O impacto do orçamento participativo sobre as variáveis que afetam no bemestar social nos municípios brasileiros

(1)

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ - UFC

CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA - CAEN

MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA - MPE

SEBASTIÃO REGIS DIAS XEREZ

O IMPACTO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO SOBRE AS VARIÁVEIS QUE

AFETAM NO BEM-ESTAR SOCIAL EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS

FORTALEZA

(2)

Dissertação submetida à Coordenação do Curso de Pós-Graduação em Economia – Mestrado Profissional – da Universidade Federal do Ceará - UFC, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Economia. Área de Concentração: Economia do Setor Público.

Orientador: Prof. Dr. Frederico Augusto Gomes de Alenca

FORTALEZA

(3)

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará

Biblioteca de Pós Graduação em Economia - CAEN

X6i Xerez, Sebastião Regis Dias

O impacto do orçamento participativo sobre as variáveis que afetam no bem-estar social nos municípios brasileiros / Sebastião Regis Dias Xerez. – 2015.

48p. il. color., enc. ; 30 cm.

Dissertação ( mestrado profissional ) – Programa de Pós Graduação em Economia, CAEN, Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2015.

Orientador: Prof. Dr. Frederico Augusto Gomes de Alencar 1. Orçamento Participativo I. Título.

(4)

Dissertação submetida à Coordenação do Curso de Pós-Graduação em Economia, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Economia. Área de concentração: Economia do Setor Público.

Aprovada em: 31 de março de 2015.

BANCA EXAMINADORA

__________________________________________________ Prof. Dr. Frederico Augusto Gomes de Alencar (Orientador)

Universidade Federal do Ceará – UFC

__________________________________________________ Prof. Dr. Maurício Benegas

Universidade Federal do Ceará – UFC

__________________________________________________ Dr. Marcelo Lettieri Siqueira

(5)

AGRADECIMENTOS

Agradeço de forma especial ao nosso Senhor Jesus Cristo pela oportunidade de realizar essa

pós-graduação e pela vida. Agradeço de forma saudosa aos meus pais (in memorian), que

sempre nos ensinaram que é através do estudo que se constrói uma vida digna.

À minha familia pelo estímulo desde o início.

Ao pessoal do CAEN, através dos seus funcionários que sempre me atenderam com solicitude

e atenção. Aos meus professores o meu muito obrigado de modo especial ao meu orientador

Prof. Dr. Frederico Augusto Gomes de Alencar pelo profissionalismo, conhecimento e

orientação firme que teve no decorrer deste trabalho.

Aos meus colegas de curso por tantos momentos agradáveis que compartilhamos, aos amigos

Jefferson Amaral e Weligton Gomes que contribuíram para que este trabalho se tornasse

realidade.

(6)

“A transparência gera eficácia”.

(Marcos Aurélio de Farias Mello – Ministro do

(7)

RESUMO

O presente trabalho é resultado de um estudo o qual se propõe observar atentamente a

implementação do Orçamento Participativo e seu respectivo impacto sobre o Bem-Estar

Social nos municipios que adotaram essa politíca. A metodologia empregada na avaliação dos

dados faz uso do método Diferenças em Diferenças com dados em painel. Construi-se um

banco de dados com informações fornecidas pelo FINBRA, abrangendo um período que vai

de 2003 a 2012. Para avaliar o impacto do orçamento participativo, foram utilizados dados

referentes aos gastos municipais com educação, saúde, cultura, habitação, urbanismo,

desporto, lazer e assistência social. Os resultados obtidos através da estimação do modelo para

os gastos per capitas dos municípios que implantaram o Orçamento Participativo, apontam

que houve um impacto significativo e positivo sobre o Bem-Estar Social na qualidade de vida

de seus respectivos cidadãos, incluindo no mesmo o município de Fortaleza.

Palavras-chave: Bem-Estar Social. Gastos Municipais. Orçamento Participativo. Qualidade

(8)

ABSTRACT

This work is a result of a study which aims to closely observe the implementation of the

participatory budgeting and its respective impact over the Social Welfare in the municipalities

which have adopted such policy. The approach used in the data evaluation makes use of the

method differences-in-differences (DD) with panel data. It was built up a database with

information provided by FINBRA, covering a period ranging from 2003 to 2012. To assess

the impact of the variables to the analysis of this study, we used data related to the municipal

spending on education, health, culture, housing, urbanism, sport, leisure and social assistance.

The results obtained from the estimation for the per capita expenditure model for the

municipalities which implemented the Participatory Budget, show that there was a significant

and positive impact on social welfare in the quality of life of their citizens including, in the

above mentioned model, the city of Fortaleza.

(9)

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Mapa de Fortaleza... 28

(10)

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Índice de Bem-Estar Social entre os anos 1992 e 2012... 22

Gráfico 2 - IDHM – Fortaleza... 25

Gráfico 3 - Gastos com Educação por Municípios nos anos de 2003 a 2012... 32

Gráfico 4 - Gastos com Saúde por Municípios nos anos de 2003 a 2012... 33

Gráfico 5 - Gastos com Cultura por Municípios nos anos de 2003 a 2012... 33

Gráfico 6 - Gastos com Habitação por Municípios nos anos de 2003 a 2012... 34

Gráfico 7 - Gastos com Urbanismo por Municípios nos anos de 2003 a 2012... 34

Gráfico 8 - Gastos com Desporto e Lazer por Municípios nos anos de 2003 a 2012... 35

(11)

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Lista de Unidades Federativas do Brasil por IDH... 23

Quadro 2 - Síntese do Método Diferenças em Diferenças... 37

(12)

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Estatísticas Descritivas das variáveis... 31

Tabela 2 - Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Educação Per

Capita... 40

Tabela 3 - Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Saúde Per Capita... 41

Tabela 4 - Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Urbanismo Per

Capita... 41

Tabela 5 - Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Cultura Per

Capita... 41

Tabela 6 - Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Habitação Per

Capita... 42

Tabela 7 - Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Desporto e Lazer

Per Capita... 42

Tabela 8 - Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Assistência Social

(13)

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO... 12

1.1 Orçamento Participativo: um mecanismo de efetivação da cidadania... 12

1.2 Objetivos do trabalho... 13

1.2.1 Geral... 13

1.2.2 Específicos... 13

2 REVISÃO DA LITERATURA... 14

2.1 Origem... 14

2.2 Teoria Liberal... 14

2.3 Teoria Marxista... 15

2.4 Keynesianismo – Teoria Econômica consolidada no século XX... 15

2.5 O Estado de Bem-Estar Social – Welfare State... 16

2.6 O Estado do Bem-Estar Social no Brasil... 17

2.7 O Bem-Estar Social... 20

2.8 Índice de Desenvolvimento Humano - IDH... 23

2.9 Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDH-M (Fortaleza)... 24

3 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO... 26

3.1 O surgimento do Orçamento Participativo no Brasil... 26

3.2 O surgimento do Orçamento Participativo em Porto Alegre... 27

3.3 A implantação de Orçamento Participativo em Fortaleza... 28

4 METODOLOGIA... 31

4.1 Base de dados... 31

4.2 Análise descritiva dos dados... 31

4.3 Método da Diferenças-em-Diferenças (DID)... 36

5 ANÁLISE DOS RESULTADOS... 40

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS... 44

(14)

1 INTRODUÇÃO

1.1 Orçamento Participativo: um mecanismo de efetivação da cidadania

O presente trabalho de dissertação tenta mostrar as diversas etapas pelas quais

passaram os indivíduos em busca de uma melhor qualidade de vida, onde os cidadãos

exercem ativamente influência na tomada de decisões acerca dos gastos públicos.

Quando se tenta explicar a interpretação do Orçamento Participativo (OP), esta se

dá de forma bastante diversificada, tendo contribuição literária de inúmeros autores.

Navarro denominou o Orçamento Participativo de uma concepção afirmativa de

democracia e caracterizou-o como uma prática que permite “...os grupos sociais

marginalizados adquirem as mesmas capacidades e direitos que aqueles localizados no topo

[da estrutura social] ...” (NAVARRO, 1998).

Já Santos (1998) denominou o Orçamento Participativo como um mecanismo de

gestão conjunta dos recursos públicos por meios de decisões compartilhadas sobre a

distribuição dos recursos monetários.

Em todos os casos, os autores conectam os seguintes elementos: um aumento da

participação popular na decisão sobre a distribuição dos recursos monetários e como também

um aumento do acesso a recursos públicos e direitos.

Neste caso, a referida dissertação vai analisar a trajetória do orçamento

participativo, suas normas e leis adotadas e vivenciadas no decorrer dos tempos, as quais

objetivam minimizar as carências e necessidades da sociedade, em busca sempre do

Bem-Estar Social. Daí a necessidade de investigar o papel das relações entre Poder Público e

sociedade civil, identificando os obstáculos que estejam dificultando essa sintonia para que as

políticas adotadas sejam eficientes.

Pretende-se, também, identificar as possibilidades de melhorias na efetivação de

políticas públicas mediante a participação na elaboração da proposta orçamentária dos

municípios que adotaram essa política.

Neste sentido, a população passaria a ser corresponsável pela elaboração e

execução da lei orçamentária anual – LOA, bem como, pela a destinação das políticas

públicas.

Neste contexto, cabe reforçar a justificativa deste trabalho de reconhecer que o

Orçamento Participativo é um dispositivo que permite a inclusão social e a cidadania,

(15)

Focalizamos nosso trabalho na análise dos impactos do Orçamento Participativo

sobre as variáveis que compõem o Bem-Estar Social, quais sejam, saúde, educação, cultura,

desporto e lazer, urbanismo, habitação e assistência social. Assim, busca-se respostas para a

pergunta: houve realmente impacto sobre o Bem-Estar Social?

1.2 Objetivos do trabalho

1.2.1 Geral

Neste contexto o objetivo primordial deste trabalho é de demonstrar qual o

impacto que o Orçamento Participativo causa sobre as variáveis que afetam o Bem-Estar

Social em município brasileiros.

1.2.2 Específicos

 Identificar a aplicação do Orçamento Participativo na cidade de Fortaleza;

 Pesquisar as variáveis que indicam o Bem-Estar Social;

 Avaliar o impacto do O.P. sobre o Bem-Estar Social.

Para alcançar os objetivos propostos utilizou-se como recurso metodológico a

construção de um banco de dados fornecido pelo FINBRA, abrangendo um período de 2003 a

2012, referentes aos gastos com educação, saúde, cultura, habitação, urbanismo, desporto e

lazer e assistência social, bem como fez uso da metodologia das diferenças em diferenças para

avaliar o impacto da implantação desta política nos municípios.

(16)

2 REVISÃO DA LITERATURA

2.1 Origem

A análise dos direitos à qualidade de vida e à liberdade de ir e vir, bem como da

proteção destes pelo Estado, demanda o estudo do retrospecto histórico de tais direitos, o qual

remota ao século XVII e segue até os dias atuais. Duas correntes merecem destaque no

decorrer da história: a Teoria Liberal e a Teoria Marxista. Além destas existem as teorias que

são tradicionais na economia, como, por exemplo, o Keynesianismo cuja teoria econômica foi

consolidada no século XX.

2.2 Teoria Liberal

Com o objetivo de derrubar o poder absoluto das monarquias na Europa baseado

no direito divino, surge por volta do séculos XVII e XVIII, a Teoria Liberal, baseada no

jusnaturalismo, corrente filosófica fundamentada na existência do direito natural.

De acordo com Santiago (2014) merecem destaques dois movimentos que

provocaram a derrocada do absolutismo como forma de governo; a Revolução Gloriosa,

ocorrida na Inglaterra entre os anos de 1688 à 1689, e a Revolução Francesa, iniciada em

1789, com a queda da Bastilha, e finda com a ascensão de Napoleão ao poder. Após essas

duas revoluções burguesas, dá-se inicio a uma nova realidade, na qual a organização social

passa a ser baseada em um conjunto de ideias oriundas da ordem capitalista, da propriedade e

da liberdade.

O autor, também destaca que, um dos mais conhecidos entusiastas da doutrina

liberal foi Adam Smith, que enaltecia as liberdades individuais, mas não desqualificava o

Estado como representante do bem comum.

O papel do liberalismo era limitar a esfera de atuação do Estado, pregando que

este somente deveria intervir para garantir a proteção dos indivíduos e da propriedade privada,

bem como cumprir os contratos. A teoria liberalista argumenta que a economia deve se

regular por conta própria.

O liberalismo clássico, prevaleceu nas ações governamentais dos países mais

desenvolvidos durante todo século XIX, estendendo-se até o início do século XX. Era a

doutrina preferida dos grandes economistas.

(17)

O modelo fez sucesso e sustentou o desenvolvimento do capitalismo no mundo. Sua aplicação trouxe progresso até que encontrou seu limite, em certo ponto, justamente pela superprodução, a qual resultou a uma imensa crise em 1929, com a quebra da bolsa de New York. A crise se espalhou pelos países capitalistas, que buscavam uma forma de superá-la.

2.3 Teoria Marxista

Por volta do século XIX, surge a Teoria Marxista, defendida por Karl Heinch

Marx, em oposição a teoria liberal, a qual defendia a ampla participação do Estado na

regulamentação da economia.

Segundo Marx o Estado não é o ideal de moral ou de razão, mas uma força

externa da sociedade que se opõe acima dela não para conciliar interesse, mas para garantir a

dominação de uma classe por outra e a manutenção da propriedade. Segundo Martins (2014) a

influência das ideias de Marx atingiram todo mundo, culminando com a vitória dos

bolcheviques, na Rússia, em 1917.

Após a Segunda Guerra Mundial, o marxismo teve um crescimento considerável,

principalmente em países do terceiro mundo, onde se constituiu como ponto de referência

para os movimentos de libertação nacional.

2.4 Keynesianismo – Teoria Econômica consolidada no século XX

No inicio da década de 1930, em meio ao período de depressão, o economista

inglês John Maynard Keynes propôs uma nova organização política/econômica. Este

economista defende o Estado como agente indispensável na economia, deixando de lado as

ideias do livre mercado, para argumentar que a economia não é autoregulada e que o Estado

possui o dever de conceder benefícios sociais para que a população tenha um padrão de vida

melhor. As ideias de Keynes não foram em defesa da estatização econômica, mas, sim, da

participação do Estado em segmentos que não podem ser atendidos pela iniciativa privada

(GASPARETO JUNIOR, 2014).

O autor também discute que com o término da Segunda Grande Guerra o

Keynesianismo passou a substituir o liberalismo uma vez que vários países, especialmente os

europeus, os quais se encontravam abalados economicamente, adotaram esse tipo de

organização política e econômica que se tornou conhecida como Welfare State ( Estado de

(18)

2.5 O Estado de Bem-Estar Social – Welfare State

O termo Welfare State, ou Estado do Bem-Estar Social, surgiu pela primeira vez

na Inglaterra na de década de 40, em plena Segunda Guerra Mundial.

Para Esping Andersen1 (1990), o marco inicial do Welfare State se dar a partir de 1945, como resultado da grande ruptura no desenho das políticas sociais no ocidente

ocasionada pela Grande Guerra, e a sua origem esta relacionado com o chamado Plano

Beveridge, relatório este amplamente discutido desde 1942 e implantado efetivamente em

1946. Este documento teve repercussão em vários países, os quais passaram a organizar uma

política de segurança social e estava baseado em três princípios:

1. Criar uma política de apoio às famílias;

2. Oferecer uma política de saúde integrada, que tinha como base a criação do

Sistema Nacional de Saúde em 1946;

3. Manter a economia em estado de pleno emprego.

Em resumo, pode-se afirmar que o Estado de Bem-Estar Social pode ser definido

como uma organização ou um sistema político que vê o Estado como protetor e defensor

social e também organizador da economia, ou seja, o poder do Estado é usado

deliberativamente com objetivos de alterar as direções para os quais a sociedade é levada

pelas forças de mercado.

O poder do Estado é aplicado basicamente em três sentidos:

1. Assegurar as famílias a uma renda mínima;

2. Diminuir a insegurança dos cidadãos e das famílias ao fornecer meios para que

estes estejam protegidos nas situações de contingência (velhice, doenças,

desemprego entre outros);

3. Garantir que todos os indivíduos tenham o direito de receber o melhor padrão

de atendimento considerando-se o alvo dos serviços sociais disponíveis

(BRIGGS, 2009).

O responsável pela implantação e subsistência desse modelo foi o economista e

sociólogo sueco Karl Gunnar Myrdal, o qual destaca a importância que tem a democratização

do processo político e eleitoral no sentido de ampliar a intervenção estatal na economia.

Segundo afirma Hammoud (2008):

1

(19)

Apesar de ter-se espalhado em toda a Europa, principalmente nos países da Escandinávia, como a Suécia, Finlândia, Noruega e Dinamarca e sem se falar aqui na América como é o caso do Canadá. Mas foi na Suécia que o Estado de Bem-Estar Social se apresentou com mais intensidade, visto que, antes da Segunda Guerra Mundial o país já se encontrava em avançado estado de desenvolvimento social, tal desenvolvimento veio sempre acompanhado de uma distribuição igualitária de renda.

Esses países apresentavam as menores taxas de homicídios, com as melhores

colocações no IDH, com menores desigualdades, ou seja, com os melhores índice de

Bem-Estar.

O Estado de Bem-Estar Social é composto também pelo direito universal ao

emprego, pela harmonia entre capital e trabalho, pela valorização da concorrência e da

regulação da atividade empresarial e pela justa distribuição de renda e riqueza.

Diversos fatores conjunturais teriam o levado a uma crise profunda, como a crise

do petróleo de 1973 e 1979, que ocasionou a desaceleração das economias europeias, como

também a formação da Comunidade dos Estados Europeus e de blocos econômicos regionais,

tudo isso levou ao enfraquecimento das políticas sociais.

Segundo Calyton e Pontusson (1998 apud LAVINAS; COPO, 2009) o aumento

do desemprego não pôde ser acompanhado pela proteção de Estado. Os serviços públicos

perderam qualidade e abrangência e os salários dos funcionários públicos se deterioraram. A

proteção, antes universalista, passou cada vez mais a ter caráter de seguro social (só recebia

quem contribuía).

De acordo com Hammoud (2008), estudando o caso sueco, apesar de todas essas

crises que também atingiram a Suécia, como por exemplo o aumento do desemprego e a

redução das taxas de crescimento não foram capazes de abalar as bases do Bem-Estar Social,

o mesmo continua sendo o principal país representante do Welfare State.

2.6 O Estado do Bem-Estar Social no Brasil

Medeiros (2001) afirma que o Welfare State surgiu no Brasil na década de 1930

com a finalidade de ajustar as características peculiares à organização dos trabalhadores

assalariados urbanos da sociedade. Deste modo, as políticas sociais executadas pelo Brasil na

época foram direcionadas unicamente para estes trabalhadores.

A evolução histórica do Estado de Bem-Estar Social no Brasil está distribuída

(20)

 1 – De 1930 a 1943

Este período foi marcado pela introdução de instituições legais voltadas para as

áreas da saúde, educação, trabalho e previdência. Foi nesta época que foram criados os

primeiros Institutos de Aposentadorias e Pensões, os quais unificados deram origem ao

Instituto Nacional de Previdência Social – INPS (1966).

Com a decretação do Estado Novo (1937), todas as políticas sociais foram

centralizadas no Governo Federal, o qual limitou a capacidade de organização dos

trabalhadores.

Para Costa (2005) um dos principais marcos do Estado de Bem-Estar Social

brasileiro neste período, no que tange ao emprego e às relações de trabalho foi a criação do

salário mínimo em 1940.

Já no ano de 1943, através da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), houve o

agrupamento de todas as leis relacionadas ao trabalho, que foram criadas anteriormente,

numa única legislação, que era inexistente até então no Brasil.

 2 – De 1943 a 1964

Desta vez sob o amparo de um regime democrático, ocorreram novas

regulamentações nas políticas sociais de educação, saúde e habitação, esta com menos

intensidade.

Segundo Barcelos (1983) destaca as principais preocupações do Estado Brasileiro

no período, em diversos âmbitos:

Em relação à Previdência Social, os problemas da unificação administrativa, da universalização e da uniformização de benefícios e serviços constituíram-se na tônica do período; na área da saúde, estiveram em evidência as questões ligadas ao combate de doenças em massa e à ampliação da assistência médica; no setor trabalho, as lutas sindicais e a política salarial mobilizaram as atenções dos poderes públicos; no que diz respeito à educação, foram a democratização do ensino e a qualificação profissional os aspectos que assumiram maior relevância; finalmente a constatação da existência de um expressivo déficit habitacional fez com que a habitação passasse a ser encarada também como uma questão social. (BARCELLOS, 1983 apud MEDEIROS, 2001, p. 13).

É neste período que se dá a criação da Lei de Diretrizes de Bases (1961), que

trazia aspectos democratizantes em relação à educação, resultado dos embates pela expansão

(21)

 3 – De 1964 a 1981

A partir de 1964, com a volta do sistema autoritário, houve a consolidação

institucional e uma reformulação conservadora das políticas sociais no Brasil (WINCKLER;

NETO, 1992).

A forte repressão social característica do regime provocou a dissolução dos

sistemas de organização dos trabalhadores urbanos.

Com o novo regime vigente na época, o processo social era visto como uma

consequência do crescimento econômico, visto que, a concentração de renda era característica

principal do modelo de desenvolvimento vivenciado.

Uma série de medidas de caráter universalista os quais foram implantados a partir

de 1970, a unificação do IAPAS com INPS, como também a instituição do FUNRURAL.

Vale a pena ressaltar a criação do Ministério de Previdência Social e Assistência

Social, como também a criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviços (FGTS) em

1964, o qual funcionava como um seguro desemprego.

Com todas essas medidas o Estado de Bem-Estar Social brasileiro não perdeu sua

natureza seletiva, pois determinados grupos tinham acesso aos serviços sociais.

Segundo Medeiros (2001), o regime militar representou um retrocesso para os

movimentos organizados dos trabalhadores, muito embora tenha havido no período uma

consolidação e uma remodelagem das estruturas institucionais das políticas sociais no país.

 4 – De 1981 a 1985

Esse período foi marcado pela retração ou a paralisação da expansão do Walfare

State brasileiro, ocasionado pelas medidas adotadas pelo governo federal de ajuste austero

para corrigir os problemas do balanço de pagamento reduzindo os gastos governamentais

voltados às políticas sociais.

 5 – De 1985 a 1988

Época marcada com o fim da Ditadura Militar e da redemocratização do país.

Segundo Medeiros(2001), foram poucas as inovações de impacto no segmento de programas

sociais. As medidas sociais adotada na época eram somente emergenciais.

Duas medidas adotada merecem destaque: uma a criação do salário desemprego e

(22)

 6 – 1988

Com a nova Carta Magna houve um avanço significativo no campo social, na

medida que se ampliou e uniformizou os direitos sociais, além de expandir o acesso as

políticas públicas para a maior parte da população.

A CF de 1988, marcou um rompimento com o padrão até então corporativista do

Estado do Bem-Estar Social brasileiro, pois:

Por intermédio da garantia dos direitos civis, sociais e políticos, a Constituição de 1988 buscaria construir uma sociedade livre, justa e solidária; erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos sem preconceitos ou quaisquer formas de discriminação. Para tanto a nova Carta Magna combinaria as garantias de direitos com a ampliação do acesso da população a bens e serviços públicos. (IPEA, 2008, p. 28).

Para Medeiros (2001), os anos de 1990 são alvo de controvérsia quanto aos

resultados dos programas sociais e quanto à mudança de modelo do Bem-Estar Social

brasileiro. Apesar da descentralização do âmbito federal de alguns setores sociais serem

considerada positiva, muitas vezes são avaliados sem haja feito um levantamento da sua

capacidade administrativa financeira dos Estados e Municípios para a prestação desses

serviços.

De acordo com Draibe (1993), o que vem correndo no Brasil mas também no

resto do mundo é uma municipalização do Welfare State. Deste modo, não existe uma

indicação clara, portanto, de que as mudanças na estrutura institucional das políticas sociais

brasileiras ocorridas ao longo da década de 1990 estejam representando uma ruptura de

tendência na trajetória do Welfare State brasileiro na direção de um modelo mais

distributivo. (MEDEIROS,2001, p.20).

As Instituições do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro:

 Previdência Social;

 Saúde Pública;

 Sistema Educacional; e

 Políticas Habitacionais.

2.7 O Bem-Estar Social

Entende-se por Bem-Estar Social o conjunto de fatores de que a pessoa precisa

(23)

acesso à educação e saúde, tempo para desporto e lazer entre outros, os quais levam a pessoa

desfrutar de uma vida tranquila e num estado de satisfação.

Segundo Albuquerque (1993), o Bem-Estar Social mede a quantidade de bens e

serviços consumidos pelas pessoas e engloba diversos aspectos:

1. Aspecto Físico: Saúde, estão incluídos nesta modalidade o acesso a condições

mínimas de higiene para prevenção da saúde, como também o ingresso para

seu tratamento adequado. Esse bloco se caracteriza principalmente pelos os

indicadores: mortalidade infantil, expectativa de vida e percentual da

população com banheiro em casa.

2. Aspectos Sociais: Educação, neste aspecto foram utilizados três indicadores, o

primeiro mede anos de escolaridade médio da população; o segundo analisa a

percentagem de analfabetos na população e o terceiro verifica o numero de

concludentes do ensino superior.

3. Aspectos Econômicos: Renda, o emprego é fundamental para o bem-estar, não

apenas pela renda auferida, mas pela segurança o qual representa.

O Estado deve tratar de promover o Bem-Estar Social entre todos os seus

cidadãos. Para esse efeito, são necessárias medidas e políticas que corrijam as injustiças

próprias do mercado capitalista. A distribuição do rendimento e o desenvolvimento de

serviços sociais livres e gratuitos para todas as pessoas são condições necessárias para

alcançar o Bem-Estar Social.

No mundo contemporâneo , existem grandes diferenças nas economias capitalistas

em termos de acumulação de capital, produtividade, tecnologia, renda per capita e bem-estar

entre outros. Essas desigualdades se tornam mais evidentes quando comparamos com

economias emergentes, como é o caso da economia brasileira.

O Brasil desponta como um dos países com maior desigualdade social, econômica

e regional. Essas desigualdades revelam-se por inúmeros fatores, como: renda, escolaridade,

saúde, transporte, etc.

Economistas e políticos concordam que reduzir essas desigualdades é um dos

principais se não o primordial meio para elevar o bem-estar da sociedade (MAGALHÃES;

MIRANDA, 2005).

O Brasil precisa acelerar a retomada do crescimento econômico com distribuição

de renda, gerando empregos necessários principalmente para juventude. Precisa investir mais

(24)

educação, de modo a criar premissas para o desenvolvimento sustentável e melhores

oportunidades e condições de vida para população.

A análise histórica mostra que os maiores saltos anuais do Bem-Estar brasileiro

foram verificados entre l994 e 1996, período marcado pelo fim da hiperinflação, que produziu

não apenas uma reversão repentina da piora de bem-estar que vinha se observando no Brasil.

A parti de 1994 esse índice foi impulsionado rapidamente para cima. Esse crescimento

pronunciado, no entanto, foi seguido por avanços mais moderados.

De acordo com Megale et al. (2013):

A partir de 2003, o bem-estar passou a avançar de forma consistente. No entanto, de 2008 em diante, a desaceleração observada nas condições econômicas se reflete no índice agregado. Entre 2003 e 2007, o crescimento anual médio do indicador foi de 0,136, enquanto, entre 2008 e 2011, o avanço anual médio foi de 0,0569. (Índice Itaú bem-estar social).

Para 2012, com os dados disponíveis, foi calculado um valor para o índice que,

embora seja superior ao de 2011, apresenta crescimento de 0,018, bastante inferior ao do ano

anterior. O gráfico 1 apresenta o Índice de Bem-Estar Social calculado pelo Banco Itaú:

Gráfico 1 – Índice de Bem-Estar Social entre os anos 1992 e 2012

Fonte: Itaú

De forma geral o Índice de Bem-Estar Social mostra que houve um avanço

importante da qualidade de vida nos últimos 20 anos no Brasil, mas os resultados de 2011 e

(25)

2.8 Índice de Desenvolvimento Humano - IDH

O conceito de Desenvolvimento Humano parte do pressuposto de que para aferir o

avanço de uma população não se deve considerar apenas a dimensão econômica, mas também

outras características: sociais, culturais e políticas que influenciam a qualidade de vida

humana.

O IDH é um indicador que traduz a qualidade de vida de uma população, sendo

considerado uma medida fiel de bem-estar.

O índice se baseia no calculo dos indicadores:

1. Acesso ao conhecimento (EDUCAÇÃO);

2. Padrão de vida (RENDA);

3. Anos de vida (LONGIVIDADE).

Para se medir o IDH no Brasil, se faz necessário um trabalho conjunto, ou seja,

uma parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o

Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas (IPEA) e a Fundação João Pinheiro localizado

no Estado de Minas Gerais, tendo como base os Censos Demográficos do Instituto Brasileiro

de Geografia e Estatística (IBGE).

O Ceará foi o estado brasileiro que apresentou maior crescimento no Índice de

Desenvolvimento Humano entre os anos de 1991 e 2000, passando de 0,405 para 0,541, com

isso passou da 20ª posição do ranking nacional, em 1991, para 16ª posição em 2000, sendo o

estado brasileiro que mais conquistou posições no período (www.atlasbrasil.org.br/3013)

Já o IDH de 2010 foi de 0,682, e o estado ocupa o 17ª posição entre as 27

unidades federativas brasileiras, conforme quadro 01 a seguir.

Quadro 1 – Lista de Unidades Federativas do Brasil por IDH

Posição Unidades Federativas IDH 2010

1 Distrito Federal 0,824

2 São Paulo 0,783

3 Santa Catarina 0,774

4 Rio de Janeiro 0,761

5 Paraná 0,749

6 Rio Grande do Sul 0,746

7 Espírito Santo 0,740

8 Goiás 0,735

9 Minas Gerais 0,731

10 Mato Grosso do Sul 0,729

11 Mato Grosso 0,725

(26)

Conclusão Quadro 1 – Lista de Unidades Federativas do Brasil por IDH

Posição Unidades Federativas IDH 2010

12 Amapá 0,708

13 Roraima 0,707

14 Tocantins 0,699

15 Rondônia 0,690

16 Rio Grande do Norte 0,684

17 Ceará 0,682

Fonte: PNUD.IPEA e FJL/2013

2.9 Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDH-M (Fortaleza)

Para aferir níveis de desenvolvimento nos municípios ou em núcleos sociais

menores, os indicadores levados em conta são o do Índice de Desenvolvimento Humano

Municipal IDH-M, apesar de medir os mesmos fenômenos do IDH.

Fortaleza, capital do Estado de Ceará, apresenta-se como a quinta maior cidade

do país em termos de população (estimada em 2014 em 2.571.185 habitantes – IBGE), que

cresce em ritmo acelerado e o crescimento populacional se entrelaçam à ascensão econômica.

Vale a pena ressaltar que no período de 2000 a 2010, no requisito de educação,

longevidade e renda, Fortaleza apresenta uma significativa melhora no nível de

desenvolvimento humano, onde passou de médio (0,652) para alto (0,754) – IPLANCE.

É visível o crescimento econômico de Fortaleza, contudo também se faz ver o

déficit alarmante nos serviços de saúde e saneamento básico, além de uma péssima estrutura

de distribuição de renda.

Essa disparidade alarmante se faz presente quando se avalia por exemplo, o

IDHM do bairro aldeota que é muito alto (0,945), enquanto o do Conjunto Palmeiras é baixo

(0,567) (Atlas do Desenvolvimento Humano nas Regiões Metropolitanas Brasileiras, 2014).

De acordo com a reportagem de Lima (2014) o professor José Borzacchielho da

Silva2 afirma que a forte concentração dos melhores índices no bairro Aldeota indica a segregação e a desigualdade, características de nossa estrutura social.

Com relação a última pesquisa (2000 a 2010) dos indicadores de Fortaleza, Lima

(2014) aponta o que mais contribuiu para aumentar o seu IDHM, foi a longevidade, que saltou

de 0,743 (alto) para 0,814 (muito alto), seguido pela renda, passando de 0,663 (médio) para

2

(27)

0,716 (alto) e, por último a educação que era de 0,488 (muito baixo) para 0,672 (médio),

conforme gráfico 2 a seguir:

Gráfico 2 – IDHM – Fortaleza

Fonte: Diário do Nordeste (2014)

Dos três indicadores, a educação foi que apresentou maior crescimento no período

(37%), seguido pela longevidade (9,5%) e renda (7,9%).

O índice educação é o mais baixo se comparado com longevidade e renda.

Entretanto, é o fator que mais tem crescido ao longo dos anos.

Segundo Daniel Lavor3 , também em Lima (2014), “para alcançar esse resultado, merece destaque o Programa de Alfabetização na Idade Certa (Paic), política de governo

voltada para a educação municipal. Em contrapartida o fator renda é que tem estagnado o

IDHM de maneira incisiva”.

3

(28)

3 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Orçamento Participativo (OP) é um mecanismo governamental de democracia

participativa que permite aos cidadãos influenciar sobre os orçamentos públicos, geralmente o

orçamento de investimento de prefeituras municipais, através de processos de participação da

comunidade.

A interpretação do O.P. é bastante diversificada, tendo contribuição literária de

inúmeros autores. Conforme Navaro (1997), orçamento participativo é conceituado como um

processo de gestão fiscal.

Percebe-se a partir da citação acima que o Orçamento Participativo é o meio pelo

qual se realiza o gerenciamento de fiscalização dos gastos públicos através da sociedade.

Como destaca Santos (1998), o Orçamento Participativo é tido como um

mecanismo de gestão conjunta dos recursos públicos por meios de decisões compartilhadas

sobre a distribuição dos recursos monetários.

A referida citação nos diz que no O.P. existe uma participação simultânea entre

sociedade e governo nas prioridades para os investimentos públicos.

Já Duchrow (2004), “o Orçamento Participativo é considerado nacionalmente e

internacionalmente como uma prática recente e bem sucedida de participação social e

fortalecimento da democracia local”, cujos resultados variam de acordo com cada município.

Desse modo a importância e a ação-resultante do O.P., como forma de

democratização das políticas públicas, fica condicionada a realidade de onde ele está sendo

aplicado, ou seja, à realidade sócio-política e cultural das mesmas.

A execução do O.P. ocorre de maneira diversa entre os municípios que adotaram

esta prática de gestão. De maneira geral, realizam-se assembleias nas sub-regiões dos

municípios, ou seja, nos bairros e distritos, para tratar de temas de interesse da comunidade.

No decorrer das discussões elege-se um delegado representante da comunidade para tratar

e/ou discutir as demandas da sociedade junto aos governantes.

3.1 O surgimento do Orçamento Participativo no Brasil

Apesar de muitos associarem o surgimento do Orçamento Participativo ao

município de Porto Alegre (RS), cujo inicio data de 1989, outras iniciativas já haviam sido

(29)

Ainda durante o regime militar registraram-se experimentos em Vila Velha (ES),

Lages (SC) e Pelotas (RS) que tiveram pouca evidência e vida curta dadas as condições

restritivas do contexto político do momento (SOUZA, 2000).

A implementação do O.P. surgiu com a redemocratização e promulgação da

Constituição Federal de 1988, quando foi estimulada a participação popular na definição de

políticas governamentais, por intermédio da criação dos Conselhos Setoriais de Políticas

Públicas como espaços de controle social, objetivando melhorar as condições necessárias para

que os indivíduos desenvolvam suas potencialidades e, desse modo, alcancem níveis

satisfatórios de bem-estar social, com melhores condições de moradia, saúde, educação, lazer,

trabalho e renda entre outros.

3.2 O surgimento do Orçamento Participativo em Porto Alegre

O que conhecemos hoje como Orçamento Participativo surgiu como uma

experiência de participação popular sobre o destino do orçamentário em Porto Alegre, entre

os anos de 1989 a 19934, como resultado de pressão de movimentos sindicais e associações de moradores de bairros em participar das decisões governamentais (GENRO, 1997).

Mais foi entre os anos de 1997 e 20005, é que o O.P. gaúcho desenvolve-se, ocasionado por uma ampla reforma tributária municipal, aliada a um aumento de repasse de

recursos do Governo Federal. É nessa época que o Orçamento Participativo de Porto Alegre

ganha notoriedade e o seu modelo é adotado por outras cidades brasileiras, como: Belo

Horizonte (MG), Recife (PE) e Guarulhos (SP) entre outras.

Em 1996 a Conferência de Istambul6, Habitat II da ONU, ou Cúpula das Cidades, reconheceu o Orçamento Participativo como "Prática Bem Sucedida de Gestão Local". O

Orçamento Participativo de Porto Alegre tornou-se uma referência para o mundo. A ONU

considera a experiência como uma das 40 melhores práticas de gestão pública urbana no

mundo. O Banco Mundial reconhece o processo de participação popular de Porto Alegre

como exemplo bem-sucedido de ação conjunta entre Governo e sociedade civil.

Representantes de prefeituras brasileiras e estrangeiras e estudiosos do mundo inteiro vêm a

Porto Alegre com o objetivo de conhecer seu OP.

4

Primeira Administração de Olívio Dutra. 5

Governo de Tarso Genro. 6

(30)

Com a vinda da Lei Complementar Nº101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF), cujo objetivo principal é o equilíbrio das contas públicas, estimulou-se a prática do

Orçamento Participativo, encorajando a participação popular na elaboração da Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), a qual estima as receitas

que o governo espera arrecadar durante o ano e fixa os gastos a serem realizados com tais

recursos.

3.3 A implantação de Orçamento Participativo em Fortaleza

A cidade de Fortaleza está localizada no litoral norte do Estado do Ceará,

limitando-se ao Norte e ao Leste com o Oceano Atlântico e com os municípios de Aquiraz e

Eusébio, ao Sul com os municípios de Itaitinga e Pacatuba e a Oeste com os municípios de

Maranguape e Caucaia.

A capital do Estado possui uma área de 314.930 Km², com uma população

estimada segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2.571.185

habitantes em 2014, o que resulta numa densidade demográfica de 7.786,44 habitantes por

Km² divididos em seis regionais e 117 bairros, conforme mostra a figura: Mapa da Cidade de

Fortaleza.

Figura 1 – Mapa de Fortaleza

(31)

Segundo o Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE), o seu

Produto Interno Bruto (PIB) é da ordem de R$ 41.978.402 mil reais em 2011, último dado

fornecido pelo Instituto Brasileiro de Estatística e Geografia (IBGE).

Fortaleza caracteriza-se como uma cidade que agrega áreas extremamente

heterogêneas e segmentadas, nas quais o controle social se faz presente ao longo de sua

existência. Assim, pobreza e riqueza defrontam-se na disputa pelos espaços da cidade.

A capital cearense se reproduziu de forma desigual. A produção de seu espaço

urbano, fruto de um crescimento desordenado proveniente do afluxo de migração do campo

para a cidade, decorrente, sobretudo, das secas, evidencia as dificuldades e as condições que

permeiam a sua formação (GADELHA, 2010). Assim, pobreza e riqueza defrontam-se na

disputa pelos espaços da Cidade.

Diante da necessidade de serviços públicos capazes de suprir as carências da

sociedade, eis que chega o Orçamento Participativo como um programa que engloba ações

públicas vinculadas as necessidades da população local na tentativa de mostrar como ele pode

contribuir para a melhoria do bem-estar social de uma comunidade.

A implementação do Orçamento Participativo de Fortaleza teve início com o

Plano Plurianual Participativo (PPA) de 20057, cujo objetivo seria de que, com o O.P., governo e população unissem forças na tarefa de pensar e planejar a demanda da sociedade,

com vistas à melhoria na qualidade de vida da população e eficiência administrativa do

governo municipal (PREFEITURA MUNICIPAL DE FORTALEZA, 2005).

O referido Plano Plurianual Participativo (PPA)8 realizou-se em dois ciclos – O Preparatório e o Deliberativo – por meios de Assembleias Públicas Territoriais (APT)9 em todas as Secretarias Regionais e com sete segmentos sociais: crianças e adolescentes; idosos;

LGBT’s; mulheres; pessoas com deficiência e população negra. Assim, o processo do PPA

participativo reuniu cerca de 1.753 pessoas no ciclo preparatório e contou com a participação

de mais de 5.000 pessoas. Foram apresentadas mais de 650 propostas de programas e ações

sobre praticamente todas as áreas de investimento do governo municipal (P.M.F., 2005).

7

Primeira Administração de Luizianne Lins. 8

O Plano Plurianual Participativo (PPA) é um instrumento de planejamento que define diretrizes, objetivos, metas e programas a serem implantados no quatriênio (Fortaleza 2005).

9

(32)

Concluído o processo do PPA, iniciou-se, ainda em 2005, a elaboração do O.P. o

qual priorizou o debate em torno das especialidades dos segmentos sociais, grupos

considerados historicamente excluídos dos espaços de participação e de decisões das políticas

públicas. Outra inovação no Orçamento Participativo de Fortaleza diz respeito às discussões e

deliberações dos serviços públicos, além de listar as prioridades de obras da Prefeitura.

A população também pode solicitar a melhoria da qualidade e do atendimento dos

serviços, como também a revitalização dos equipamentos públicos.

O Orçamento Participativo funciona como um ciclo anual. Ao final do processo

de debates e deliberações, envolvendo tanto a população participante como técnicos e

representantes da prefeitura, as propostas são colocadas para aprovação da Câmara Municipal.

O montante aprovado é inserido na Lei Orçamentária Anual (L.O.A). Por fim, a prefeitura

elabora o Plano de Obras e Serviços (P.O.S.), um documento contendo todas as demandas

aprovadas e que deverão ser executada nos próximos anos. Assim, ao final, cabe a um grupo

de pessoas eleitas entre os participantes do O.P. a fiscalização da execução das demandas.

Vale a pena ressaltar para conhecimento que a Lei Orgânica do Município (Criada

pela Assembleia Municipal Constituinte de 1990) contém:

Titulo I

Dos princípios fundamentais

Art. 5. A inciativa popular de Lei, o plebiscito, o referendo, o orçamento

participativo e o veto popular são formas de assegurar a efetiva participação do povo nas definições das questões fundamentais de interesse coletivo.

Seção II Dos orçamentos

Art. 173 – Inciso 9 – §12

O poder executivo instituirá o Orçamento participativo como força de viabilizar a participação popular na elaboração, definição e acompanhamento do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). (CMF, 1990).

Dessa maneira, a participação popular se concretizou nas tomadas deliberativas de

gestão pública, possibilitando, assim, a coletividade a participar diretamente nas decisões a

respeito dos objetivos dos investimentos públicos, como também intervindo na confecção da

(33)

4 METODOLOGIA

Esta seção apresentará a base de dados utilizada no estudo, bem como o método

econométrico necessário para a obtenção dos resultados.

4.1 Base de dados

Construiu-se neste trabalho um Banco de Dados fornecido pelo FINBRA, que é o

relatório das Finanças do Brasil divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN,

abrangendo um período que vai de 2003 a 2012. Para avaliar o impacto das variáveis

fundamentais à análise deste trabalho utilizou-se dados referentes aos gastos com educação,

saúde, cultura, habitação, urbanismo, desporto e lazer, e assistência social. Estas são

fundamentais para a construção do indicador de Bem Estar Social dos municípios.

A variável Orçamento Participativo é uma dummy que assume o valor 1 se

município implantou a lei e 0 caso contrário.

Os dados para a população estimada foram extraídas do Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatística (IBGE) para os anos compreendidos entre 2003 e 2012.

A variável de tempo é uma dummy que assume o valor 1 após o período de

implantação do OP e 0 para o período anterior.

A variável Tratamento (dB) é uma variável binária que identifica se o município

pertence ao grupo de tratamento (com Orçamento Participativo), ou seja, igual a 1, ou ao

grupo de controle (sem Orçamento Participativo), assumindo valor igual a 0.

As variáveis referentes aos gastos municipais, nas suas respectivas modalidades,

fora extraídas do FINBRA. Estas, também, foram atualizadas para os preços do ano base de

2012.

4.2 Análise descritiva dos dados

O sumário das variáveis do banco de dados estão apresentados na Tabela 1.

Tabela 1 – Estatísticas Descritivas das variáveis

Variável Obs. Média Desvio Padrão Mínimo Máximo

OP 160 .375 .4856429 0 1

POPULAÇÃO 160 727560.6 650984.5 19388 2505552

(34)

Conclusão Tabela 1 – Estatísticas Descritivas das variáveis

Variável Obs. Média Desvio Padrão Mínimo Máximo

GASTOS C/ SAÚDE (GSAU) 160 2.91e+08 2.91e+08 5126257 1.40e+09 GASTOS C/ CULTURA (GCULT) 157 7895143 1.11e+07 1712.77 5.02e+07 GASTOS C/ HABITAÇÃO (GHAB) 144 1.23e+07 1.97e+07 4415.17 8.73e+07 GASTOS C/ URBANISMO (GURB) 159 1.88e+08 3.17e+08 44688.94 1.49e+09 GASTOS C/ DESP. E LAZER (GDL) 155 7407603 9043834 25219.76 5.36e+07 GASTOS C/ ASS. SOCIAL (GASS) 159 3.30e+07 4.23e+07 42197.2 1.84e+08 GASTOS C/ EDUC. PC (GEDUCPC) 160 373.082 1.575.781 6.127.695 1.023.907 GASTOS C/ SAÚDE PC (GSAUPC) 160 4.549.228 786.584 244.514 10129.59 GASTOS C/ CULTURA PC (GCULTPC) 157 1.463.067 2.992.068 .0878389 2.592.118 GASTOS C/ HAB. PC (GHABPC) 144 1.569.679 1.998.862 .0052381 1.214.589 GASTOS C/ URB. PC (GURBPC) 159 1.951.126 1.610.642 .1354609 8.316.627 GASTOS C/ DESP. E LAZER PC (GDLPC) 155 1.444.771 1.919.305 .0719514 9.183.185 GASTOS C/ ASS. SOCIAL PC (GASSPC) 159 6.342.296 1.094.912 2.119.813 5.545.731

Fonte: Elaborado pelo autor

A seguir os gráficos de 1 a 7 apresentam a evolução dos gastos municipais para os

anos de 2003 a 2012 para as cidades pertencentes ao grupo de controle e tratamento.

As cidades do Grupo de Tratamento são: Caaporão, Canoas, Cariacica,

Congonhas, Fortaleza, João Pessoa, Osasco e São Leopoldo e as do Grupo de Controle são:

Anápolis, Contagem, Cuiabá, Curitiba, Duque de Caxias, Feira de Santana, Joinville e

Manaus.

Gráfico 3 – Gastos com Educação por Municípios nos anos de 2003 a 2012

000 100 200 300 400 500 600 700 800 900

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Mi lh õ e s _Anapolis Caaporão Canoas Cariacica Congonhas Contagem Cuiabá Curitiba

Duque de Caxias

Feira de Santana

Fortaleza

João Pessoa

Joinville

Manaus

Osasco

(35)

Gráfico 4 – Gastos com Saúde por Municípios nos anos de 2003 a 2012

Gráfico 5 – Gastos com Cultura por Municípios nos anos de 2003 a 2012

000 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Mi lh õ e s Anapolis Caaporão Canoas Cariacica Congonhas Contagem Cuiabá Curitiba

Duque de Caxias

Feira de Santana

Fortaleza

João Pessoa

Joinville

Manaus

Osasco

São Leopoldo

000 010 020 030 040 050 060

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Duque de Caxias

Feira de Santana

Fortaleza

João Pessoa

Joinville

Manaus

Osasco

(36)

Gráfico 6 – Gastos com Habitação por Municípios nos anos de 2003 a 2012

Gráfico 7 – Gastos com Urbanismo por Municípios nos anos de 2003 a 2012

000 010 020 030 040 050 060 070 080 090 100

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Duque de Caxias

Feira de Santana

Fortaleza

João Pessoa

Joinville

Manaus

Osasco

São Leopoldo

000 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Duque de Caxias

Feira de Santana

Fortaleza

João Pessoa

Joinville

Manaus

Osasco

(37)

Gráfico 8 – Gastos com Desporto e Lazer por Municípios nos anos de 2003 a 2012

Gráfico 9 – Gastos com Assistência Social por Municípios nos anos de 2003 a 2012

000 010 020 030 040 050 060

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Duque de Caxias

Feira de Santana

Fortaleza

João Pessoa

Joinville

Manaus

Osasco

São Leopoldo

000 020 040 060 080 100 120 140 160 180 200

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Duque de Caxias

Feira de Santana

Fortaleza

João Pessoa

Joinville

Manaus

Osasco

(38)

Como se observa nos gráficos acima, as cidades de Canoas, Curitiba, Duque de

Caxias, Fortaleza e Manaus são as que possuem maior nível de gastos na maioria das áreas no

período considerado. Destaca-se o fato de das cidades de Canoas e Fortaleza pertencerem ao

grupo de tratamento, ou seja, cidades que adotaram o Orçamento Participativo, e as cidades de

Curitiba e Manaus pertencentes ao grupo de controle, aquelas que não optaram por instituir o

OP.

4.3 Método da Diferenças-em-Diferenças (DID)

A metodologia empregada na avaliação dos dados faz uso do método Diferenças

em Diferenças.

Este método do que foi utilizado por Card e Krueger (1994), os quais realizaram

uma série de pesquisas empíricas, cujos resultados desafiaram a visão convencional de que o

aumento do salário mínimo provoca queda de emprego entre trabalhadores não qualificados.

Tradicionalmente, a literatura americana sobre o assunto previa que, para cada

10% de aumento atribuído ao salário mínimo, o nível de emprego cairia cerca de 1%.

Card e Krueger tomaram, então, como experimento o impacto de aumento do

salário mínimo em New Jersey, o corrido em Abril de 1992, sobre empregos em restaurantes

de fast-food da cidade.

Para este estudo eles consideraram como Grupo de Controle os restaurantes de

fast-food do estado da Pensylvania, o qual possuía as mesmas características.

Os novos resultados surpreenderam a academia americana ao desmentir a ideia de

que aumentos de preço do fator trabalho produzem quedas nas quantidades demandadas.

Da mesma forma, Conley e Tarber (2009) justificam que na metodologia

Diferenças em Diferenças, a identificação dos parâmetros de Tratamento surge quando um

grupo realiza alguma mudança de política particular.

Já Wooldridge (2003) afirma que os experimentos naturais acontecem quando

algum evento exógeno, neste caso uma mudança de política de governo, muda o ambiente no

qual indivíduos, famílias, firmas ou cidades atuam.

Quando analisamos experimentos naturais devemos sempre levar em consideração

o Grupo de Controle, isto é, um grupo que não foi afetado pela mudança, e um grupo que

denominamos de Tratamento, que é aquele que foi afetado pela mudança de política. Ambos

(39)

para que possa ser feita uma comparação entre os resultados da mudança de política aplicada

sobre a variável que se quer investigar.

Para estudarmos as diferenças entre os dois grupos, precisamos de dados

referentes ao período antes e depois da ocorrência do evento.

Assim, nossa amostra é dividida em quatro grupos. O Grupo de Tratamento antes

e depois da mudança e o Grupo de Controle antes e depois da mudança. Segue esquema

abaixo:

Quadro 2 – Síntese do Método Diferenças em Diferenças

Antes Depois Diferenças

Controle A B A - B

Tratamento C D C - D

Diferenças A - C B - D (A – B) – (C – D)

O quadro acima nos mostra a disposição dos Grupos de Controle e Tratamento

antes e depois de uma determinada mudança de política. Onde, A – B e C- D representa em

que medida o Grupo de Controle e o Grupo de Tratamento se alteraram, respectivamente,

entre o período anterior e posterior ao evento que esta sendo analisado.

Já A – C e B – D representam as diferenças entre os Grupos de Controle e

Tratamento antes e depois do evento, respectivamente.

Subtraindo A – B de C – D ou A – C de B – D, que é exatamente a mesma coisa,

encontraremos a diferença da diferença entre os grupos nestes dois períodos, que é o resultado

da análise que mostra a efetiva mudança de comportamento da variável de Tratamento após a

mudança da política.

Matematicamente, podemos representar o método de Diferenças em Diferenças

com a seguinte equação:

, , , ,

onde:

– representa a média da variável estudada para cada ano e grupo, o número subscrito

representando o período da amostra ( 1, antes da mudança e 2 depois da mudança).

- para o Grupo de Controle;

- para o Grupo de Tratamento;

(40)

Representando o método através de uma regressão e criando as variáveis dummies

temos:

 1 – para as cidades do Grupo de Tratamento; e

 – para as cidades do Grupo de Controle;

 – quando os dados se referem ao período pós-mudança da política; e

 – quando os dados se referem ao período pré-mudança da política. Neste caso temos a seguinte equação:

∗ ∗ ∗ ∗

onde:

– representa a variável dependente;

– o impacto sobre o tempo (pós ou pré-mudança de política);

– o impacto de pertencer ao Grupo de Tratamento.

– o impacto pós-mudança do Grupo de Tratamento em relação à variável do tempo (pós

ou pré-mudança de política), que é justamente o que se quer descobrir, ou seja, é o que nos

dará o impacto da política exógena.

Os Modelos Lineares a serem estimados são dados da seguinte maneira:

∗ ∗ ∗ (1)

∗ ∗ ∗ (2)

∗ ∗ ∗ (3)

∗ ∗ ∗ (4)

∗ ∗ ∗ (5)

∗ ∗ ∗ (6)

∗ ∗ ∗ (7)

onde:

– Representa a variável de gastos com Educação Per Capita do Município no

(41)

– Representa a variável de gastos com Saúde Per Capita do Município no

período .

– Representa a variável de gastos com Cultura Per Capita do Município no

período .

– Representa a variável de gastos com Habitação Per Capita do Município no

período .

– Representa a variável de gastos com Urbanismo Per Capita do Município no

período .

– Representa a variável de gastos com Desporto e Lazer Per Capita do Município

no período .

– Representa a variável de gastos com Assistência Social Per Capita do Município

no período .

– representa o tempo pré ou pós mudança de política (é uma variável dummy que

assume valor 0 antes da política e 1 depois da política) para Município no período .

– É uma variável dummy que assume valor 1 se pertencer ao Grupo de Tratamento e 0

caso contrário para Município no período .

– É uma variável binária resultante da interação entre as variáveis de tempo e

Tratamento para Município no período .

O quadro 3 apresenta a relação das cidades que compõem os grupos de controle e

de tratamento que foram utilizadas neste estudo, destacando o ano em que o orçamento

participativo foi implantado nas respectivas cidades.

Quadro 3 – Cidades do grupo de Tratamento e de Controle CIDADES DO GRUPO DE TRATAMENTO E

ANO DE IMPLANTAÇÃO DO OP.

CIDADES DO GUPO DE CONTROLE

Caaporão (Pb) - 2005 Anápolis (Go)

Canoas (R.S.) - 2008 Contagem (M.G.)

Cariacica (E.S.) - 2006 Cuiabá (MT)

Congonhas (M.G.) - 2005 Curitiba (Pa)

Fortaleza (Ce) - 2005 Duque de Caxias (R.J.)

João Pessoa (Pb) - 2005 Feira de Santana (Ba)

Osasco (S.P.) - 2005 Joinville (S.C)

São Leopoldo (R.S.) - 2005 Manaus (Am)

(42)

5 ANÁLISE DOS RESULTADOS

A estimação dos coeficientes deu-se por meio do método de dados em painel com

efeitos aleatórios, considerando um nível de significância de 5%.

Em termos gerais, podemos observar que as estimações apresentaram coeficientes

de diferenças em diferenças estatisticamente significativos, com exceção dos modelos onde

foram utilizados os gastos com saúde e com urbanismo. Destaca-se, também, o efeito positivo

destes em todos os casos.

Já em termos específicos, em relação à educação, conforme Tabela 2, observa-se

no período analisado, um impacto positivo da implantação do Orçamento Participativo,

aumentando, em termos per capita, os gastos em R$71,07. Este fato é de fundamental

importância uma vez que com mais educação os indivíduos têm possibilidade de obterem

melhores colocações no mercado de trabalho, e por consequência, melhores salários. Embora

parte dos recursos aplicados na educação sejam provenientes do governo federal, existem

determinados programas de cunho estadual e municipal que estimulam a melhoria das

condições educacionais com vista ao desenvolvimento do ensino básico principalmente.

Outro fator preponderante, com relação à variável educação é o fato desta ter

apresentado o maior aumento relativo em relação aos demais gastos, mostrando, assim uma

maior preocupação e o comprometimento dos gastos com o desenvolvimento humano,

conforme a Tabela 2 a seguir:

Tabela 2 – Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Educação Per Capita Gastos Educação

Per Capita Coeficiente

Desvio

Padrão z P>z

[95% Intervalo de Confiança]

tempo2 119,7093 18,7493 6,38 0,0000 82,9613 156,4572

tratamento 55,7227 57,3965 0,97 0,3320 -56,7723 168,2178

dind 71,0717 26,5791 2,67 0,0070 18,9777 123,1657

_cons 278,7986 41,4117 6,73 0,0000 197,6331 359,9640

As tabelas 3 e 4, correspondentes ao modelo com variável dependente sendo os

gastos com Saúde e Urbanismo apresentaram coeficientes de diferenças em diferenças

insignificantes, ou seja, não se rejeitou a hipótese dos coeficientes estimados ser diferentes de

zero (p>0,05). Isso quer dizer que: a priori nada podemos concluir sobre os impactos do

Orçamento Participativo e seus efeitos nos gastos com saúde e urbanismo. Vale a pena

(43)

Governo Federal e não de uma decisão local, justificando assim, a não significância dos

parâmetros correspondentes.

Tabela 3 – Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Saúde Per Capita Gastos Habitação

Desvio

tempo2 167,6346 173,4256 0,97 0,334 -172,2732 507,5425

tratamento -8,37807 173,4256 -0,05 0,961 -348,2859 331,5298

dind 247,3091 245,2608 1,01 0,313 -233,3932 728,0113

_cons 313,4672 122,6304 2,56 0,011 73,11608 553,8184

Tabela 4 – Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Urbanismo Per Capita Gastos Assistência

Social Per Capita Coeficiente

Desvio

tempo2 63,9435 14,6208 4,3700 0,0000 35,2874 92,5996

tratamento -111,5435 69,1714 -1,6100 0,1070 -247,1170 24,0300

dind 15,8910 20,8302 0,7600 0,4460 -24,9355 56,7174

_cons 219,8373 50,1068 4,3900 0,0000 121,6299 318,0448

Em relação às demais variáveis de gastos observa-se um impacto positivo e de

menor magnitude, quando comparado com o impacto do coeficiente no modelo utilizando

gastos com educação, dado ao fato que estes são oriundos de verbas exclusivamente

municipais e, portanto, de decisões conjuntas da sociedade e do governo para seus respectivos

fins. Como se pode observar os coeficientes foram estatisticamente significantes a 5%,

mostrando que estes são estatisticamente diferentes de zero.

Tabela 5 – Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Cultura Per Capita Gastos Habitação

Desvio

tempo2 3,0394 4,6233 0,6600 0,5110 -6,0221 12,1010

tratamento 0,2980 11,3459 0,0300 0,9790 -21,9395 22,5356

dind 16,0232 6,6274 2,4200 0,0160 3,0338 29,0126

_cons 8,4677 8,1318 1,0400 0,2980 -7,4704 24,4057

Observa-se, Tabela 6, por exemplo, que o Orçamento Participativo trouxe um

aumento de R$14,70, aproximadamente, em termos per capita, nos gastos com habitação nos

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Tabela 6 – Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Habitação Per Capita Gastos Habitação

Desvio

tempo2 6,8851 3,6081 1,9100 0,0560 -0,1867 13,9569

tratamento -2,5296 6,6111 -0,3800 0,7020 -15,4872 10,4280

dind 14,6865 5,0601 2,9000 0,0040 4,7688 24,6041

_cons 9,1300 4,7798 1,9100 0,0560 -0,2383 18,4983

Dentre as escolhas realizadas pela sociedade também se faz presente os gastos

com atividades relacionadas ao desporto e lazer, de acordo com a Tabela 7, tais como:

construções de centros culturais/esportivos voltados para juventude, parques ecológicos

direcionados ao divertimento e entretenimento, não deixando de mencionar as edificações de

praças e locais apropriados para prática de esporte radicais. Todas estas atividades refletem o

aumento da demanda por maior bem-estar social. Em termos per capita observou-se um

aumento de R$11,17 no período.

Tabela 7 – Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Desporto e Lazer Per

Capita

Gastos Assistência

Desvio

tempo2 2,987651 2,744538 1,09 0,276 -2,39155 8,366847

tratamento 3,309843 7,755746 0,43 0,67 -11,8911 18,51083

dind 11,17722 3,889612 2,87 0,004 3,553717 18,80071

_cons 9,039469 5,589362 1,62 0,106 -1,91548 19,99442

Ressalta-se, também, o direcionamento para escolhas de políticas voltadas para

assistência social, segundo a Tabela 8, com aumento per capita de R$37,80 no periodo. Essas

políticas resumem-se em programas voltados aos centros de acolhimentos aos dependentes

químicos e como também apoio a entidades sócioassistenciais de proteção social básica e

especial. Vale a pena ressaltar aos programas desenvolvidos de serviços especializado para

pessoas em situações de rua e, promoção de atividades para erradicação do trabalho, não

deixando de citar os programas voltados ao desenvolvimento do serviço de proteção e

atendimento integral a família, entre outros.

Tabela 8 – Resultado da Estimação do Modelo para os gastos com Assistência Social Per

Capita

Gastos Assistência

Desvio

tempo2 5,3722 6,0714 0,8800 0,3760 -6,5275 17,2719