de meio ambiente, como objetivo específico de proteção em seus múltiplos aspectos”.
Para Tozadori (2010, p. 34) a década de 70 ficou marcada como o início da preocupação ambiental no Brasil, mas o autor refere-se mais a década de 80, que foi quando houve mudanças significativas. Em que pese esse entendimento, o autor assim dita o seguinte:
[...] Foi no início da década de 80 que a legislação sobre a matéria passou a desenvolver-se com maior consistência e celeridade. Isso porque o conjunto de leis até então existentes não se preocupava em proteger o meio ambiente de forma específica, dele cuidando de maneira diluída, e na exata medida em que pudesse atender à sua exploração pelo ser humano. Logo no ano de 1980 foi editada a Lei nº 6.803/80, que regula o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição.
Nesse mesmo sentido é a lição de Siqueira (2002, p. 118):
[...] Apesar da imensa gama de diplomas versando sobre itens ambientais citados anteriormente, podemos citar que somente a partir da década de 1980 é que a legislação sore a matéria passou a desenvolver-se com maior consistência e velocidade.
Para Baracho Júnior (1999, p. 184), as normas de proteção, de recuperação e de melhoria ambiental passaram a refletir a partir da década de 70, mudanças na concepção do que seja o meio ambiente. A própria definição legal demonstra essa mudança paradigmática. O artigo 3º, inciso I, da Lei nº 6.938/1981 (Lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente), entende o meio ambiente como “um conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Conforme Siqueira (2002, p. 119) a lei acima referida “é um dos marcos mais importantes do Direito Ambiental Brasileiro. Introduziu, para o mundo do direito, o conceito de meio ambiente, como objetivo específico de proteção em seus múltiplos aspectos”.
Em 1985, foi promulgada a Lei nº 7.347, que disciplina a Ação Civil Pública por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (SIQUEIRA, 2002, p. 119).
Segundo Tozadori (2010, p. 35) a Lei nº 7.347/1985 é “um dos mais eficientes instrumentos de defesa do meio ambiente”.
Já no ano de 1988, é de se registrar o grande marco histórico de proteção ambiental estabelecido no nosso país, por meio da introdução, na nossa Constituição Federal, de um capítulo específico dedicado ao meio ambiente, o artigo 225.
Siqueira (2002, p. 120) ao se referir sobre esse grande marco histórico na defesa do meio ambiente natural, diz que “com a Constituição Federal de 05/10/1988, o progresso se fez notável. A Carta Magna deu ao meio ambiente uma disciplina rica, dedicando à matéria um capítulo próprio em um dos textos mais avançados de todo o mundo”.
Para Tozadori (2010, p. 37) “pela primeira vez na história das Constituições Nacionais, o meio ambiente foi elevado à categoria de bem jurídico constitucional”. Ainda segundo Tozadori (2010) “A Carta Magna de 1988 foi bem formulada ao colocar
conjuntamente o Poder Público e a coletividade como agentes fundamentais na ação defensora e preservadora do meio ambiente”.
Milaré (2011) afirma que a Constituição de 1988 poderia ser denominada “verde”, devido ao destaque dado à proteção do meio ambiente e a considera um dos sistemas mais abrangentes e atuais do mundo sobre tutela do meio ambiente. Para ele as Constituições antecessoras nunca se preocuparam com a proteção do ambiente e essa conseguiu captar a consciência nacional de que é preciso aprender a conviver de forma harmoniosa com a natureza.
Santili (2005, p. 58) ao discorrer sobre a transversalidade do capítulo referente ao meio ambiente esculpido na Constituição Federal, assim refere:
[...] O meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida, é um direito humano fundamental. Embora não esteja arrolado no artigo 5º da Constituição entre os direitos e garantias fundamentais “explícitos”, a doutrina já reconhece o seu caráter fundamental, baseada em uma compreensão material do direito fundamental, cujo conteúdo invoca a construção da liberdade do ser humano.
Após um especial tratamento dado ao meio ambiente por parte de nossa Constituição Federal, surgiu a necessidade de uma rápida adaptação da legislação ambiental vigente, sendo exigida da mesma uma maior firmeza, visando à definição de infrações penais e administrativas, com as consequentes responsabilizações (CARLI, 2004, p. 65).
Ainda segundo Carli (2004, p. 65) “Era preciso, portanto, elaboração urgente de uma lei que ajustasse à nova ordem constitucional. Veio ao mundo jurídico, então, a Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, denominada Lei dos Crimes Ambientais”.
Nos dizeres de Carli (2004, p. 67) sobre a tutela jurídica do meio ambiente:
[...] Na atualidade, a tutela jurídica do meio ambiente é uma exigência mundialmente reconhecida, a evolução normativa que se desenvolve vem determinada por um imperativo elementar de sobrevivência e de solidariedade; a responsabilidade histórica das nações pela preservação da natureza para o presente e o futuro, encontra-se, pois, profundamente impregnada pelos valores e direitos assegurados na Constituição Federal, sendo que a legislação brasileira garante o
direito do cidadão ao meio ambiente sadio, que é um bem de uso comum do povo, segundo o artigo 225 da Constituição.
Esse é um breve histórico da origem e do desenvolvimento da legislação ambiental brasileira que, como se pode ver, sofreu significativas mudanças com o passar dos anos, tornando-se um bem cuja propriedade recai sobre toda a coletividade, o que demanda a atualização legislativa no sentido de se obter uma legislação adequada à prevenção e à preservação do meio ambiente natural. Assim sendo, para o adequado estudo da matéria, faz-se necessária, ainda, a análifaz-se de alguns conceitos básicos relacionados à matéria ambiental, para posterior análise da tríplice responsabilidade pelos atos lesivos ao meio ambiente e os instrumentos jurisdicionais de proteção ao meio ambiente.
1.2 Conceito de meio ambiente e de dano ambiental
Sobre o conceito doutrinário de meio ambiente, pode ser classificado como natural, que integra elementos bióticos (flora e fauna), e elementos abióticos (água, solo e ar atmosférico); cultural, que representa o patrimônio artístico, arqueológico, histórico, paisagístico e turístico; artificial, que integra os espaços comunitários, edifícios, equipamentos urbanos; e de trabalho, representado pelas normas de proteção ao trabalhador, com objetivo de fornecer qualidade de vida (SCHONARDIE, 2003).
A Lei Federal nº 6.391/1981, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente, em seu artigo 3º, I, define o meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, obriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Sobre o conceito de meio ambiente Mazzilli (2007, p. 152) descreve:
O conceito legal e doutrinário é tão amplo que nos autoriza a considerar de forma praticamente ilimitada a possibilidade de defesa da flora, da fauna, das águas, do solo, do subsolo, do ar, ou seja, de todas as formas de vida e de todos os recursos naturais, com base na conjugação do art. 225 da Constituição com as Leis nº 6.938/81 e 7.347/85. Estão assim alcançadas todas as formas de vida, não só aquelas da biota (conjunto de todos os seres vivos de uma região) como da biodiversidade (conjunto de todas as espécies de seres vivos existentes na biosfera, ou seja, todas as
formas de vida em geral do planeta), e até mesmo está protegido o meio que as abriga ou lhes permite a subsistência.
O meio ambiente é um macrobem cuja titularidade pertence a todos sem distinção. Além de incorpóreo e imaterial, é um bem de uso comum do povo. Dessa forma o proprietário, público ou privado, não poderá dispor da qualidade do ambiente ecologicamente equilibrado, de acordo com a Constituição. Não deve ser qualificado como patrimônio público, e sim como um bem de interesse público, afeto à coletividade, entretanto, a título e disciplina autônomo (CANOTILHO; LEITE, 2008).
Ao discorrer sobre a conceituação de meio ambiente, Silva (2002) refere que a palavra “ambiente” indica a esfera, o círculo, o âmbito em que vivemos, já estando contida nela o sentido da palavra “meio”. Consideração essa feita também por Fiorillo (2009) que afirma que o termo meio ambiente costuma ser criticado por ser pleonástico e redundante, pelo fato de ambiente já trazer em seu conteúdo a ideia de “âmbito que circunda”, sendo desnecessária a complementação pela palavra meio. Troppmair (apud MIRRA, 2004, p. 9) define o meio ambiente como “o complexo de elementos físicos, químicos e biológicos que interagem entre si com reflexos recíprocos, afetando, de forma direta e visível, os seres vivos”.
Silva (2002, p. 20) ao tratar do conceito jurídico de meio ambiente, assim leciona:
[...] O ambiente integra-se, realmente, de um conjunto de elementos naturais e culturais, cuja interação constitui e condiciona o meio em que se vive. Daí por que a expressão meio ambiente se manifesta mais rica de sentido (como expressão de valores) do que a simples palavra ambiente. Esta exprime o conjunto de elementos; aquela expressa o resultado da interação desses elementos. O conceito de meio ambiente há de ser, pois, globalizante, abrangente de toda a natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arqueológico.
O conceito de meio ambiente acima exposto, por sua vez, é bastante amplo, uma vez que compreendem três classes de elementos ambientais, quais sejam os naturais (como a água, o ar, o solo, etc.), os culturais (os bens e valores integrantes do patrimônio artístico, estético, paisagístico, etc.) e os artificiais (os que compõem o espaço urbano e rural construído ou modificado) (SILVA, 2002, p. 21).
O conceito de meio ambiente é amplo, porque a Constituição Federal optou por um conceito jurídico indeterminado ao se referir ao artigo 225 da Carta Magna, onde se visualiza a expressão sadia qualidade de vida. Para Fiorillo (2009, p. 19) a Constituição Federal optou por dois objetos de tutela ambiental, o imediato que se refere à qualidade do meio ambiente, e o mediato, que é a saúde, o bem-estar e a segurança da população, expressos como qualidade de vida.
Mirra (2004, p. 11) ao tratar sobre a discussão existente em relação à conceituação de meio ambiente, é decisivo ao dizer o seguinte:
[...] Consciente do debate doutrinário sobre a matéria, o legislador federal, ao editar a Lei nº 7.347/1985 concernente à Ação Civil Pública para a tutela dos interesses difusos nela especificados, preferiu não deixar espaço para dúvidas e discussões a respeito da amplitude do conceito de meio ambiente, para fins de proteção jurisdicional. Tratou, desde logo, de dispor que se rege pelos dispositivos dessa lei a Ação Civil Pública para a defesa, entre outros, do meio ambiente (inciso I) e de bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (inciso III), acrescentando, na sequência, também, a proteção da ordem urbanística.
Para dar seguimento ao tema proposto no presente trabalho, faz-se necessária, neste momento, a conceituação do que seja dano ambiental, antes de se adentrar o exame dos tipos de responsabilidades atualmente existentes.
Quanto ao dano ambiental, este é verificado quando da ocorrência de um prejuízo, lesão ou ameaça de lesão aos elementos que integram o meio ambiente, considerado em todas as suas formas, o qual acarreta consequências negativas no equilíbrio ecológico de determinado habitat, assim como reflexos na queda da qualidade de vida humana (SCHONARDIE, 2003, p. 26).
O conceito legal de dano ambiental vem indicado no artigo 3º, inciso II, da Lei Federal nº 6.391/1981, que entende por “degradação da qualidade ambiental a alteração adversa das características do meio ambiente”, distinguindo-a da poluição (STEIGLEDER, 2004, p. 121).
No inciso III do artigo acima referido, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente trouxe o conceito de poluição:
Art. 3º – Para os fins previstos nesta, entende-se por: [...]
III – poluição, a degradação da qualidade ambiental resultantes de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.
Para Steigleder (2004, p. 122) a noção jurídica de dano ambiental também concerne ao patrimônio histórico e cultural, e é um dano autônomo em virtude da degradação ambiental que produz a terceiros, conceituando o dano ambiental lato sensu. Ainda segundo a autora os danos lato sensu resultam sempre sobrepostos aos danos ecológicos puros e individuais, onde em ambas estará sendo lesado o direito à manutenção a qualidade ambiental.
Nos dizeres de Mirra (2004, p. 89) (a palavra “dano ambiental” abrange não só os prejuízos causados à natureza – qualificada pelo autor como dano ambiental stricto sensu) –, mas também aqueles causados aos meios artificial e cultural.
Ainda nas palavras de Mirra (2004, p. 90) sobre o conceito de dano ambiental:
[...] O dano ambiental, segundo entendemos, consiste na lesão ao meio ambiente, abrangente dos elementos naturais, artificiais e culturais, como bem de uso comum do povo, juridicamente protegido. Significa, ainda, a violação do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito humano fundamental, de natureza difusa.
Podemos ver aqui também outra definição de dano/impacto ambiental, prevista na resolução 001/86 do CONAMA:
Artigo 1º – [...] considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II – as atividades sociais e econômicas;
III – a biota;
IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V – a qualidade dos recursos ambientais.
O dano ambiental pode ser conceituado como uma lesão a um bem jurídico que pode ser oriunda de um ato lícito ou ilícito. Salienta que quando ocorre uma lesão a um bem ambiental como resultado de uma atividade praticada por pessoa física ou jurídica, pública ou privada, responsável direta ou indiretamente pelo dano, ocorre além da caracterização do dano, a identificação do poluidor e do indenizador. Fiorillo (2009, p. 48) classifica os danos em três modalidades: dano material, dano moral e dano à imagem em face dos bens ambientais.
Com efeito, após a análise da história do direito ambiental e de alguns conceitos básicos relacionados à matéria posta em exame, surge a necessidade de tecer alguns comentários acerca da responsabilidade aplicada no direito ambiental, o que será feito, no entanto, no capítulo que segue.
1.3 O fundamento constitucional da proteção ambiental
“A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é a primeira Constituição Brasileira em que a expressão ‘meio ambiente’ é mencionada” (MACHADO, 2012, p. 150).
Para trabalhar este tópico se faz imprescindível a citação do artigo 225, caput, da Constituição Federal:
Art. 225 – Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
O presente artigo foi inserido em nossa Constituição Federal de 1988, no título da ordem social, ao lado de seguridade social, saúde, educação, etc. A proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado é tida, entre os brasileiros como direito fundamental (CANOTILHO; LEITE, 2008).
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de terceira geração, alicerçado na “fraternidade” ou na “solidariedade”. Nessa categoria, tem se direitos que não se destinam especificamente à proteção dos interesses de um indivíduo, de um grupo ou de um determinado Estado. Tem primeiro por destinatário o gênero humano, mesmo num momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de existência concreta.
“O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado não se esgota no artigo 225, caput, pois nesse dispositivo está apenas a sede de sua organização como direito autônomo e de caráter genérico, a mãe de todos os direitos ambientais da Constituição Brasileira” (CANOTILHO; LEITE, 2008, p. 103).
O artigo 225 é na verdade, uma síntese de todos os dispositivos ambientais que fazem parte da Constituição. Síntese que não implica totalidade ou referência única. Pois seus fundamentos ligam-se à própria proteção à vida e saúde, à salvaguarda da dignidade da pessoa humana e à funcionalização ecológica da propriedade (CANOTILHO; LEITE, 2008).
Faz-se importante abordarmos aqui o desenvolvimento sustentável, que é a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com o equilíbrio do meio ambiente, ou seja, explorar os recursos naturais, de forma moderada, nos limites da satisfação das necessidades (SILVA, 2002).
A sua relevância decorre da necessidade de se criar parâmetros para uma política ambiental que não bloqueie o desenvolvimento econômico, mas também não promova o exaurimento de fontes naturais, preservando-as para gerações futuras (SILVA, 2002, p.26)
O presente artigo ainda refere que é direito de “todos”, uma interpretação restritiva, leva a crer que apenas os brasileiros e estrangeiros residentes no País teriam direito. De modo diferente, parece que a melhor compreensão seria a que engloba qualquer pessoa, residente ou não, o benefício de tal direito. Não ampararia a norma constitucional o estrangeiro não residente no País que fosse atingido pessoalmente, sofrendo danos ambientais? A tutela da dignidade da pessoa, esta além da cidadania brasileira e demanda uma visão universalista da atribuição de direitos (CANOTILHO; LEITE, 2008).
Já na interpretação de Machado (2012) o uso do pronome “todos” amplia a abrangência da norma jurídica, pois como não particulariza quem tem o direito ao meio ambiente equilibrado também não faz nenhuma exclusão. Para ele, esse direito é de cada pessoa humana, independentemente da nacionalidade, raça, sexo, idade, estado de saúde, profissão, renda ou residência. É um direito individual, mas que não se esgota numa só pessoa, sendo direito de uma coletividade indeterminada, ou seja, o direito ao meio ambiente é um direito transindividual de interesse difuso.
Ainda segundo Canotilho e Leite (2008) o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado não é daqueles reservados especificamente aos brasileiros, como o de ser eleito Presidente, pois vigora em nossa Constituição o princípio da universalidade, que para ser excepcionado, requer expressão evidente e explicita do legislador constitucional, o que não se observa no artigo 225.
Equilíbrio ecológico é o estado de equilíbrio entres os diversos elementos que formam um ecossistema, vegetação, solo, ar, água, que pode ser desestabilizado pela ação humana, seja por poluição ambiental, por eliminação ou introdução de espécies animais e vegetais. Equilíbrio ecológico não é uma permanente imutabilidade das condições naturais. Mas sim a harmonia entre os vários elementos que formam o ambientalismo (MACHADO, 2012).
Segundo Machado (2012, p. 153):
O caput do art. 225 é antropocêntrico. É um direito fundamental da pessoa humana, como forma de preservar a “vida e a dignidade das pessoas” – núcleo essencial dos direitos fundamentais, pois ninguém contesta que o quadro da destruição ambiental no mundo compromete a possibilidade de uma existência digna para a humanidade e põe em risco a própria vida humana. [...] Nos parágrafos do art. 225 equilibra-se o antropocentrismo com o biocentrismo (nos §§ 4º e 5º e nos incisos I, II, III e VII do §1º), havendo a preocupação de harmonizar e integrar seres humanos e biota.
A Constituição foi bem-formulada ao terem sido colocados juntos o Poder Público e a coletividade como agentes indispensáveis na ação defensora e preservadora do meio ambiente. Não é papel somente do Estado a tutela do meio ambiente, pois essa tarefa não pode ser executada sem a cooperação do corpo social. O Poder Público e a coletividade deverão defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, descumprindo a
Constituição tanto o Poder Público como a coletividade quando permitem ou possibilitam o desequilíbrio do meio ambiente (MACHADO, 2012).
2 O TRÍPLICE SISTEMA DE RESPONSABILIZAÇÃO POR ATOS LESIVOS AO MEIO AMBIENTE
A palavra responsabilidade é conceituada no Dicionário Luft (2004, p. 538) como sendo “a obrigação de responder pelos próprios atos ou pelos de outrem ou condição ou estado do que está sujeito a responder por certos atos e sofrer-lhes as consequências”.
Lemgruber (2013) sobre a responsabilidade:
O conceito de responsabilidade deve ser entendido, basicamente, como restituição ou compensação de algo que foi retirado, por exemplo, de alguém, de povos tradicionais ou da sociedade. A responsabilidade tem por finalidade restituir, reparar ou ressarcir um dano gerado e surge nesse contexto de irreparabilidade e imprevisibilidade do dano ambiental.
Ao tratar da origem do termo responsabilidade Luiz Júnior (2005) assim refere:
[...] A palavra responsabilidade tem sua origem etimológica no verbo latino respondere, de spondeo, primitiva obrigação de natureza contratual do Direito Romano, pela qual o devedor se vinculava ao credor nos contratos verbais, tendo, portanto, a ideia e concepção de responder por algo.
Ainda segundo Luiz Júnior (2005) a responsabilidade, no campo jurídico, “amolda-se ao conceito genérico de obrigação, o direito de que é titular o credor em face do dever, tendo por objeto determinada prestação”.
Para Dall’Agnol (2005) responsabilidade é:
[...] A obrigação de responder por alguma coisa, revelando o dever jurídico em que se coloca a pessoa, seja em virtude de contrato, seja em face de fato ou omissão que lhe sejam imputáveis, para satisfazer a prestação convencionada ou para suportar as sanções legalmente previstas.
Ocorre que, em termos de responsabilidade ambiental, a nossa Constituição Federal reconhece três tipos de responsabilidades, quais sejam a administrativa, a criminal e a civil, possuindo cada uma delas as respectivas sanções (SILVA, 2002, p. 300).
Sobre a tríplice responsabilidade:
[...] O instituto da responsabilidade civil por danos ao meio ambiente, associado aos instrumentos jurídico-administrativos e à responsabilidade penal ambiental, assim, têm importante missão no cenário do princípio da responsabilização. “Essa tríplice responsabilização deve ser articulada conjunta, coerente e sistematicamente, em um verdadeiro sistema múltiplo de imputação ao degradador ambiental” (CANOTILHO; LEITE, 2008, p. 187).
Nesse sentido, é o teor do artigo 225 da Carta Magna, conforme esta redação:
Art. 225 – [...]
§3º – As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados (BRASIL, 1988).
Para Fiorillo (2009, p. 61) o artigo 225 também consagrou a regra da cumulatividade das sanções, visto que elas protegem objetos distintos e estão sujeitas a regimes jurídicos diversos. Dessa forma, faz-se necessária a análise preliminar de cada uma delas, para verificar seus conceitos e suas particularidades.
2.1 Responsabilidade administrativa
De acordo com a Lei nº 9.605/98, pode ser responsabilizado administrativamente qualquer poluidor, pessoa física ou jurídica, do direito público ou privado, que por ação ou omissão viole a tutela jurídica dos bens ambientais. As sanções administrativas são penalidades impostas por órgãos vinculados de forma direta ou indireta aos entes estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), nos limites de competências estabelecidas em lei, com o objetivo de impor regras de conduta àqueles ligados à Administração no âmbito do estado democrático de Direito (FIORILLO, 2009).
A responsabilidade administrativa é objetiva, onde o poluidor é obrigado, independente de existência de culpa, a responder, pagar multa e reparar danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados pela sua atividade. Nela o Estado também poderá ser responsabilizado solidariamente, visto que a ele cabe definir padrões de qualidade adequados a garantir a proteção do meio ambiente.
Para Silva (2002, p. 301) a responsabilidade administrativa “resulta de infrações a normas administrativas, sujeitando-se o infrator a uma sanção de natureza também administrativa: a advertência, multa simples, interdição de atividade, suspensão de benefícios etc.”.
Segundo Dall’Agnol (2005 s.p.) “é a que resulta da infringência de norma da administração estabelecida em lei, regulamentos ou até mesmo por força contratual, impondo um ônus ao contratado para com qualquer órgão público”.
Ela se fundamenta, principalmente, na capacidade que as pessoas jurídicas de Direito Público têm de impor condutas aos administrados em razão do poder administrativo inerente a todas as entidades estatais – União, Estados, Distrito Federal e Municípios –, nos limites de suas competências institucionais (MEIRELLES apud SILVA, 2002, p. 301).
Ao tratar do assunto Fiorillo (2009, p. 65) assim leciona:
[...] As sanções administrativas, conforme doutrina tradicionalmente vinculada ao denominado “direito público”, estão ligadas ao denominado poder de polícia enquanto atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato em razão de interesse público vinculado à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou mesmo respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos.
Todavia, é de se ressaltar que, em se tratando de tutela de bens jurídicos ambientais, o poder de polícia inerente às entidades estatais não necessariamente estaria vinculado a interesse público, mas, sim, interesse difuso, pertencente a pessoas indeterminadas (FIORILLO, 2009, p. 67).
As sanções são aplicadas pela própria Administração, podendo ir desde uma simples advertência à aplicação de multas, interdição de atividades e, inclusive, a suspensão provisória do trabalho realizado (DALL’AGNOL, 2005).
Fiorillo (2009) acrescenta além das sanções citadas anteriormente a apreensão de bens, destruição ou mesmo inutilização de produtos, suspensão de venda e fabricação de produtos, embargo ou mesmo demolição de obras, embargo ou mesmo suspensão parcial ou total de atividades e ainda restritiva de direitos.
Os valores arrecadados provenientes de multas por infração ambiental podem ser revertidos para o Fundo Nacional do Meio Ambiente, Fundo Naval, fundos estaduais e municipais visando resguardar a tutela jurídica dos bens essenciais à sadia qualidade de vida (FIORILLO, 2009, p. 71).
2.2 Responsabilidade criminal
A responsabilização penal visa tutelar o bem jurídico do meio ambiente ecologicamente equilibrado, abrangendo os eixos natural, artificial e cultural. Os crimes ambientais se encontram prioritariamente na Lei nº 9.605/98, no Código Penal e Florestal, na Lei de Contravenções Penais e nas Leis nº 6.453/77 e nº 7.643/87 (LEMGRUBER, 2013).
De acordo com Fiorillo (2009) a penalização da pessoa jurídica foi um dos avanços trazidos pela Constituição Federal de 1988, visto que foi constatado que as grandes degradações ambientais não ocorriam por conta de atividades singulares, desenvolvidas por pessoas físicas, e sim de forma cooperativa. O autor salienta que a responsabilidade penal da pessoa jurídica não é aceita de maneira pacífica, pois pondera-se que não há como haver um crime sem a intervenção humana.
Canotilho e Leite (2008) relatam as dificuldades de admissão da possibilidade de imputação penal de pessoas jurídicas nos tribunais superiores, e citam as palavras do Ministro Relator Senhor Gilson Dipp, no julgamento de um recurso especial de Santa Catarina, no ano
de 2005, que marca o reconhecimento nos tribunais superiores da plena eficácia da norma constitucional:
[...] Não obstante alguns obstáculos a serem superados, a responsabilização penal da pessoa jurídica é um preceito constitucional, posteriormente estabelecido, de forma evidente, na Lei ambiental, de modo que não pode ser ignorado. Dificuldades teóricas para sua implementação existem, mas não podem configurar obstáculos para sua aplicabilidade prática, na medida em que o direito é uma ciência dinâmica, cujas adaptações serão realizadas com o fim de dar sustentação à opção política do legislador (DIPP apud CANOTILHO; LEITE, 2008, p. 405).
Essa responsabilização é oriunda do cometimento de crime ou contravenção, ao que o infrator ficará sujeito à pena de perda da liberdade ou pena pecuniária (SILVA, 2002, p. 304).
O Direito Penal age como recurso necessário da defesa social, visando à garantia da existência pacífica entre os membros da coletividade e como instrumento de uma política que atenda aos anseios sociais sem descurar das necessidades básicas da população (DALL’AGNOL, 2005).
Diniz (2009, p. 23) refere o seguinte a respeito da responsabilidade penal:
[...] Pressupõe uma turbação social, ou seja, uma lesão aos deveres dos cidadãos para com a ordem com a sociedade, acarretando um dano social determinado pela violação da norma penal, exigindo para restabelecer o equilíbrio social investigação da culpabilidade do agente ou o estabelecimento da antissociabilidade do seu procedimento, acarretando a submissão pessoal do agente à pena que lhe for imposta pelo órgão judicante, tendendo, portanto, à punição, isto é, ao cumprimento de pena estabelecida na lei penal.
Em se tratando de matéria criminal, devido ao bem jurídico indisponível que a lei penal tutela/resguarda, a responsabilidade figura-se como subjetiva, personalíssima, devendo atender aos ditames gerais da teoria do delito, sendo o sujeito condenado apenas diante de uma conduta que, além de violar ou contribuir para a violação de um bem jurídico tutelado na esfera penal, tenha sua culpabilidade apurada (DALL’AGNOL, 2005).
[...] Vai aos poucos tornando-se regra necessária apenas no campo penal, à medida que é exceção na esfera cível. Isso porque a tendência mundial é a de efetivamente buscar a justiça, o que implica ver a reparação do dano apenas pelos olhos da vítima.
Descreve Fiorillo (2009, p. 72) sobre a distinção entre o ilícito civil e ilícito penal:
[...] Tendo em vista a falta de instrumentos compatíveis com a finalidade de sanção penal, tem o Estado procurado intervir apenas em situações que envolvam, em regra, ofensas de maior vulto à segurança de toda coletividade. Sendo a sanção civil eficaz para a proteção da ordem legal, se torna desnecessária a aplicação de sanção penal. A distinção está atrelada essencialmente aos valores atribuídos a determinadas condutas, em vista das circunstâncias da época, da potencialidade do dano objetivo e do alarde social.
No que tange a responsabilidade criminal assim refere:
[...] É a obrigação que alguém tem de arcar com as consequências jurídicas do crime. É o dever que tem a pessoa de prestar contas de seu ato. Ela depende da imputabilidade do indivíduo, pois não pode sofrer as consequências do fato criminoso (ser responsabilizado) senão o que tem a consciência de sua antijuridicidade e quer executá-lo (ser imputável) (NORONHA apud DALL’AGNOL, 2005, s.p.).
Ao tentar diferenciar a responsabilidades civil e criminal Diniz (2009, p. 24) assim escreve:
[...] Na responsabilidade penal, o lesante deverá suportar a respectiva repressão, pois o direito penal vê, sobretudo, o criminoso; na cível, ficará com a obrigação de recompor a posição do lesado, indenizando-lhe os danos causados, daí tender apenas à reparação, por vir principalmente em socorro da vítima e de seu interesse, restaurando seu direito violado.
Assim, após a análise da responsabilidade administrativa e da responsabilidade criminal, é de se fazer comentários acerca de responsabilidade civil, já que diretamente ligada ao tema proposto no trabalho.
Instituída pelo artigo 14, §1º, da Lei nº 6.938/81, a responsabilidade civil tem a função de reparar o dano ambiental autônomo, protegendo a qualidade dos ecossistemas, independentemente de qualquer utilidade humana direta e de regimes de apropriação públicos e privados, e possui uma função social que ultrapassa as finalidades punitiva, preventiva e reparatória (STEIGLEDER, 2004, p. 177).
Nas palavras de Silva (2002, p. 313) a responsabilidade civil é “a que impõe ao infrator a obrigação de ressarcir o prejuízo causado por sua conduta ou atividade”.
Diniz (2009, p. 34) define a responsabilidade civil da seguinte forma:
[...] A aplicação de medidas que obriguem alguém a reparar dano moral ou patrimonial causado a terceiros em razão de ato do próprio imputado, de pessoa por quem ele responde, ou de fato de coisa ou animal sob sua guarda ou, ainda, de simples imposição legal.
Conforme Dall’Agnol (2005):
É a que se apura para que se possa exigir a reparação civil, uma forma de sanção imposta ao agente ou responsável pelo ato ilícito. O Código Civil Brasileiro impõe àquele que, por ação ou omissão, lesar direito de outrem, fica-lhe obrigado a reparar o dano.
A responsabilidade civil pelos danos causados ao meio ambiente é do tipo objetiva, em decorrência da obrigação de reparar os danos causados ao meio ambiente, sem ser exigido qualquer elemento subjetivo para a configuração de responsabilidade civil (artigo 225, §3º). Além disso, a responsabilidade civil é solidária, conforme aplicação do artigo 3º, da Carta Magna (FIORILLO, 2009, p. 62).
Ferreira (apud STEIGLEDER, 2004, p. 178) salienta que:
A ideia que norteia a responsabilidade civil é a preocupação de evitar a subexistência de um prejuízo injusto, impondo uma deslocação patrimonial do lesante para o lesado. [...] Trata-se, portanto, de uma obrigação que nasce da lei e
não da vontade das partes, ainda que o responsável tenha desejado causar o prejuízo, e sua principal função é reparadora.
Nesse sentido, Canotilho e Leite (2008, p. 188):
Verificam que o sistema de responsabilidade civil tem uma vocação preventiva, pois além de trazer segurança jurídica, pela certeza da imputação, e fazer com que o eventual poluidor evite o dano, contribuirá para a conscientização da preservação.
Entretanto, de acordo com Gutiérrez (apud STEIGLEDER, 2004) a responsabilidade civil da época moderna, tecnológica, deve desempenhar funções no âmbito de ser instrumento da regulação social, prevenindo comportamentos antissociais que impliquem em riscos, tornando-se otimizadora da justiça social e da garantia dos direitos dos cidadãos; e no âmbito da indenização da vítima, onde a responsabilidade deve objetivar a superação da desigualdade entre a vítima, e o produtor do dano, diante da fragilidade e da impotência da vítima frente às fontes modernas de danos tecnológicos, como danos nucleares e ambientais.
Para sua caracterização, é necessária a presença de alguns pressupostos, tais como uma ação, comissiva ou omissiva, a ocorrência de um dano moral e/ou patrimonial e nexo de causalidade entre o dano e a ação, já que a responsabilidade não poderá ocorrer sem o vínculo entre a ação e o dano (DINIZ, 2009, p. 38).
A responsabilidade civil se fundamenta no interesse em restabelecer o equilíbrio jurídico alterado ou desfeito pela lesão, com o fim de que a vítima possa pedir a reparação do prejuízo ocorrido, com consequente retorno ao status quo ante ou sua conversão em indenização equivalente (DINIZ, 2009, p. 23).
A responsabilidade civil no contexto contemporâneo tem o desafio de superar as contradições da sociedade moderna, tornando-se um instrumento de desenvolvimento sustentável, e tem a função de discutir a relação de apropriação dos recursos naturais, mediante o reconhecimento da reparabilidade do valor intrínseco da Natureza, ampliando a noção de dano. Dessa forma busca-se reparar a qualidade inerente dos elementos naturais, indispensáveis ao equilíbrio ecológico do planeta, e à sobrevivência das futuras gerações, humanas e não humanas (STEIGLEDER, 2004, p. 187).
De outro lado, encontra-se, na doutrina e na jurisprudência, dois tipos de responsabilidade civil, a subjetiva e a objetiva, as quais possuem regras e pressupostos de concretização específicos, conforme adiante se vê.
2.3.1 Responsabilidade civil subjetiva
A responsabilidade civil subjetiva encontra sua justificativa na culpa ou dolo por ação ou omissão lesiva a determinada pessoa, sendo a prova de culpa necessária para que surja o dever de reparar (DINIZ, 2009, p. 130).
Shallkytton (2010) sobre responsabilidade subjetiva traz o seguinte pensamento:
[...] É aquela que tem por base a culpa do agente, que deve ser comprovada pela vítima para que surja o dever de indenizar. Segundo esta teoria, não se pode responsabilizar alguém pelo dano ocorrido se não houver culpa. Não basta apenas que haja o comportamento humano causador de dano ou prejuízo.
Segundo Luiz Júnior (2005) a teoria subjetiva traz esta observação:
[...] Tem na culpa seu fundamento basilar, só existindo a culpa se dela resulta um prejuízo. Todavia, esta teoria não responsabiliza aquela pessoa que se portou de maneira irrepreensível, distante de qualquer censura, mesmo que tenha causado um dano. Aqui, argui-se a responsabilidade do autor quando existe culpa, dano e nexo causal.
Na responsabilidade civil subjetiva, para que possa ocorrer à responsabilização pelo ato praticado pelo agente é necessária à apuração de culpa, ou seja, tem que haver dolo ou culpa, e também nexo de causalidade entre o dano e a ação do mesmo.
Considerando que a responsabilidade civil aplicada aos sujeitos que cometam danos ao meio ambiente é considerada objetiva, ou seja, sem a necessidade de demonstração da intenção deliberada do degradador de cometer o dano, faz-se necessária, neste momento, a análise desse tipo de responsabilidade.
A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, a qual instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, foi o grande marco legislativo em matéria ambiental na década de 80, instituindo essa espécie de responsabilidade civil em matéria ambiental em seu artigo 14º, parágrafo 1º (DALL’AGNOL, 2005).
Anteriormente aplicava-se a responsabilidade civil subjetiva por danos ambientais, fundada no artigo 159 do Código Civil de 1916, pelo que era necessário demonstrar a ilicitude ou atividade. Ainda, caso vislumbrava-se a ocorrência de mau uso da propriedade com a produção de danos anormais, podia-se invocar a proteção dos direitos de vizinhança (STEIGLEDER, 2004, p. 152).
Essa responsabilidade se funda no risco, no fato de o agente ter causado um prejuízo à vítima ou a seus bens, sendo irrelevante o fato de se estar diante de uma conduta dolosa ou culposa, uma vez que, para sua ocorrência, bastará a existência do nexo causal entre o prejuízo e a ação do agente para que surja o dever de indenizar (DINIZ, 2009, p. 130).
Tem como pressuposto a existência de uma atividade que implique riscos para a saúde e para o meio ambiente, impondo-se ao empreendedor a obrigação de prevenir tais riscos (princípio da prevenção1) e de internizá-los em seu processo produtivo (princípio do poluidor-pagador2) (STEIGLEDER, 2004, p. 196).
Esse tipo de responsabilidade civil teve por principal razão de surgimento a Revolução Industrial, uma vez que, após essa ocorrência, houve exacerbado aumento do número de acidentes, com consequente dificuldade de reparação devido à necessidade de demonstração do trinômio dano, culpa e nexo de causalidade (FIORILLO, 2009, p. 42).
Ela veio a lume em virtude da insatisfação evidenciada com a teoria subjetiva, que era incompatível com o impulso desenvolvimentista de nosso tempo, buscando técnicas hábeis
1 Por este princípio procura-se evitar que o dano ambiental ocorra, através de mecanismos extrajudiciais e
judiciais. É, portanto, a atuação antecipada para evitar danos, que, em regra, são irreversíveis.
2 Por este princípio o poluidor deve responder pelo prejuízo que causa ao meio ambiente. E a sua
responsabilização se dá em forma de pagamento que, por sua vez, pode consistir em uma prestação em dinheiro mesmo, ou em atos do poluidor.
