UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
BACHARELADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PNAP
ELOISA GONÇALVES DA SILVA
A governança do Conselho Municipal de Saúde de Barra Mansa
VOLTA REDONDA 2015
A governança do Conselho Municipal de Saúde de Barra Mansa
Trabalho Final de Curso apresentado ao Curso de Administração Pública, modalidade semipresencial, do Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial da disciplina de Seminário em Gestão da Saúde Pública sob a coordenação do Professor DSc. Ricardo Thielmann.
VOLTA REDONDA 2015
Agradecimento: A Deus, minha família, aos amigos que sempre me apoiaram, aos tutores e ao Professor DSc. Ricardo Thielmann,
RESUMO
Os conselhos são órgãos deliberativos e consultivos de caráter permanente que devem formular estratégias; controlar amplamente a execução de políticas públicas; analisar e coibir irregularidades; estimular uma rede de comunicação com outras entidades; além de promover os estudos, comunicação e divulgação à cerca dos temas da área da Saúde, do desenvolvimento do SUS e dos próprios conselhos. Já a governança é tratada no que ela se refere á esfera de participação social no auxílio da formulação de políticas pública. A presente monografia pretendeu, em seu objetivo geral, apurar se a estrutura do Conselho Municipal de Saúde permite o desenvolvimento da governança, junto à população na formulação de políticas públicas. Para tal foi realizada uma pesquisa aplicada e qualitativa. A relevância do trabalho é grande, pois trata dos meios de se chegar à governança e assim garantir uma melhor qualidade de vida para população. Foram colhidas informações, através de entrevistas, de uma amostra composta por usuários do SUS, além de conselheiros de Saúde. Serão detalhadas as impressões expostas nas entrevistas realizadas sobre a realidade quanto aos serviços de saúde prestados no município, sobre o funcionamento do Conselho de Saúde, os pontos favoráveis, os possíveis pontos desfavoráveis e se há questões que devem ser aprofundadas para buscar um nível maior de governança pelo Conselho Municipal de Saúde. Conclui-se que o Conselho Municipal de Saúde de Barra Mansa não permite o desenvolvimento da governança, junto à população na formulação de políticas públicas, além de não respeitar a legislação pertinente aos Conselhos de Saúde. Um caminho para reverter essa situação seria o conselho de saúde de Barra Mansa focar em respeitar a lei que lhe é conferida; mostrar ao gestor a importância de trabalharem juntos em prol da população e por fim a sugestão de meios de divulgação do conselho. Palavras-chaves: Conselho municipal; gestão social; governança; gestão participativa.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO...07
2 REFERENCIAL TEÓRICO...10
2.1 O Histórico do Sistema Único de Saúde...10
2.2 A Constituição Federal de 1988...15
2.3 Os Conselhos de Saúde...16
2.4 O Conselho Nacional de Saúde e seus desdobramentos...20
2.5 Conselhos como Esfera de Gestão Participativa...22
2.6 A Governança e a Participação Social... 24
2.7 O Município de Barra Mansa e seus indicadores de saúde...27
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS...30
3.1 Definição e características da Amostra...30
3.2 Método de Pesquisa...31
3.3 Instrumento de coleta de dados...32
4 ANÁLISE DE RESULTADOS ...35
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS... 48
REFERÊNCIAS...51
1. INTRODUÇÃO
Os conselhos de saúde já são uma realidade na maioria dos municípios brasileiros. E para OLIVEIRA (2005, apud BATISTA et al., 2010, p.785):
Os conselhos de saúde têm como finalidade consolidarem uma das diretrizes da política do SUS: a participação da comunidade. Atuam na formulação e no controle da execução da política de saúde, incluindo elementos econômicos e financeiros, ou seja, o conselho é a instância que visa assegurar o controle social da política entendido como o ato de participar da elaboração e implantação das ações de saúde, assim como fiscalizar as ações e o destino dos recursos financeiros nessa área.
Segundo Andrade e Vaitsman (2013, p. 2060), “Os conselhos são canais de participação social que contribuem para o controle da gestão pública, coíbem o mau uso dos recursos, melhoram o desempenho das políticas e conferem legitimidade aos governos e às políticas públicas”.
Conforme Wendhausen, Barbosa e Borba (2006, p. 133), para que os conselhos funcionem de forma plena, cumprindo o seu papel instituído por lei:
“É preciso romper com antigos padrões de participação social. Atualmente fica difícil imaginar a participação efetiva nos conselhos, sem considerar a emergência de uma nova subjetividade em saúde capaz de produzir sujeitos mais autônomos, reflexivos e ativos para que se garanta a igualdade política e social”.
Conti (2010, p. 8), mostra que “A ideia de gestão social também está intimamente ligada à Governança, que se tornou uma ferramenta de transformação, uma vez que ela fornece o arcabouço teórico para uma globalização mais solidária, com mais equidade e justiça para todos”. É algo que pode melhorar a qualidade de vida da população e não se basta a melhorar o processo democrático.
Para mostrar como a falta de Governança pode ser prejudicial à população temos o depoimento de um dos ministros do Tribunal de Contas da União (TCU), Nardes (2014), baseado em estudos que o TCU vem realizando desde 2012 sobre o planejamento em diversas áreas para o desenvolvimento social e econômico do país, relata que “A falta de planejamento e de avaliação de riscos no Estado brasileiro leva à corrupção (citou a Petrobras como exemplo) e o fato de não existir governança facilita a corrupção no Brasil, porque não tem planejamento, não tem metas, não tem avaliação”.
A importância da pesquisa é de caráter social e profissional, já que ao fim da pesquisa acredita-se que ela possa auxiliar também os profissionais envolvidos com as políticas públicas a verem com mais comprometimento o modo como estão executando suas tarefas e assim o serviço prestado à sociedade será muito melhor, beneficiando-a. E quem sabe com isso também poder ajudar a conscientizar mais a população de Barra Mansa de que o dinheiro pago nos impostos deve sim gerar externalidades positivas para a população e caso isso não aconteça, as pessoas devem saber fazer valer os seus direitos e o Conselho Gestor tem como finalidade ajudar nesse processo de acompanhamento das políticas públicas que o Estado fornece.
O objetivo geral do presente trabalho era compreender se a estrutura do Conselho Municipal de Saúde de Barra Mansa permite o desenvolvimento da governança, junto à população na formulação de políticas públicas.
Os objetivos específicos, no primeiro momento, com os conselheiros foram identificar como funciona o Conselho Municipal de Saúde de Barra Mansa (os pontos fortes e os possíveis entraves ao seu funcionamento) e se a legislação pertinente vem sendo respeitada.
No segundo momento, foi verificar junto ao trecho de amostra da sociedade civil de usuários do SUS de Barra Mansa possui conhecimento acerca da existência e funcionamento do conselho; se ela se sente motivada a participar e se os serviços de saúde prestados no município são de boa qualidade e se suprem a demanda esperada. Este último ponto foi pesquisado, pois a governança plena também deve ser traduzida na prestação de serviços públicos de boa qualidade e que estes atinjam a toda a população ou pelo menos grande parte dela. E por fim, entender em que medida essa nova institucionalidade, que são os conselhos gestores, tem possibilitado, ou não a cidadania constitutiva ou o empoderamento, bem como suscitar possibilidades de melhorias, caso fossem necessárias.
O presente trabalho está desenvolvido em 5 seções a contar da presente introdução.
O referencial teórico será dividido em subseções. Na primeira subseção será apresentada a história desde meados do século XX até a VIII Conferência de Saúde para que se chegasse ao SUS- Sistema Único de Saúde.
São apresentados na segunda subseção os Conselhos de Saúde, a legislação pertinente a eles, as diretrizes e normas de funcionamento dos mesmos.
Após isso, na terceira subseção, será explicado sobre o Conselho Nacional de Saúde e seus desdobramentos, suas competências, regulamentos, além do Pacto pela Saúde que resultou na Carta dos Direitos dos Usuários do SUS, que descreve os direitos e deveres do cidadão brasileiro como usuário do SUS.
Sobre os conselhos como esfera de Gestão Participativa, na quarta subseção, é falado da criação, a nível federal, da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa – SGEP, assim como, contribuições e impasses que os conselhos sofrem abordados pela literatura do tema.
Como última subseção do referencial teórico tem-se a Gestão Participativa, os temas relativos a ela e a necessidade de melhorias que os teóricos a cerca do tema abordam.
Na metodologia serão apresentados: o método de pesquisa, o instrumento utilizado para a coleta de dados, assim como o caminho percorrido para colher esses dados.
Na análise de resultados serão confrontadas as respostas das entrevistas com o referencial teórico para verificar se o que o Conselho tem de parecido e no que diverge do que a literatura a cerca do assunto dispõe e no que a população tem a dizer sobre a participação, sobre os serviços de saúde prestados no município e o seu conhecimento a cerca das ações do Conselho de Saúde de Barra Mansa.
Nas considerações finais são apresentadas respostas aos objetivos gerais e específicos do trabalho.
Nas referências bibliográficas é colocado o embasamento teórico do trabalho. Nos apêndices são mostradas as entrevistas feitas à amostra da sociedade civil e aos conselheiros de saúde.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Para tratar sobre o Conselho Municipal de Saúde de Barra Mansa é preciso abordar os temas da gestão social e principalmente do modelo SUS, que serve como base para a participação social na política. Com isso é preciso entender o que motivou a criação do SUS e os caminhos percorridos até que se chegasse a ele.
2.1 HISTÓRICO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
A história até o momento que se estabelece a VIII Conferência de Saúde será contada a partir da resenha crítica do documentário: “Políticas de Saúde no Brasil: Um século de luta pelo direito à Saúde”, feito pelo Ministério da Saúde, em parceria com a Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS e a Universidade Federal Fluminense/UFF.
No início do século XX o Brasil é marcado pelo modelo econômico agrário-exportador, onde os imigrantes eram primordiais e então o país é marcado pelo predomínio das doenças transmissíveis como febre amarela, varíola, malária, tuberculose. Para não entrar em crise, devido ao temor desses imigrantes em desembarcar no país, o governo federal nomeia Oswaldo Cruz como diretor da saúde e declara guerra contra as doenças e intervém sobre o perfil de mortalidade e morbidade através de campanhas sanitárias, fazendo as vacinas obrigatórias, o que gerou revolta que conseguiu ser combatida. Os pobres não tinham acesso digno à saúde, dependendo de caridade de mulheres ricas e religiosos.
O direito à saúde foi então colocado na agenda pública na forma de assistência médica e serviços hospitalares como políticas sociais. Isso ocorreu não somente devido: aos interesses capitalistas de reprodução da força de trabalho, à transformação da saúde em bem de consumo e; ao ato de consolidar a instituição médica por meio da priorização da ciência e tecnologia que favoreceu a cultura da medicalização.
Bodstein (2009, p. 7-10) mostra que também foi resultado de:
Uma demanda social legítima foi o que possibilitou a oferta de recursos médicos-assistenciais pelo Brasil, mas devem ser feitos ajustes entre a oferta de serviços e a complexidade das necessidades de saúde da população, num contexto caracterizado por desigualdades sociais, econômicas e institucionais relacionadas, ainda, às diversidades entre municípios e regiões do país.
Somente em 1923, surge de forma embrionária a legislação trabalhista e previdenciária com as Caixas de Aposentadorias e Pensões que proporcionavam também assistência médica. Elas beneficiavam poucas categorias profissionais.
Após a Revolução de 1930, o novo Ministério do Trabalho incorporou-as e passou a tomar providências para que essa garantia trabalhista fosse estendida a um número significativo de trabalhadores.
Somente após 1945, os Institutos de Aposentadoria e Pensões expandiram suas áreas de atuação e passaram a incluir serviços na área de alimentação, habitação e saúde. Essa ampliação de funções, porém, não foi acompanhado da necessária reformulação da sua gestão financeira, o que acarretou sérios problemas posteriormente. A falta de um planejamento central foi também responsável por graves disparidades na qualidade do atendimento oferecido.
Com Getulio Vargas é incentivada a ampliação das indústrias de base nacionais e com a criação da Petrobrás o país vai começando a deixar o velho modelo agrário exportador e começa a aspirar ser um país competitivo com os países de primeiro mundo e agora uma nação de modelo econômico dinamizado pelo capital industrial.
Entre a era Vargas e até antes da ditadura no Brasil, o Estado manteve as campanhas sanitárias, alguns programas especiais e atendimentos em centros e hospitais para os cidadãos pobres, sendo os ricos atendidos pela medicina liberal.
Os trabalhadores formais urbanos eram assistidos pelos IAPs (Instituto de Assistência e Proteção Social), organizados por categorias ocupacionais. E já dentro do período ditatorial, em novembro de 1966, todos os institutos que atendiam aos trabalhadores do setor privado foram unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Essa unificação dos institutos que atendiam os trabalhadores do setor privado foi ruim, porque com isso se diminuiu a fiscalização, aumentando assim a corrupção.
O modelo de atenção básica era inspirado no modelo americano, com hospitais grandiosos e modernos, financiados pelo governo federal e deixados aos cuidados e à administração da iniciativa privada. Era privilegiada a prática curativa individual e especializada, com padrão organizativo orientado para o lucro e aumento do emprego de tecnologias médicas.
Ocorreu então uma crise sanitária com surto de meningite nos anos 70 e com isso aconteceu uma necessária expansão da medicina previdenciária. O clima foi agravado pela concentração de renda e repressão política dos anos ditatoriais. É nessa época que se localiza a origem do movimento sanitário nos Departamentos de Medicina Preventiva, que buscaram transferir o foco da atenção individual para as questões sociais e coletivas.
O governo usou o dinheiro do INPS para financiar o desenvolvimento do país, vindo a falir o instituto nos anos 70. No final da década de 70 e início de 80, sindicatos e partidos iniciaram uma fase de agitação, com grandes revoltas questionando a saúde e as políticas de saúde no Brasil. Acadêmicos, cientistas e "tecnocratas progressistas" debatiam em seminários e congressos as epidemias, as endemias e a degradação da qualidade de vida da população.
Soares do Bem (2006, p.1151), lembra que:
A década de 1980 foi das mais significativas, não apenas por ter marcado o início do fim do regime ditatorial; foi também uma das mais frutíferas do ponto de vista da pluralização dos movimentos sociais,(já existentes no período de redemocratização), que passaram a abranger várias novas temáticas, como a questão das mulheres, dos negros, de crianças, dos índios, do meio ambiente, entre outros. A perspectiva para o desenvolvimento de várias formas de participação social ocorreu com o processo de redemocratização iniciado no período populista, trazendo de volta a disputa político-partidária e a revitalização sindical.
Para Luz (1991, p. 5), “A discussão tomou força com os movimentos populares (de associação de moradores, sindicatos, igreja e partidos políticos), que passaram a exigir soluções para os problemas da saúde criados pelo regime autoritário”.
Nos anos 80 também surgiram vários projetos que pretendiam estender a cobertura dos serviços de saúde para toda a população, com ênfase na saúde pública. Em todos eles havia uma ideia de integração da Saúde Pública com a assistência médica individual e por isso foram combatidos pelos grupos médicos privados. Isso porque, esses últimos anos, foram também de crescimento para as indústrias médicas, da medicina de grupo, o interesse desses grupos não era o de um sistema público de saúde que funcionasse e sim o de uma assistência médica privatizada onde ela pudesse agir sem maiores escrúpulos. A iniciativa privada depois que viu seus hospitais antes financiados pelo Estado altamente equipados se descredenciou da rede pública de saúde e deixou a população sem o atendimento necessário.
A partir de 1983, a sociedade civil organizada reivindicou, junto com um Congresso firme e atuante, novas políticas sociais que pudessem assegurar plenos direitos de cidadania aos brasileiros.
Para Batista et al. (2010, p. 785), “O Movimento de Reforma Sanitária no Brasil, intensificado na década de 1980, foi inserido num cenário de abertura política e redemocratização do país em que a sociedade civil passou a desempenhar seu papel na cena política”.
Segundo Noronha et al. (2008, p. 438):
O marco da reforma do sistema de saúde brasileiro foi a 8ª Conferência Nacional de Saúde, cujo lema era “Saúde, Direito de Todos, Dever do Estado”. As conferências de saúde foram instituídas pela Lei n. 378, de 13 de janeiro de 1937, e tinham como principal objetivo propiciar a articulação do governo federal com os governos estaduais, dotando-o de informações para a formulação de políticas, para a concessão de subvenções e auxílios financeiros. A grande novidade dessa conferência foi a participação, pela primeira vez, das entidades da sociedade civil organizada de todo país.
O resultado da conferência foi a elaboração do artigo 196 da Constituição Federal - "Da Saúde"; a compreensão do determinismo social no processo saúde-doença e a reorganização do sistema de atenção básica, com a criação do SUS cujos objetivos são: a identificação e a divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde; a formulação de políticas de saúde e assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, com realização integrada das ações assistenciais e das atividades preventivas e também com a utilização de recursos tecnológicos mais apropriados (BRASIL, 1988). As leis orgânicas de 1990 trouxeram embasamento legal à essas determinações da Constituição Federal de 1988.
A Lei 8.080 de 1990 instituiu os princípios e diretrizes do SUS: a Universalização do direito à saúde (é uma obrigação do Estado garantir a todos os cidadãos serviços de saúde públicos e privados conveniados, em todos os níveis do sistema, mantido por uma rede de serviços hierarquizada e com tecnologia apropriada para cada nível); descentralização com direção única para o sistema (redistribuição das responsabilidades entre as esferas governamentais tendo a municipalização como foco, o gestor estando mais próximo do problema tem mais possibilidades de êxito na resolução deste); integralidade da atenção à saúde (o usuário do sistema é um ser integral, participativo no processo saúde-doença e capaz de promover saúde e cada comunidade deve ser reconhecida dentro da realidade de saúde que apresenta entendida
em sua integralidade) e por fim a participação popular visando ao controle social (a entrada da participação popular e o controle social possibilitam maior clareza e transparência na gestão do sistema). Direito garantido constitucionalmente de que a população, por meio de suas entidades representativas, pode participar do processo de formulação das políticas públicas e de controle de sua execução. Tal fator garante que as políticas formuladas sejam adequadas à realidade referida com fácil adequação de resoluções, fortalecendo a democratização do poder local. E o sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes (BRASIL, art. 198,1990a).
A seguridade social compreende “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 1988, Art.194).
Segundo Cruz (2011, p. 42) “As ações e serviços de saúde são considerados de relevância pública, cabendo ao poder público: sua regulamentação, fiscalização e controle nos termos da lei, a serem executados diretamente ou por terceiros, inclusive pessoa física ou jurídica de direito privado”. Portanto para Andrade (2001, p.2) “É dever do Estado garantir que prevaleça o direito público mesmo em casos em que os contratos são feitos com entes da esfera privada”.
Wendhausen, Barbosa e Borba (2006, p. 131 e 141) mostram que:
Um fato importante é que, segundo atualmente a maioria dos conselheiros hoje são mulheres que possuem alto grau de escolaridade e nível de renda médio à alto. É um dado que merece destaque, pois o espaço político, até bem pouco tempo, era constituído basicamente de homens. Considerando que sua presença deve-se ao histórico envolvimento das mulheres no cuidado à saúde e à assistência das pessoas, mas também ao movimento feminista, é um fator positivo, pois por dentro destes movimentos forja-se uma nova identidade da mulher, através de processos de empoderamento que vêm influenciando todos os demais movimentos sociais.
2.2 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Segundo o Portal do Palácio do Planalto, a Lei fundamental e suprema do país, a Constituição da República Federativa do Brasil, foi promulgada em 5 de outubro de 1988. Isto é, a Assembleia Constituinte, formada por deputados e senadores eleitos, escreveu e aprovou uma nova Constituição, que também pode ser chamada de Carta constitucional.
Ganhou o apelido de constituição cidadã, por ser considerada a mais completa entre as constituições brasileiras, com destaque para os vários aspectos que garantem o acesso à cidadania. Pode ser considerada o auge de todo o processo de redemocratização brasileiro.
A promulgação da Constituição de 1988, sétima versão na história da República, marcou o início da consolidação da democracia, após os anos da ditadura militar. Os brasileiros entraram nos anos 90 sob comando do primeiro presidente eleito diretamente pelo povo desde 1961.
Os principais avanços da Constituição de 1988 foram:
• SUS como sistema único de saúde no país.
• Voto facultativo para cidadãos entre 16 e 17 anos. • Maior autonomia para os municípios.
• Garantia de demarcação de terras indígenas. • Lei de proteção ao meio ambiente.
• Garantia de aposentadoria para trabalhadores rurais sem precisarem ter contribuído com o INSS.
• Fim da censura às emissoras de rádio e TV, filmes, jornais e revistas, etc. • Redução do mandato presidencial de cinco para quatro anos.
Segundo ainda o portal, a Constituição deve regular e pacificar os conflitos e interesses de grupos que integram uma sociedade. Para isso, estabelece regras que tratam desde os direitos fundamentais do cidadão, até a organização dos Poderes; defesa do Estado e da Democracia; ordem econômica e social.
2.3 OS CONSELHOS DE SAÚDE
A Lei Complementar à Lei Orgânica da Saúde (n. 8.142/1990) define: o estabelecimento das regras para a realização das conferências de saúde que têm por funções: definir as diretrizes gerais para a política de saúde; a regulamentação dos conselhos de saúde nacional, estaduais e municipais, definido o caráter permanente e deliberativo desses fóruns; a representação paritária e o papel de formulador e controlador da execução da política de saúde. As Conferências possuem regimento próprio, com periodicidade de quatro anos; são compostas por diversos segmentos sociais; devem avaliar a situação de saúde; definir regras de repasse dos recursos financeiros da União para os estados e municípios, que deveriam ter fundo de saúde, conselho de saúde, plano de saúde, relatório de gestão e contrapartida de recursos do respectivo orçamento (BRASIL, 1990b).
Para Gerschman (2004, p.1672):
Os Conselhos foram incorporados à Constituição [...] para se tornarem canais efetivos de participação da sociedade civil e formas inovadoras de gestão pública a permitir o exercício de uma cidadania ativa, incorporando as forças vivas de uma comunidade à gestão de seus problemas e à implementação de políticas públicas destinadas a solucioná-los.
A criação dos conselhos e o número de conselheiros são definidos pela lei de cada ente federado e o presidente deve ser eleito por seus membros. As vagas de conselheiros devem ser distribuídas de forma paritária. São dados critérios e exemplos para as representações, além da sugestão de mandatos com duração de dois anos e os motivos para substituição de conselheiros. O documento também direciona a formação e o funcionamento da estrutura administrava dos conselhos, das comissões e as competências do plenário, sendo o governo responsável por garantir a dotação orçamentária e autonomia do conselho. Que são compostos por 50% de usuários e a outra metade dividida em 25% para entidades dos trabalhadores de saúde e os outros 25% para representantes do governo, de prestadores de serviços privados conveniados, ou sem fins lucrativos (BRASIL, 2003).
Os conselhos têm como funções:
Formular estratégias e controlar amplamente a execução de políticas inclusive em seus aspectos econômicos e financeiros;
Avaliar e deliberar sobre contratos e convênios, conforme as diretrizes dos Planos de Saúde Nacional, Estaduais, do Distrito Federal e Municipais;
Aprovar a proposta orçamentária anual da saúde, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (artigo 195, § 2º da Constituição Federal), observadas o princípio do processo de planejamento e orçamento ascendentes (artigo 36 da Lei nº 8.080/90);
Examinar propostas e denúncias de indícios de irregularidades;
Responder no seu âmbito a consultas sobre assuntos pertinentes às ações e aos serviços de saúde, bem como apreciar recursos a respeito de deliberações do Conselho, nas suas respectivas instâncias;
Estimular articulação e intercâmbio entre os Conselhos de Saúde e entidades governamentais e privadas, visando à promoção da Saúde;
Acompanhar a implementação das deliberações constantes do relatório das plenárias dos conselhos de saúde;
Estimular, apoiar e promover estudos e pesquisas sobre assuntos e temas na área de saúde pertinentes ao desenvolvimento do Sistema Único de Saúde (SUS) e
Por fim estabelecer ações de informação, educação (o investimento teórico junto do contato com a realidade amplia o espaço de luta para além das instituições, tornando a sociedade o principal objeto para transformação) e comunicação em saúde e divulgar as funções e competências do Conselho de Saúde, seus trabalhos e decisões por todos os meios de comunicação, incluindo informações sobre as agendas, datas e local das reuniões (BRASIL, 1990a).
A Resolução nº 453, de 10 de maio de 2012, estabelece que as decisões do Conselho de Saúde sejam adotadas mediante quórum mínimo (metade mais um) dos seus integrantes, ressalvados os casos regimentais nos quais se exija quórum especial, ou maioria qualificada de votos; qualquer alteração na organização dos Conselhos de Saúde preservará o que está garantido em lei e deve ser proposta pelo próprio Conselho e votada em reunião plenária, com quórum qualificado, para depois ser alterada em seu Regimento Interno e homologada pelo gestor da esfera correspondente. Os Conselhos de Saúde, com a devida justificativa, deverão buscar auditorias externas e independentes sobre as contas e atividades do Gestor do SUS; e podem buscar a validação das resoluções, recorrendo à justiça e ao Ministério Público, quando necessário (BRASIL, 2012).
O mandato dos conselheiros será definido no Regimento Interno do Conselho, não devendo coincidir com o mandato do Governo Estadual, Municipal, do Distrito Federal ou do Governo Federal, sugerindo-se a duração de dois anos, podendo os conselheiros serem reconduzidos, a critério das respectivas representações. O conselheiro que trabalha deve ser dispensado do trabalho sem sofrer nenhum prejuízo. Um impedimento para a eleição de um conselheiro seria a ocupação de cargo de chefia ou comissionado, o que prejudicaria a autonomia representativa do conselheiro. Isso ajuda a ampliar o aspecto democrático e evita assim que representantes sejam eleitos a fim de favorecimentos políticos (BRASIL, 1990b).
Para Bodstein (1993, p. 9):
As marcas da cultura clientelista, presentes na história do Brasil, geram a ideia de que a posição de representante pode trazer benefícios pessoais e para o grupo específico que representa. Entretanto as reivindicações pessoais ou de um grupo isolado não podem ser mais importantes do que as da população como um todo.
Segundo Gonçalves et al.(2012, p.680):
O conselho de saúde, portanto, é um espaço público, onde a comunidade se expressa reivindicando seus direitos e controlando o Estado para que execute as deliberações oriundas desta instância. Esta garantia legal da participação da comunidade na gestão das ações e serviços de saúde por si só não garante o desempenho dos Conselhos de Saúde, uma vez que os mesmos estão na dependência de questões que envolvem diretamente três fatores sejam eles, a cultura do exercício da democracia por parte dos cidadãos; a concepção ideológica de gestão dos governantes e vontade política da comunidade participar. De qualquer forma, os conselhos significam uma força social imprescindível para fazer sair do papel as conquistas e impulsionar as mudanças necessárias.
Miranda e Guimarães (2013, p.223) identificaram como dificuldades na atuação dos Conselhos Municipais de Saúde de Teresina, problemas bastante semelhantes entre os conselhos municipais de saúde de todo o país. São eles:
Reuniões deliberativas, mas com muitas deliberações que não são implementadas; a paridade no Conselho é apenas quantitativa e formal; há pouca qualificação dos conselheiros para o exercício de suas funções, o que impede uma intervenção mais crítica e mais ativa no Conselho; a função da fiscalização é frágil - os conselheiros exercitam, prioritariamente, o papel de receber denúncias e provocar discussões; existe apatia dos conselheiros – desmotivação dos conselheiros para o exercício de suas funções; há falta de periodicidade das reuniões de alguns Conselhos; há dificuldades estruturais do Conselho – não existe infraestrutura adequada ao pleno funcionamento do conselho local; há desconhecimento dos gestores e servidores da unidade
sobre o papel do conselho local; existe pouca articulação do Conselho municipal e poder público municipal com os Conselhos Locais de Saúde.
Já como possibilidades de atuação do Conselho e os avanços proporcionados por este na unidade e na política de saúde, os autores identificaram:
O potencial de mobilização e reivindicação na defesa dos interesses da saúde; a possibilidade de inovação quanto aos processos na política de saúde; a identificação, pelos conselheiros, dos Conselhos Locais, como espaços de participação e controle – para debates e reivindicações, contribuindo no aprendizado coletivo; o controle social identificado por meio da mobilização; o Conselho, como espaço de democratização do SUS, permite à população discutir o atendimento ambulatorial e debater a questão da saúde pública; os conselheiros identificaram o Conselho local de saúde como um direito que se efetiva, quando o conselheiro exerce a participação, cobra ações para a unidade de saúde, debate questões importantes para a saúde da comunidade e fiscaliza as ações públicas.
2.4 CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE E SEUS DESDOBRAMENTOS
O Conselho Nacional de Saúde (CNS) existe desde 1937, no entanto, até 1990 era um órgão consultivo do Ministério e seus conselheiros eram indicados pelo governo. De 1990 até 2006, a organização e competências do CNS foram alteradas, aproximando-o da legislação do SUS. Hoje, o CNS é órgão colegiado de caráter permanente e deliberativo, integrante da estrutura regimental do Ministério da Saúde, é composto por quarenta e oito membros titulares, cada um com dois suplentes, indicados pelas entidades eleitas a cada três anos. A composição segue a paridade estabelecida na Lei 8.142/90, sendo 50% formada por representantes de entidades e dos movimentos sociais de usuários do SUS; e cinquenta por cento de representantes de entidades de profissionais de saúde, incluída a comunidade científica, representantes do governo, entidades prestadoras de serviços, Conselho Nacional de Secretários de Saúde - CONASS, Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde - CONASEMS e entidades empresariais com atividade na área de saúde (BRASIL, 2006).
Ao CNS compete:
Atuar na formulação de estratégias e no controle da execução da Política Nacional de Saúde, na esfera do Governo Federal, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros;
Estabelecer diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos de saúde;
Elaborar cronograma de transferência de recursos financeiros às demais esferas;
Aprovar os critérios e os valores para remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura de assistência;
Propor critérios para a definição de padrões e parâmetros assistenciais; Acompanhar e controlar a atuação do setor privado da área da saúde, credenciado mediante contrato ou convênio;
Acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporação científica e tecnológica na área de saúde, visando à observação de padrões éticos compatíveis com o desenvolvimento sociocultural do País e
Articular-se com o Ministério da Educação quanto à criação de novos cursos de ensino superior na área de saúde, no que concerne à caracterização das necessidades sociais (BRASIL, 2006).
Segundo Levcovitz et al. (2001, p. 272- 273):
O intenso processo de descentralização nos anos 90 foi bastante orientado pela edição das Normas Operacionais Básicas (NOBs) do SUS. Elas representam instrumentos de regulação do processo de descentralização, (mostrando rompimento com o antigo modelo de saúde, centralizado e verticalizado), que tratam eminentemente dos aspectos de divisão de responsabilidades, relações entre gestores e critérios de transferência de recursos federais para estados e municípios. Como dificuldades para essa descentralização, são apontados o funcionamento efetivo dos conselhos que é bastante variável entre as diversas unidades da federação e entre os municípios e por último há o predomínio do caráter consultivo sobre o caráter deliberativo sobre a política em diversas situações.
Em 2006, foi publicado o Pacto pela Saúde, um conjunto de reformas institucionais do SUS pactuado entre as três esferas de gestão (União, Estados e Municípios) com o objetivo de promover inovações nos processos e instrumentos de gestão, visando alcançar maior eficiência e qualidade das respostas do Sistema Único de Saúde. Ao mesmo tempo, redefine as responsabilidades em função das necessidades de saúde da população e na busca da equidade social. Suas prioridades se concentram na busca pela repolitização da saúde, como estratégia de mobilização social, e pelo avanço no processo de institucionalizar a saúde como direito de cidadania, além de se elaborar e divulgar a Carta dos Direitos dos Usuários do SUS (BRASIL, 2006).
Essa carta foi criada com a intenção de informar ao cidadão sobre os seus direitos e deveres como usuário do SUS. Ela é um esclarecimento de seis princípios de cidadania destacados a partir da legislação que, juntos, asseguram ao cidadão o direito básico ao ingresso digno nos sistemas de saúde, sejam eles públicos ou privados. A maioria desses princípios relaciona-se ao atendimento médico. Quanto à participação e ao controle social, o documento declara o direito de acesso às devidas instituições onde podem ser feitas sugestões, reclamações e denúncias, além do direito de participar de conferências, conselhos de saúde e conselhos gestores, seja como representante, seja indicando seus representantes (BRASIL, 2011). Infelizmente a carta explica pouco sobre como a participação seria efetivada.
2.5 CONSELHOS COMO ESFERA DE GESTÃO PARTICIPATIVA
Segundo Coelho (2012, p.144) “Reconhecendo-se a gestão participativa como uma das estratégias transversais para a consolidação do SUS, foi criada em 2003 a Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa – SGEP”. Responsável por formular a Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa – PNGEP nas três esferas de do SUS (BRASIL, 2007).
Conforme Coelho (2012, p.144- 145):
A PNGEP ressalta a importância de práticas e mecanismos que formulem e deliberem coletivamente políticas em saúde e considera como um desafio efetivar a participação popular, que deve ser alcançada por meio da ampliação de espaços públicos e coletivos para o exercício do diálogo e da pactuação das diferenças. Por fim, também deve ser feito o monitoramento, avaliação e controle da gestão do SUS. As ações a serem desenvolvidas na política PNGEP em relação ao aprimoramento das instâncias e processos de participação social no SUS abordam a realização e fortalecimento das conferências e dos conselhos de saúde, mas são muito vagas quanto aos outros mecanismos de participação política direta na formulação e encaminhamento de políticas de saúde. Dentre essas ações, é citada a busca por novos canais de escuta da população, mas não garante a força dessas falas nos efetivos processos de construção do SUS.
Para Wendhausen, Barbosa e Borba (2006, p. 142):
Essas ações articuladas dos Conselhos Gestores com os grupos sociais organizados e a comunidade podem contribuir para gerar capital social e empoderamento, aspectos fundamentais para a circulação e partilha do poder e para a consolidação de processos democráticos entre Estado e sociedade civil.
Segundo Dominguez (2007, apud COELHO, 2012, p. 148):
Infelizmente apesar de toda institucionalização a maioria dos conselhos municipais de saúde brasileiros enfrenta problemas estruturais e políticos que dificultam sua organicidade e autonomia e têm questionada sua legitimidade e eficácia. Há dificuldades quanto à falta de paridade, representatividade, orçamento próprio e autonomia no gerenciamento de recursos. Alguns não possuem sede ou linha telefônica própria, além da informatização e acesso à internet não fazer parte da realidade de muitos.
Essa autonomia dos movimentos populares nas relações com o Estado é essencial, só assim é possível avaliar, fiscalizar e apresentar mudanças quanto aos
serviços e políticas públicas sociais (VALLA E STOTZ, 1994, apud COELHO, 2012. p. 146).
Conforme Labra (2007, p.40):
Um detalhe que chama a atenção é a baixa representação das associações de moradores, porque contradiz a grande presença que têm essas entidades nos conselhos municipais. Por exemplo, no Estado do Rio de Janeiro ocupam mais ou menos 70% dos assentos destinados ao segmento usuários. A esse propósito cabe ressaltar que, como os usuários têm grande dificuldade para se agrupar dado que seus interesses são difusos, encontram nas associações de vizinhança o canal mais próximo para veicular demandas nos Conselhos de Saúde.
Para Gerschman (2004, p.1678), outros problemas pertinentes aos conselhos são:
A falta disponibilidade dos conselheiros em estarem presentes compondo as comissões permanentes e provisórias; os conselheiros serem sempre vistos como adversários, num espaço de tensão; a questão partidária, pois muitos vêm para o Conselho não para discutir os problemas de saúde, mas sim para tratar de questões próprias; impedimentos políticos partidários do Poder Executivo e seus interesses, além do excesso de burocracia imposta aos conselhos.
2.6 A GOVERNANÇA E A PARTCIPAÇÃO SOCIAL
Conti (2010, p. 8), mostra que “A ideia de gestão social também está intimamente ligada à Governança, que se tornou uma ferramenta de transformação, uma vez que ela fornece o arcabouço teórico para uma globalização mais solidária, com mais equidade e justiça para todos”. É algo que pode melhorar a qualidade de vida da população e não se basta a melhorar o processo democrático.
Para Mendonça et al. (2012, p. 1392):
O termo Gestão Social é objeto de estudo a gestão de problemáticas sociais e ambientais que necessitam de uma visão intersetorial e interorganizacional, considerando seu espaço de articulação em um contexto de constante fortalecimento democrático, onde múltiplos atores compartilham interesses, visões e ações dentro de um território.
Para Araújo (2002, p.6 e 11):
A governança é a capacidade que um governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade é decomposta em financeira, gerencial e técnica, importantes para a consecução das metas coletivas definidas que compõem o programa de um governo, legitimado pelas urnas. A governança tem como postulado fundamental condições mínimas de governabilidade. Esta se refere às próprias condições de exercício do poder e de legitimidade do Estado derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado na democracia. O resgate da esfera pública, como fórum de expressão da cidadania e aprendizado social, resulta na melhoria contínua na prestação dos serviços que contemplem as exigências sociais pelo atendimento das suas demandas.
Ou seja, tudo vai depender da vontade da população e da informação que ela possui para tal empreitada.
Segundo Valla (1993, apud BATISTA et al., 2010. p. 785), “A participação é o instrumento de governo mais adequado para construir um regime democrático, e o Estado deve criar um “conjunto de mecanismos participativos, visando à incorporação dos cidadãos aos programas de governo local””.
Conforme Wendhausen, Barbosa e Borba (2006, p. 133), para que os conselhos funcionem de forma plena, cumprindo o seu papel instituído por lei:
“É preciso que romper com antigos padrões de participação de social. Atualmente fica difícil imaginar a participação efetiva nos conselhos, sem considerar a emergência de uma nova subjetividade em saúde capaz de produzir sujeitos mais autônomos, reflexivos e ativos para que se garanta a igualdade política e social”.
Para Mendes (2006, p. 304) “A participação deve ser entendida como o exercício de organização concreta da população, visando o controle sobre atividades públicas a partir da ativação da sociedade civil, com presença da população na arena política defendendo seus interesses”. Para tal, segundo Carvalho (2004, p. 1093), “É preciso a aquisição de competências tais como o desenvolvimento da autoestima e da confidência pessoal; a capacidade de analisar criticamente o meio social e político e o desenvolvimento de recursos individuais e coletivos para a ação social e política”.
Segundo Andrade e Vaitsman (2013, p. 2060), “Os conselhos são canais de participação social que contribuem para o controle da gestão pública, coíbem o mau uso dos recursos, melhoram o desempenho das políticas e conferem legitimidade aos governos e às políticas públicas”. Para isso é necessário que haja o direito de exercer oposição. Perissinotto (2002, apud COELHO, 2012, p. 146), concorda dizendo que “Se não houver debate, conflito, publicização das questões, alternância no comando da instituição, a participação pode traduzir-se em aclamação ou em decisão sobre assuntos de menor importância ou ainda em discussão sobre “objetivos predefinidos””. Valla (1998, apud COELHO, 2012, p. 147), confirma dizendo que “Os conselhos podem então servir simplesmente como uma forma de legitimar a política de Estado diante da população”.
Segundo Stotz (1995, apud COELHO, 2012, p. 141):
Hoje, no Brasil, apesar da democracia política tão almejada, convive-se com a desigualdade social e péssimas condições de vida. Essa situação leva a uma descrença no Estado e em qualquer possibilidade de mudança, fato que, conciliado a valores neoliberais incorporados pela sociedade, cria uma visão imobilizadora que tende a reproduzir as injustiças e não transformá-las. Uma questão que abala significativamente a possibilidade da constituição dos sujeitos sociais são as políticas públicas neoliberais de caráter compensatório e não preventivo e redistributivo, focal e não universal.
Demo (2001, apud WENDHAUSEN, BARBOSA E BORBA, 2001, p. 137) diz que, “Essa vontade pode ser desenvolvida com a educação, instrumento de formação à cidadania, à medida que a escolaridade possibilita o envolvimento potencial e criativo das pessoas com as coisas de seu mundo”.
Para a melhoria da gestão social nos municípios temos como importante fator a melhoria da tecnologia da informação. Como exemplo disso temos o desenvolvimento
de programas de Governo Eletrônico pelo governo federal, que se apresentam como programas de utilização das modernas tecnologias de informação e comunicação (TICs) para ampliar discussões, democratizar o acesso à informação e dinamizar a prestação de serviços públicos com foco na eficiência e efetividade das funções governamentais
.
Coelho (2002, p. 141) completa dizendo que:
A falta de tempo dos cidadãos, em meio a um sistema capitalista que promove valores individuais e restringe a sociedade ao consumo e à acumulação, além da frustração pelo não reconhecimento da importância da ação social política, configuram importantes obstáculos para a mobilização social.
Segundo Valla e Stotz (1994 apud COELHO, 2012. p. 142):
As soluções precisam ser buscadas no coletivo, muitas vezes a efetivação dos direitos sociais para todos implica inclusive em restringir alguns direitos individuais (princípio democrático). É preciso também superar a visão de que as ações públicas em saúde são como concessões/benesses/favores do governo à população e não um direito. Tarefa difícil para nossa sociedade tão acostumada às práticas de clientelismo
Para Fuks (2002, p.6) “O acesso limitado da população às informações sobre as decisões do governo, é outro fator que tem restringido o potencial democrático. Os conselhos devem ser um canal não só de saber técnico, mas de informações anteriormente restritas à esfera governamental”.
Para Coelho (2012, p. 142) “É preciso amadurecer os objetivos buscados para lutar por conquistas mais abrangentes, (mais globais) pois quando os ganhos imediatos diminuem, o grupo tende a esvaecer”.
Wendhausen, Barbosa e Borba (2006, p. 11) dizem que “Isto nos faz refletir quanto à necessidade de melhorias na qualidade, representatividade e legitimidade das representações nos conselhos, aspecto que poderia ser (e deve ser) enfatizado na formação dos conselheiros”. A formação dos conselheiros deve mostrar sim que a democracia participativa é de suma importância, mas também deve mostrar os atalhos e problemas pra se chegar até ela.
2.7 O MUNICÍPIO DE BARRA MANSA E SEUS INDICADORES DE SAÚDE
O histórico do município foi retirado do site da prefeitura do próprio município da cidade.
Barra Mansa teve o território desbravado em fins do século XVIII, formando o seu núcleo original às margens dos caminhos das tropas que rumavam para o interior do país, passando o povoado a atuar como base de abastecimento dos fluxos migratórios desencadeados pela mineração. Graças à posição geográfica, o local foi perdendo o caráter de ponto de pousada e passou a expandir as funções comerciais. A consequente atração de colonos para suas terras, no início do século XIX, fez com que o café despontasse como principal produto.
O núcleo passou a desenvolver-se após a edificação de uma pequena capela em louvor a São Sebastião, nas proximidades da foz do rio Paraíba do Sul, no local chamado Posse. Segundo a tradição, um dos mais antigos fazendeiros em Barra Mansa, o barão Custódio Ferreira Leite, ali se fixou, dedicando-se ao plantio e cultivo do café no início do século XIX. Entre os benefícios creditados a esse pioneiro, destacam-se a demarcação do centro urbano e as construções da igreja matriz e da cadeia pública, bases para que o povoado alcançasse a condição de vila.
Em 3 de outubro de 1832, o governo decretou a criação do município, com desmembramento de terras de Resende. Em 1857, a vila de Barra Mansa foi elevada à categoria de cidade. A exaustão dos solos mais férteis e a liberação do braço escravo provocaram o declínio da cafeicultura e o êxodo rural. A cultura do café cedeu lugar à pecuária de corte extensiva, evoluindo posteriormente para a produção leiteira.
No final da década de 30, teve início o desenvolvimento industrial do município, com a implantação de setores ligados às indústrias alimentares. O grande marco da expansão industrial no Brasil, deflagrada no pós-guerra, foi representado pela instalação na década de 40 da primeira usina da CSN, em Volta Redonda, na época ainda distrito de Barra Mansa. As indústrias metalúrgica e mecânica aí se estabeleceram a partir da década de 50.
Barra Mansa e Volta Redonda, juntos, exercem influência direta sobre grande parte da Região do Médio Paraíba, a qual pertencem, bem como sobre a porção meridional do Centro-Sul fluminense. Devem tal condição ao fato de abrigar conurbação representada pelas duas sedes, cujo crescimento está relacionado à
implantação da CSN, que desempenhou papel multiplicador na atividade industrial da região, com o consequente aumento de serviços.
Barra Mansa é servida por ferrovias e rodovias que permitem a comunicação não só com outros municípios fluminenses, mas também com São Paulo e Minas Gerais.
Em 2010, de acordo com o censo, Barra Mansa tinha uma população de 177.813 habitantes, correspondente a 20,8% do contingente da Região do Médio Paraíba, com uma proporção de 93,2 homens para cada 100 mulheres. O município tem uma área total 2 de 547,2 KM². A densidade demográfica era de 324,9 habitantes por km², contra 138,1 habitantes por km² de sua região. A taxa de urbanização correspondia a 99% da população. Em comparação com a década anterior, a população do município aumentou 4,1%, o 70º maior crescimento no estado.
A regionalização ganhou força com a adesão do estado do Rio de Janeiro ao Pacto pela Saúde.
Segue uma tabela de indicadores de saúde para mostrar ao leitor o cenário do município:
Tabela 1 – Indicadores de Saúde de Barra Mansa no ano de 2014
Cobertura da sociedade civil estimada pelas equipes de Atenção Básica. 82%
Cobertura da sociedade civil estimada pelas equipes básicas de Saúde Bucal 60%
Proporção de exodontia em relação aos procedimentos. 7%
Razão de procedimentos ambulatoriais de média complexidade e população residente 0,72%
Razão de internações clínico-cirúrgicas de média complexidade e população residente. 2,90%
Número de unidades de Saúde com serviço de notificação de violência doméstica, sexual
e outras violências implantado. 4
Proporção de acesso hospitalar dos óbitos por acidente. 67%
Proporção de óbitos nas internações por infarto agudo do miocárdio (IAM). 18%
Cobertura do serviço de Atendimento Móvel de Urgência (Samu – 192). 100%
Proporção de óbitos, em menores de 15 anos, nas Unidades de Terapia Intensiva (UTI). 4,17%
Razão de exames de mamografia de rastreamento realizados em mulheres de 50 a 69
anos e população da mesma faixa etária. 0,34%
Proporção de parto normal. 30%
Proporção de nascidos vivos de mães com sete ou mais consultas de pré-natal. 74%
Número de óbitos maternos em determinado período e local de residência. 1%
Taxa de mortalidade infantil. 12%
Proporção de vacinas do Calendário Básico de Vacinação da Criança com coberturas
vacinais alcançadas. 38%
Proporção de cura de casos novos de tuberculose pulmonar bacilífera. 84%
Proporção de registro de óbitos com causa básica definida. 96%
Número de casos novos de AIDS em menores de 5 anos. 0%
Número de testes sorológicos anti-HCV realizados 750
Proporção de cães vacinados na campanha de vacinação antirrábica canina. 48%
Número absoluto de óbitos por dengue 0%
Número de Planos Municipais de Saúde enviados ao Conselho de Saúde. 0%
Número de conselhos de Saúde cadastrados no Sistema de Acompanhamento dos
Conselhos de Saúde – SIACS. 1
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
3.1 DEFINIÇÃO E A CARACTERÍSTICA DA AMOSTRA
A pesquisa foi realizada no município de Barra Mansa, localizada na região Sul-Fluminense do Estado do Rio de Janeiro, com uma amostra não probabilística (escolhida por conveniência), dividida entre os diferentes bairros da cidade. Já os conselheiros foram entrevistados no momento antecedente à reunião do Conselho de Saúde. Reunião esta que foi realizada no salão da Igreja Metodista localizada no centro da cidade. O tamanho da amostra é de 47 pessoas da sociedade civil que utilizam os serviços de Saúde do SUS, advindos dos diversos bairros do município, para que se evitassem respostas tendenciosas. Além de 16 conselheiros de saúde (sendo 8 conselheiros da sociedade civil usuários do SUS, 4 conselheiros do segmento de trabalhadores de saúde e 2 conselheiros representantes do governo e 2 do segmento de prestadores de serviços).
Num total de 63 pessoas. As características dessa amostra serão coletadas durante a pesquisa empírica, a fim de situar o leitor de como é a realidade dessa população e como ela se insere dentro do aspecto da governança que é tema dessa presente pesquisa.
Foi observada também a ata da reunião do conselho no dia em que foram realizadas as entrevistas.
Para Mattar, F. (1996, p. 132) Amostragem não probabilística é aquela em que a seleção dos elementos da população para compor a amostra depende ao menos em parte do julgamento do pesquisador ou do entrevistador no campo.
Schiffman e Kanuk (2000, p.27) mostram que em uma amostra por conveniência o pesquisador seleciona membros da população mais acessíveis.
3.2 MÉTODO DE PESQUISA
A pesquisa foi aplicada de modelo qualitativo. Trata-se de um estudo exploratório, de caráter amostral não probabilístico.
Para o atendimento dos objetivos gerais e específicos serão adotados como procedimentos de coleta de dados a pesquisa bibliográfica, embasada em obras que tratam a cerca dos conselhos de Saúde nas três esferas de poder, assim como, obras que tratam da legislação pertinente a eles e a Constituição Federal de 1988; documental, através da análise de manuais e portarias do Ministério da Saúde e também será utilizada a pesquisa de campo, realizada no ambiente a ser analisado.
Conforme Zanella (2009, p. 72) "As pesquisas aplicadas têm como finalidade básica a solução de problemas concretos, práticos e operacionais. Também chamadas de empíricas, pois o pesquisador precisa ir à campo, conversar com pessoas e presenciar relações sociais”.
Para Ferrari (1982, apud ZANELLA, 2009, p. 72) “Esse tipo de pesquisa pode contribuir teoricamente com novos fatos para o planejamento de novas pesquisas, ou até mesmo para a compreensão teórica de certos setores do conhecimento”.
Segundo Richardson et al. (2007, p. 5):
A pesquisa qualitativa pode ser definida como a que se fundamenta principalmente em análises qualitativas, caracterizando-se, em princípio, pela não-utilização de instrumental estatístico na análise dos dados. Esse tipo de análise tem por base conhecimentos teórico e empíricos que permitem atribuir-lhe cientificidade.
Para TRIVIÑOS (1987, p. 128 – 131):
A pesquisa qualitativa tem o ambiente natural como fonte direta dos dados e o pesquisador como instrumento chave (têm como preocupação básica o mundo empírico em seu ambiente natural); é descritiva (se preocupa com descrever os fenômenos por meio dos significados que o ambiente manifesta); os pesquisadores qualitativos estão preocupados com o processo (ao invés de resultados e produtos, estão preocupados em conhecer como determinado fenômeno manifesta-se); tendem a analisar seus dados indutivamente (as abstrações são construídas a partir dos dados) e o significado é a preocupação essencial (os fenômenos são compreendidos a partir do ponto de vista dos participantes).
3.3 INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
A coleta de dados foi feita através de entrevistas que serão feitas aos conselheiros de saúde e á amostra da sociedade civil. Objetivo é conhecer junto aos conselheiros como funciona o Conselho Municipal de Saúde de Barra Mansa; os pontos fortes; os possíveis entraves à sua participação; se a lei vem sendo respeitada e se existe representação efetiva por parte dos conselheiros acerca do segmento ao qual representam. E também verificar junto à sociedade civil se ela possui conhecimento acerca da existência e funcionamento do conselho; se ela se sente motivada a participar e se os serviços de saúde prestados no município são de boa qualidade e se suprem a demanda esperada.
Segundo Zanella (2009, p. 114) “A entrevista é a técnica é mais utilizada para pesquisas qualitativas”.
Para LAKATOS: MARCONI (2003, p. 195), “Entrevista é o encontro entre duas pessoas, a fim de que uma delas obtenha informações a respeito de determinado assunto. Pode ser utilizada na investigação social, na coleta de dados ou para ajudar no diagnóstico/tratamento de problemas sociais”.
Ao utilizar de entrevistas o pesquisador deve observar a Resolução 196/96 do Conselho Nacional de Saúde, que fala que para que uma pesquisa tenha ética é preciso que haja consentimento livre e esclarecido dos sujeitos envolvidos; ponderação entre riscos e benefícios tanto atuais como individuais ou coletivos e relevância social da pesquisa com vantagens significativas para os sujeitos da pesquisa com justiça e equidade (BRASIL, 2009).
Segundo Souza (2013, p.6) Nas entrevistas estruturadas, o entrevistador faz as mesmas perguntas (claramente definidas) para cada informante. E sobre as questões abertas utilizadas nessa monografia, o autor explica que elas geralmente requerem uma explicação para uma opinião para uma alternativa.
A pesquisa exploratória foi realizada durante os meses de março e abril de 2015. Os primeiros contatos realizados foram feitos por volta do dia 15 de março de 2015, quando foi entregue pela faculdade a carta de apresentação para que fosse possível a apresentação da entrevistadora aos entrevistados como estudante de Administração Pública e os reais objetivos da pesquisa que seriam avaliar o conselho de saúde e se possível contribuir para a melhoria dele.
A secretária executiva do Conselho ajudou muito nas entrevistas, já que possui alguns anos de experiência no cargo, auxiliando em todas as questões administrativas e dando apoio ao funcionamento de modo geral do conselho. Fez a apresentação à atual presidente do Conselho de Saúde, que pertence ao segmento dos prestadores de serviço. Fui informada que nas eleições há uma preocupação de modo geral em eleger presidentes de segmentos diferentes quando é feita a troca de presidente para que todos os segmentos sejam contemplados.
Depois disso foi perguntado como poderia ser feito o contato com os demais conselheiros para que pudesse realizar a pesquisa de campo. Foi informado que infelizmente alguns conselheiros, mesmo eleitos como previsto em lei, não estão presentes em todos os momentos necessários, outros não possuem e-mail, mas que haveria uma reunião do Conselho a ser realizada no dia 30 de abril de 2015, onde poderia haver conversa com os conselheiros a cerca de suas opiniões, queixas e sugestões.
A previsão de conselheiros a serem entrevistados era bem maior, porém devido à falta de possibilidade de contato e quórum abaixo do total de conselheiros, o número de entrevistados foi menor. Os entrevistados responderam as questões pessoalmente, um a um e foi percebido que alguns conselheiros e algumas pessoas da amostra da sociedade civil, receosos em dar sua opinião com medo de serem prejudicados.
O tratamento dos resultados foi feito através da combinação de palavras e ideias. Para a amostra de conselheiros temos com um universo de 22 possíveis entrevistados, uma amostra de 16 entrevistados.
De acordo com a fórmula da margem de erro dada pelo site http://www.cienciasecognicao.org/, temos que:
Tem-se que para um universo de 22 possíveis conselheiros a serem entrevistados, obteve-se uma amostra de 16 entrevistados e uma margem de erro de 10%, o nível de confiança dos resultados ficará em 86% de nível de confiança de que as
respostas dadas pelos conselheiros retratam a realidade do conselho de Barra Mansa. Já na parte de usuários do SUS, o nível de confiança se torna muito pequeno, já que o
trecho amostral de usuários do SUS escolhida por conveniência é bem menor que o desejável para provar que a opinião expressa por eles seria a realidade do município.
4. ANÁLISE DOS RESULTADOS
A amostra deste estudo foi formada por 16 conselheiros de saúde, advindos dos três segmentos (usuários, gestores e prestadores de serviço) e por 47 pessoas da sociedade civil usuários do Sistema Único de Saúde no município de Barra Mansa. A quantidade de conselheiros que foram entrevistados foi menor do que a esperada, pois alguns conselheiros têm pouca frequência, ficando a reunião geralmente com o quórum mínimo a ser respeitado para o início nas reuniões.
Dentre a amostra da sociedade civil temos pessoas entre 20 e os 55 anos, sendo em sua maioria, os maiores de 38 anos. A renda da maioria dos entrevistados gira em torno de 1 à 3 salários mínimos. Quanto ao sexo dos entrevistados na parte dos usuários está bem paritária, não havendo sobreposição de sexos. Já entre os conselheiros há predominância feminina. Wendhausen, Barbosa e Borba (2006, p. 141), concordam que “A mulher tem rompido com paradigmas históricos, assumindo seu papel na política e nos postos de trabalho até então. Com essa nova postura, as mulheres vêm influenciando fortemente outros segmentos sociais a lutarem por seus direitos”.
O grau mínimo de escolaridade dos entrevistados da amostra da sociedade civil é ensino superior incompleto, o que leva a crer que são pessoas que tem embasamento para buscar participar ativamente da vida política. Já entre os conselheiros de saúde, a situação é bem diferente, já que a grande maioria não possui nível superior. A educação que faz com que o ser seja curioso, que busque pesquisar o porquê das coisas à sua volta e tentar corrigir o que encontrar de errado e tentar melhorar o que já existe. Porém os resultados esperados para a amostra não correspondem a essa expectativa, pois foi percebido que o grau de escolaridade seria inversamente proporcional ao grau de participação no conselho de saúde.
Em todas às perguntas direcionadas aos conselheiros de saúde haverá uma porcentagem que preferiu não opinar, pois se refere a um conselheiro recentemente eleito, que preferiu conhecer melhor o conselho para emitir sua opinião sobre ele.
Na entrevista direcionada aos conselheiros de saúde, no primeiro momento, perguntou-se a paridade de conselheiros estabelecida em lei é respeitada no Conselho Municipal de Saúde de Barra Mansa?
Gráfico 1: Respeito à paridade prevista em lei.
Fonte: Elaborado pela autora, 2015.
Essa divergência de informações se deve ao fato da paridade ser respeitada no papel, porém muitos conselheiros são funcionários da prefeitura e com medo de perseguições políticas, têm medo de expor ideias contrárias às do segmento de gestores. A lei, já prevê alguns impedimentos para a eleição de conselheiros (BRASIL, 1990b). Para impedir justamente que sejam eleitos conselheiros tendenciosos, que não representam o segmento no qual foram eleitos, por medo de perseguições políticas. Exemplo disso é a impossibilidade de eleição de conselheiros que ocupem cargo de chefia ou cargo comissionado, evitando assim que a autonomia representativa dos conselheiros seja prejudicada. Isso ajuda a ampliar o aspecto democrático e evita assim que representantes sejam eleitos a fim de favorecimentos políticos.
Foi perguntado também se os conselheiros acreditam que o Conselho Municipal de Saúde tem sido eficaz e/ou eficiente no seu papel de permitir que a população participe na formulação das políticas públicas e o que os levaria eles a ter essa opinião.
Dois conselheiros disseram que sim, que o conselho tem sido eficaz e/ou eficiente no seu papel de permitir que a população participe na formulação das políticas públicas. Pois o conselho coloca as demandas sociais em discussão e o outro colocou que a capacitação é buscada até mesmo através de fóruns regionais e um não soube opinar.
Os demais 13 conselheiros disseram que apesar de total empenho que eles tem tido, ainda são necessárias algumas melhorias. Os problemas apontados como motivos
Disseram que não é respeitada 46% Disseram que é respeitada 40% Disse que é parcialmente respeitada 7% Não souberam responder 7%
