CURSO DE TURISMO
MARINA ZANETTE SANDRINI
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO DO MUNICÍPIO DE RIO DAS OSTRAS-RJ APÓS A CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE TURISMO DO ANO DE
2008 – UM RECORTE ENTRE OS ANOS DE 2009 E 2012
NITERÓI 2012
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO DO MUNICÍPIO DE RIO DAS OSTRAS-RJ APÓS A CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE TURISMO DO ANO DE
2008 – UM RECORTE ENTRE OS ANOS DE 2009 E 2012
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Curso de Graduação em Turismo da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial de avaliação para a obtenção do grau de Bacharel em Turismo.
Orientador - Prof. D. Sc. Aguinaldo César Fratucci
NITERÓI 2012
RECORTE ENTRE OS ANOS DE 2009 E 2012
POR
MARINA ZANETTE SANDRINI
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Curso de Graduação em Turismo da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial de avaliação para a obtenção do grau de Bacharel em Turismo.
_____________________________________________________________ Prof. D. Sc. Aguinaldo César Fratucci – Orientador
______________________________________________________________ Profª M.Sc. Manoela Carrillo Valduga – convidada UFF
__________________________________________________________ Profª M.Sc. Fátima Priscila Morela Edra
À Meg, pelos 16 anos de companheirismo e alegria.
Ao meu orientador, Profº. Aguinaldo Fratucci, pelo conhecimento disponibilizado, pelas palavras de incentivo e pela paciência durante a elaboração dos projetos de pesquisa e durante toda a elaboração deste trabalho final.
A Profº. Erly pela eficiência e eficácia durante a elaboração do trabalho e por todas as horas disponibilizadas para a análise cuidadosa de cada parágrafo.
A todo corpo docente da Universidade Federal Fluminense, que ajudou na formação e no amadurecimento das minhas ideias e conhecimentos.
Aos amigos que fiz ao longo da faculdade, que partilharam os momentos de alegria e os de dificuldade, e que tornaram esses quatro anos mais alegres e prazerosos.
Ao meu namorado Carlos, que sempre apoiou minhas decisões acadêmicas, sempre acreditou no meu potencial e esteve ao meu lado em todos os momentos desde o início desta jornada.
A Malu e Pretinha, que fazem os meus dias sempre mais alegres. A Meg (in memorian), que foi uma companheira fiel por 16 anos.
Aos meus pais que me ensinaram todos os valores e me proporcionaram tudo para que esse momento acontecesse. Agradeço pelos conselhos, broncas, carinho e amor. A eles devo tudo o que conquistei e pretendo conquistar.
O presente trabalho analisa as políticas públicas e ações direcionadas para o setor de turismo no município de Rio das Ostras - RJ entre os anos de 2009 e 2012, após a realização da I Conferência Municipal de Turismo que objetivava a criação de um Conselho de Turismo. Buscou-se entender porque o Conselho Municipal de Turismo não estava atuando e quais as políticas públicas de turismo do município de Rio das Ostras foram efetivadas no período citado. Como metodologia para a construção deste trabalho foram utilizadas: revisão bibliográfica acerca dos conceitos de políticas públicas de turismo e gestão pública do turismo; pesquisa exploratória e documental; e pesquisa de campo com realização de entrevista semiestruturada com o Diretor do Departamento de Turismo da Secretaria de Turismo, Indústria e Comércio do município de Rio das Ostras. Foi observado que o município não avançou no desenvolvimento de ações destinadas ao turismo, o Conselho Municipal de Turismo não foi de fato promulgado e que a prioridade do poder público municipal no que diz respeito ao turismo é o investimento na realização de eventos. Houve, portanto, uma estagnação nas políticas e ações destinadas ao turismo. Após as pesquisas foi constatado que o município carece de políticas públicas destinadas especificamente para a atividade, necessita elaborar um plano diretor de turismo e estabelecer um processo de planejamento estratégico que atenda as suas especificidades e colabore no desenvolvimento do turismo incluindo seus eventos principais.
Palavras-Chaves: Turismo. Políticas públicas de turismo. Conselho Municipal de Turismo. Rio das Ostras,RJ.
This study analyzes the public policies and actions directed to the tourism sector in Rio das Ostras - RJ between the years 2009 and 2012, after the completion of the First Conference Municipal of Tourism which aimed to create a Tourism Council. We sought to understand why the Municipal Tourism Council was not acting and what public policies of tourism of Rio das Ostras were executed in the mentioned period. The methodology used for the construction of this study were: literature review about the concepts of public policy and public management of tourism; exploratory research and documentation, and field research with semistructured interview with the Director of the Department of Tourism from the Secretary of Tourism, Industry and Commerce of the municipality of Rio das Ostras. It was observed that the municipality did not advance in the development of actions aimed at tourism, the Municipal Tourism Council was not enacted and that the priority of municipal government with regard to tourism is invest in events. Therefore, there was a stagnation in the policies and actions aimed at tourism. After research it was found that the city lacks public policies designed specifically for the activity, is needed to draw up a master plan for tourism and establish a strategic planning process that meets their specific and collaborate in the development of tourism including its main events.
Key-Words: Tourism, Public touristic policy, Municipal Tourism Council; Rio das Ostras,RJ
ABAV Associação Brasileira de Agências de Viagens
ABCRO Associação de Blocos Carnavalescos de Rio das Ostras AESBCRO Associação de Escolas de Samba e Blocos Carnavalescos de
Rio das Ostras
BRITE Brazil International Tourism Exchange CNTur Conselho Nacional de Turism
EMBRATUR Empresa Brasileira de Turismo
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH-M Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
PESAGRO Empresa de Pesquisa Agropecuária do Estado do Rio de Janeiro
PIB Produto Interno Bruto
PNMT Programa Nacional de Municipalização do Turismo PNT Política Nacional de Turismo
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PRT Programa de Regionalização do Turismo
1 INTRODUÇÃO ... 10
2 TURISMO: POLÍTICAS PÚBLICAS, GESTÃO PÚBLICA E CONSELHOS MUNICIPAIS ... 13
2.1 POLÍTICA PÚBLICA DE TURISMO ... 13
2.1.1 Políticas públicas de turismo no Brasil ... 16
2.2 GESTÃO PÚBLICA DO TURISMO ... 18
2.2.1 Conselhos municipais de turismo ... 20
3 RIO DAS OSTRAS: ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO ... 24
3.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO ... 24
3.2 TURISMO EM RIO DAS OSTRAS: INVESTIMENTOS EM EVENTOS... 27
3.3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO EM RIO DAS OSTRAS ENTRE OS ANOS DE 2009 E 2012 ... 35
3.3.1 Aspectos legais ... 36
3.3.2 Planejamento Orçamentário ... 40
3.3.3 Ações da Secretaria de Turismo, Indústria e Comércio - 2009 e 2012 ... 42
3.3.4 I Conferência Municipal de Turismo de Rio das Ostras ... 44
3.4 ANÁLISE DOS RESULTADOS ... 46
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 49
REFERÊNCIAS ... 52
APÊNDICE A - ENTREVISTA ... 55
ANEXO A – REGIMENTO INTERNO DA I CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE TURISMO EM RIO DAS OSTRAS ... 63
ANEXO B – PROGRAMAÇÃO DA I CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE TURISMO DE RIO DAS OSTRAS ... 69
1 INTRODUÇÃO
O Brasil é internacionalmente reconhecido como um importante destino turístico, o que, entretanto, não significa que o turismo no país seja gerido de maneira eficiente. No que tange as políticas governamentais destinadas à regulamentação da atividade turística e da gestão pública do turismo, seja no âmbito federal, estadual ou municipal, o país ainda engatinha se comparado a diversos outros.
Há muito pouco tempo, se comparado a outros países, o Brasil passou a criar documentos que estabelecem diretrizes para a formulação de políticas públicas para ordenar a atividade turística. Somente a partir da década de 1990 que, através do modelo de gestão descentralizada, é permitido e incentivado aos municípios o investimento no turismo.
O presente trabalho busca analisar as políticas públicas e ações de turismo a nível municipal, esclarecendo a atuação do governo federal e a importância dos programas de desenvolvimento do turismo. Para tanto, foi utilizado um destino inserido na categoria de sol e praia, emblemática para Brasil, como objeto empírico de análise e estudo.
O município de Rio das Ostras, escolhido para análise, não foi selecionado à revelia ou de maneira aleatória. No final do ano de 2008 o município deu um importante passo para o desenvolvimento do planejamento na localidade, realizando a I Conferência Municipal de Turismo, com o objetivo maior de criar um Conselho de Turismo.
Rio das Ostras é um município balneário, com alto índice de crescimento populacional devido à sua proximidade das zonas produtoras de petróleo das cidades de Macaé e Campos e, da capital fluminense, Rio de Janeiro. Localizado na parte norte da Região dos Lagos, o município atrai um número expressivo de turistas na época de alta temporada e tenta burlar a sazonalidade com investimentos em eventos na baixa temporada.
Entretanto, após a realização da I Conferência Municipal de Turismo de 2008, não foi documentada nenhuma ação que se referisse ao Conselho, gerando a motivação para esta pesquisa.
Este trabalho buscou, portanto, responder ao seguinte questionamento: por que o Conselho Municipal de Turismo não estava atuando após o ano de 2008 e quais as políticas públicas de turismo implementadas pelo município de Rio das Ostras entre os anos de 2009 e 2012?
Para responder a tal questão foi traçado como objetivo geral: identificar e analisar as políticas públicas de turismo em Rio das Ostras entre os anos de 2009 e 2012 e verificar a atuação do Conselho Municipal de Turismo neste período.
Para atender a esse objetivo foi preciso estabelecer objetivos específicos: analisar a I Conferência Municipal de Turismo em Rio das Ostras; estudar o processo de formação do Conselho Municipal de Turismo; identificar o motivo pelo qual não foi encontrada nenhuma ação do Conselho; identificar as políticas públicas de turismo do município entre os anos de 2009 e 2012; e, avaliar se as ações realizadas pela prefeitura estão de acordo com as políticas públicas de turismo do município.
A metodologia utilizada para a construção deste trabalho foi a revisão bibliográfica acerca dos conceitos de políticas públicas de turismo em seu aspecto geral e como se deram no Brasil, conceitos de gestão pública do turismo e a importância da formação dos conselhos municipais de turismo; pesquisa exploratória e documental; e, entrevista semiestruturada com o Diretor do Departamento de Turismo da Secretaria de Turismo, Indústria e Comércio do município de Rio das Ostras.
O recorte do período entre os anos de 2009 e 2012 se deu por ser subsequente à realização da I Conferência Municipal de Turismo e por buscar os impactos diretos da formação do conselho municipal de turismo.
A estruturação da análise e dos resultados desta pesquisa foi feita em quatro capítulos. O primeiro capítulo compreende essa introdução que aborda a problemática, sua relevância e a metodologia utilizada para a pesquisa.
O segundo capítulo apresenta a revisão bibliográfica desenvolvida. Nele são expostos os conceitos de políticas públicas de turismo e um breve histórico de como elas foram institucionalizadas no Brasil, a gestão pública do turismo e a importância da formação dos conselhos municipais de turismo.
O terceiro capítulo apresenta e contextualiza o município de Rio das Ostras, aborda seus principais atrativos e a atual estratégia de investimentos em eventos
como forma de conter a sazonalidade, apresenta as políticas públicas de turismo atuais e a análise dos resultados da pesquisa.
No quarto e último capítulo são apresentadas as considerações finais, em que são analisadas as ações da prefeitura e sugeridas alterações para um desenvolvimento mais eficaz do turismo no município.
2 TURISMO: POLÍTICAS PÚBLICAS, GESTÃO PÚBLICA E CONSELHOS MUNICIPAIS
A atividade turística tem grande importância para todo e qualquer local na qual está inserida. Economicamente é capaz de modificar significativamente municípios, estados e até países, como descreve Alexandre:
A atividade turística é entendida como um fator importante para qualquer economia local, regional ou nacional, pois o movimento constante de novas pessoas aumenta o consumo, incrementa as necessidades de maior produção de bens, serviços e empregos e consequentemente, a geração de maiores lucros, que levam o aumento de riquezas pela produção da terra, pela utilização dos equipamentos de hospedagem e transporte e pelo consumo ou aquisição de objetos diversos, de alimentação e de prestação dos mais variados serviços. (ALEXANDRE, 2003, p.6)
No entanto, o turismo pode apresentar também, efeitos negativos inerentes a qualquer ação no qual esteja inserido. São esses efeitos negativos que geram os problemas causados pela atividade turística não organizada e que mais afetam as populações locais e um dos principais fatores que podem acarretar sua deteriorização no município. De acordo com Cruz (2001) é essa falta de organização e ordenamento do processo de desenvolvimento turístico que gera o caos urbano, consequência da omissão histórica do ordenamento turístico no país, sobretudo nos municípios litorâneos que sofrem nos períodos de alta temporada.
Desse modo, para que os referidos efeitos negativos sejam minimizados ou anulados, se faz extremamente necessário o desenvolvimento de um planejamento estratégico consistente e eficaz que possa alcançar todos os objetivos a que se propõe. E, quando abordamos a temática do planejamento turístico e da evolução do turismo em determinados municípios, é necessário que falemos primeiramente das políticas públicas para o turismo a nível federal e municipal e como elas interferem nas vidas dos cidadãos que vivem nos municípios.
2.1 POLÍTICA PÚBLICA DE TURISMO
É de conhecimento geral que o turismo possui um grande efeito multiplicador de divisas, que é multifacetado e que agrega e movimenta diversos setores. Sabe-se
também que, quando inserido em uma comunidade, esta se encontra diretamente relacionada a ele.
Para que a interação entre a atividade turística e a comunidade local ocorra de forma proveitosa e produtiva, é preciso que o governo assuma a efetivação de algumas medidas técnicas e políticas que direcionem e organizem o processo de desenvolvimento turístico local. Para tanto é preciso a instituição de políticas públicas adequadas à situação.
Primeiramente, deve-se entender do que se trata uma política pública. De uma forma mais simplista, Dias (2003, p. 121) a define “como o conjunto de ações executadas pelo Estado, enquanto sujeito, dirigidas a atender às necessidades de toda a sociedade”. O autor afirma ainda que “embora a política possa ser exercida pelo conjunto da sociedade, não sendo uma ação exclusiva do Estado, a política pública é um conjunto de ações exclusivas do Estado”.
Já Hall (2001, p. 26), citando Dye (1992, p.2), define política pública como sendo “tudo o que o governo decide fazer ou não”. O autor ressalta que esta afirmação é importante, visto que a inação do governo seria também uma política.
Considerando-se então que políticas públicas seriam as ações do Estado, exclusivas deste, aquelas destinadas especificamente ao ordenamento e a regulação do setor turístico seriam as políticas públicas de turismo. Para Cruz (2001, p.40)
Uma política pública de turismo pode ser entendida como um conjunto de intenções, diretrizes e estratégias estabelecidas e/ou ações deliberadas, no âmbito do poder público, em virtude do objetivo geral de alcançar e/ou dar continuidade ao pleno desenvolvimento da atividade turística num dado território.
Para a autora o objetivo das políticas públicas de turismo seria estabelecer metas e diretrizes que orientem o desenvolvimento da atividade no local em que ela está inserida, tanto no que tange a esfera pública quanto à iniciativa privada. “Na ausência da política pública, o turismo se dá à revelia, ou seja, ao sabor de iniciativas e interesses particulares” (CRUZ, 2001, p. 9).
Para Beni (2008), a noção de políticas públicas de turismo vai além das ações do poder público para com o turismo. Seriam então, segundo o autor, diretrizes que norteiam os caminhos para se alcançar um objetivo, incluindo neste pensamento
não só o Estado, mas também a iniciativa privada com importante papel para o sucesso da empreitada.
Beni inclui ainda em seu pensamento que a política é a sustentação do planejamento, do plano, projetos e programas, estratégias e investimentos para o desenvolvimento do turismo:
A política de turismo é a espinha dorsal do “fomentar” (planejamento), do “pensar” (plano), do “fazer” (projetos, programas), do “executar” (preservação, conservação, utilização e ressignificação dos patrimônios natural e cultural e sua sustentabilidade), do “reprogramar” (estratégia) e do “fomentar” (investimentos e vendas) o desenvolvimento turístico de um país ou de uma região e seus produtos finais. (BENI, 2008, p.177)
Seguindo o pensamento do autor, existiriam três condicionantes para que os programas da política de turismo fossem bem aplicados: o fator cultural, o social e o econômico. Deste modo, as políticas deveriam condicionar-se a: preservar o patrimônio cultural, incluindo o patrimônio histórico, artístico e natural; incentivar as relações sociais e suas manifestações; e dinamizar ações para investimentos no setor (BENI, 2008, p.178).
Ainda que a construção de políticas seja condicionada a fatores estruturantes, como sugere Beni, de acordo com Ferraz o governo pode vir a intervir para além da formulação de bases para políticas eficientes no setor:
A intervenção estatal pode ocorrer sob modalidades diversas, passíveis de serem agrupadas como participação, indução e controle. Participação é a modalidade intervencionista em que o Estado exerce atividade econômica, explorando, por exemplo, uma companhia aérea ou um hotel; indução é a forma em que o Estado tenta orientar o comportamento dos agentes de mercado, criando, por exemplo, estímulos para certos investimentos; controle é a maneira em que o Estado regula a forma pela qual a iniciativa privada poderá explorar determinada atividade econômica, como a de agência de viagens. (FERRAZ, 2001, p.18)
No caso do Brasil, Ferraz (2001, p.18) afirma que as modalidades de indução e controle são aquelas que vêm ocorrendo mais sistematicamente como forma de intervenção estatal no turismo, enquanto a modalidade de participação vem ocorrendo esporadicamente.
O Estado é, então, responsável por fornecer as diretrizes para a criação das políticas que nortearão o planejamento, os planos, as ações e os programas, mas
deve obedecer a condicionantes e oferecer estímulos para investimentos na atividade.
2.1.1 Políticas públicas de turismo no Brasil
O surgimento de políticas públicas de turismo no Brasil se deu tardiamente. Segundo Cruz (2001, p.40), foi somente a partir de 1966 que, através do Decreto-lei 55, houve a primeira instituição de uma política nacional de turismo no país.
No entanto, a autora afirma que outras políticas foram implementadas pelo governo federal para a atividade no período que compreende os anos de 1938 a 1966. Ainda que se restringissem, basicamente, a regular a atividade de venda de passagens aéreas, marítimas e terrestres, de acordo com a autora foram os primeiros registro legais da atividade turística no país.
Este período compreende a primeira fase da divisão criada por Cruz para podermos compreender o histórico das políticas de turismo no Brasil. Esta seria a fase “pré-histórica jurídico institucional” (CRUZ, 2001, p.42). A segunda fase seria o período compreendido entre os anos de 1966, a partir da promulgação do Decreto-lei 55, até 1990, em sua revogação. A terceira e última fase se dá a partir de 1991 até dos dias atuais.
No ano de 1966 o Decreto-lei 55 de 18 de novembro é promulgado, alterando a estrutura e as regulamentações para o setor turístico. É criado o Conselho Nacional de Turismo – CNTur, a Empresa Brasileira de Turismo EMBRATUR e é definida a política nacional de turismo. “É a partir do Decreto 55/66 que o turismo começa a ser reconhecido como uma atividade, capaz de contribuir para a atenuação dos desníveis regionais que caracterizavam a nação” (CRUZ, 2001, p.49). É a partir deste momento também que o turismo é equiparado à indústria.
Segundo Fratucci (2006, p.3), a atividade turística passa então a ser regulamentada por uma série de instrumentos legais até o ano de 1988:
Nesse período, é desenvolvido todo um sistema de instrumentos legais para regulamentação da atividade turística, representada por deliberações normativas editadas pela Embratur e por resoluções normativas do CNTur. Esse sistema de regulação do turismo no país será praticamente extinto pelo decreto-lei 2.892 de 1988, assinado pelo presidente José Sarney, que de maneira direta declarava livre a atividade turística no país, deixando sua
regulação para o próprio mercado, conforme ditava o modelo neoliberal da época.
A terceira fase inicia-se com o governo Collor (1990-1992). O setor sofre algumas modificações estruturais bastantes significativas: o CNTur é extinto e a Embratur passa a ser denominada Instituto Brasileiro de Turismo. Esta passa a assumir “a função de formular, coordenar e fazer executar a política nacional de turismo” (FRATUCCI, 2006, p.4) e tem sua sede transferida da cidade do Rio de Janeiro para o Distrito Federal.
A política nacional de turismo implementada no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) é considerada por Cruz (2001, p. 62) “o mais completo e detalhado documento” proposto para a ordenação do setor. Esta política é orientada por quatro macroestratégias:
Estrategicamente a Política Nacional de Turismo é orientada por quatro macro-estratégias: a primeira voltada para o ordenamento, desenvolvimento e promoção da atividade pela articulação entre o governo e a iniciativa privada; a segunda destinava-se à qualificação dos recursos humanos envolvidos no setor; a terceira compunha-se pela descentralização da gestão turística por intermédio do fortalecimento dos órgãos delegados estaduais, municipalização do turismo e terceirização de atividades para o setor privado; a quarta macro-estratégia previa a implantação de infra-estrutura básica e infra-infra-estrutura turística adequada às potencialidades regionais. (FRATUCCI, 2006, p.4)
No ano de 1994 é criado o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), destinado à consolidação do novo modelo de gestão descentralizada do turismo, atendendo a terceira macroestratégia da Política Nacional de Turismo 1995-1998. O programa possuía cinco princípios norteadores: descentralização, sustentabilidade, parcerias, mobilização e capacitação (FRATUCCI, 2006).
No ano de 2003 foi criado o Ministério do Turismo e a Secretaria Nacional de Políticas de Turismo, responsável pela elaboração do Plano Nacional de Turismo 2003-2007, que alterou a visão de municipalização do turismo e propôs um modelo baseado em parcerias e gestão descentralizada baseado na escala regional. Deu-se então o processo de regionalização do turismo, que mais tarde tornou-se um programa, no qual os municípios eram agrupados por proximidade e similaridade.
A Embratur também sofreu alterações a partir de 2002, passando a ser responsável exclusivamente pelas ações de promoção do Brasil no exterior e pela
criação de novos produtos e roteiros turísticos. O Conselho Nacional de Turismo é recriado no mesmo ano e passa a ser encarregado de “propor diretrizes, oferecer subsídios e contribuir para a implementação do Plano Nacional de Turismo” (BENI, 2006, p. 29).
Em 2007 é lançado o Plano Nacional de Turismo 2007-2010, que mantém o modelo de gestão descentralizada e aborda a atividade turística como indutora do desenvolvimento e da geração de emprego e renda no país. Através de oito macroprogramas, dentre os quais destacam-se o fomento à iniciativa privada, a infraestrutura pública e a logística de transporte, o plano mantém a regionalização do turismo e visa desenvolver e fortalecer o mercado interno turístico (MINISTÉRIO DO TURISMO, 2007, p.58).
Após o ano de 2010 é apresentado pelo CNTur o Documento Referencial do Turismo no Brasil 2011-2014, que fornece o diagnóstico do setor, cria possíveis cenários e estabelece as diretrizes e bases para a formulação do novo plano nacional de turismo. O documento mantém as propostas de macroprogramas presentes no Plano 2007-2010, apresentando dados de significativa relevância de acordo com as alterações após a implantação Plano. Até o momento atual o Plano Nacional de Turismo 2011-2014 não foi sancionado pelo Ministério do Turismo.
2.2 GESTÃO PÚBLICA DO TURISMO
As políticas públicas, como dito anteriormente, podem ser consideradas as diretrizes para o estabelecimento de um planejamento estratégico e de um plano a fim de atingir um objetivo. O planejamento estratégico, portanto, tem um papel fundamental no desenvolvimento da atividade turística, visto que se ele for inexistente as políticas públicas serão inúteis.
Para compreendermos como se dá a gestão pública do turismo no Brasil é preciso compreender primeiramente o conceito de planejamento. Existem diversas vertentes que descrevem o planejamento e seus desdobramentos práticos e teóricos.
Petrocchi (2009, p.17) afirma que é o planejamento o responsável por estabelecer diretrizes “para as demais funções do ciclo administrativo, que são organizar, liderar e controlar”. Hall (2001, p.24) descreve o planejamento como
sendo “um tipo de tomada de decisões e elaboração de políticas”. Mas ainda segundo o autor, “ele lida, entretanto, com um conjunto de decisões interdependentes ou sistematicamente relacionadas e não com decisões individuais. Planejar é, portanto, apenas uma parte de um processo global de ‘planejamento-decisão-ação’”.
Ao transportar esses conceitos para o setor turístico é possível cair em contradição. Como sugere Hall (2001, p. 29), “as exigências de planejamento turístico e de intervenção do governo no processo de desenvolvimento são respostas típicas aos efeitos indesejados do desenvolvimento no setor”, dessa forma a necessidade de planejamento só se daria após os impactos relativos à atividade, e não antecedendo a ação.
Ainda segundo Hall, o planejamento turístico não é uma panaceia para todos os males, mas pode minimizar impactos negativos e maximizar o retorno econômico. Por isso, é preciso compreender como o Estado gere o desenvolvimento do turismo e qual é o seu papel e atuação sobre o setor.
A partir de meados da década de 1980, o Brasil, passando pelo processo de redemocratização, adotou um modelo de gestão neoliberal. O turismo também passou por modificações institucionais e estruturais significativas neste período. Mas foi no ano de 1994, com a instituição da Política Nacional de Turismo que se deu a institucionalização do modelo de gestão descentralizada do turismo:
a Política Nacional de Turismo – PNT (1996 – 1999) foi regida tanto pela lógica neoliberal de atração de investimentos como pelo discurso da participação da sociedade. O Programa de Municipalização do Turismo - PNMT e a PNT apresentaram-se dentro de uma concepção de descentralização utilizando-se das formas de participação cidadã previstas na Constituição de 1988. (FRATUCCI ET TRENTIN, 2011, p. 840)
Como já citado neste trabalho, no ano de 1994 foi lançado o PNMT, que deu início ao processo de descentralização do turismo. Aquele programa visava fomentar o turismo sustentável nos municípios brasileiros. Para tanto era necessário conscientizar e envolver a comunidade local e incentivar a gestão municipal a atuar de modo mais eficiente em conjunto com representações dos segmentos que estariam envolvidos diretamente com o turismo. Basicamente o programa visava dar
condições para que os municípios se estruturassem turisticamente e alavancassem parcerias público-privadas para investimentos no setor.
Mais tarde, no ano de 2003, o governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva implementou uma nova política para o turismo “com o intuito de promover o desenvolvimento das regiões turísticas do Brasil” (MINISTÉRIO DO TURISMO, 2007, p.9). O Ministério do Turismo, criado naquele ano, elaborou documentos técnico-operacionais que forneciam instruções para a implementação do Programa de Regionalização do Turismo (PRT). A partir desses dados era possível que cada região identificasse o seu estágio de desenvolvimento e iniciasse, através da criação de diretrizes, o processo de regionalização.
Pelas suas características o PRT foi elevado à categoria de programa estruturante e transversal à todas as ações previstas pelo PNT. Sua proposta estabelecida pelas ações descentralizadas estava focada em parceiras, nas quais os municípios, os estados e a sociedade civil organizada assumiam o papel fundamental no desenvolvimento em suas etapas. Estrategicamente o programa foi estruturado a partir de três diretrizes políticas específicas: gestão coordenada, planejamento integrado e participativo e promoção e apoio à comercialização (BRASIL, 2004 apud FRATUCCI et TRENTIN, 2011, p.842)
As diretrizes para os planos nacionais de turismo que se seguiram, o Plano Nacional de Turismo 2007-2010 e o Documento Referencial 2011-2014, mantiveram o programa de regionalização como política de desenvolvimento do turismo interno e externo, como meio de indução para o desenvolvimento econômico das regiões e para a diminuição das desigualdades regionais.
O modelo de gestão descentralizada também permaneceu como “estratégia necessária para implementar a Política e o Plano Nacional de Turismo” (MINISTÉRIO DO TURISMO, 2010, p. 60) durante esse período. E de acordo com o Documento Referencial 2011-20141, “a gestão descentralizada tem permitido somar esforços, recursos e reunir talentos em favor da atividade turística, envolvendo, direta e indiretamente, instituições públicas e privadas, vinculadas ao setor em todo o País”.
No modelo neoliberal existente hoje no Brasil, a intervenção direta do Estado é mínima e a descentralização permite aos municípios e regiões guiar suas ações e
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seus meios para gerir o turismo. O papel do Estado, através de seus órgãos administrativos, é somente dar bases jurídicas e fomentar os investimentos no setor, permitindo o desenvolvimento de planejamentos sustentáveis adequados e planos condizentes com cada instância.
2.2.1 Conselhos municipais de turismo
A partir de 1994, através da implantação do PNMT e do início da gestão descentralizada do turismo, os municípios passaram a ter maior controle e maiores responsabilidades sobre o desenvolvimento da atividade turística em seu território.
O programa sugeria que, na instância municipal, houvesse a criação do conselho municipal de turismo como forma de integração da comunidade local e do poder público em prol do sucesso da atividade:
A busca da articulação de uma visão sistêmica do setor, trazendo a iniciativa privada, as organizações civis e a própria comunidade para participar das discussões estratégicas do setor, através da implantação de conselhos municipais de turismo, pode ser entendida como uma mudança de rumo estrutural e processual, não pragmática, que inseriu novas posturas aos gestores públicos e privados do turismo brasileiro. (FRATUCCI, 2006, p. 4)
O PRT, criado posteriormente, considera ainda que a criação de um órgão municipal de turismo, que poderia ser uma secretaria de turismo ou um departamento, independente de sua configuração, estivesse vinculada a um colegiado local (conselho). Seria, portanto, a permanência da necessidade de um órgão que reúna, em uma rede de colaboração, um conjunto de atores municipais.
O Conselho Municipal de Turismo, segundo Ignarra (2003, p. 94), “tem como responsabilidade acompanhar a execução do plano, resolvendo as pendências existentes entre as tarefas de organismos diferentes, avaliando a eficácia dessas ações em confronto com as demais necessárias e corrigindo seu rumo, quando necessário”.
Segundo a descrição do Programa de Regionalização do Turismo - Roteiros do Brasil: Ação Municipal para a Regionalização do Turismo, o Conselho proposto pelo Programa de Municipalização seria o
órgão da Administração Municipal de caráter consultivo e deliberativo que conjuga esforços entre o poder público e a sociedade civil, para assessorar o município em questões referentes ao desenvolvimento do turismo. É por meio do Conselho Municipal de Turismo que a comunidade, representada por seus diversos segmentos, participa da elaboração do Plano de Desenvolvimento Sustentável do Turismo. (MINISTÉRIO DO TURISMO, 2007, p.19)
O Guia Prático para Dirigentes Públicos Municipais de Turismo do documento de Orientação para Gestão Municipal do Turismo do estado do Paraná (PARANÁ, 2008, p.45 e 46) considera que algumas das atribuições de um conselho municipal de turismo são: criar e estimular ações para o desenvolvimento sustentável do turismo, estar presente no planejamento, administração e fiscalização da atividade no município, deliberar sobre a importância das ações e suas prioridades, executar as ações, acompanhar o desenvolvimento das ações, identificar e orientar os investimentos na atividade, entre outros.
O documento supracitado descreve como importante a criação do conselho, pois este pode estimular o desenvolvimento do turismo na localidade e incentivar a participação da comunidade em sua organização; abarcar diferentes pontos de vista e direcionar as ações pertinentes, compartilhar responsabilidades pelo desenvolvimento do turismo, assegurar ações democráticas e participativas, identificar as potencialidades, colaborar na elaboração do plano municipal, planejar, ordenar e fomentar ações (PARANÁ, 2008, p.45 e 46).
De acordo com a descrição do material de regionalização que relata as ações do PNMT, seus documentos sugerem que o Conselho seja de caráter consultivo ou deliberativo. Entendemos que seja preciso esclarecer a diferença entre essas duas formas de atuação, visto que são contrárias.
O conselho consultivo é aquele que apenas propõe ações de mudanças, intervenções e programas para o poder público municipal e cabe a este acatar ou não. O conselho deliberativo, como o próprio nome esclarece, tem poderes maiores, pode deliberar sobre a criação de programas, ações e investimentos, ou seja, tem autonomia decisória. É importante considerar estas diferenças, pois a forma de constituição de um conselho ao ser elaborado pode fazer com que o poder público não o legitime e impeça sua atuação posteriormente.
A existência dos conselhos municipais, portanto, ainda se faz necessária. Embora o programa que priorize a atuação exclusivamente municipal tenha sido extinto, o processo de regionalização reconhece a importância do órgão tanto no que se refere à representação comunitária local quanto na sua influência para o desenvolvimento da atividade turística.
A elaboração de políticas destinadas ao turismo, o planejamento e a ação descentralizada que permite ao município tomar decisões próprias são, dessa maneira, condições essenciais para a execução da atividade turística com baixos índices de efeitos negativos do turismo. O governo federal, através de seus programas de desenvolvimento do turismo, cria bases para uma estruturação eficiente a nível municipal.
Municípios como Rio das Ostras, localizados em região balneária, são naturalmente turísticos e podem sofrer sequelas das quais jamais se recuperarão se não houver um planejamento e a aplicação de intervenções do poder público para que a atividade turística seja bem estruturada. Por isso, a importância do estudo que estamos tratando no próximo capítulo.
3 RIO DAS OSTRAS: ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO
Emancipado do município de Casimiro de Abreu em 1992, o município deRio das Ostras é uma das cidades do litoral fluminense com grande potencial para o desenvolvimento do setor turístico. Sua localização estratégica entre a capital do estado do Rio de Janeiro e a cidade de Macaé permite que, com o investimento correto em políticas públicas eficientes e planejamento adequado, o turismo encontre o caminho de um desenvolvimento eficaz.
Para compreendermos a atual situação em que se encontra o turismo no município é preciso conhecer alguns dados significativos, sua história e seus atrativos, bem como estar a par das leis em vigor, dos planos em andamento e o planejamento orçamentário do período proposto.
3.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
Situado na região das Baixadas Litorâneas do estado do Rio de Janeiro, o município de Rio das Ostras possui área de aproximadamente 229,044 km2. Localiza-se a 22º31'37" de latitude sul e 41º56'42" de longitude oeste e tem sua sede a uma altitude de quatro metros, de acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Localizado no litoral norte do estado do Rio de Janeiro (Figura 1), Rio das Ostras limita-se com os municípios de Macaé ao norte, Casimiro de Abreu a oeste, Oceano Atlântico ao leste e com o distrito Barra de São João, de Casimiro de Abreu, ao sul. Por sua circunscrição passa a rodovia RJ-106, que corta a área urbana no sentido sul-norte.
Figura 1: O município de Rio das Ostras no contexto do Estado do Rio de Janeiro
Fonte: Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos do Rio de Janeiro, 2010.
De acordo com dados do IBGE, divulgados no ano de 2011, relativos ao Censo 2010, o município possuía, no ano da contagem, população de 105.757 habitantes e estimativa para 01 de julho de 2012 de 116.134. Ainda de acordo com o IBGE, a densidade demográfica é de 461,38 habitantes/km2 e o seu crescimento populacional foi destacado em segundo lugar no ranking das cidades com maior crescimento do Brasil, com 190,39% entre os anos de 2000 e 2010.
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) é de 0,775 (PNUD, 2000), fazendo o município ocupar a 34ª posição no ranking do Estado do Rio de Janeiro que possui 92 municípios. O seu Produto Interno Bruto (PIB) é de R$ 6.121.512 mil, e o seu PIB per capita é de R$ 57.882,81 (IBGE, 2010).
Em função da localização geográfica do município de Rio das Ostras, o clima tropical é predominante. E, de acordo com dados coletados pela Comissão de Estudos Ambientais da Secretaria de Meio Ambiente, Agricultura e Pesca da Prefeitura Municipal de Rio das Ostras na Estação Experimental da PESAGRO em Macaé, a temperatura média é de 22,6º C; a máxima é de 27,2º C e a mínima de
18,6º C. As temperaturas máxima e mínima absolutas são respectivamente 38,2º C e 6,4º C segundo dados daquela mesma Comissão.
O município tem no verão sua estação mais chuvosa e no inverno a mais seca, estando inserido em uma região onde os índices de deficiência hídrica são os mais elevados do Estado do Rio de Janeiro. Nesta localidade são encontradas duas unidades geomorfológicas principais: os Maciços de Macaé e as Superfícies Aplainadas do Litoral Leste Fluminense. Já na faixa costeira estão as planícies costeiras.
O município apresenta tipos de solos distintos em seu território. Em suas áreas de colinas solos dos tipos podzólicos e latossolos. Já entre as altitudes de 300 a 700 metros, encontramos o cambissolo, que pode ser indicado para o turismo por possuir beleza cênica. O solo encontrado nas planícies costeiras é a areia quartzosa, formada essencialmente por grãos de quartzo. O solo do tipo gley é encontrado nas várzeas das planícies aluvionais (COMISSÃO DE ESTUDOS AMBIENTAIS, 2003, p.22-24).
No tocante a hidrografia, Rio das Ostras faz parte de duas das sete macrorregiões ambientais no qual está dividido o estado do Rio de Janeiro. A bacia do Rio das Ostras é formada, prioritariamente, pelo rio Jundiaí que nasce na Serra do Pote e se encontra com o rio Iriry para formar o Rio das Ostras que se localiza totalmente na área urbana do município, até desembocar no mar, na Boca da Barra. Três tipos de vegetação ocorrem na região: floresta ombrófila densa, floresta estacional semidecidual e formações pioneiras.
Rio das Ostras foi emancipado político-administrativamente do município de Casimiro de Abreu em 10 de abril de 1992, com base nos resultados obtidos no plebiscito realizado. No entanto a sua história data de muito antes da sua emancipação política, o que pode ser comprovado por relatos de navegadores que passavam pela costa brasileira. A história do município data dos meados de 1575.
Antes denominada Rio Leripe (molusco), a área atual de Rio das Ostras era habitada pelos índios Tamoios e Goitacazes. A ocupação da área teve grande influência dos indígenas e dos jesuítas, sobretudo na construção da igreja, do poço e do cemitério. Mais tarde, “por sua localização à beira-mar e a meio caminho entre os engenhos de cana de açúcar do norte fluminense e a capital, Rio das Ostras sempre foi uma das paradas obrigatórias dos viajantes.” (LIMA, 1998, p. 87).
Foi a partir dos processos de doação de sesmarias que Rio das Ostras passou a ter maior importância, uma vez que, no entender de Lima (1998, p.93) “as sesmarias com suas fazendas e o comércio às margens do rio propiciaram a formação da vila, que floresceu como cidade há pouco mais de um século, resguardando-se do crescimento desenfreado e preservando assim sua maior riqueza: a beleza natural.”.
Pode-se dizer que o período de maior desenvolvimento da localidade se deu após os investimentos na produção do café no país, e, sobretudo, no momento de produção da cana. Foram necessárias estradas e ferrovias para interligar importantes pontos de produção e de distribuição para o mar. Rio das Ostras estava em uma localização um tanto quanto privilegiada por situar-se entre os municípios de Campos e o Rio de Janeiro, a antiga capital do Brasil.
Recentemente o município viu importantes fatos externos afetarem seu desenvolvimento, como investimentos no turismo da Região dos Lagos, a construção da Rodovia Amaral Peixoto e a instalação de diversas empresas do ramo petrolífero em Macaé.
3.2 TURISMO EM RIO DAS OSTRAS: INVESTIMENTOS EM EVENTOS
Por se tratar de um município costeiro com considerável balneabilidade em seu extenso litoral e que sempre teve como principal fonte de renda de seus habitantes a pesca, Rio das Ostras não surpreende por ser um dos destinos mais procurados para veraneio por moradores da baixada fluminense.
O município, no entanto, sofre, assim como a maioria dos destinos de sol e praia, com o problema da sazonalidade. No período entre dezembro, janeiro e fevereiro, a cidade possui altos índices de ocupação hoteleira e locação de imóveis para férias, e nos demais meses do ano sofre com a baixa ocupação.
A solução encontrada pelo poder público municipal para suprir as necessidades do setor turístico e aumentar a movimentação econômica no município nos demais meses do ano foi implementar um calendário de eventos permanentes. Nos dias atuais, o município conta com quatro grandes eventos que mobilizam toda a cidade e chegam a atingir cem por cento da ocupação total das unidades habitacionais oferecidaspelos meios de hospedagem locais.
Esses eventos, de acordo com as informações obtidas no site da prefeitura, são:
Ostras Cycle – Encontro Internacional de Motociclistas que ocorre há 17 anos no mês de março e está entre os três maiores eventos do gênero no Brasil. Evento que reuniu no ano de 2012 cerca de 800 motoclubes do Brasil e teve a participação de 55mil pessoas.
Rio das Ostras Jazz & Blues Festival – Festival Internacional de Jazz e Blues que ocorre há 10 anos sempre no feriado de Corpus Christi é considerado pelos críticos da categoria um dos melhores festivais do gênero no país. Faz parte do calendário oficial da Companhia de Turismo do Estado do Rio de Janeiro – TURISRIO e tem como principal apelo turístico o uso de espaços públicos para sua realização. Festival de Frutos do Mar – Festival de gastronomia que ocorre no mês
de novembro há 16 anos. O evento conta com workshops e um Concurso de Gastronomia.
Festival de Dança de Rio das Ostras – Festival que acontece há 11 anos no mês de outubro. O evento conta com a apresentação de companhias de dança de todo o país, competição e apresentações de artistas.
No entanto, de acordo com o estudo para identificação de setores e segmentos econômicos com potencial de desenvolvimento realizado no município, os eventos, ainda que exemplos de ações bem sucedidas e que podem atrair divisas para o município, não refletem a real situação do município durante os demais períodos do ano, tanto na questão do público atraído quanto no impacto para a população local:
Por outro lado, os bons resultados do Festival não se reproduzem na maior parte do ano o que representa uma deficiência grave para um município que pretenda caracterizar-se como destino turístico. Na alta temporada, segundo informações colhidas junto ao CV&B, o perfil do turista é bastante distinto, sendo marcante a presença de público com baixo poder aquisitivo e que, por essa razão, não utiliza os meios de hospedagem, preferindo alugar por casas ou apartamentos por temporada para serem ocupados por grupos de pessoas. Esse mesmo público acaba por não estabelecer uma relação de consumo com os restaurantes locais ou mesmo com os quiosques, reduzindo os impactos econômicos positivos. (PREFEITURA MUNICIPAL DE RIO DAS OSTRAS, 2012)
De acordo com pesquisas do perfil do turista realizadas durante o Rio das Ostras Jazz & Blues Festival de 2011, cujos resultados foram divulgados no Estudo de Potencial Econômico, 70,9% do público possuía escolaridade de nível superior, dos quais 22,5% tinham pós-graduação, 79,1% do público possuía renda familiar superior a R$ 1.801,00 (mil oitocentos e um reais), destes, 28,5% possuíam renda acima de R$ 4.501,00 (quatro mil quinhentos e um reais), 23,1% dos presentes pretendia gastar entre R$ 500,00 (quinhentos reais) e R$ 2.000,00 (dois mil reais) e 10,1% acima de R$ 2.000,00 (dois mil reais) (ANEXO C). Este seria, portanto, um evento considerado emblemático para a prefeitura, visto que movimenta o município de forma ímpar e possui um público diferenciado, dentro de um perfil ideal de visitantes almejado para o município.
O município conta com 15 praias (Abricó, Tartaruga, Bosque, Centro, Cemitério, Boca da Barra, Joana, Virgem, Areias Negras, Remanso, Costazul, Enseada das Gaivotas, Itapebussus, Mar do Norte e Pedrinhas) que podem agradar a diversos tipos de visitantes, com águas calmas e ideiais para banho ou propícias para a prática de atividades físicas como o surfe.
Rio das Ostras possui também outros atrativos turísticos, dentre os quais os mais visitados, conforme dados obtidos no site da prefeitura, são:
Parque Natural Municipal dos Pássaros (Figura 2) – O parque tem o objetivo de preservar um conjunto de áreas que servem de abrigo para a reprodução de espécies de pássaros ameaçadas. Possui o maior viveiro de aves do Brasil. Oferece informações de plantas e possui grande variedade de mudas ornamentais, medicinais e silvestres. Pequeno zoológico com animais domésticos e aves raras.
Figura 2: Foto do acesso ao Parque dos Pássaros
Fonte: Prefeitura Municipal de Rio das Ostras, 2012.
Praça da Baleia (Figura 3) – Área de lazer que conta com uma escultura de uma Baleia Jubarte com 20 metros de comprimento em estrutura metálica.
Figura 3: Foto da Praça da Baleia
Praça do Trem e Fábrica de Bonecas – A praça possui uma área de aproximadamente 6.500m2, com 420m2 de área construída. Na pequena estação localizada no meio da praça está a Fábrica de Tapetes e Bonecas, criada pelo Programa de Geração de Renda da Fundação Rio das Ostras de Cultura para que mulheres locais fossem qualificadas e iniciassem a produção dos artefatos no local.
Píer de Costazul (Figura 4) – Construído sobre o emissário submarino de Rio das Ostras, o píer avança 200 metros pela praia. Permite que os visitantes observem a paisagem local e pratiquem saltos de mais de 40 metros de altura.
Figura 4: Foto do Píer da Costazul
Fonte: Prefeitura Municipal de Rio das Ostras, 2012.
Ponte Estaiada Sobre o Rio das Ostras – Ponte inaugurada no ano de 2007, sobre o Rio das Ostras, tornou-se um dos cartões postais da cidade.
Orla de Costazul (Figura 5) – Orla com área de lazer à disposição da comunidade local e visitantes e cerca de 15.000 m2 de área de restinga preserva.
Figura 5: Foto da Orla de Costazul
Fonte: Prefeitura Municipal de Rio das Ostras, 2012.
Lagoa do Iriry – Parte de unidade de conservação, conhecida por sua água escura.
Monumento dos Costões Rochosos (Figura 6) – Extensa faixa de rochas transformada em reserva ecológica por possuir riqueza de fauna e flora.
Figura 6: Foto do Monumento dos Costões Rochosos
Casa da Cultura Bento Costa Júnior – Inicialmente construída para abrigar material de pesca, no século XIX, foi transformada na década de 1940 em residência do médico Bento Costa Júnior. Considerado pelo Instituto Estadual do Patrimônio Cultural (INEPAC) patrimônio histórico e cultural da cidade, abriga hoje exposições de artistas plásticos dos mais variados estilos.
Sítio Arqueológico Sambaqui da Tarioba (Figura 7) – Museu com exposição permanente de peças catalogadas pelo Instituto de Arqueologia Brasileira (IAB) como reconstituição da pré-história da região.
Figura 7: Foto do Sítio Arqueológico Sambaqui da Tarioba
Fonte: Prefeitura Municipal de Rio das Ostras, 2012.
Poço de Pedras do Largo de Nossa Senhora da Conceição (Figura 8) – Marco na construção do município de Rio das Ostras, o poço foi construído no século XVIII e era utilizado pelos antigos navegadores. Foi destruído na década de 1990 e reconstruído no ano 2000 através de buscas em registros fotográficos.
Figura 8: Foto do Poço de Pedras do Largo de Nossa Senhora da Conceição
Fonte: Prefeitura Municipal de Rio das Ostras, 2012.
Centro Ferroviário de Cultura Guilherme Nogueira – Construída entre os anos de 1877 e 1887 por escravos, a antiga Estação Ferroviária de Rocha leão abriga o museu que expõe peças pertencentes à antiga Leopoldina Railway.
Rio das Ostras (Figura 9) – Rio que deu nome ao município é área de preservação ambiental.
Figueira Centenária – A árvore centenária localizada à beira-mar serviu de coadjuvante para a história do país ao abrigar viajantes e Imperadores em suas paradas pela região. Revitalizada em 2000, ganhou bancos para contemplação.
Figura 9: Foto do Rio das Ostras
Fonte: Prefeitura Municipal de Rio das Ostras, 2012.
A falta de infraestrutura adequada ao número de visitantes nos períodos de maior ocupação é outro problema que assola o município. O que ocorre com Rio das Ostras entre os meses de dezembro, janeiro e fevereiro pode-se considerar como um dos agravantes da sazonalidade. A população cresce a níveis exorbitantes e os moradores e visitantes sofrem com as consequências da falta de planejamento.
De acordo com Cruz (2001), é preciso compreender que houve, por parte do Estado, uma histórica omissão que acabou por delegar à iniciativa privada as decisões sobre o ordenamento do território. E em decorrência dessa omissão diversos municípios turísticos litorâneos se depararam com o caos urbano, sobretudo em períodos de alta temporada. Segundo a autora, ocorrências como congestionamentos, falta de água para abastecimento, acúmulo de lixo e incapacidade de escoamento de esgoto são alguns dos problemas que esses municípios enfrentam.
3.3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO EM RIO DAS OSTRAS ENTRE OS ANOS DE 2009 E 2012
No mês de novembro do ano de 2008 foi realizada a I Conferência Municipal de Turismo de Rio das Ostras (ANEXO A), que objetivava a instalação de um Conselho Municipal de Turismo para o município. Apesar de bastante participativa,
os resultados da Conferência não foram implementados , tendo em vista que, no ano seguinte, 2009, o município passou a ser gerido por um novo prefeito que não deu continuidade ao que foi estabelecido naquele evento.
A busca por informações do resultado da Conferência nos levou a um recorte temporal para analisar a criação do Conselho e as políticas públicas destinadas ao turismo vigentes neste período, que se estende de 2009 a 2012.
Para compreendermos as políticas e as ações da Secretaria de Turismo, Indústria e Comércio e seus resultados foi necessário analisar os aspectos legais que regem as políticas do município e os planos orçamentários que viabilizam as ações do poder público.
3.3.1 Aspectos legais
De acordo com a Constituição Brasileira, o poder executivo municipal é exercido pelo prefeito (BRASIL, 1988). No entanto, para colaborar na gestão do município ele conta com secretários municipais, incumbidos dos setores específicos do município, pelo tempo que ele julgar conveniente. A prefeitura municipal de Rio das Ostras é composta por um grupo de diversas secretarias, tais como Secretaria Municipal de Planejamento, Secretaria Municipal de Fazenda, Secretaria Municipal de Turismo, Indústria e Comércio, Secretaria Municipal de Ciência e Tecnologia e Secretaria Municipal de Desenvolvimento e Petróleo (PREFEITURA MUNICIPAL DE RIO DAS OSTRAS, 2012).
Os municípios brasileiros gozam de certa autonomia legislativa, mas estão submetidos à Constituição Federal e à Constituição Estadual na qual estiverem inseridos. São regidos por Lei Orgânica e demais leis específicas criadas e sancionadas pelo prefeito e pela câmara de vereadores (BRASIL, 1988, art. 29 e 30).
A política pública de turismo vigente no município de Rio das Ostras, entre os anos de 2009 e 2012, seguiu as diretrizes da Lei Orgânica Municipal de 09 de junho de 1994, do Plano Plurianual 2010-2013, das Leis de Diretrizes Orçamentárias para o período, das Leis Orçamentárias Anuais e do Plano Diretor, sancionado no ano de 2006.
Dentre os pontos referentes à política de turismo na lei máxima municipal, a Lei Orgânica, destacam-se os representados na SEÇÃO VIII – POLÍTICA DE TURISMO:
SEÇÃO VIII
POLÍTICA DE TURISMO
Art. 254 - O Município promoverá e incentivará o turismo, como fator de desenvolvimento econômico e social, bem como de divulgação, valorização e preservação do patrimônio cultural e natural, cuidando para que sejam respeitadas as peculiaridades locais, não permitindo efeitos desagregados sobre a vida das comunidades envolvidas, assegurando sempre o respeito ao meio ambiente e a cultura das localidades onde vier a ser explorado. § 1º - O Município definirá a política municipal do turismo, buscando proporcionar as condições necessárias para o pleno desenvolvimento da atividade.
§ 2º - O instrumento básico de atuação do Município no setor será o Plano Diretor de Turismo, que deverá estabelecer, com base no inventário do potencial turístico das diferentes regiões do Município, e com a participação dos administradores envolvidos nas ações de planejamento, promoção e execução da política de que trata este artigo.
§ 3º - Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, caberá ao Município, em ação conjunta com o Estado, promover especialmente: I - o inventário e a regulamentação do uso, ocupação e função dos bens naturais e culturais de interesse turístico;
II - a infra-estrutura básica necessária à prática do turismo, apoiando e realizando investimentos na produção, criação, e qualificação dos empreendimentos, equipamentos e instalações ou serviços turísticos, através de linhas de créditos especiais e incentivos;
III - o fomento do intercâmbio permanente com outros municípios da Federação e com o exterior, visando o fortalecimento de fraternidade e aumento do fluxo turístico nos dois sentidos, bem como a elevação da média permanência do turista em território do Município.
Art. 255 - O planejamento do turismo municipal visará, sempre que possível, a participação e o patrocínio da iniciativa privada voltada para esse setor, e terá como objetivo a divulgação das potencialidade culturais, históricas e paisagísticas do Município de Rio das Ostras.
Art. 256 - O Poder Público criará lei que disporá sobre a elaboração do calendário anual de eventos turísticos. (PREFEITURA MUNICIPAL DE RIO DAS OSTRAS, 1994)
No Plano Plurianual 2010-2013, o turismo é contemplado através das ações previstas para a Secretaria de Turismo, Indústria e Comércio que estão incluídas no Programa Desenvolvimento do Turismo. Seu macro objetivo é, de acordo com o Plano, “turismo para o desenvolvimento”, e o objetivo:
Fomentar a economia do município através da promoção do turismo, divulgando as potencialidades locais, realizando e participando de eventos, atraindo investimentos para o segmento, estabelecendo mecanismos para melhorar as informações turísticas, participando da integração regional e estimulando a participação do empresariado e da comunidade local.
O público-alvo deste programa, segundo o Plano Plurianual, é a população em geral e as ações planejadas são: construção do centro de convenções e eventos; campanhas, promoções, participação e realização de eventos turísticos e institucionais; fomento ao turismo sustentável; subvenção social à Associação das Escolas de Samba e Blocos Carnavalescos de Rio das Ostras (AESBCRO) e à Associação de Blocos Carnavalescos de Rio das Ostras (ABCRO); e melhoria da informação turística.
Dentre as ações propostas no Plano Plurianual 2010-2013, a construção do centro de convenções e eventos se repete enquanto planejamento, visto que esteve também incluída no Plano de 2006-2009 e, no entanto, não foi realizada.
No que tange às Leis de Diretrizes Orçamentárias e à Lei Orçamentária Anual, o montante destinado à Secretaria de Turismo, Indústria e Comércio aumentou entre os anos de 2008 e 2012. O percentual neste ano foi de aproximadamente 2,3%, enquanto naquele foi de 1,69% (PREFEITURA DE RIO DAS OSTRAS, 2007 apud MÜLLER, 2008).
O Plano Diretor, obrigatório para municípios com mais de 20mil habitantes e áreas de interesse turístico, está definido como instrumento básico para orientar a política de desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana pelo Estatuto das Cidades (Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001) (BRASIL, 2001). Este Plano é uma lei municipal que deve ser elaborada pela prefeitura com a participação da Câmara Municipal e da sociedade civil e tem como objetivo organizar o crescimento, o funcionamento e o planejamento territorial da cidade, orientando os investimentos.
No município de Rio das Ostras o Plano Diretor trata das estratégias para o desenvolvimento do turismo, do licenciamento de empreendimentos e ações voltados para o setor, da criação de um Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado do Turismo e da elaboração de um selo de certificação da qualidade dos serviços e produtos turísticos oferecidos no Município:
SEÇÃO II DO TURISMO
Art. 52. São objetivos da Municipalidade quanto ao turismo colocá-la entre os principais destinos turísticos estaduais, nacionais e internacionais com vistas ao desenvolvimento do turismo de lazer, negócios e saúde e outras modalidades similares como eixo do desenvolvimento socioeconômico local. Art. 53. São diretrizes para o desenvolvimento do turismo:
II – articular o turismo rural com a atividade agropecuária com vistas ao desenvolvimento recíproco;
III – desenvolver o turismo de negócios, para os idosos, o ecoturismo, o turismo rural, o turismo cultural, e o turismo associado a eventos esportivos; IV – fortalecer o turismo dentre as demais atividades econômicas existentes no Município.
V – realizar campanhas periódicas de conscientização da população para a vocação turística do Município;
VI – promover a capacitação da mão de obra local para as atividades turísticas e de apoio ao turismo;
VII – promover e divulgar a cidade como produto turístico direcionado para segmentos específicos, vedada à exposição da cidade na mídia do turismo de massa;
VIII – garantir a continuidade da prestação dos serviços públicos locais durante o período de alta temporada turística.
Art. 54. O licenciamento de empreendimentos, projetos e atividades voltadas para o turismo, inclusive de edificações, como hotéis, bares e restaurantes fica condicionado ao parecer prévio do órgão municipal responsável pela execução das políticas municipais de turismo.
Art. 55. O poder executivo promoverá a elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado do Turismo, observadas as diretrizes para o desenvolvimento sustentável local expressas nesta lei, até 31 de dezembro de 2005.
Art. 56. O Governo Municipal instituirá, em parceria com as entidades do setor, um selo de certificação da qualidade dos serviços e produtos turísticos oferecidos no Município, a ser concedido aos estabelecimentos comerciais e/ou prestadores de serviços, dentre os quais, serão obrigatoriamente incluídos o respeito e a observância das normas sanitárias, ambientais, e de posturas municipais. (PREFEITURA MUNICIPAL DE RIO DAS OSTRAS, 2006)
No entanto, o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado do Turismo que deveria ter sido elaborado até 31 de dezembro de 2005 com o intuito de criar ações de planejamento turístico não foi realizado até o momento de nossa pesquisa. O selo de certificação da qualidade dos serviços e produtos também não foi criado até o final do ano de 2012.
A Lei Orgânica de Rio das Ostras também prevê a criação de diversos conselhos municipais:
TÍTULO XII
DOS CONSELHOS MUNICIPAIS
Art.265 Os Conselhos Municipais são órgãos de cooperação governamental que têm por finalidade auxiliar a Administração no planejamento, execução, fiscalização, controle e na decisão de matérias de sua competência.
Art.266 Lei específica definirá as atribuições do Conselho, sua organização, composição, funcionamento e forma de eleição de seus titulares e suplentes, além do prazo de duração de seus mandatos, observados os seguintes princípios;
I Os Conselhos Municipais devem ter sua Composição em número par, assegurada conforme Legislação Federal, a representatividade paritária entre a Administração Pública Municipal e as Organizações não Governamentais (ONGS), facultada ainda por decisão das respectivas
conferências municipais para estes fins, a participação de pessoas de notório saber na matéria de competência dos Conselhos;
II Dever, para os órgãos e entidades da Administração, de prestar as informações técnicas e fornecer os documentos que lhes foram solicitados. Art.267 A função de Conselheiro constitui serviço público relevante e será exercida gratuitamente.
Art.268 A criação dos Conselhos Municipais é ilimitada, atendendo às necessidades do Município, ficando, desde já, estabelecido o seguinte: Parágrafo Único Ficam criados os seguintes Conselhos Municipais, que serão regulamentados por Lei Ordinária
a) Conselho Municipal de Saúde ;
b) Conselho Municipal da Criança e do Adolescente; c) Conselho Municipal de Educação;
d) Conselho Municipal de Turismo e Esporte; e) Conselho Municipal de Meio Ambiente;
f) Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Deficiente; g) Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável; h) Conselho Municipal de Defesa do Consumidor;
i) Conselho Municipal de Assistência Social; j) Conselho Municipal do Idoso;
k) Conselho Municipal de Cultura;
l) Conselho Municipal da Cultura Afrobrasileira;
m) Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável; n) Conselho Municipal dos Direitos da Mulher;
o) Conselho Municipal de segurança e ordem pública;
q) Conselho Municipal antidrogas (PREFEITURA MUNICIPAL DE RIO DAS OSTRAS, 1994, grifo nosso)
O Conselho Municipal de Turismo e Esporte embora tenha sido criado automaticamente pela Lei Orgânica, bastando apenas uma Lei Ordinária para sua regulamentação, nunca foi instituído. A única iniciativa que se viu por parte do poder público para por em prática tal ação foi a realização de uma Conferência Municipal de Turismo (ANEXO A) no ano de 2008 que tinha como propósito, entre outras coisas, eleger os membros para um Conselho de Turismo. Contudo, o resultado da Conferência, segundo o Diretor do Departamento de Turismo da Secretaria de Turismo, Indústria e Comércio, Sr. Paulo Roberto Sepulveda Vieira2, foi a criação de um Conselho que nunca teve sequer a nomeação de seu presidente.
Em resumo, apesar de tanto a Lei Orgânica do Município como o seu Plano Diretor do Município prever a criação do conselho municipal de turismo e a elaboração de um plano de desenvolvimento turístico, até a conclusão de nossas pesquisas nenhuma ação concreta para isso foi verificada.
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