Política e administração de pessoal : estudo de dois casos

/

C A O E R NOS O E A O M I N 1ST R A

ÇA

O P Ú B LI C A -

6 O

CARLOS VERlsSIMO DO AMARAL

KLEBER TA TINGE DO NASCIMENTO

POLíTICA E ADMINISTRAÇÃO

DE PESSOAL

Estudo de dois Casos

,

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

SERVIÇO DE PUBLICAÇÕES

Dll'2Ítos reservados dd Funda~áo Getúlio Vdrgas

Praiél de Botafogo, 186 - Rio de Janeiro - GB - ZC.02 - Brasil

-par fórçLl de convênio celcbwdo com il Fundação Fard.

I' edição - lllLlio 1966

FUNDAÇÃO GETúLIO VARGAS - Serviço de Publicações - Diretor

APRESENTAÇÃO

Aplicado na pesq uisa e no ensino ele Administração Pública, o método do caso, que, nestes últimos tempos, tem tido cada "ez maior aceitação nos Estados Unidos da América do Norte, só agora começa a ganhar adeptos no Brasil. :tsse método se baseia na descrição escrita de casOs originais como método de pesquisa e, em seguida, em sua utilização (juntamente com casos de outro tipo) no processo de ensino. Há inúmeros tipos de casos, mas todos têm uma característica comum: relatam uma ocorrência significativa seja administrativa, política, executiva, legislati"a ou judicial.

Sob muitos aspectos, um programa de casos é mais indica-do para um país em desenvolvimento cio que para um já de-senvolvido. Uma das características da administração pública num país em desenvolvimento é a ausência de uma literatura, principalmente livros e monografias, baseada na realidade e produzida in loco. Confia-se grandemente nas obras traduzidas de outras línguas, oriundas de outras fontes de cultura, geral-mente mais adiantadas. Embora não se possa negar a sua im-portância no esfôrço global, essas traduções não podem nem de-vem substituir trabalhos originais.

Não é fácil, porém, criar ele repente um conjunto de obras, principalmente livros e trabalhos de igual importância que exi-gem muito tempo e esfôrço de pessoas de formação profissional,

VI

casos, por definição trabalhos sucintos (embora alguns atmpm as dimensões de um lino), tornam possível a produção de in-formações importantes e úteis em tempo relativamente curto.

Além disso, por vários motivos, não se deve pensar ser coi,a fácil a elaboração de um caso. Em primeiro lugar, um bom caso, bem elaborado, bem pesquisado e bem redigido exige uma consiclerá\C1 dose de habilidade e energia. Em segundo lugar, é preciso não pensar que, sendo mais curtos e mais fáceis de ela-borar do que os linos, os casos sejam por isso inferiores ;lq ue-les. Apenas são diferentes e sen-em a objetivos diversos.

Outro ponto - ('ste refletindo uma idéia pessoal nossa é que os casos não podem substituir outras formas de literatura no ensino da Administração Pública. Os entusiastas do método do caso às vêzes acham difícil encontrar outros métodos para um assunto. O que queremos dizer é que o método do caso se presta admiràvelmente para suplementar e complementar outro~

métodos. Os casos podem proporciollar nm'as e mais amplas perspectivas mas, pelo menos enquanto não dispusermos de mio lhares de casos e pudermos começar a fazer deduções generalizadas, não poderão êles constituir base adequada para o exame de um tema. O que se faz necessário é a produção de uma literatura diversificada de boa qualidade.

Foi reconhecendo essa nccessidade q lIC a Fundação Ford,

em 1964, resolveu conceder à Elt\P lima doação destinada a estimular a pesquisa e a produção de obras originais brasileiras no campo da Administração Pública. De acôrclo com o contra-to firmado, serão produzidos nos próximos cinco anos quinze livros básicos, dezoito monografias sôbrc assuntos mais ou me-nos especializados e vinte e quatro casos.

VII

Ao relatar o primeiro caso, o Prol. Carlos Veríssimo do Amaral retrata as dificuldaeles de implantação elo sistema elo mé-rito na administração pública brasileira. Embora o problema diga respeito especificamente à nomeação de interinos para a previdên-cial soprevidên-cial, suas conseqüências são ele natureza geral e refletem adequadamente as reações contra a natureza antidemocrática das nomeações de cunho político que rcduzcm :l, oportunidades

da-queles que, não dispondo de influência, têm que se valer do con-curso como forma de acesso aos cargos públicos. 1\ o segundo caso, o Prol'. Kleber XascimenlO t!e,cre\,e com minúcias o intrin-cado processo do aumento do funcionalismo federal em 1963 e o

papel de,empenhat!o pelos di\ersos grupos de in(crêsscs com

pc-lili\tj~ Ill:lC (:11\01\ idos. () seu ('~t lido püe em destaque a tendên-cia comum em nossa sociedade dc tram[onnar em tema político um problema que de"eria scr emincntemente téCllico.

tste caderno dá prosseguimento ,'t série de casos no Progra-ma Ford. Outros estão atualmente em elaboração para serem publicados. São todos sôbre ocorrências brasileiras e esperamos que, à medida que forem sendo publIcados, se intensifique o método do caso no ensino da Administra<:;1O Pública no Brasil, como importante contribuição para êsse estudo.

BEATRIZ :\1. DE SOUZA \VAHRLICH

A RESPEITO DOS AUTORES

Os autores dos presentes casos diferem na sua experiênclót profissional, embora tenham uma formação comum, sob certos aspectos, em ciências sociais aplicadas ao estudo da administra. ção. Um milita na área da administração de pessoal, o outro em orçamento. Ambos, contudo, realizaram cursos de

pós-gra-duação em administração pública na Universidade do Sul da Califórnia, nos Estados Unidos.

o

ProL Carlos Veríssimo do Amaral é bacharel em Ciên· cias Econômicas pela Universidade do Rio Grande do Sul. Sua {'aneira profissional tem-se desenvolvido na área ampla das

fI-nanças públicas, com especialização em administração orçamen· tária. É atualmente Diretor da Divisão de Administração PÚ-blica e membro do corpo docente do Instituto de Administração da Universidade do Rio Grande do Sul. Em 1965 obteve o grau de Mas/er Df Science em Administração Pública, na Uni"ersi-d;:de do SlIl da Califórnia.

o

Prol. Kleber Tatinge do Nascimento é bacharel e licencia-do em Administração Pública pela EBAP. Na Universidade licencia-do Sul da Califórnia obteve o grau de Doutor em Adminis~ração

Pública (Ph. D.) . É atualmente membro do corpo docente da EBAP, colaborando nas cadeiras de Teoria Administrativa,

In-trodu~ão à Administração Pública e Classificação Je Cargo;.. O

,;.

INDICE

v

A n"sj){'i/Ii dos AlL/lnc.~ ... " . . . IX

.\' Contro\crtid;" l.'úllneaç."c3 p,tra a previdência Social em 1%3: E,;tudo de Um Ca~\l ... 3

o

Aumcnto de Vencimentos do Funcionalismo FeeIeral em 1963: Estudo de Um Caso ... 37

AS CONTROVERTIDAS NOMEAÇÕES

PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL EM 1963:

ESTUDO DE UM CASO

SUMÁRIO

I - INTRODUÇÃO. . . ...

7

II - ASPECTOS BRASIL . . .

DA PREVIDÊNCIA SOCIAL r;o 9

1 . Histórico... 9 2. Organização básica ... ... 11

3. Sistema de pessoal ... J 3

III - SISTDL\ DO !\LÉIUTO E POLíTICA PARTI-DÁRIA . . . . 16

1. A administração pública brasileira e o princípio do merecimento ... 16 ') _{Recrudescimento ela política de clientela ... 18}

IV - AS r;OMEAçõES DE INTERINOS PARA OS IAPs EM 1963 ... 22

J. Tentativa de correção ... 22

C) O govêrno intervém no IAPFESP ... 24

~l. O Presidente se inquieta: a busca de soluções .. 29 i. A demissão elos interinos ... 30

V - COKSIDERAÇõES FINAIS ... 34

\

I - INTRODUÇÃO

~ ào tCIll sido fútil a adoção

elo sistema do mérito para in-gresso no serviço público em! nosso País. Na realidade, a evolução da administração de; pessoal no govêrno apresenta, como principal característica, períodos de observância ao princípio do mérito alternados com períodos de intenso nepo-tismo. Tais oscilações têm sido apontadas como prejudiciais, a longo prazo, para o desenvoh-i-mento de um serviço público voltado para a economia e efi-ciência.

Nenhuma área da adminis. tração pública brasileira é mais criticada, todavia, pelas viola .. ções constantes ao sistema do ~érito do que a previdência social. Existe na opinião pú-blica uma atitude de descrédi· to relativamente aos instituto~

de previdência devido a sua

vulnera bilidade às pressões de natureza política na admissão de seu pessoal. Isso talvez de-cona, em parte, da percepção geral de que o excesso de ad-missões sem critérios rígidos acaba por debilitar as finança!

ti o s institutos, acarretando, assim, diminuição no nível dos serviços por êles prestados.

O presente caso trata de um episódio de nomeações para a previdência social e nada mais ilustrativo dos problemas que iremos tratar do que a trans-crição, ab initio, da entrevista presidencial publicada pelo jor-nal última Hora, do Rio de Janeiro:

no-C\DE!{="OS DE .\D:\ll:\ISTRAÇÃO PÚBLICA

meações nos lmtitutos de Previdência Social c elaborar uma mensagem ao Congresso sôbre a matéria. Essa men-sagem, fixando a posição do govêrno face aos diversos pro-blemas criados pelo grande número de funcion;írios ad-mitido<i c sua repercussão, mesmo no erário público, irá sugerir a aprovação de um dispositivo legal que per-mita o contrôle governamen-tal no caso de excesso ele

no-1) O/tima Hora, 16-8-63.

11 -

ASPECTOS DA PREVID~NCIA SOCIAL NO BRASIL

I. HiSTóRICO

Instituído no Brasil em 1923, quando a Lei Eloy Chaves criou as Caixas de Aposentado-ria e Pensões dos Ferroviários, o seguro social obrigatório não é conquista recente. Desde a Grécia antiga, onde era encon-trado sob o nome de "éranoi'',2 a té nossos dias, as associações de ajuda mútua vêm-se aper-feiçoando e contribuindo deci-sivamente para o tão almejado equilíbrio social. A êste res-peito, assim se expressou Ar-mando de Oliveira Assis:

"Porém, o grande papel re-servado ao Seguro Social obri-gatório estatal era o de reme-diar as injustiças sociais, e apa-7iguando, assim, não apenas a insatisfação das classes

traba-lhadoras, mas, também, alivi-ando a pressão que aquelas in-justiças sacias geravam para a

sociedade inteira. Esta, tam-hém, por sua vez, encontrou no seguro social um instrumen-to para diminuir as tensões in-ternas e capaz de contribuir para seu equilíbrio e tranqüi-lidade. Neste sentido, como poderoso fator de paz social, é que o seguro social acabou por inscrever-se como uma das mais formidáveis armas da "polít.ica social" dos Estados l\foder-nos." 3

A consciência da importância destas idéias encontrou condi-ções favdráveis no Brasil com o movimento revolucionário de 1930. Até então, apena5 as

2) Assis, Armando de Oliveira, Compêndio de Seguro Social; Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1963; p3g. 55.

10 CADER:\OS DE AD.\Il-"IS·~RAÇÃO púnuc ....

CAPs dos Ferroviários (1923) e as CAPs dos Empregados em Navegação Marítima e Fluvial, c Portos (1926) constituíam o elenco das instituições de se-guro social brasileiras, e resul-tavam de providências legisla-tivas isoladas, já que a Consti-tuição de 1891 silenciava sô-bre a matéria. ~

A criação do Ministério tIo Trabalho, Indú.'ltria e

Comér-Li o, em 1930, "com atribuições de orientar e supervisionar o

~cguro social brasileiro,":; dcu " êstc vigoroso impulso. Por

~eu turno a Constituição de

1931, estabelecendo a compe-tência da União para legisLlr sôbre previdência social e dis-pondo sôbre as contribuições da União, dos empregadores e dos empregados, deu suporte jurídico e financeiro à estatiza-ção do seguro social, que se processou através da criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões. '

Assim, ao IAP dos Maríti-mos, que surgira em 1933,

se-4) Ibid., pág. 169.

5) Ibid., pág. 161. 6) Ibicl., págs. 160-168.

guiram-se: o dos Comerciário; (IAPC) e o doIS Bancários (IAPB) em 1934; o dos Indus-triários (IAPI) em 19~6; o dos Empregados em Transportes c Cargas (IAPETC) e o Institu-to de Previdência e Assistência dos Servidores d o E s t a d o (IPASE) em 1938; a CAP dos Ferro\'i;'trios e Empregados em Serviçm Públicos em 1954, transformada em IAP dos Fer-rovüírios e Empregados em Ser-viços Públicos (IAPFESP) em

1900; o Serviço de Alimentação

d~1 Pre\idência Social (SAPS) em 1940; o Serviço de Assistên-cia Médica e Domiciliar de Urgência (SAMDU) em 1949;

e o Serviço de Assistência e Se-guro Social dos Economiários

(SASSE) em 1957 - abrangen-do pràticamente tôdas as cate-gorias profissionais urbanas. 6

reper-POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE PESSO.\L 11

cussão na estrutura da previ-dência social brasileira, pois aquêles dois órgãos passaram a incumbir-se da supervisão e fis-calização de todo o sistema pre-,·idenciário.

2. ORGANIZAÇÃO BASIC.\ A Lei Orgânica da Preddên-cia SoPreddên-cial nQ _{3.807 (dec. ..,}

48.959-A de 19-9-60), sancio-nada a 26 de agôsto de 1960. representa "um passo relevante na história da previdência

50-cial do Brasil", uma vez que "estabelece condições idênticas para todos ós segurados 7 e

prepara uma futura unificação administrativa, pois as institui-ções de previdência subordina-das ao Ministério do Trabalho e da PreYidência Social ... (MTPS), através do DNPS, re-ceberam a mesma estrutura e se regem pelas mesmas nornlas." ~

No que respeita à organiza-ção administrativa, foi comple-ta a. modificação introduzida pela Lei Orgânica da Previdên·

ria Social. Anteriormente, os contribuintes p a r t i c i pavam apenas dos Conselhos Fiscais. Pelo nôvo sistema, essa partici-pação, através dos colegiados, ocorre em todos os níveis, isto t\ não apenas nos órgãos de ad-ministração e fiscalização, mas também órg::ios regionais de julgamento e rcdsão e até nos de orientação e contrôle. De acôrdo com a referida lei, ór-gãos de dois níveis formam a estrutura administrativa da previdência Social:

1)

órgãos de orientação e contrôle -DNPS, CSPS e Serviço Alua-rial: 2) órgãos de administra-ção - Institutos de Aposenta-doria e Pensões (IAPs) e SAPS. li

Dentro tias características da administração colegiada, o .. ,

D~PS é dirigido por um Con-selho Diretor, do qual fazem parte dois representantes da. União, nomeados pelo

PresI-7) A expressão "segurados" aplica-se a todos quantos, em caráter obriga-tório, contribuem para os IAPs, tendo emprêgo, ou exercendo atividade remunerada em todo o território nacional com exceção dos servidores públicos civis e militares, dos trabalhadores rurais que exercem ativi-dades ligadas à. agricultura e à pecuári<t, e dos empregados domésticos. 8) Assis, op. cit., pág. 167.

12 CADERNOS DE ADMINIS1RAÇÁO PÚBLICA

dente da República, dois repre-sentantes das emprêsas e dOIS representantes dos segurados, todos com mandatos de quatro anos. Suas atribuições consis-tem em planejar, orientar e coordenar, em todo território nacional, a administração da previdência social, expedindo normas gerais e resolvendo as dúvidas suscitadas na aplica-ção das leis e regulamentos.

Dez membros integram o co-legiado do CSPS: quatro de. signados pelo Presidente da República, três representantes dos segurados e três das emprê-sas. O Presidente é eleito, anualmente, dentre QS

represen-tantes do Govêmo. O colegia-do é órgão de contrôle jurisdi-cional, que decide em questões concernentes a aposentadorias e outras de interêsse dos bene-ficiários.

Os Institutos de Aposenta-ria e Pensões (IAPs) são atarquias com personalidade j u-rídica própria e possuem auto-nomia administrativa e eco-nômica. Cada um é dirigido por um Conselho

Administra-10) Ibid., pág. 169.

tivo, sob fiscalização direta de um Conselho Fiscal. É da competência do Conselho Ad-ministrativo organizar o qua-dro de pessoal e autorizar a admissão, demissão, promoção e movimentação dos servidores. Acima dessa complexa estru-tura administrativa, que atua sôbre mais de 15 milhões de pessoas (entre segurados e de-pendentes) e que somente no ano de 1961 registrou receita efetiva de ] 20 bilhões de cru-zeiros, 10 situa-se o Ministro do

Trabalho e Previdência Social, corno bem assinala Armando de Oliveira Assis:

POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 13

rever, ex ofticio OU por soli-citação, as decisões do Con-selho Superior da Previdên-cia SoPrevidên-cial, e de julgar os re-cursos contra atos do Depar-tamento Nacional da Previ-dência Social. 11

o

suporte financeiro da pre-Yidência social do Brasil, nos têrmos dos artigos 69 e 73 da Lei Orgânica, provém de duas fontes: 1) contribuições dos em-pregadores, dos segurados e da União, em valores iguais; e 2) os rendimentos de seu patrimô-nio, as doações e as rendas ex-traordinárias e eventuais. Ca-da urna Ca-das instituições elabo-ra sepaelabo-radamente seu orçamen-to anual e o submete à apro-vação do DNPS. A êste são também submetidos, anualmen-te, o balanço geral e a de-monstração do resultado finan-ceiro. A prestação final de

11) lbid., pág. 204.

contas é submetida ao Tribu-nal de Contas da União. Ape-sar dessas determinações de or-dem legal, a situação financei-ra da maioria dos IAPs é extre-mamente difícil, pois além de a União não entregar a parte que lhe cabe no rateio das contribuições, os serviços de arrecadação são falhos.

3. SISTEMA DE PESSOAL A movimentação dessa com-plexa e extensa organização bu-rocrática, que se estende por

todo o país através de Delega-cias Estaduais, AgênDelega-cias e Pos-tos, é feita por milhares de ser-vidores, efetivos, interinos, con-tratados, extranumerários, etc.

O Anuário Estatístico do

Brasil (1962) dá a seguinte

distribuição de cargos e fun-ções pelos diversos órgãos da previdência social. 12

CADERNOS DE ADl\IlNISTRAS:''\O PÚBLICA

NúMERO DE CARGOS E FUNÇÕES NAS AUTARQUIAS FEDERAIS - EM 20-12-60

CARGOS F U N ç õ E S

óRGÃOS

I

I

N° ₁

Preen-1

I

chidos ₁

-_._--~_._-.

-I

I

IAPB 1997

I

1750

IAPC 6639 'I 6005

I

IAPTEC 7252

I

6903 I

IAPFESP 5046 i 4254 I

IAPI 16433 10 477 i _I

IAPM 2304 1932 1

IPASE 8359 7131

I

SAPS 1393 I 927 i

I

I I

I

TOTr\L 49423 : 38379 'i

De modo geral, a imagem que a opinião pública tem dm ,erviços prestados pelos IAPs não é das mais lisonjeiras. Amiúde a imprensa publica leclamações e críticas sôbre tais

~erviços, como, por exemplo:

"A previdência social tem sido, durante muitos anos a brecha principal pela qual se iutroduziu o chamado

em--- - - --_.~._.- - ----

-I

Vagos

N·

1 Preen.- Vagos

I

chidos

I

I

i

247

_-I

_I

634 4410

I

4410 :

349 3890 I 3890 :

792 i 373 I 360 13

I

5956 1494

I

1286 : 208

372 516

I

433 • 83

1228

_-I

I

466 1 127

I

711 416

I

I

I

I

10041 11810 ₁ 11 090

I

720

1 !

preguismo. Não faltavam as boas intenções de acabar com êsse abuso que devora a pesada contribuição dos empregados, diminuindo ao mesmo tempo as possibilida-des de ministrar-lhes os cor-respondentes benefícios." 13

Ou então:

"Enquanto essa orgia de

contri-POLÍTICA E AUl\IIi'iISTR.4.ÇÃO DE PESSOAL

15

buintes dos IAPs f i c a m aguardando meses e meses o despacho de seus requerimen-tos, pois, via de regra, um benefício de auxIlio-doença leva mais de 3 meses para

13) Correio da M anltã, 20-8-63.

li) Fó/lla da Manhã, 9-8-63.

ler o início do pagamento providenciado. Extensas fi-las são verificadas diària-mente nas Delegacias dos Institutos, para saber do an-damento dos processos_" 14

[i1-)--T'~~'~-~7'~~;"'~i"'-;:-'--~--i

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111 -

SISTEMA DO MÉRITO E POLlTICA PARTIDÁRIA

A adoção do sistema do mé-rito como fator de aprimora-mento do serviço público tem constituído um dos maiores de-safios aos administradores e le-gisladores nacionais. Ao longo de muitos anos, sob diferentes regimes políticos, vem a admi-nistração federal, por seus pou-cos técnipou-cos, tentando remover os obstáculos, principalmente de ordem política, com que se tem defrontado, e que têm pro-lelado a concretização da idéia. A história da implantação, no Brasil, dessa discutida filosofia de administração de pessoal

confunde-se com a história do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), 15

embora desde 1934 existisse dispositivo constitucional de-terminando o preenchimento de cargos na administração fe-deral através de concursos. 16

1. A ADMINISTRAÇÃO PÚ-BLICA BRASILEIRA E O PRINCíPIO DO MERECI-:MENTO

Inspirado na expel-iência norte-americana, o DASP tem sido, desde o início, o grande laboratório de decantação da

15) Inicialmente Conselho Federal do Serviço Público (Lei

n

9 _284,

de 28-10-1936), passou a denominar-se Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) por fôrça do Decreto-lei nO 579, de

30-7-1938.

16) Siegel. Gilbert B.. "Administration. Values & the Merit System in Brazil". editado por Robert T. Daland e outros; Perspectives of

POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL

₁₇

idéia do sistema do mérito, e .à sua atuação no campo da administração de pessoal deve-se a difusão, ainda que, par-cial, do sistema pelos organis-mos estaduais e locais. Dura-mente criticado pelo rigorismo com que caracteriza seus con-cursos, deve, entretanto, ser visto como a mais séria tenta-tivaaté hoje feita no Brasil no sentido de dar ao servidor público condições mínimas pa-ra bem exercer suas funções. Concursos, disciplinando o in-gresso; cursos especiais, incen-tivando o treinamento; obras técnicas e a Revista do Serviço

Público, motivando estudo e

pesquisas de problemas admi-nistrativos; e projetos de clas-sificação de cargos são marcas indeléveis que assinalam sua ativa participação no panora-ma administrativo brasileiro dos últimos vinte e cinco anos. Todavia, por paradoxal que seja, o prestígio do DASP co-mo órgão de administração de

pessoal sofreu gradativo des-gaste, a partir da reconstitu-cionalização do país, em 1946. E o sistema do mérito, cuja implantação não se conclui a curto prazo, constituindo, ao contrário, penoso e continuado processo de tomada de cons-ciência, sofreu as conseqüên-cias dês se processo.

A comercialização do voto floresceu através das figuras do

filhotismo, do pistolão, do

apa-drinhamento, "e, na medida

em que o DASP não conseguiu sofrear as investidas políticas, o sistema perdeu, em prazo mlmmo, o que lhe custara anos assegurar. Exemplo disso são as conseqüências da Lei n'! 200, de 1947, e das chamadas Tabelas Únicas, de 1948. Com as últimas, os quadros do fun-cionalismo sofreram verdadeiro processo de inflação humana, sem a menor observância aos preceitos do sistema do méri-to. 11

17) Nascimento, Kleber - A Problemática da Classificação de Cargos r.o Serviço Civil do Poder Executivo da União, (tese apresentada no

concurso para provimento de cargos de Técnicos de Administração do Serviço Público Federal): Rio de Janeiro, 1962 (mimeografado) pág.47. 18) Nascimento, Kleber - Classificação de Cargos no Bra$il; Rio de

18 CADERNOS DE AD).n~ISTRAÇÃO PÚBLICA

Mas, se o Poder Legislativo, pressionado por sua clientela política, introduzia substituti-vos a estudos sérios e tecnica-mente elaborados, 18 também o

Poder Executivo, sensível ao fator político cedia de form~~

idêntica a essas influências. Não importava que a Consti-tuição de 1946 afirmasse em seu artigo 186 que a "primei-ra investióu"primei-ra em cargo de car-reira, e em outros que a lei de-terminar, efetuar-se-á median-te concurso". O intcrino e o

extmnumcrário foram.

concebi-elos como desvios legais para o precnchimento de vagas exi,-tcntes no serviço civil.

Assim a partir do gO\êrno provisório de 1945, as nomea-ções de interinos cresceram em ritmo acelerado, enquanto que os concursos eram melancolica-mente sobrestados ou, mesmo, cancelados. 1\)

2. RECRUDESCIMENTO DA POLíTICA DE CLIENTELA

As eleições presidenciais de 1955, resultando de uma

com-19) Siegel. op. cU. pág. 6.

20) lbid .• pág. 7.

posição política entre o Parti-do Social Democrático (PSD) e o Partido Trabalhista Brasi-leiro (PTB), agravaram ainda mais o problema, pois os com-promissos assumidos na fase pré-eleitoral se traduziram em cêrca de sete mil nomeações logo após a posse do Presiden-te e do Vice-PresidenPresiden-te. 20

O Panü.b Trabalhista Bra-sileiro defendia, em seu pro-grama, as idéias de justiça so-cial e de sadio nacionalismo que caracterizaram a pregação de Getúlio Vargas e Alberto Pasqualini, embora, no dizer de José Honório Rodrigues, "A legitimidade histórica do mo-vimento trabalhista estivesse sendo burlada pela aliança com o partido oligárquico e dominante" . 21 Sua área de

atuação estendia-se pelo ope-rariado brasileiro e pela imen-sa e abandonada população rural. Influía decisivamente na organização sindical e por essa razão era visto pela opi-nião pública como elemento de neutralização do comunismo

POLÍTIC\ E AD:\fIl\'ISTRAÇÃO DE PESSOAL ₁₉

no Brasil. Por tudo isso, e sen-tindo que as idéias e filosofias políticas, sociais e econômicas que informam o programa de um partido sàmente se concre-tizam quando aplicadas atra-"és dos instrumentos governa-mentais, o PTB buscou e obte-ve, com a vitória eleitoral de 1955, o contrôle absoluto dos dois órgãos executivos federais que mais lhe interessavam: Ministério da Agricultura e Mi-nistério do Trabalho e Preyi-cIência Social.

Destarte, para o Vice-Presi-dente da República a eleição não significava apenas a pos-sibilidade constitucional de substituir o Presidente ou a honra de presidir o Senado Fe-deral, mas, também, o domínio daquelas duas importantes pas-tas. Tal posição, ao mesmo tempo que lhe dava imensa projeção nacional e amplia,a consideràvelmente a participa-ção de seu partido no cenário político brasileiro, era sem dú-,ida bem mais favorável do

22) The New York Times, 8-8-53. 23) lbid., 15-8-63.

que a de Ministro do Traba-lho, que ocupara anteriormen-te, quando, dando os primeiros passos por entre o emaranha-do da política nacional, se ex-pusera em demasia e sofrera tremenda oposição. 22 Agora,

sim, justificavam-se as preo-cupações de seus adversários políticos, que de há muito afir-mavam estar êle "tentando montar urna máquina que eventualmente o levaria ao tôpo". 23

Controlando aquêles elois mi-nistérios, o PTB montou, efe-tivamente, poderosa máquina eleitoral ao longo do período 1955/1960, e seu candidato, que recebera mais de três e meio milhões de votos em 1955, foi reeleito Vice-Presidente da República em 1960 com 4.547.010 sufrágios. 24

o

resultaelo elo pleito de 1960, autêntica consagração popular de um candidato cuja mensagem, entre outros pontos, acenava com a implantação de

20 C.\DERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

uma administração calcada no respei to, na ordem e no mais ,dto padrão moral, refletiu a discordilncia do eleitorado bra-sileiro com o chamado

govêr-no desellvolvimentista elo pe-ríodo anterior, e um desejo in-disfarçável de ver mudado o

proce~so administrativo.

No clima da política de aus-teridade, em verdade mantido durante os sete meses que se seguiram, o DASP readquiriu seu prestígio de anos atrás. A propósito, observa Siegel:

"Sob o govêrno do Pre~i­

dente Jânio Quadros, em 1961, adotou-se para o DASP

llÔVO regimento, que deu

maior ênfase às funções exis-tentes. Tal regimento im-plantou a nova Divisão de Classificação em 1960. Tam-bém refletindo no regimen-to, estava um decreto presi-dencial de 1961, que

estabe-lccera amplo progranu de treinamento em serviço.

.\té então o DASP jamais cOlbeguira recuperar 05

po-dêres que possuíra durante

a Ditadura." 25

Inúmeros foram os

concur-~os abertos, e a Divisão de Se-leção e Treinamento do DASP passou a desenvolver intensa

a ti vidade .

A 25 de agôsto ele 1961, po-rém, o país é surpreendido com a renúncia do Presidente. A 7 de setembro daquele mesmo ano, superando forte reação militar 26 e aceitando a

dimi-nuição de seus podêres, o Vice-Presidente assumiu o cargo.

Se as teses levantadas pelo Presidente que renunciara -política externa independente, relações diplomáticas e comer-ciais com todos os povos e re-formas de base - foram encam-padas pelo nôvo Govêrno, o

25) Siegel, Gilbert B. - The Dasp: A study in the Deterioration oE an Organizational Basis. Daland, Robert T. e outros (editors). in JJerspectives of Brazilian Public Administration. Los Angeles

Univer-sity of Southern Califorrtia; Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas. (mimeografado); pág. 29.

POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL

21

mesmo não sucedeu com rela-ção à política de pessoal do serviço público da União. Em outubro de 1961, cêrca de 30 dias após a posse, o nôvo Pre-sidente, atendendo a solicita-ção que lhe faz uma delega-ção de interinos, determina a suspensão dos concursos em an-damento, sob o fundamento de tramitar no Congresso N acio-naI lei que, se aprovada, iria efetivá-los independentemente de provas.

Com isso o DASP via-se uma vez mais desprestigiado e o sis-tema do mérito no Brasil so-fria nova interrupção.

Embora tornada sem efeito pouco depois pelo próprio Pre-sidente, foi aquela decisão pre-sidencial que abriu caminho para as controvertidas nomea-ções de interinos para a pre-vidência social em 1963.

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I

'--IV -

AS NOMEAÇÕES DE INTERINOS PARA OS IAPs

EM 1963

1. TEJ"\.'TATIVA DE CORREÇÃO

Paralelamente à sanção da lei que concedeu aumento de vencimentos ao funcionalismo federal, o Presidente da Repú-blica assinou, a 18 de julho de 1963, decreto pelo qual "proi-bia as nomeações para o servi-ço público civil, pelo prazo de um ano" _ 27 Salientava o ato

presidencial que somente em casos excepcionais e inadiáveis, e mediante prévia autorização presidencial, poderiam ocorrer nomeações.

Tal decreto era a edição de outro, de um ano atrás que proibira "temporàriamente, o ingresso de pessoal, a qualquer título, no Serviço Civil do Po-der Executivo e nas autarquias,

27) (]ftima Hora, 18-7-63.

bem como nas sociedades de economia mista subvenciona-das pela União", e dera ao DASP 60 dias para "levanta-mento das necessidades de pes-soal de cada entidade ou ór-gão de administração direta ou indireta". O nôvo decreto, como o anterior, deixava

ex-pllcitamente ao Presidente da República a faculdade de au-torizar nomeações em caráter excepcional.

previ-POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 23

dência social, gerariam, entre-tanto, nova e duradoura crise politico-administrativa.

Justamente na véspera da assinatura elo ato, veio a pú-blico a notícia de que a ban-cada do Partido Trabalhista Brasileiro na Assembléia Legis-lativa da Guanabara entrara em "violenta crise motivada por 2.000 nomeações para o lAPFESP". 28 Os deputados

acusavam-se mutuamente de patrocinarem tais nomeações. Do próprio líder da bancada se dizia que nomeara cêrca de 100 pessoas sem qualquer con-sulta partidária.

Veio a lume, então, algo só conhecido nos bastidores polí-ticos situacionistas: milhares de nomeações de interinos pa-ra os lAPs antes da proibição presidencial. Mais especifica. mente, no período compreen-dido entre o fim da vigência do decreto de 1962 e o início da vigência do de 1963.

A reação provocada pelas nomeações para o lAPFESP

28) Correio da Manhã, 17-7-63. 29) Tribuna da Imprensa, 18-7-63. 30) Correio da Manhã, 18-7-63.

não ficou restrita às disputas domésticas dos deputados tra-balhistas cariocas. Os candi-datos aprovados em concursos para os lAPs, e que aguarda-vam nomeação, movimenta-ram-se, dirigindo apêlo ao Pre-sidente da República, ao nôvo Ministro do Trabalho e ao Di-retor do DNPS, no sentido de serem anuladas as nomeações de interinos. 29 A imprensa

passou a ocupar-se do

assun-to, publicando que "os boletins 139 e 130 do lAPFESP, onde constam centenas de nomea-ções, foram divulgados com datas atrasadas para burlar o decreto que proibia as nomea-ções" . 30

CADERNOS DE ADMIl\:ISTRAÇÃO PÚBLICA

"É injusto e descabido que se atribua ao Presidente da República qualquer sentido de empreguismo, pois a Lei Org,lnica da Previdência So-cial dá total autonomia a05 colegiados quanto às nomea-ções, que independem de in-terferência do Ministro e do Presidente. Todavia, os pre-sidentes dos colegiados sem-pre levaram os pedidos de nomeação ao Chefe do Exe-cutivo". 31

Mas as nomeações de interi-nos não se limitavam "pena, ao IAPFESP.

r\ a Guanabara, o ycspertino

O Globo, publicando declara-ções de uma comissão de ins-critos em concursos para car-gos vacar-gos nos IAPs, dava

con-ta de que também no IAPC, siJmente pelo Boletim flQ 2.324, do Conselho Administrativo da autarquia, haviam sido no-meados 400 interinos. A refe-rida comissão dizia serem ile-gais tais nomeações, já que o Estatuto dos Funcionários PÚ-blicos Civis da União dispõe que "encerradas as inscrições,

31) O Globo, 20-7-63.

32) O Globo, 27-7-63.

~Ó será permitida nomeação, em caráter interino, para o

pre-enchimento de claro na lota-ção de órgão sediado em Esta-do onde não houver siEsta-do aber-ta inscrição para o respectivo concurso" . 32

2. O GOVÊRNO INTERVÉl\I NO IAPFESP

O primeiro ato governamen-tal contrário às nomeações sur-giu a IQ de agôsto. Com base na Lei Orgânica da Previdên-cia SoPrevidên-cial e sob a alegação de que "o Conselho Administra-tivo havia nomeado milhares de funcionários sem autoriza-ção presidencial e praticado uma série de irregularidades na construção de edifícios em Brasília", o Ministro do Tra-balho determinou a interven-ção ministerial no IAPFESP, e a respeito declarava:

deixan-POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL ₂₅

do de atender às expressas e legais recomendações do Govêrno Federal, segundo as quais só poderiam ser feitas nomeações atendendo ao cri-tério de absoluta necessidade dó serviço". 33

o

ato de intervir consiste em afastar de suas funções os mem-bros dos Conselhos Adminis-trativos, substituindo-os, duran-te o período em que perdurar

a intervenção, por elementos da confiança do Ministro. Por esta razão, a decisão ministe-rial não foi recebida pacifica-mente. Círculos oposicionistas passaram a interpretá-la como disposição do Govêrno de ex-tinguir o regime de colegiados nos lAPso

Assim, um dia após a inter-venção, a Tribuna da Impren-sa, vespertino carioca que mo-via radical oposição ao Presi-dente da República, afirmava em editorial:

"A pretensão do Govêrno de liquidar com o regime

33) Jomal do Brasil, 1-8-63.

34) Tribuna da Imprensa, 2-8-63.

de administração colegiada na previdência vem desde a

época do regime parlamenta-rista, quando o ex-premieI'

Brochado da Rocha solici. tou ao DNPS completo "dossier" sôbre a situação administrativa dos Institu-tos e sugestões para uma completa modificação do sis-tema colegiado. O Govêrno quer retomar o contrôle da previdência social com fins exclusivamente políticos e pensando na sucessão presi-dencial de 1965. É que, no sistema colegiado, através da vigilância dos representantes classistas, os representantes governamentais não têm con-seguido dar aos políticos da situação o número de nomea-ções de apadrinhados solici-tado" . 34

con-26

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

tra a intervenção. Em telegra-ma ao Presidente da Repúbli-ca, o então presidente da Con-federação Nacional dos Traba-lhadores na Indústria (CNTI) e do Comando Geral dos Tra-balhadores (CGT) , assim se expressou:

"A CNTI protesta enêrgi-camente contra ato arbitrá-rio de intervenção no ... IAPFESP, que constitui um desrespeito ;ls liberdades sin-dicais, cerceando a livre esco-lha pelos trabaesco-lhadores de seus representantes nm co-legiados dos IAPs, garantida pela Lei Orgânica. Lamen-tando profundamente govêr-no Vossência tenha sido le-vado a adotar essa decisão reacionária, aguardamos me-didas restabeleçam os direitos sindicais frontalmente atin-g-idos com a intervenção". 11;;

I

Defendendo a posição do Govêrno, o Ministro do Tra-balho declarou serem "infun-dadas as especulações em tôr-no de uma suposta intenção do

35) Diário de Notícias, 2-8-63.

Govêrno Federal no sentido de intervir sistemàticamente no~

IAPs e criar um clima propí-cio à extinção dos colegiadOi, pois êstes são uma conquista dos contribuintes, que vence-ceram as resistências encontra-das no Congresso N acionaI e

em vários setores políticos, ad-ministrativos e da opini~o

pú-blica". 36

R;',pidamente o notici;irio d;! imprensa se deslocou do .... IAPFESP para o IAPC, onde, atinnava-se, as nomeaçôes

IC-riam sido ainda em maior nú-mero. E ao mesmo passo em que

~e noticiavam protestos da Asso-ciação Comercial de Pôrto Ale-gre e da Federação dos Empre-gados elo Comércio do Estado de São Paulo, a última Hora paulista, comentando memorial enviado por líderes sindicais ao Presidente da República, chamava atenção para o fato de que "todos os dirigentes sindi-cais, reafirmando a necessidade de haver nomeações no IAPC em São Paulo, criticavam o cri-tério empregado, embora

POLÍTICA E ADMIl'ISTRAÇÃO DE PESSOAL

27

ta vez os políticos tivessem fi-cado de fora, tendo as indica-ções partido dos próprios di-rigentes sindicais". 37 Na mes-ma edição, aquêle vespertino trazia a público casos pitores-cos de nomeações para a De-legacia Regional de São Paulo: uma senhora idosa em gôzo de auxílio-doença fôra nomeada para o cargo de auxiliar de te-soureiro; o representante dos patrões no Conselho Adminis-trativo do Instituto nomeara todos os membros de sua famí-lia em condições de emprêgo para cargos de alta remunera-ção, o mesmo acontecendo com o representante dos empregados e com o delegado estadual; o ex-Presidente do Sindicato dos Gráficos fôra nomeado duas vêzes, uma para escriturário e outra para fiscal; a filha do representante do Govêmo no Conselho Fiscal, por ter ape-nas 16 anos, não pudera tomar posse ...

As críticas generalizadas con· tra o IAPC foram, porém,

pron-tamente respondidas pelo seu

presidente, que em entrevista coletiva à imprensa, declarou:

"As nomeações estavam im-pedidas em face do decreto presidencial a respeito, e pre-cisavam ser liberadas pelo Chefe do Govêrno. O Decre-to 51.499 criou novas funções, elevando o funcionalismo da autarquia para cêrca de 15 mil pessoas, principalmente em virtude da Lei Orgânica da Previdência Social, de 1960, que criou novos encar-gos para os Institutos. Os nomeados para todos os Es-tados foram num total de 2.265, dos quais 540 concur-sados (para funções burocrá-ticas, médicos, dentistas, la-borataristas e motoristas) e 300 adjudicados, isto é, ser-vidores de categorias mais modestas que tiveram acesso a padrões superiores. Os ad-mitidos não concursados, num total de 1.125, o foram em caráter interino, sujeitos a concurso dentro de um ano. E só não foram aguar-dados novos concursos para

28

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

as funções, que compete ao DASP realizar, dada a abso-luta urgência para o preen-chimento dos claros e ao fato de que aquêles concursos não atendem ao ritmo necessário às necessidades do serviço público em geral. Quanto ao critério adotado na admissão de interinos, aproveitamos as indicações de entidades religiosas e sindicais, de con-selheiros da autarquia e de outros órgãos da previdência social, de delegadoti e de di-retores de órgãos governa-mentais que acolhem reivin-dicações populares" 38

I

A celêuma em tôrno das no-meações, entretanto, parecia

começar a preocupar o Presi-dente da República que che-gou a anunciar a disposição de enviar mensagem ao Congresso sugerindo que não mais fôssem admitidos servidores interinos nas instituições de previdência. Compartilhando das preocupa-ções presidenciais, o Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, presidente do

38) Diário de Notícias, 15-8-63. 39) Diário de Notícias, 17-8-63.

majoritário Partido Social De-mocrático, declarou que elas provinham mais do que cha-mou de explorqção em tôrno do assunto do que das nomea-ções em si. Disse, ainda, ter expressado ao Presidente da República que "só o retôrno ao sistema do mérito vigorante até 1945 poderia eliminar o problema de vez",39 e lembrou existirem 28 mil concursados em todo o Brasil aguardando nomeações, além de considerar que a efetivação de interinos através de leis vinha atingindo profundamente o sistema do mérito.

I

tra-POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL

29

balhista nacional, deveria evi-tar quaisquer choques dentro do partido, com vistas, princi-palmente, ao endôsso do Pre-sidente da República à sua can· didatura. Por êsse motivo, os boatos de sua demissão lhe eram altamente desfavoráveis, e êle próprio, após conferen-ciar com o Presidente, tomou

a iniciativa de desmenti-los, em nota oficial onde se lê:

"O Ministro não se apega ao cargo e às funções para as quais foi convocado de for-ma irrecusável pelo Presi-dente da República, com quem está entrosado para a adoção de medidas saneado-ras na previdência social, dentro de uma política que atenda aos rumos mais con-venientes à nação e aos tra-balhadores" . 40

:). O PRESIDENTE SE l~­

QUIETA: A BUSCA DE SEDUÇõES

Considerando superados os boatos de seu afastamento e

~entindo-se prestigiado pelo Presidente da República, o :\finistro passou a examinar

iO) Jornal do Brasil. 17-8-63.

oi 1 \ Jornal do Brasil. 18-8-63.

mais tranqüilamente, com seus assessôres, as diferentes solu-ções alvitradas para o proble-ma das nomeações. Duas delas foram desde logo recusadas: 1) anulação pura e simples de tô-das as nomeações de interinos feitas a partir de 19 de julho de 1963, com aprovação ou não pelo Presidente da República, e 2) prova de suficiência para os interinos admitidos a par-tir de 1-1-63. Uma fórmula aceitável, talvez, seria a de um decreto presidencial determi-nando a obrigatoriedade, para todos os interinos admitidos a partir de junho de 1962, de concurso público dentro de 60 dias. Todavia, esta solução es-barrava nas próprias palavras do Presidente, ao declarar que

"um decreto não tem a fÔrça de uma lei" . H

30 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Brasília, estudava a possibilida-de possibilida-de instalação possibilida-de Comissão Parlamentar de Inquérito. 4. A DEMISSÃO DOS

INTERINOS

Foi a essa altura dos acon-tecimentos que, em 3 de setem-bro, o Ministro do Trabalho, deixando transparecer o desa-grado do Govêrno ante as pe-sadas críticas que vinha sofren-do em razão das nomeações, abandonou as soluçeõs conci-liatórias. Assinou portaria de-mitindo os cinco mil funcioná-rios nomeados a partir de 19 de janeiro de 1963 f: determinou que o DNPS solicitasse ao DASP relação dos concursados aprovados, que teriam, então, prioridade para seu aproveita-mento nos Institutos. A porta-ria ministeporta-rial, que concedia prazo de 24 horas aos colegia-dos colegia-dos IAPs para a assinatura dos atos de demissão, funda-mentava-se nas seguintes razões: I) a despesa anual de pessoal

importaria em quatro bi-lhões de cruzeiros;

2) não havia possibilidade de correspondente aumento de arrecadação;

i2) O Globo, 3-9-63.

3) todos os IAPs, COm exceção do IAPB, eram deficitários, sendo obrigados a pagar o funcionalismo com verbas destinadas ao custeio de benefícios;

4) o pagamento de benefícios era feito com atraso na maioria dos IAPs. 402

Outro aspecto importante da portaria, que constava de 41 considerandos e 15 artigos,

referia-se à análise na compe-tência do Ministério para· su-pervisionar os Institutos e a evocação dos limites dos atos dos colegiados em face da Lei Orgânica da Previdência Social.

Como ocorrera quando da intervenção no IAPFESP, a decisão do Ministro provocou enérgicas reações, que guard:t-vam com as anteriores um tra-ço comum: defesa da

autana-171 ia dos colegiados.

POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL

31

se esperavam desta direção de-mocrática ainda não tinham sido atingidos". <t3

Repetiam-se os erros das administrações anteriores, inclusive o do em-preguismo, com a diferença de que agora a responsabilidade não era exclusiva do Govêrno, mas se distribuía também pe. los representantes dos emprega-dos e emprega-dos empregadores. Ainda assim, a enérgica reação às ten-tativas de intervenção estavam a indicar geral aceitação do si~·

tema e plena consciência de que deveria ser prestigiado.

De dois diferentes setore.> partiram os protestos contra o ato ministerial: organizações operárias e presidentes dos cole-giados.

~stes últimos, agaslados com os têrmos da portaria, decidi-ram, em reunião conjunta, con-siderá-la ilegal e, em conse-qüência, sem razão para ser cumprida. Enviaram memorial ao Diretor do DNPS formulan-do apêlo para que a portaria fôsse revogada, pois de seu

43) Correio da Manhã, 31·8·63. 44) Jornal do Brasil, 4.9·63.

45) Correio da Manhã, 5·9.63.

cumprimento "resultariam pro-fundas dificuldades de ordem social, além de várias outras implicações de ordem jurídica e administrativa". 44

Por sua vez, os marítimos e portuários, através das respec-tivas entidades de classe, ma-nifestaram "suas apreensões ante a iminência de verem fe· rido o princípio consagrado da Lei Orgânica da Previdência Social, que tem como base a representação paritária nos Conselhos Administrativos dos IAPs, aos quais compete, pri-vativamente, a admissão e de-missão dos servidores". 45 A

Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria (CNTI) , apoiando aquelas duas categorias profissionais, realizou importante reunião, à qual compareceu o Diretor do DNPS, e ameaçou entrar em greve, caso o Ministro não re-considerasse seu ato.

Tanto o memorial dos

Pre-sidentes dos IAPs como o dos órgãos sindicais foram levados

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CADER:\OS DE AD~IlNISTRAçÃO PÚBLICA

ao Ministro do Trabalho pelo próprio . Diretor Geral do DNPS. Por muitos considera-do como autêntico pelego, ex-pressão que no entender dd Presidente da República defi-nia o falso líder sindical", ~G

gozava êle, entretanto, da esti-ma do Presidente, a quem ser-via como importante peça do dispositivo sindical. No pre-sente caso, comportava-se de forma estranha, ora compare-cendo a reuniões dos colegia-dos, ora conferenciando com líderes sindicais, ora discutin-do o assunto c<tm o próprio Presidente da República. Par-ticularmente, era contrário à portaria do Ministro, por en-tender que "os interinos vieram de outras atividades e, com as nomeações, tiveram ieu vin-culo empregatício desfeito".

Também às chamadas clas-ses conservadoras, representadas pelo comércio e pela indústria, não escapou o exame da dis-cutida portaria. Em telegrama ao Ministro do Trabalho, o en-tão presidente da Federação

46) The New York Times. 15-8-63. 47) Correio do Povo, 13-9·63.

das Associações Comerciais do Rio Grande do Sul assim se manifestou:

"Os presidentes das Asso-ciações Comerciais dês te Es-tado hoje reunidos nesta ca-pital (Pôrto Alegre) permi-tem-se externar que falta àquela portaria qualquer efi-cácia saneadora de uma irre-gularidade cometida contra o processo normal de admis-são de pessoal nos Instituto~

de Previdência e contra a in-dispensável austeridade que deve preiidir os atos públi-cos em um país em que se apela para o sacrifício do povo através de um emprés-timo compulsório destinado a atender o rejustamento dos servidores". 41

POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 33

interinos nomeados para aque-las autarquias, em todo o Bra-sil, fôssem submetidos a con-cursos em época oportuna, fi-cando, assim, pràticamente re-vogada a Portaria 444-A, que mandara demitir coletivamente aquêles interinos 24 horas após

a publicação do ato na impren-sa oIicial". 43

Mais um ciclo de nomeações em massa estava encerrado. Pouco yalera o decreto presi-dencial que as proibia e mc-nos ainda os protestos contra elas levantados. Os instrumen-tos legais a serem solicitado" pelo Presidente ao Congresso, e que se resllmiam na abertura de concursos duas vêzes por ano, na previdência social, se-riam, por antecipação, inócuos. Se nesse particular a Constitui-ção federal não era cumprida, que dizer de uma lei ordinária?

48) O Globo, 27.9.63. 49) Jornal do Brasil, 11-9..{j3.

Medida mais acertada parece ter sido a sugerida pelo Minis-tro da Fazenda ao Presidente da Repílblica: revogação do de-creto que proibia nomeações, deixando estas condicionadas a casos excepcionais, de com"ada necessidade. segundo pro-grama de trabaIJio da reparti-ção. A respeito, assim se

v -

CONSIDERAÇõES FINAIS

Esperamos que êste caso pos-sa servir como subsídio para discussões sôbre a natureza dos problemas que envolvem o sis-tema do mérito na administra-ção pública brasileira. Algu-mas questões ilustrativas, toda-via, poderiam ser adiantadas:

- Sendo o Ministro do Tra-balho e da Previdência Social a mais alta autoridade na área da previdência social e estan-do, como dizia estar, perfeita-mente entrosado com o Presi· dente da República, por que não coordenou a decisão com os órgãos previdenciários, a êstes ditando a política gover-namental?

- Se o Presidente da Repú-blica declarava serem as no-meações da responsabilidade dos Conselhos Administrativos dos IAPs, o Ministro do

Tra-balho intervinha no IAPFESP por considerá-las excessivas, o Diretor do DNPS patrocinava a revogação da portaria do Mi-nistro, e o Presidente do IAPC declarava terem as nomeações sido autorizadas pelo Presiden-te da República - não signifi-em-ia isso falta de unidade ad-ministrativa no Govêmo ou ausência de definição em assun-to de tamanha repercussão?

- O processo de seleção atra-vés do sistema do mérito ser{( menos eficiente do que o ado-tado pelo Presidente do IAPC para admitir, como disse, 2.265 funcionários?

CADER~OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

de 6.000 pessoas, sem qual-quer prova de seleção? Por que não planificar a realização de concursos sucessivos, de fonna a não inflacionar os quadros e não sobrecarregar as finanças dos Institutos?

I - Num país em que tudo se espera do Govêrno, onde a

BIBLIOGRAFIA

LIVROS

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Tribuna da Imprensa (Rio de Janeiro), 1963.

última Hora (Rio de Janeiro), 1963.

o

AUMENTO DE VENCIMENTOS DO

FUNCIONALISMO FEDERAL EM 1963

ESTUDO DE UM CASO

SUMÁRIO

J - O PROBLEMA E SUAS CIRCUNSTÂNCIAS.... 41

1 . Fatôres Econômico-Sociais ... 42 2. Fatôres Políticos ... 42 3. Fatôres Administrativos ... 43 II - O CASO: ORIGEM E EVOLUÇÃO DOS FATOS

RELEVANTES . . . ... 48

1. Síntese Crítica do Anteprojeto Governamental .. 51 2. Implicações Internacionais do Problema ... 55 3. A Reação do Funcionalismo Público ... 58

- O Govêrno Propõe 40% de Aumento, a Partir de Abril ... 61 - O Govêrno Propõe 70% de Aumento, a Partir

de Julho, Com Empréstimo Compulsório. . .. 63 - O Govêrno Propõe 70% de Aumento, a Partir

de Junho, Com Empréstimo Compulsório ... , 64

4. A Reação dos Militares ... 65

- A Atuação dos Sargentos ... 66 - A Atuação dos Oficiais ... 67

5. A Reação Político-Partidária ... 71

Go--1:0 CADERXOS DE ADMINISTRAÇ.:\O PÚBLICA

yernamental: 70% de Aumento, a Partir de Julho, Com Empréstimo Compulsório ... 74 - A Câmara Envia o Projeto ao Senado ... 75 - O Govêrno Surpreende o Senado: San Thiago

Dantas Propõe 70% de Aumento, a Partir de Agôsto, e Sem Empréstimo Compulsório .... 78

O Senado Recebe o Segundo e último Substi-tutivo Governamental: 70% de Aumento, a Partir de Junho, com Empréstimo Compul-sório . . . , . . . .. 80

(i. O Dc'>fecho elo Caso ... ti 1

IH - INFERil'\CIAS PLAUSíVEIS ... 83

I -

o

PROBLEMA E SUAS CIRCUNSTÂNCIAS

;\ importância de um fato social decorre de circunstâncias e conseqüências peculiare~, que lhe conferem maior ou menor expressividade. O aumento d05 yencimentos do funcionalismo público, como um fato dessa natureza, vem perdendo len-tamente seu caráter de aconte-cimento esporádico, caracterÍ5-tico dêste ou daquele govêrno, para tornar-se um fenômeno quase permanente, anual, coro-Urio inevitável da inflação.

No presente caso, contudo, o aumento cercou-se de

contin-gências especiais, daí a sua re-levância social. O estudo do problema revela muito do es-tilo político e administrativo do Presidente de então, da di-nâmica do poder na conjuntu-ra político-partidária à época, da inadequação do processo le· gislativo brasileiro, das defici-ciências da burocracia federal como instrumento de planeja-mento e execução, do papel dos

grupos militares como pontO~

de sustentação do poder polí-tico, e da atuação de certos grupos de pressão na sociedade brasileira.

o

presente trabalho se refere a fatos ocorridos em 1963 e que se encerraram a 17 de julho do mesmo ano, data em que foi sancionada a Li enc9 _1.242.

42

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLIc.. ..

1. FATôRES ECONôMICO-SOCIAIS

A conjuntura econômica acentuadamente inflacionária por que passava o Brasil afeta-va profundamente o problema salarial, transformando em sim-ples questão de retórica o prin-cipio positivo: "salário igual para trabalho igual". A ques-tão básica passou a residir na tentativa de conseguir níveis satisfatórios nos reajustamentos salariais capazes de contraba-lançar, pelo menos, a desvalori-zação monetária. A questão salarial deixava de ser teórica, para tomar-se um problema de sobrevivência, do mínimo ne-cessário para manter um pa-drão de vida aceitável.

A importância econômico-social do caso decorreu da per-centagem do aumento salarial, no valor de 40%, proposta pelo Govêrno no Plano Trie-nal. As medidas financeiras nêle contidas provocaram as mais variadas reações: esperan-ça, descrenesperan-ça, indiferenesperan-ça, cré-dito condicional, dúvida. Não cabe analisar aqui as virtudes e defeitos do Plano; limitar

entretanto, em 40% o aumento de vencimentos do funcionalis-mo seria ignorar o "mercado salarial paralelo" regulado pela legislação trabalhista, mercado em que propostas de aumentos inferiores a 60% não seriam consideradas sequer. Importa-ria também inverter dràstica-mente uma tendência já conso-lidada pela inflação. Certos aspectos de natureza sócÍo-eco-nômica agravam o problema, destacando-se, por exemplo, o enorme público a ser afetado pela medida - Os servidores civis e militares e seus depen-dentes - e a elevada taxa de inflação, que tomava inexpres-siva a percentagem do au-mento.

C) FA TôRES POLíTICOS

POLÍTICA E AD~lINISTRAÇÃO DE PESSOAL 43

Vice-Presidente, e o plebiscito que restitui o Presidencialismo. Do ponto-de-vista político, havia, ainda, algo paradoxal: () Presidente que propunha os 40% era trabalhista. A tônica de sua carreira política havia sido o movimento reivindica-tório salarial. Tinha sido êle o conquistador de muitos salá-rios-mínimos. Mars ainda: o seu partido, o PTB, era tradi cionalmente o pleiteador de majorações e reajustamentos salariais adequados. Dês s e modo, a percentagem proposta revelava profundo conflito en· tre o Presidente e o seu próprio partido, representante dos mo vimentos pela elevação dos ni veis salariais.

o

caso apresentava outro agravante político, ou seja, a repercussão do aumento nos Estados e Municípios, uma vez que a política salarial da União "condicional> de certa forma a de muitos Estados e Municí-pios. Ê razoável presumir, por· tanto, que a aprovação dos 40% no nível federal repercuti-ria no sentido de reduzir os aumentos a serem concedidos aos servidores estaduais e mu·

nicipais, o que em conjunto dava relevância política ao au-mento.

3. FATôRES

ADMINISTRA TIVOS

44 C .... DER~OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ções oficiais do Plano Trienal 1

assim especifica êsses obj etivos: A política de desenvolvimen-to planejada para o próximo triênio visa aos seguintes obje-tivos básicos:

1. Assegurar uma taxa de crescimento da renda nacional compatível com as expectativas de melhoria de condições de vida que motivam, na época presente, o povo brasileiro. Essa taxa foi estimada em, 7% anual, correspondentes a 3,9% de crescimento

per capita.

2. Reduzir progressivamente a pressão inflacionária para que o sistema econômico re-cupere estabilidade de nível de preços, cujo incremento não deverá ser superior, em 1963, à metade do observado no ano corren te. Em 1965 êsse incre-mento deverá aproximar-se de

10%_

Os demais objetivos do Pla-no Trienal giravam em tôrPla-no dos dois mencionados acima.

Não cabe analisar, aqui, o pla-no em detalhe. É importante realçar, porém, que os objeti-vos n9 _{1 e 2, quando}

persegui-dos a um só tempo, impõem sacrifícios especiais ao povo, e requerem capacidade política e administrativa também espe· cial por parte do govêrno. Com efeito, seria muito menos pe-noso, socialmente, e menos complicado, política e adminis-trativamente, procurar expan-dir a economia sem t,entar ter a inflação; ou, pelo con-trário, reduzir a taxa inflacio-nária sem, concomitantemente, incrementar a taxa de desen-yolvimento econômico. A situa-ção torna-se muito mais com-plexa, todavia, quando há uma concomitância na perseguição dos dois objetivos, como no

G1S0 do Plano Trienal.

O aspecto que se relaciona diretamente com o presente caso não é o da expansão da taxa de crescimento econômico, mas o da redução da taxa in-flacionária. A respeito das

con-1) Brasil, Presidência da República. Plano Trienal de Desenvolvimento

POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 45

diçõcs para tal estabilidade, o Plano Triena12 _estabelecia:

A estratégi<l adotada para reduzir a pressão inflacionária, sem prejuízo da taxa de cres-cimento, apóia-se num conjun-to de medidas de ação conver-gente, que incluem:

a) elevação da carga fiscal;

b) redução do dispêndio público programado; () captação de recursos do

setor privado no merca-do de capitais e

d) mobilização de recursos monetários.

Ora, uma das medidas do plano de contenção com que se procurava reduzir o dispêndio público programado (item b

acima) era limitar o aumento do funcionalismo público a um teto de 40%, destinando-se para tal o montante de 120

bilhões de cruzeiros. E ainda assim, o aumento - que deve-ria ter vigência a partir de abril - constituía um dos itens mais importantes da despesa orça-mentária prevista para 1963,

pois apenas secundava as des-pesas com resíduos passivos, as quais ascendiam a 130,2 bi-lhões de cruzeiros. Irreal como possa parecer, o montante des-tinado ao aumento do funcio-nalismo já onerava considerà-veImente as despesas, pois cor-respondia a nada menos de

40,/,0 do deficit de caixa de 300

bilhões de cruzeiros objetivado pelo Plano Trienal para o exercício de 1963, como se pode ver no quadro abaixo: 3

Em têrmos globais, assim se apresenta a programação finan-ceira para o Tesouro Nacional em 1963:

Cr$ bilhões

1 - RECEITA

Previsão Orçamentária 737,3

2) Idem, pág. 56.