BRUNA BRUENING PEREIRA
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO:
LIMINAR EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL JULGADA IMPROCEDENTE
Tubarão 2015
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO:
LIMINAR EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL JULGADA IMPROCEDENTE
Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Direito.
Linha de pesquisa: Justiça e Sociedade
Orientadora: Prof.ª Débora Carla Melo e Pimenta, Esp.
Tubarão 2015
Primeiramente a Deus, pela vida e por me permitir ter tanto a agradecer.
À minha família, pelo apoio durante minha jornada acadêmica, especialmente ao meu pai, Pedro Francisco José Pereira, e à minha mãe, Valdete May Bruening Pereira, por me transmitirem exemplos sólidos, me ensinarem valores essenciais à vida e estarem presentes do sonho à conquista.
Agradeço a todo o corpo docente do Curso de Direito da UNISUL, pelos ensinamentos e pela dedicação que dispensam à formação de novos operadores do Direito.
À minha orientadora, Débora Carla Melo e Pimenta, com quem pude contar durante a elaboração deste trabalho, expresso minha gratidão por seu auxílio e incentivo.
Aos colegas de turma, pela amizade, companheirismo e aprendizados que quero levar por toda a vida, em especial a Laís Bittencourt Rahim, Elisa Volpato e Bruna de Souza Comelli, que foram apoio em cada passo desta caminhada.
A Paulo Henrique Beckhauser, por me deixar sem palavras para descrever sua importância, por ser companhia para todas as horas e por demonstrar amor sempre.
Finalmente, a todos aqueles que contribuíram para esta etapa da minha formação, meu sincero agradecimento.
O presente trabalho monográfico versa sobre a possibilidade de o Estado ser responsabilizado por danos efetivamente causados ao réu em ação civil pública ambiental, durante o cumprimento de liminar que paralise suas atividades pretensamente danosas, se, ao final, a ação for julgada improcedente. Para tanto, conceituou-se ação civil pública e estudaram-se as peculiaridades de seu procedimento, sendo destacada a possibilidade de concessão de liminar nas ações que versam sobre defesa ambiental. Também foram analisados alguns entendimentos jurisprudenciais sobre ações civis públicas ambientais improcedentes, bem como a responsabilidade do autor da ação pelos danos gerados ao réu pelo cumprimento da liminar concedida em desfavor deste. Ainda, destacou-se a relativização entre direito de propriedade e o direito fundamental ao meio ambiente sadio. Por fim, discutiu-se a possibilidade de responsabilização do Estado pelos atos jurisdicionais, a infração ao princípio da duração razoável do processo quando da concessão de liminares, e o regime da responsabilidade pessoal do juiz. Para a realização do trabalho, utilizou-se o método de abordagem dedutivo, que parte de uma premissa geral aplicada a casos concretos. Quanto ao nível de profundidade, trata-se de pesquisa exploratória, e, quanto ao procedimento de coleta de dados utilizado, caracteriza-se como pesquisa bibliográfica, desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros, sendo assim, por natureza, uma pesquisa qualitativa quanto à abordagem. Observou-se, por fim, que a doutrina, ao contrário da jurisprudência, vem se posicionando cada vez mais a favor da possibilidade de responsabilização estatal por atos do Poder Judiciário. Ainda, extraiu-se das análises e estudos realizados que os instrumentos processuais, como a tutela antecipada e a medida cautelar, devem ser aplicados ao caso concreto com observância dos ditames da Constituição Federal, devendo, em caso de conflito entre princípios igualmente previstos na Carta Magna, haver ponderação sem que um se sobreponha ao outro.
The present monograph deals with the possibility of the State to be liable for damages effectively caused to the defendant in environmental public civil action, during the injunction fulfillment that paralyzes its supposedly harmful activities, if, at the end, the action is judged unfounded. Therefore, it was conceptualized the public civil action and studied the peculiarities of its procedure, getting more attention the possibility of granting an injunction in the actions that deal with environmental protection. They were also analyzed some jurisprudential understandings about environmental public civil actions judged unfounded, even as the responsibility of the plaintiff for damages generated by the fulfillment of the injunction granted in his detriment. Still, it was emphasized the relativity between the property right and the fundamental right to a healthy environment. Finally, it was discussed about the possibility of State liability by jurisdictional acts, about the violation of the reasonable duration of the process principle when granting injunctions, and also about the judge personal responsibility. To carry out the work, it was used the deductive method approach, starting from a general premise applied to concrete cases. Regarding to the level of depth, this research is exploratory and, in relation to the data collection procedure used, it is a literature research, developed based on already prepared material, mainly made up of books, and, by its nature, it is a search qualitative concerning the approach. It was observed, finally, that the doctrine is positioning itself, more and more, in favor of the possibility of State liable for acts of the Judiciary. More, it was extracted from the analysis and studies realized that the procedural instruments, such as injunctive anticipatory and injunctive precautionary, should be applied to the real case in compliance with the dictates of the Constitution, and, in case of conflict between principles equally foreseen by the Constitution, there must be weighting without overlap one over the other.
ACP - Ação Civil Pública Art. - Artigo
CC - Código Civil
CF - Constituição Federal CPC - Código de Processo Civil
CSMP - Conselho Superior do Ministério Público EPIA - Estudo Prévio de Impacto Ambiental
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis Inc. - Inciso
IPTU - Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana LACP - Lei das Ações Civis Públicas
MP - Ministério Público
RIMA - Relatório de Impacto Ambiental STF - Supremo Tribunal Federal
STJ - Superior Tribunal de Justiça
1 INTRODUÇÃO ... 9
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA E FORMULAÇÃO DO PROBLEMA ... 9
1.2 JUSTIFICATIVA... 10
1.3 OBJETIVOS ... 11
1.3.1 Geral ... 11
1.3.2 Específicos ... 11
1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 12
1.5 DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO: ESTRUTURA DOS CAPÍTULOS ... 13
2 AÇÕES CIVIS PÚBLICAS AMBIENTAIS ... 15
2.1 CONCEITO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL ... 15
2.1.1 Breve histórico das ações civis públicas ambientais ... 16
2.1.2 Objetos e objetivos das ações civis públicas ... 17
2.2 ASPECTOS PROCESSUAIS DAS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS ... 19
2.2.1 Competência ... 20
2.2.2 Legitimidade ativa ... 21
2.2.2.1 Ministério Público ... 22
2.2.2.1.1 Inquérito Civil ... 24
2.2.2.2 Defensoria Pública ... 25
2.2.2.3 União, Estados, Distrito Federal e Municípios ... 25
2.2.2.4 Autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista ... 26
2.2.2.5 Associações, sindicatos e órgãos despersonalizados ... 26
2.2.3 Litisconsórcio e assistência ... 27
2.2.4 Possibilidade de transação e de compromisso de ajustamento de consulta ... 28
2.2.5 Prescrição ... 30
2.2.6 Custas e sucumbência... 30
2.2.7 Coisa julgada ... 31
2.3 TUTELAS DE URGÊNCIA EM AÇÕES CIVIS PÚBLICAS ... 31
2.3.1 Liminar ... 32
2.3.1.1 Tutela antecipada... 33
2.3.1.2 Medida cautelar ... 35
2.3.2 Fungibilidade ... 36
3.1 JULGADOS E PRECEDENTES DE IMPROCEDÊNCIA EM AÇÕES CIVIS
PÚBLICAS AMBIENTAIS ... 39
3.2 ANÁLISE DA RESPONSABILIDADE CIVIL PELOS DANOS CAUSADOS AO RÉU ... 42
3.3 RELATIVIZAÇÃO DO DIREITO DE PROPRIEDADE EM FACE DO DIREITO CONSTITUCIONAL AO MEIO AMBIENTE SADIO ... 47
4 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS JURISDICIONAIS ... 51
4.1 TESES DOUTRINÁRIAS ACERCA DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS JURISDICIONAIS ... 51
4.1.1 O juiz como agente do Estado ... 53
4.1.2 A imparcialidade do juiz ante a possibilidade de ação regressiva ... 55
4.1.3 Soberania estatal ... 56
4.1.4 Coisa julgada ... 56
4.2 DESRESPEITO AO ARTIGO 5º, INCISO LXXVIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL ... 59
4.3 GARANTIAS DOS MAGISTRADOS E CARACTERÍSTICAS DA MAGISTRATURA ... 62
4.3.1 Responsabilidade pessoal do juiz ... 63
5 CONCLUSÃO ... 65
REFERÊNCIAS ... 68
ANEXOS ... 77
ANEXO A – Sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 159.10.000.401-3 .. 78
ANEXO B – Sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0001304-92.2006.8.24.0159 ... 88
1 INTRODUÇÃO
Primeiramente, necessária se faz a exposição, delimitação e problematização do tema abordado no presente estudo monográfico. Ato contínuo, serão expostas as motivações que ensejaram a pesquisa, justificando-se sua importância social e jurídica. Apresentam-se, ainda introdutoriamente, os objetivos gerais e específicos que nortearam a pesquisa, os procedimentos metodológicos seguidos durante seu desenvolvimento e, por fim, a estruturação dos capítulos.
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA E FORMULAÇÃO DO PROBLEMA
O direito à ampla defesa e ao contraditório, o respeito ao devido processo legal, bem como à razoável duração do processo, encontram-se no rol de direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição Federal (CF) (artigo 5º, incisos LV, LIV e LXXVIII).1
Desse modo, a sistemática do processo civil brasileiro busca, por meio de instrumentos dentre os quais se destacam as tutelas de urgência, que o provimento jurisdicional seja prestado com a eficiência e celeridade pertinentes a cada situação em concreto.
Nesse contexto, impende arguir que estas medidas visam a acautelar ou antecipar os efeitos da decisão final mediante análise de requisitos previstos na lei, em sede de cognição sumária, ante a urgência demonstrada pela parte autora e para que o provimento principal não se torne ineficaz em decorrência do tempo necessário à maturação do processo e produção de uma sentença definitiva.
Tal possibilidade, seja em ação coletiva ou individual, requer a análise, ainda que em cognição sumária, dos aspectos do direito submetido à apreciação do Judiciário, das repercussões sociais da medida, da verdadeira urgência e da reversibilidade do mandamento.
Entretanto, embora a decisão proferida in limine litis seja acertada, está sujeita à revogação a qualquer tempo, motivada por uma mudança nas circunstâncias de fato ou porque com a produção de provas constatou-se sua desnecessidade.
Assim, por vezes, a tutela de urgência representa a transferência do ônus da duração do processo à parte requerida, embora se saiba que o Estado, enquanto detentor do
1
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. Disponível em:
monopólio da jurisdição deve prestá-la de forma efetiva sem que qualquer das partes arque com o prejuízo decorrente da demora do trâmite processual.
Nas Ações Civis Públicas (ACP), reguladas pela Lei nº 7.347/852 e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil3 (CPC), tem-se como objeto a tutela de direitos metaindividuais, dentre estes o meio ambiente.
A concessão de liminar, neste tipo de ação coletiva, pode significar meio hábil para a devida proteção dos interesses defendidos, haja vista sua importância para a sociedade, mas, de outra monta, seus efeitos podem levar à privação temporária do direito de propriedade garantido ao réu pela Constituição de 1988 (artigo 5º, XXII).4
De fato, não há direito à propriedade sem que se atenda à função social, na qual se inclui a obrigação de proteção ambiental (artigo 5º, XXIII, da CF)5, devendo o magistrado decidir por meio da ponderação de princípios constitucionais.
O que se questiona é se há responsabilidade estatal pelo uso indevido dos institutos processuais, como as tutelas de urgência, nas ACP ambientais. Em especial, quando a concessão de liminar gera danos àquele litigante que suporta o ônus da demora na prestação jurisdicional.
A possibilidade de reversibilidade dos efeitos da liminar para o réu é menor na medida em que o tempo passa, e o fato de a demanda ser julgada improcedente já não se faz suficiente para que se retorne ao status quo ante. Assim, o ato jurisdicional que concedeu liminarmente a tutela antecipada ou a medida cautelar pode gerar prejuízos ao vencedor da ação durante toda a instrução processual. Ou seja, no intuito de se defender com urgência o direito defendido pelo autor, o réu inocente arca com o ônus da espera pela sentença definitiva.
Nesse norte, levando em consideração a celeuma aventada, questiona-se: os prejuízos suportados pelo réu, em ACP ambiental, decorrentes do cumprimento, enquanto duraram os efeitos, de liminar revogada por sentença de improcedência da demanda, são passíveis de indenização pelo ente estatal?
1.2 JUSTIFICATIVA
2
BRASIL. Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/diarios/3506328/pg-2-secao-1-diario-oficial-da-uniao-dou-de-25-07-1985/pdfView>. Acesso em: 03 out. 2014.
3
BRASIL. Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Código de Processo Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5869compilada.htm>. Acesso em: 18 out. 2014.
4
BRASIL, 1988.
5
O simples fato de figurar no polo passivo de uma ACP, considerando que se vive em constante clamor pela preservação do meio ambiente e que o repúdio da sociedade aos responsáveis por danos ambientais é cada vez maior, gera evidentes prejuízos morais e materiais ao réu.
Assim, a mera notícia de que determinada pessoa jurídica é ré em ACP ambiental tem capacidade de macular sua imagem no mercado e no meio social, o que tem uma reversibilidade pouco provável mesmo que a ação seja, ao final, julgada improcedente.
Em geral, as liminares nas ACP ambientais têm o condão de evitar o início de uma atividade pretensamente danosa ou de paralisá-la se já estiver em funcionamento.
Ressalta-se que os instrumentos disponibilizados pelo ordenamento jurídico brasileiro devem ser utilizados de forma a garantir a proteção ambiental. Ocorre que essa proteção por vezes se dá em detrimento de uma atividade lícita exercida pelo réu e este arca com muitos prejuízos. Muito mais quando a inibição se protrai no tempo ante a demora na prestação jurisdicional.
Desse modo, questiona-se se o Estado teria obrigação de indenizar a parte requerida pelo cumprimento de liminar por tempo excessivo haja vista a improcedência da ACP ambiental com consequente revogação da medida.
Tal conclusão, se positiva, traria como benefício ao réu maior segurança jurídica, fato em que se funda a relevância deste estudo, visando favorecer as pessoas jurídicas que figuram no polo passivo das demandas mencionadas, uma vez que saberão se há chance de serem indenizadas pelos danos que sofreram no período entre a concessão da liminar e a sentença definitiva.
Ademais, embora muitos trabalhos tenham sido feitos a respeito da responsabilidade civil do estado por atos jurisdicionais, este estudo possui relevância ímpar ante seus reflexos na esfera das ACP ambientais.
1.3 OBJETIVOS
Os objetivos, que indicam as atividades a serem desenvolvidas no trabalho, são divididos em: objetivo geral – aquele que serve como ponto norteador do fim que se quer atingir – e objetivos específicos – aqueles que, dentro de suas particularidades, contribuem para o alcance do objetivo principal.
1.3.1 Geral
Analisar a possibilidade de responsabilização do Estado pelos danos materiais e morais sofridos pelo réu, em decorrência de decisão interlocutória, quando as ACP ambientais são julgadas improcedentes.
1.3.2 Específicos
a) Traçar um conceito e destacar aspectos processuais relevantes das ACP em matéria ambiental;
b) demonstrar casos de ACP ambientais cuja liminar concedida foi revogada e analisar a responsabilidade civil pelos danos causados ao réu;
c) investigar como se dá a aplicação de princípios fundamentais em conflito; d) analisar as formas de responsabilização do Estado por ato jurisdicional com
base na doutrina e na jurisprudência.
1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
O método, que é o caminho para se atingir determinado fim, é indispensável para o desenvolvimento de qualquer ação, da mais simples à mais complexa. É a linha de raciocínio adotada no processo de pesquisa e se divide em método de abordagem e método de procedimento.
Segundo Marconi, método é “uma série de regras com a finalidade de resolver determinado problema ou explicar um fato por meio de hipóteses ou teorias que devem ser testadas experimentalmente e que podem ser comprovadas ou refutadas”.6
Para a realização do presente trabalho será utilizado o método de abordagem dedutivo, que corresponde à extração do conhecimento a partir de premissas gerais aplicáveis a hipóteses concretas.7
Como bem observam Mezzaroba e Monteiro, o método dedutivo tem a característica de partir de uma preposição maior para atingir uma conclusão final.8 Através
6
MARCONI, Marina de Andrade. Metodologia Científica. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 15.
7
MEZZAROBA, Orides; MONTEIRO, Cláudia Servilha. Manual de Metodologia da Pesquisa no Direito. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. Disponível em:
<http://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9788502138131/content/pageid/89?locs[]=261-8&locs[]=280-8&locs[]=885-8&q=dedutivo>. Acesso em: 5 jun 2015. Acesso restrito.
desse método parte-se de uma proposição mais geral para as mais específicas. Ou seja, entende-se que a principal diferença entre indução e dedução é que na indução se parte do particular para o geral enquanto na dedução faz-se o caminho inverso. Nas palavras de Galliano, “a dedução consiste em tirar uma verdade particular de uma verdade geral na qual ela está implícita”.9
Portanto, o presente método mostra-se o mais adequado para ser utilizado nesta pesquisa, sendo que irá partir dos aspectos gerais da responsabilidade civil do Estado para a sua aplicabilidade nos casos de ACP ambientais julgadas improcedentes após terem liminar concedida em favor da parte autora.
De outro lado, o método de procedimento utilizado no presente trabalho será o comparativo, que, de acordo com Leonel e Motta, “tem como preocupação básica a verificação de semelhança entre pessoas, padrões de comportamento ou fenômenos, para poder explicar as divergências constatadas nessa comparação”.10
Tal método se faz adequado uma vez que serão estudados livros, periódicos e julgados para melhor compreensão da opinião doutrinária e jurisprudencial acerca do tema.
A determinação do tipo da pesquisa deve levar em conta três critérios de classificação: quanto ao nível, abordagem e procedimento. Referente ao nível, trata-se de pesquisa exploratória, uma vez que se busca proporcionar maior familiaridade com o tema.11
Em relação ao procedimento, é classificada, no presente estudo, como bibliográfica, ou seja, “é aquela que se desenvolve tentando explicar um problema a partir das teorias publicadas em diversos tipos de fontes: livros, artigos, manuais, enciclopédias, anais, meios eletrônicos”.12
Assim, com base no material existente, constituído em livros, periódicos e outros trabalhos, contrapondo os entendimentos e opiniões já publicados, será desenvolvido o trabalho monográfico ora proposto.
Quando utilizado o procedimento bibliográfico, a pesquisa é, por natureza, qualitativa quanto à abordagem, como é o caso.
1.5 DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO: ESTRUTURA DOS CAPÍTULOS
8
MEZZAROBA; MONTEIRO, op. cit., p. 65.
9
GALLIANO, Alfredo Guilherme. Método Científico: teoria e prática. São Paulo: Habra, 1979. p. 39.
10
LEONEL, Vilson; MOTTA, Alexandre de Medeiros. Ciência e pesquisa: disciplina na modalidade a distância. 2. ed. Palhoça: UnisulVirtual, 2007. p. 72
11
Ibid., p. 92-100.
12
Abordados os aspectos introdutórios neste primeiro capítulo, destaca-se que o desenvolvimento do presente trabalho será estruturado em três outros capítulos: o segundo capítulo versará sobre as ACP, em especial as ambientais, conceituando-as e ressaltando aspectos processuais relevantes ao presente estudo.
No terceiro capítulo serão analisados alguns acórdãos que apresentam liminares revogadas em sede de ACP ambientais. Será verificada a responsabilidade civil pelos danos causados ao réu durante o trâmite processual e, ainda, tratar-se-á da relativização do direito de propriedade em face do direito fundamental ao meio ambiente sadio.
Por fim, o quarto capítulo abordará a possibilidade de responsabilização do Estado por atos jurisdicionais, o desrespeito ao artigo 5º, inciso LXXVIII, da atual Constituição, e a responsabilidade pessoal dos magistrados.
Em sede de conclusão, sem pretensão de esgotar o tema, haja vista sua complexidade e as divergências entre a doutrina e a jurisprudência, serão brevemente elencados os estudos referentes a cada capítulo e o resultado das análises realizadas, com o intuito de, finalmente, definir uma resposta à problematização que instigou a pesquisa. Ainda neste último capítulo, exemplifica-se quão graves podem ser as consequências de uma decisão liminar posteriormente revogada em sede de ACP ambientais, e quais as soluções para o problema abordado são passíveis de serem aplicadas na realidade, considerando os conhecimentos obtidos durante a pesquisa.
2 AÇÕES CIVIS PÚBLICAS AMBIENTAIS
As ACP são as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados aos interesses difusos ou coletivos elencados na Lei das Ações Civis Públicas (Lei nº 7.347/85), ou por infração à ordem econômica, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou, ainda, ao patrimônio público e social.13
Neste primeiro capítulo, serão feitas algumas considerações pertinentes às principais características das ações civis públicas de modo geral e, em especial, das que têm por objeto a proteção ambiental.
Serão abordados o conceito, os aspectos processuais, e a possibilidade de tutelas de urgência em ACP.
2.1 CONCEITO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL
O primeiro esclarecimento que se faz necessário ao trabalhar o tema proposto é a definição de ACP e, mais ainda, de ACP ambiental.
Para Mazzilli, “sob o aspecto doutrinário, ação civil pública é a ação de objeto não penal proposta pelo Ministério Público”.14 Entretanto, essa definição não exaure o conceito ora buscado, tendo em vista que, de acordo com o artigo 5º da Lei nº 7.347/85, além do Ministério Público (MP), outros legitimados podem propô-la.
Mostra-se mais adequado o entendimento expresso por Souza, para quem, considerando o elemento subjetivo (legitimados) e objetivo (interesse tutelado), a ACP pode ser definida como a ação não penal, proposta pelos legitimados elencados na Lei das Ações Civis Públicas (LACP), que visa à tutela de interesses difusos ou coletivos.15
Consoante definição acima destacada, pode-se concluir que qualquer ação proposta por um dos legitimados ativos elencados pela Lei nº 7.347/85, mesmo que já tenha outro nome previsto na Constituição de 88 ou na lei processual vigente, será uma ACP caso tenha por objeto a tutela de interesses difusos ou coletivos.16
13
BRASIL, 1985.
14
MAZZILI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 27. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 73.
15
SOUZA, Motauri Ciocchetti de. Ação civil pública e inquérito civil. 10. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2011. p. 37.
16
Importa ressaltar que, quanto à sua classificação, as ACP são espécies do gênero “ações coletivas”, que também abarca a ação popular, o mandado de segurança coletivo, entre outros.
Atentando à possibilidade de promover a tutela ambiental por meio de uma ACP, e buscando conceituá-la, observa-se que o fundamento para seu ajuizamento está calcado na Carta Magna, conforme discorre o artigo 225, caput, in verbis: “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
É válido esclarecer que o meio ambiente, neste caso, não se limita aos recursos naturais, como se poderia imaginar, mas inclui o urbanismo, aspectos históricos, paisagísticos entre outros.17
Nessa senda, pode-se especificar ACP ambiental como instrumento processual utilizado para pleitear a providência estatal a fim de que sejam garantidos o cumprimento e a observação das normas ambientais, ou seja, trata-se de importante instrumento de tutela do meio ambiente e, portanto, não integra o direito ambiental, haja vista não conter referências materiais, mas apenas procedimentais.18
Por fim, destaca-se a força desse tipo de ação enquanto processo ambiental, pois, como acentua o Desembargador Luiz Cezar Medeiros: “Através da ação civil pública tanto se protege a delicadeza de uma flor silvestre, como a intrepidez de um rio caudaloso ou a exuberância de uma floresta; fecha-se uma fábrica, derruba-se um prédio.”19
2.1.1 Breve histórico das ações civis públicas ambientais
Alguns dos primeiros registros de processos coletivos são as ações populares do direito romano que permitiam ao cidadão a defesa de logradouros públicos e coisas de uso comum, e o instituto inglês denominado bill of Peace, datado do século XVII, que consistia em autorização para que a ação individual passasse a ser processada coletivamente.20
17
MONTENEGRO, Magda. Meio Ambiente e responsabilidade civil. São Paulo: IOB Thomson, 2005. p. 72.
18
SCHONARDIE, Elenise Felzke. Dano ambiental: a omissão dos agentes públicos. 2. ed. Passo Fundo: Editora Universidade de Passo Fundo, 2005. p. 70.
19
SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. 99.013600-0. Apelação Cível. Relator: Des. Luiz Cezar Medeiros. Florianópolis, 30 de novembro de 2000. Disponível em:
<http://tj- sc.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/5010068/apelacao-civel-ac-136000-sc-1999013600-0/inteiro-teor-11518451>. Acesso em: 19 maio 2015.
20
ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber; ANDRADE, Landolfo. Interesses difusos e coletivos esquematizado. 3. ed. São Paulo: Método, 2013. p. 7.
Conforme Milaré, a primeira previsão legal expressa à ação civil pública, no Brasil, foi feita pela Lei Complementar 40/81, que elencou sua propositura entre as funções institucionais dos Ministérios Públicos Estaduais.21
A Lei nº 6.938/81, por sua vez, ao definir a Política Nacional do Meio Ambiente e conceder legitimação ao MP para a ação de responsabilidade civil em face do poluidor por danos causados ao meio ambiente, estabeleceu, pela primeira vez no Brasil, uma hipótese de ACP ambiental.22
De grande repercussão prática, a lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente no país concedeu legitimidade ao MP para propor ação civil e penal em face dos responsáveis por danos ambientais, mas foi com o surgimento da Lei nº 7.347/85 que se criou um instrumento processual adequado para a tutela e preservação ambiental.23
A LACP também ampliou o rol de legitimados ativos, incluindo, além do MP, a União, Estados, Municípios, autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista ou associações vinculadas ao meio ambiente, podendo, qualquer destes ingressar em juízo visando à proteção do meio ambiente.24
Em 1988, com o advento da atual Constituição, o instrumento processual em comento elevou-se a patamar constitucional, haja vista seu reconhecimento como uma das funções institucionais do MP (artigo 129, III, da CF/88).25
2.1.2 Objetos e objetivos das ações civis públicas
Acerca do objeto das ACP, impende mencionar que, de acordo com Mazzilli, ao se deparar com o artigo 1º da LACP, poderia o leitor concluir, equivocadamente, que somente é cabível a responsabilidade por danos materiais e morais a interesses transindividuais; entretanto, a ação civil pública também pode ter por objeto o pedido destinado a evitar danos, o pedido cominatório e qualquer outro requerimento para eficaz tutela coletiva.26
Pode-se dizer que o legislador se valeu, no artigo 1º, inciso IV, da Lei nº 7.347/85, de uma cláusula genérica ao utilizar a expressão “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”,
21
MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 1402.
22
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938compilada.htm>. Acesso em: 23 mar. 2015.
23 MONTENEGRO, 2005, p. 80. 24 BRASIL, 1985. 25 BRASIL, 1988. 26 MAZZILLI, 2014, p. 140.
de modo a permitir o alcance de todo e qualquer direito ou interesse que ostente as características dos interesses metaindividuais.27
Quanto aos pedidos, a possibilidade de tutela para evitar danos, por exemplo, é fundamentada no artigo 4º, in verbis:
Art. 4o Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar dano ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos, à ordem urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.28
O pedido cominatório, por sua vez, encontra-se embasado no artigo 3º, segunda parte, da LACP, o qual informa que “a ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer”.29
Nos demais casos, tendo em vista que há possibilidade de ser proposta demanda que vise à proteção de qualquer outro interesse difuso ou coletivo, tem-se como pilar a aplicação subsidiária do Código de Defesa do Consumidor nos termos do artigo 21 da Lei nº 7.347/85, formando-se um sistema de leis próprio para defesa dos interesses metaindividuais.
Ao tratar de obrigações de fazer, não fazer e indenizar, a lei deixou patente que os objetivos são os de prevenção, reparação e ressarcimento dos danos causados a interesses metaindividuais e, ante o caráter indisponível desses interesses, é sabido que os objetivos possuem uma escala de importância, devendo prevalecer o aspecto preventivo em face do reparatório e este, por sua vez, ante o indenizatório.30
A responsabilidade civil no âmbito da proteção ambiental estabelece a obrigação de reparar o dano, em razão do risco criado por uma atividade, independentemente de culpa daquele que concorreu para o evento danoso, e compreende a recuperação do meio ambiente degradado e uma condenação em dinheiro, sendo que uma forma de responsabilização nem sempre exclui a outra.31
Tal obrigação, imposta ao responsável pelo dano ambiental, também está prevista constitucionalmente, nos §§ 2º e 3º, do já mencionado artigo 225, da CF/88, para os quais “aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei” e “as
27
BECHARA, Fábio Ramazzini. Interesses difusos e coletivos. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 21.
28
BRASIL, 1985, grifo no original.
29
BRASIL, loc. cit.
30
SOUZA, 2011, p. 49.
31
condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.32
Não se pode olvidar que, de acordo com os aspectos elencados, a ACP pode tanto ter cunho condenatório (inclui as cominatórias) como mandamental (prevendo obrigações). A reparação de um dano ambiental, afirma Fiorillo, será sempre difusa, pois é indivisível o objeto e são indetermináveis os titulares do direito tutelado.33
Nesse momento, insta conceituar direitos difusos, bem como os demais direitos de natureza metaindividual, haja vista sua importância para o tema abordado.
Primeiramente, impende destacar que, segundo Souza, há distinção entre interesse e direito, no sentido de que “o interesse traduz uma vontade, um desejo, enquanto o direito implica sua incorporação ao sistema jurídico”.34
Para Milaré, “é difuso o direito transindividual, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas, ligadas entre si por circunstâncias de fato”.35
O direito ao meio ambiente sadio é um exemplo clássico de direito difuso, pois assiste a cada ser humano sem que o indivíduo possa dele dispor sozinho como bem entenda, o que o diferencia de um direito subjetivo individual.36
Por sua vez, coletivos são os direitos transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares grupo, categoria ou classe de pessoas, ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base.37
Existe ainda uma terceira categoria, os direitos individuais homogêneos, que não se incluem entre os transindividuais, pois podem ser atribuídos a sujeitos específicos, mas que admitem a proteção jurisdicional de forma coletiva, haja vista sua uniformidade.38
2.2 ASPECTOS PROCESSUAIS DAS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS
32
BRASIL, 1988.
33
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 708. 34 SOUZA, 2011, p. 11. 35 MILARÉ, 2011, p. 1411. 36
ANDRADE; MASSON; ANDRADE, 2013, p. 20.
37
NERY JÚNIOR, Nelson. Código de Processo Civil comentado e legislação extravagante. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 1647.
38
MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Procedimentos especiais. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009. p. 300.
A Lei nº 7.347/85 não criou uma sistemática processual autônoma. Por esse motivo, às ACP se aplicam o CPC e demais legislações extravagantes pertinentes a cada interesse difuso ou coletivo defendido em juízo.
Desse modo, de acordo com Mazzilli, nas ACP pode-se valer do procedimento sumário ou ordinário, nos termos da lei processual.39 Corrobora tal entendimento Souza, o qual menciona que as ACP, por não possuírem rito específico, poderão assumir a forma de ações ordinárias, sumárias, de liquidação de sentença, dentre outras, incluindo os procedimentos especiais previstos no CPC ou em legislação extravagante, ressalvada a aplicação dos princípios específicos da tutela coletiva.40
De qualquer forma, a lei em estudo trata de procedimento especial, ou seja, está vinculada à necessidade de diferenciação do rito para atender a uma situação particular do direito defendido em juízo.41
Assim, serão destacadas algumas peculiaridades procedimentais trazidas pela LACP.
2.2.1 Competência
Primeiramente, é necessário tratar do conceito de competência, destacando, neste caso, os ensinamentos de Alvim acerca do tema, segundo o qual a competência é a atribuição a um dado órgão do Poder Judiciário daquilo que lhe está afeto, em decorrência de sua atividade jurisdicional, excluindo-se a competência simultânea de qualquer outro órgão do mesmo poder.42
Nesse aspecto, as ACP têm regras próprias, aplicadas independentemente do rito processual utilizado, de modo que a Lei nº 7.347/85 não deixou de disciplinar acerca da competência para o seu julgamento, conforme se extrai de seu artigo 2º, in verbis:
Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.
Parágrafo único A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.43 39 MAZZILI, 2014, p. 261. 40 SOUZA, 2011, p. 39. 41 MARINONI; ARENHART, 2009, p. 30. 42
ALVIM, Arruda. Manual de Direito Processual Civil. 15. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012. p. 295.
43
Tal competência, nas palavras de Souza, “é formada por um critério composto: ela é, pela literalidade da lei, territorial-funcional”.44
Isso significa, segundo a doutrina, que se trata de competência absoluta, pois torna qualquer outro foro absolutamente incompetente, porque uma das características da competência funcional é exatamente esta: quando um órgão tem competência funcional, nenhum outro órgão pode tornar-se competente.45
Como hodiernamente ocorre nos casos de ACP ambientais, se o dano ocorrer em mais de uma Comarca, explica Nery Junior, é competente qualquer uma das Comarcas afetadas, resolvendo-se a questão pela prevenção.46
Em termos de competência jurisdicional, deve-se observar o disposto no artigo 109, incisos I e III, da CF/88:
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
II - as causas entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e Município ou pessoa domiciliada ou residente no País;
III - as causas fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro ou organismo internacional;47
Nesse ínterim, a observância das regras próprias das ACP, bem como dos dispositivos aplicáveis subsidiariamente, é de inteira importância para que a demanda se encaminhe para a Justiça competente, evitando transtornos e atrasos na defesa dos interesses difusos e coletivos.
2.2.2 Legitimidade ativa
O rol de legitimados para a propositura de ACP está previsto no artigo 5º da Lei nº 7.347/85, in verbis:
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; V - a associação que, concomitantemente:
44
SOUZA, 2011, p. 52, grifo do autor.
45 MILARÉ, 2011, p. 1432. 46 NERY JÚNIOR, 2012, p. 1.656. 47 BRASIL, 1988.
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.48
Com muita propriedade, Dantas lembra que se trata de legitimação concorrente e disjuntiva, isso porque, havendo lesão ou ameaça ao meio ambiente, todos os legitimados, por si só ou em litisconsórcio, poderão ingressar em juízo.49
Apesar da discussão doutrinária a respeito, haja vista que não se pode pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei (artigo 6º do CPC), a maioria dos autores tende a classificar a legitimidade para a propositura de ações coletivas como extraordinária, em que se opera uma substituição processual.50
Assim, a legitimidade ativa é concorrente e disjuntiva porque cada legitimado é independente na formação de sua convicção e a conduta de um no sentido de não exercer o direito de ação não prejudica a dos demais.51
Nessa esteira, serão abordados cada um dos legitimados, de modo a discorrer sobre suas especificidades enquanto autores da ACP ambiental.
2.2.2.1 Ministério Público
A atual Constituição, em seu artigo 129, inciso III, descreve que é uma das funções institucionais do MP “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.52
Apesar da expressão legal “outros interesses difusos e coletivos”, é sabido que o MP está adstrito ao que dispõe o artigo 127, caput, da CF/88, não possuindo legitimidade ativa para propor ACP que não versem sobre direitos difusos e coletivos indisponíveis.
48
BRASIL, 1985.
49
DANTAS, Marcelo Buzaglo. Ação Civil Pública e Meio Ambiente. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 62.
50
AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2012. p. 636.
51
FERRARESI, Eurico. Ação popular, ação civil pública e mandado de segurança coletivo: instrumentos processuais coletivos. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 221.
52
Da leitura dos mencionados dispositivos decorre discussão doutrinária acerca da legitimidade do MP para defender em juízo direitos individuais homogêneos, o que, para Bedaque, é possível desde que tenham conotação pública ou social.53
Além disso, o órgão ministerial, quando não atuar como parte nas ACP, por força dos §§1º e 2º, do artigo 5º, da Lei nº 7.347/85, atuará como fiscal da lei e assumirá a titularidade ativa em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada.
Para Souza, entretanto, tal entendimento, acerca da atuação obrigatória do MP nas ACP na forma de custos legis, só se aplica na defesa de interesses indisponíveis, sob pena de violar princípios constitucionais que regem a instituição.54
Aduz-se que também a execução caberá ao MP caso a associação autora não o faça em 60 (sessenta) dias contados do trânsito em julgado da sentença condenatória (artigo 15 da LACP).55
Dos mencionados dispositivos extrai-se a aplicação do princípio da obrigatoriedade que, em sede de ações civis públicas, consiste no dever cometido ao MP de adotar as providências necessárias, na esfera cível, assim que tomar conhecimento do dano.56
Por outro lado, importante lembrar que o órgão em estudo possui independência funcional, de acordo com o artigo 127, § 1º, da CF, previsão que muitas vezes torna mitigado o princípio da obrigatoriedade.57
Ainda assim, caso instaurado procedimento investigativo (inquérito civil) pelo parquet, o princípio da obrigatoriedade será duplamente aplicado, vez que o artigo 9º da LACP prevê que, esgotadas as diligências e promovido o arquivamento dos autos, as peças serão encaminhadas ao Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), sob pena de se incorrer em falta grave.58 Dessa forma, de acordo com o Regimento de cada estado, serão as promoções de arquivamento submetidas a exame e deliberação do CSMP.
O arquivamento das peças de informação ou do inquérito civil pelo MP não significa quebra do princípio da obrigatoriedade. A isso também está ligada a possibilidade de desistência da ACP proposta pelo Órgão Ministerial.59
53
BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Tutela cautelar e tutela antecipada: tutelas sumárias e de urgência (tentativa e sistematização). 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 108.
54
SOUZA, 2011, p. 81.
55
SOUZA, loc. cit.
56 Ibid., p. 72. 57 BRASIL, 1988. 58 BRASIL, 1985. 59 NERY JÚNIOR, 2012, p. 1.661.
A esse respeito, o Ministro Eros Grau, em julgado citado por Antunes, posicionou-se no sentido de que,
no âmbito da ação civil pública ambiental admite-se, sim, a desistência da demanda proposta por qualquer um dos legitimados ativos, mesmo reconhecida a sua indisponibilidade, mas na medida em que tal providência convenha ao interesse público, não se concebendo, entretanto, por mera vontade individual e injustificada do demandante [...].60
2.2.2.1.1 Inquérito Civil
A despeito das observações pontuadas sobre o arquivamento das peças informativas do Inquérito Civil, oportuno se faz tecer alguns comentários acerca de aspectos deste instrumento de investigação do Órgão Ministerial, sem intenção de esgotar o tema, mas sim de esclarecer pontos pertinentes para o presente estudo.
O inquérito civil surgiu com a edição da Lei nº 7.447/85 e foi elevado ao patamar constitucional, em 1988, haja vista que definido como instrumento de atuação funcional do MP (artigo 129, inciso III, da CF).61 Está também previsto em outras leis infraconstitucionais, como a Lei nº 7.853/8962 e a Lei nº 8.069/9063, e seu rito é regulamentado por atos normativos de cada MP.
Trata-se de um procedimento administrativo, de natureza inquisitorial, destinado a apurar a ocorrência de danos efetivos ou potenciais aos direitos transindividuais, atualmente também regulado pela Resolução nº 23/200764 do Conselho Nacional do Ministério Público, a fim de uniformizar o procedimento no país.65
60
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 91.
61
FERRARESI, Eurico. Inquérito Civil. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p. 3. Disponível em:
<http://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/978-85-309-3880-2?q=ferraresi+eurico>. Acesso em: 30 mar. 2015. Acesso restrito.
62
BRASIL. Lei nº 7.853, de 24 de outubro de 1989. Dispõe sobre o apoio às pessoas com deficiência e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7853.htm>. Acesso em: 26 maio 2015.
63
BRASIL. Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da criança e do adolescente e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l8069.htm>. Acesso em: 26 maio 2015
64
BRASIL. Resolução nº 23, de 17 de setembro de 2007, do CNMP. Regulamenta e disciplina, no âmbito do Ministério Público, a instauração e tramitação do inquérito civil. Disponível em:
<http://www.cnmp.mp.br/portal/images/stories/CNMPHistoria/resolucao_23_alterada_pela_59_10.pdf>. Acesso em: 26 maio 2015.
65
RIBEIRO, Carlos Vinícius Alves (Org.). Ministério Público: Reflexões sobre princípios e funções institucionais. São Paulo: Atlas, 2010. p. 324. Disponível em:
É importante ressaltar que, apesar da legitimação para a propositura da ACP ser concorrente e disjuntiva, o inquérito civil foi desenvolvido exclusivamente para atuação do MP.66
Oportuno, por fim, mencionar que “a instauração de inquérito civil constitui ato de enorme importância e não pode se fundar em meras conjecturas ou pressentimentos pessoais do membro do Ministério Público”.67 Afinal, é na atuação extrajudicial que se encontra o poder discricionário institucional.68
2.2.2.2 Defensoria Pública
A Defensoria Pública foi incluída no rol dos legitimados a propor a ACP pela Lei nº 11.448/0769, que deu nova redação ao artigo 5º da Lei nº 7.347/8570, possuindo, inclusive, capacidade para firmar Termos de Ajustamento de Conduta (TAC).71
Assim como o MP, essa nova legitimada não está autorizada a extrapolar os limites do mandado que lhe foi outorgado pela atual Constituição, em seu artigo 13472, in verbis:
Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal.
A título de exemplo, se a Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro intentar ACP em decorrência dos danos ambientais causados à Floresta Amazônica, faltar-lhe-á
66
VASCONCELOS, Clever. Ministério Público na Constituição Federal: doutrina e jurisprudência. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2013. p. 196. Disponível em:
<http://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9788522475780/pages/68745263>. Acesso em: 15 abr. 2015. Acesso restrito. 67 FERRARESI, 2010, p. 6. 68 RIBEIRO, 2010, p. 314. 69
BRASIL. Lei nº 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Altera o art. 5º da Lei nº 7.347/85, que disciplina a ação civil pública, legitimando para sua propositura a Defensoria Pública. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11448.htm>. Acesso em: 26 maio 2015.
70
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 944.
Disponível em: <http://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9788502616318/pages/185722540>. Acesso em: 3 abr. 2015.
71
ANTUNES, 2012, p. 1.227.
72
atribuição institucional, exceto se demonstrado que os referidos danos possuíam o condão de afetar também a população carioca.73
Desse modo, embora a legitimidade ativa seja relativamente presumida, essa presunção deve ser afastada em casos de ausência de atribuição da instituição.
2.2.2.3 União, Estados, Distrito Federal e Municípios
Em termos de propositura de ACP visando à proteção do meio ambiente, a União, por ser entidade política de interesse nacional, sempre terá legitimidade ativa. Quanto aos demais entes legitimados (Estados, Distrito Federal e Municípios), é necessária a aferição da pertinência temática, a fim de que se verifique se o dano ambiental lhes afeta ou não de maneira significativa.74
2.2.2.4 Autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista
Os órgãos da administração indireta da União, dos Estados e dos Municípios têm legitimidade para propor ACP, desde que, dentre seus objetivos institucionais, esteja incluída a defesa de interesses tutelados pela Lei nº 7.347/85.75
Exemplificando, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), autarquia federal cuja finalidade institucional é a defesa do meio ambiente, pode propor ACP relacionadas a esse interesse; não possui, entretanto, legitimidade para ajuizar ACP que visem à tutela dos consumidores, dos portadores de deficiência física, entre outros interesses com os quais não possui relação institucional.76
Assim, é necessária a verificação da pertinência temática entre o interesse a ser tutelado e a natureza do ente, conforme ensina Bechara.77
2.2.2.5 Associações, sindicatos e órgãos despersonalizados
73 AMADO, 2012, p. 639. 74 AMADO, 2012, p. 639. 75 NERY JÚNIOR, 2012, p. 1652. 76 SOUZA, 2011, p. 78. 77 BECHARA, 2009, p. 24.
Para que esteja autorizada a propor ACP são exigidos alguns requisitos da associação civil, quais sejam: a regular constituição nos termos da lei civil, militância há pelo menos um ano e ter finalidade institucional voltada à proteção do meio ambiente.78
Nesse sentido, o Tribunal Regional Federal da 1ª região já reconheceu a legitimidade de associação de moradores para ajuizar tutela de proteção do meio ambiente:
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ASSOCIAÇÃO. LEGITIMIDADE. LICENCIAMENTO AMBIENTAL.
INSTALAÇÃO DO EMPREENDIMENTO ‘SETOR HABITACIONAL
TAQUARI’. TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA FIRMADO PELO IBAMA JUNTO À TERRACAP. HOMOLOGAÇÃO DE PEDIDO DE DESISTÊNCIA FORMULADO PELA ASSOCIAÇÃO AUTORA E INCLUSÃO DE OUTRA ASSOCIAÇÃO NO POLO ATIVO DA AÇÃO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Tem legitimidade para figurar no polo ativo da ação civil pública, tendente a impugnar licenciamento ambiental promovido pelo IBAMA para a instalação do empreendimento denominado ‘Setor Habitacional Taquari’, a Associação de Moradores dos Condomínios do Lago Sul e Regiões Adjacentes, mormente porque tanto o meio ambiente quanto o Lago Paranoá - que somente por questões administrativas é dividido em Lago Sul e Lago Norte - devem ser considerados em seu todo. Além disso, será sobre o lago, em sua integralidade, que serão sentidos possíveis efeitos da degradação emergente da instalação do citado empreendimento. [...]79
Ademais, destaca-se que o requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, “quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido”80, nos termos do artigo 5º, §4º da LACP.
Dotados da mesma natureza jurídica das associações civis, os sindicatos são legitimados autônomos na defesa dos direitos difusos e coletivos.81
Por fim, órgãos despersonalizados, como as Secretarias do Meio Ambiente, podem se socorrer do Judiciário para tutelar seus interesses por meio de ACP, com fundamento na aplicação do artigo 82, inciso III, do Código de Defesa do Consumidor às ACP ambientais, por expressa disposição do artigo 21 da Lei nº 7.347/85.82
78
MILARÉ, 2011, p. 1.423.
79
ACRE, AMAPÁ, AMAZONAS, e outros. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. 2003.34.00.006487-9. Apelação Cível. Relator: Juiz Federal Marcelo Dolzany da Costa. Distrito Federal, 21 de maio de 2013. Disponível em:
<http://trf-1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/23741844/apelacao-civel-ac-64991520034013400-df-0006499-1520034013400-trf1/inteiro-teor-111802815>. Acesso em: 18 maio 2015.
80 BRASIL, 1985. 81 NERY JÚNIOR, 2012, p. 1.652. 82 MILARÉ, 2011, p. 1.425.
Ante todo o exposto, resta evidente que não existe um “legitimado universal” à tutela jurisdicional difusa ou coletiva. Todos eles – inclusive o MP – devem sempre atentar-se à missão que a Constituição lhes atribui, e, a partir daí, balizar sua atuação.83
2.2.3 Litisconsórcio e assistência
Tendo em vista a legitimidade concorrente e disjuntiva, e considerando que o litisconsórcio ativo é facultativo e unitário (§ 2º, do artigo 5º, da LACP), impende destacar que, dependendo do momento processual em que se der a intervenção, poderá́ haver o litisconsórcio ou a assistência84.
Assim, se um dos legitimados propuser a ação, os demais deverão habilitar-se como assistentes litisconsorciais (artigo 5º, § 2º, da LACP), sendo-lhes facultado intervir na qualidade de litisconsorte ou, nesta outra hipótese, como assistente litisconsorcial85.
Há também previsão legal de litisconsórcio entre Ministérios Públicos federal e estadual, nos termos do § 5°, do artigo 5°, da Lei nº 7.347/1985, cabível sempre que o objeto da ação interesse a cada um e sua postulação estejam na esfera de atribuições dos órgãos.86
2.2.4 Possibilidade de transação e de compromisso de ajustamento de conduta
Oportuna se faz a distinção entre os dois institutos: transação e compromisso de ajustamento de conduta.
Para Fiorillo, a transação é afeita ao direito civil, relativa a um sistema individualista e incompatível com a tutela coletiva.87 Corrobora esse entendimento Milaré, o qual deixa claro que o objeto da transação alcança apenas direitos patrimoniais de caráter privado, o que a torna incabível nas ACP por conta da natureza dos interesses tutelados.88
Já o compromisso de ajustamento de conduta, é um instrumento de ordem preventiva e de precaução em razão do dano ambiental.89
83 FERRARESI, 2009, p. 207. 84 SIRVINSKAS, 2015, p. 932. 85 SIRVINSKAS, 2015. 86
GONÇALVES, Marcus Vinicius Rios. Tutela de interesses difusos e coletivos. 8. ed. São Paulo, Saraiva, 2014a. p. 82. 87 FIORILLO, 2012, p. 712. 88 MILARÉ, 2011, p. 1379. 89
LEITE, José Rubens Morato; DANTAS, Marcelo Buzaglo. Aspectos processuais do Direito Ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense Universitária, 2010. p. 104.
Para parte da doutrina, são possíveis ambos os institutos. É o que defende Mazzilli, citado por Mancuso, pelos seguintes fundamentos:
Se a própria lei admite que se tome extrajudicialmente do causador do dano o compromisso de ajustar sua conduta às exigências da lei, sob cominações, com maior razão nada impedirá que sobrevenha transação judicial nessas mesmas hipóteses, caso a empresa acionada em ação civil pública espontaneamente assuma em juízo uma obrigação de fazer ou não fazer, em troca da extinção do processo de conhecimento.90
Desse modo, pode-se concluir que, independentemente do instituto, é possível realizar acordo entre legitimado ativo e autor do dano, observando-se a peculiaridade de que o legitimado não é titular do direito defendido.
Tal possibilidade está prevista no §6º, do artigo 5º, da LACP, segundo o qual, “os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”.91
Diante da restrição aos órgãos públicos, imposta pela lei, Souza discorre que as associações civis, os sindicatos e as fundações particulares, a seu tempo, não podem firmar o compromisso, uma vez que possuem personalidade jurídica de direito privado.92
Assim, dentre os legitimados do artigo 5º da LACP, apenas alguns possuem a prerrogativa de firmar compromisso de ajustamento de conduta, quais sejam: o MP, as pessoas políticas, as autarquias, as fundações públicas e os órgãos públicos que não tenham personalidade jurídica própria.
Isso porque as empresas públicas e sociedades de economia mista, ante a divergência doutrinária acerca do assunto, também não estão definitivamente legitimadas a firmar TAC.
Para Ferraresi, essas pessoas jurídicas da administração indireta não podem celebrar os mencionados termos caso exerçam atividades econômicas em regime jurídico próximo das pessoas jurídicas de direito privado.93
90
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores: Lei 7.347/85 e legislação complementar. 12. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 281. 91 BRASIL, 1985. 92 SOUZA, 2011, p. 114. 93 FERRARESI, 2009, p. 233.
Nessa mesma linha é o entendimento de Akaoui, segundo o qual “as empresas públicas e sociedades de economia mista somente estarão legitimadas a tomar o compromisso de ajustamento de conduta quando tiverem como escopo a prestação de serviços públicos”.94
Por fim, extraem-se da obra de Fiorillo os requisitos para a validade da homologação do compromisso de ajustamento:
a) necessidade da integral reparação do dano, em razão da natureza indisponível do direito violado;
b) indisponibilidade de cabal esclarecimento dos fatos, de modo a ser possível a identificação das obrigações a serem estipuladas, já que desfrutará de eficácia de título executivo extrajudicial;
c) obrigatoriedade da estipulação de cominações para a hipótese de inadimplemento; d) anuência do Ministério Público, quando não seja autor.95
De modo geral, a lei não exige a homologação judicial do termo de ajuste de conduta; se, porém, o ajuste versar sobre interesses difusos, figurando entre eles o interesse ambiental, interesses coletivos ou individuais homogêneos que estejam sendo objeto de discussão em juízo, será obrigatória a homologação judicial para que o ajuste possa produzir os seus efeitos, gerando a extinção do processo.96
2.2.5 Prescrição
Mais uma peculiaridade atinente às ACP de matéria ambiental é a imprescritibilidade.
Granziera destaca o entendimento de Mazzilli, de acordo com o qual, em se tratando de direito fundamental, indisponível, comum a toda a humanidade, não há submissão à prescrição, pois uma geração não pode impor às seguintes o eterno ônus de suportar a prática de comportamentos que podem destruir o próprio habitat do ser humano. Assim, também a atividade degradadora contínua não se sujeita à prescrição, pois a permanência da causa do dano também elide a prescrição, haja vista que o dano já consolidado é acrescido diuturnamente.97
94
AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Compromisso de ajustamento de conduta ambiental. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 77.
95
FIORILLO, 2012, p. 713.
96
PINHEIRO, Carla. Direito Ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 100. Disponível em:
<http://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9788502140776?q=direito+ambiental>. Acesso em: 4 abr. 2015. Acesso restrito.
97
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 781. Disponível em: < http://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9788522484409?q=granziera>. Acesso em: 7 abr. 2015. Acesso restrito.
2.2.6 Custas e sucumbência
O artigo 18 da LACP dispõe que “não haverá́ adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais”.98
A lei somente declara o benefício da gratuidade para as associações autoras, mas a regra é aplicável por analogia a todos os demais legitimados. O benefício processual da gratuidade, entretanto, não se estende ao réu, seja porque a lei não o menciona, seja porque ele litiga em defesa de interesse pessoal.99
Para Granziera, a condenação em caso de comprovada má-fé somente é exigível com relação às associações autoras da ação, pois os demais legitimados são entidades da Administração Pública direta ou indireta, não cabendo sua condenação aos ônus da sucumbência.100
2.2.7 Coisa julgada
A sentença na ação civil pública fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator (artigo 16 da LACP).101 No entanto, se a ação for julgada improcedente por insuficiência de provas, não se fará coisa julgada, e qualquer um dos legitimados poderá impetrar outra ação com fundamento idêntico, desde que com novas provas.102
Há discussão doutrinária a respeito da relativização da coisa julgada ambiental. Defensores da relativização sustentam que o princípio da segurança jurídica não pode se sobrepor ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sob o argumento de que este princípio pode ser relegado a segundo plano em favor do direito fundamental à vida, externado pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado, independentemente da necessidade de propositura de ação rescisória.103
98
BRASIL, 1985.
99
PINHEIRO, op. cit., p. 99.
100 GRANZIERA, 2014, p. 788. 101 SIRVINSKAS, 2015, p. 939. 102 PINHEIRO, 2010, p. 100. 103
2.3 TUTELAS DE URGÊNCIA EM AÇÕES CIVIS PÚBLICAS
Não há dúvidas quanto à possibilidade de ocorrência de tutelas de urgência nas ACP. Cabe, todavia, primeiramente conceituar e distinguir as tutelas diferenciadas que repercutem nesse âmbito.
Tutela jurisdicional diferenciada é a proteção concedida em juízo mediante meios processuais particularmente mais ágeis e com fundamento em uma cognição sumária.104
São três as possibilidades de provimentos em caráter urgente na esfera das ações ACP, quais sejam: a tutela cautelar, que visa a assegurar a satisfação da pretensão de direito material discutida no processo principal, podendo ser preparatória ou incidental; a tutela antecipada, que consiste na entrega antecipada do próprio bem da vida que o autor da ação coletiva busca com o julgamento definitivo do processo; e, por fim, a tutela liminar, que corresponde ao adiantamento da prestação jurisdicional, sendo deferida initio litis, independentemente de a natureza ser acautelatória ou satisfativa.105
A seguir, serão destacados alguns dos pontos relevantes de cada uma das espécies citadas, enfatizando os artigos de lei em que se fundamentam, bem como o entendimento de alguns autores acerca de sua aplicação nas ACP em defesa do meio ambiente.
2.3.1 Liminar
A própria LACP prevê a possibilidade da decisão liminar, pois, conforme seu artigo 12, “poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo”.106
Faz-se oportuno enfatizar o conceito de liminar que, no sentido dos dicionários, é tudo aquilo que se situa no início, no limiar. Em linguagem processual, a palavra designa o provimento judicial proferido in limine litis. Sua caracterização não se dá pelo conteúdo, função ou natureza, mas pelo momento da prolação. Independe se a manifestação judicial expressa juízo de conhecimento, executório ou cautelar, se tem ou não conexão com o meritum causae, ou seja, o critério é apenas topológico.107
104
DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil. 6. ed. São Paulo: Malheiro Editores, 2009. p. 767. 105 DANTAS, 2009, p. 168. 106 BRASIL, 1985. 107
Extrai-se, portanto, desse entendimento, que a decisão liminar é a primeira a ser exarada no processo, independentemente de ser o deferimento de uma tutela de urgência ou não.
Nas ACP, deferida a liminar pelo juiz, há possibilidade de suspensão da sua execução, é o que preconiza o § 1º, do artigo 12, da Lei nº 7.347/85, in verbis:
§ 1º A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação do ato.108
Segundo Souza, “a previsão em comento não implica a revogação da liminar, a sua cassação: a medida continuará a existir materialmente nos autos, contudo não poderá ser executada, tendo em vista a decisão superior”.109
De acordo com o citado dispositivo legal, o requisito para a suspensão é unicamente o risco de grave lesão, não dependendo, portanto, da presença do fumus boni iuris, mas sim apenas do periculum in mora.
Por fim, Souza aduz que “da decisão do presidente do Tribunal cabe agravo regimental dirigido a uma das turmas julgadoras, no prazo de cinco dias”.110
2.3.1.1 Tutela antecipada
Tem fundamento no CPC, consoante permissão expressa pela LACP, em ser artigo 19, que permite a aplicação à ação civil pública, do CPC, naquilo que não contrarie as disposições da lei específica.
Não obstante, caso a tutela antecipada seja concedida em decisão liminar, aplica-se também o disposto no artigo 12 da LACP, pois, como visto há pouco, a liminar aplica-se caracteriza pelo momento processual da decisão e não por seu conteúdo.
Sobre o conceito do instituto ora comentado, destaca-se o entendimento de Mancuso, segundo o qual o objetivo da tutela antecipada é “impedir que a duração do processo labore contra a parte que, prima facie, está assistida pelo bom direito (a chamada tutela de evidência), percepção essa alcançada numa cognição por verossimilhança”.111
108
BRASIL, loc. cit.
109
SOUZA, 2011, p. 123.
110
Ibid., p. 124, grifo do autor.
111
