UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA LUIZ FERNANDO DE SOUZA MARTINS
O FEDERALISMO BRASILEIRO:
UM ESTUDO SOBRE A (IN)VIABILIDADE FINANCEIRA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS NO ATUAL PACTO FEDERATIVO
Araranguá 2020
LUIZ FERNANDO DE SOUZA MARTINS
O FEDERALISMO BRASILEIRO:
UM ESTUDO SOBRE A (IN)VIABILIDADE FINANCEIRA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS NO ATUAL PACTO FEDERATIVO
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Laércio Machado Junior, MS.
Araranguá 2020
LUIZ FERNANDO DE SOUZA MARTINS
O FEDERALISMO BRASILEIRO:
UM ESTUDO SOBRE A (IN)VIABILIDADE FINANCEIRA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS NO ATUAL PACTO FEDERATIVO
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado adequado à obtenção do título de Bacharel em Direito e aprovado em sua forma final pelo Curso de Graduação em Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Araranguá, 15 de dezembro de 2020.
______________________________________________________ Professor e orientador Laércio Machado Junior, MS.
Universidade do Sul de Santa Catarina
______________________________________________________ Prof. Chesman Pereira Emerim Junior, Esp.
Universidade do Sul de Santa Catarina
______________________________________________________ Prof. Renan Cioff de Sant’Ana, Esp.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente aos meus pais Luiz Carlos Martins e Ana Maria de Souza Martins, por estarem ao meu lado durante toda esta trajetória, me dando o suporte necessário para que eu pudesse percorrer esta caminhada. Agradeço também às minhas irmãs, Maiara de Souza Martins e Márcia de Souza Martins, que sempre estiveram comigo me apoiando. Ainda, agradeço a minha namorada Aline de Moraes Machado, pela paciência, carinho e apoio.
Ademais, agradeço também ao meu Professor Orientador Laércio Machado Júnior, pela ajuda e orientação na elaboração desta monografia.
Outrossim, agradeço ao corpo docente da Universidade do Sul de Santa Catarina -UNISUL-, pelo conhecimento passado com profissionalismo.
Por fim, agradeço à Dra. Rosane Ben da Costa, Juíza de Direito da 2ª Vara Cível da Comarca de Torres/RS, pela oportunidade de estágio em seu gabinete, bem como a sua Assistente Daniela Palma Montezano e à sua Assessora Gláucia Bauer Oliveira, pelo conhecimento transmitido, sempre com companheirismo e paciência.
RESUMO
Em um modelo federativo de Estado, é imperioso que as estruturas de poder devem estar descentralizadas, com as competências repartidas entre os Entes-membros da federação, dotados de autonomia de atuação dentro de sua circunscrição, a fim de atender às necessidades locais, devendo funcionar em concomitância e de forma harmoniosa. Por seu turno, para que os Entes-membros possam exercer a sua autonomia, é necessário que eles tenham competência para estabelecer sua auto-organização, seu autogoverno, de modo que possam elaborar as suas próprias leis e eleger seus próprios agentes que desempenharão as funções estatais, e também há necessidade de que tenham autonomia financeira, com a finalidade de prestar com eficiência os serviços públicos de sua competência. Nessa toada, a Constituição da República de 1988 prevê um sistema de repartição de receitas, de modo que os entes menores participem da receita dos entes maiores, com a finalidade de garantir a autonomia dos Entes-membros da federação. Destarte, nesta monografia, por primeiro, será elaborado um estudo acerca da construção histórica do federalismo no Brasil, e dos fatores que levaram ao atual modelo federativo brasileiro. Após, será apresentada a divisão de competências tributárias e de repartição de receitas no sistema tributário do Brasil. Na sequência, serão exibidas as finalidades do Estado federativo brasileiro e os encargos estaduais e municipais com relação à prestação de bens e serviços públicos à população. Por fim, diante da análise realizada, concluímos que os Estados e Municípios não possuem a autonomia financeira necessária para cumprir com os encargos a eles atribuídos pela Constituição da República de 1988. A metodologia de análise adotada nesta monografia foi o método dedutivo, por meio de técnica de pesquisas em material bibliográfico e jurisprudencial.
Palavras-chave: Pacto Federativo. Federalismo. Competências Tributárias. Repartição de Receita.
ABSTRACT
In a federative state model, it is imperative that the power structures must be decentralized, with the competences shared among the Federation's member-members, endowed with autonomy of action within their constituency, in order to meet local needs, and must function concomitantly and harmoniously. In turn, in order for the Entities to be able to exercise their autonomy, it is necessary that they have the competence to establish their self-organization, their self-government, so that they can draft their own laws and elect their own agents who will perform the functions state-owned companies, and there is also a need for them to have financial autonomy, in order to efficiently provide public services In this light, the Constitution of the Republic of 1988 provides for a system of revenue sharing, so that the smaller entities participate in the revenue of the larger entities, with the purpose of guaranteeing the autonomy of the members of the federation. Thus, in this monograph, for the first time, a study will be made about the historical construction of federalism in Brazil, and the factors that led to the current Brazilian federative model. Afterwards, the division of tax powers and revenue sharing in the Brazilian tax system will be presented. Following, the purposes of the Brazilian federal state and the state and municipal charges in relation to the provision of public goods and services to the population will be displayed. Finally, in view of the analysis carried out, we conclude that the States and Municipalities do not have the necessary financial autonomy to comply with the charges attributed to them by the Constitution of the Republic of 1988. The methodology of analysis adopted in this monograph was the deductive method, through research technique in bibliographic and jurisprudential material.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 8
2 A CONSTRUÇÃO DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA ... 10
2.1 DA DEFINIÇÃO DE ESTADO E DAS FORMAS DE ESTADO ... 10
2.1.1 Do Estado Unitário ... 11
2.1.2 Da Federação ... 11
2.1.2.1 Histórico ... 11
2.1.2.2 Do Estado Federal ... 13
2.1.2.3 Das tipologias do federalismo ... 15
2.1.2.3.1 Federalismo por agregação ou segregação ... 15
2.1.2.3.2 Federalismo dual ou cooperativo ... 16
2.1.2.3.3 Federalismo simétrico ou assimétrico ... 16
2.1.2.3.4 Federalismo de integração ... 17
2.2 HISTÓRICO DO FEDERALISMO NO BRASIL ... 17
2.2.1 O Brasil no período imperial ... 17
2.2.2 O Brasil no período republicano ... 21
2.2.2.1 O início do federalismo brasileiro e a Constituição da República de 1891 ... 21
2.2.2.2 O Brasil no período de 1930 até 1945 e a Era Vargas ... 23
2.2.2.3 O período de 1946 até 1963 e a Segunda República ... 26
2.2.2.4 O período de 1964 até 1987 e os governos militares... 27
2.3 A FEDERAÇÃO BRASILEIRA APÓS A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988.. ... 30
3 DAS COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS DOS ENTES DA FEDERAÇÃO ... 33
3.1 DOS IMPOSTOS DE COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS ... 33
3.2 DOS IMPOSTOS DE COMPETÊNCIA DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL... ... 37
3.3 DOS IMPOSTOS DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO ... 40
3.4 DAS REPARTIÇÕES DE RECEITAS ENTRE OS ENTES DA FEDERAÇÃO ... 43
4 DAS PROBLEMÁTICAS DO ATUAL SISTEMA FEDERATIVO BRASILEIRO . 46 4.1 DAS FINALIDADES DAS ATIVIDADES DO ESTADO ... 46
4.2 DA DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
PÚBLICOS ... 48
4.3 DA INVIABILIDADE FINANCEIRA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS ... 49
4.4 A CENTRALIZAÇÃO VERSUS A DESCENTRALIZAÇÃO ... 51
4.4.1 As desvantagens de um sistema federativo descentralizado... 54
5 CONCLUSÃO ... 57
1 INTRODUÇÃO
Hodiernamente, tem crescido os debates acerca da organização do Estado e da distribuição das receitas no atual sistema federativo brasileiro. A discussão justifica-se por conta de que a maioria dos Estados encontram-se endividados, porém, sem entregar bons serviços públicos à população, deduzindo-se então que o problema brasileiro pode ser sistêmico, e não somente a má gestão.
O Brasil, durante o século XX, notadamente, durante os governos militares, concentrou os poderes e recursos na União, dada a necessidade de investimentos em infraestrutura. Nessa senda, houve a criação/fortificação de diversas empresas estatais, tais como a Telebras, a Eletrobras, a Nuclebras, etc.
Após, estabilizada a base da infraestrutura criada nos governos militares, iniciou-se o processo de redemocratização. Nessa toada, em especial com a Constituição da República de 1988, começou a pensar-se na descentralização dos poderes e na necessidade de investimentos em saúde, educação, bem como serviços públicos em geral para a população.
Inobstante, o Brasil perdeu-se nesse caminho, tendo em conta os problemas com a inflação altíssima e o crescimento dos juros, levando o governo a continuar a controlar a economia e a criar impostos não compartilhados com Estados e Municípios.
O que se vê, atualmente, é um País com a economia estagnada, atrasado com relação aos países de “primeiro mundo”, e mesmo com relação aos emergentes, ainda que com enorme potencial produtivo, e também pouco efetivo no direcionamento dos recursos públicos, levando à corrupção do sistema político.
Nesse ínterim, a Constituição da República de 1988 atribuiu aos Estados e Municípios funções essenciais em um Estado democrático de direito, quais sejam, a educação, a saúde e a segurança pública.
Para o cumprimento desses encargos atribuídos, em que pese o texto constitucional tenha previsto também um sistema de repartição de receitas e de competências tributárias autônomas, os valores arrecadados pelas entidades subnacionais ficam longe do necessário para cumprir de forma eficiente as funções que lhe foram atribuídas pela Constituição da República.
Destarte, no sistema atual a grande maioria dos valores está concentrado na União. Essa divisão e concentração de recurso no Governo Nacional vem mostrando-se
ineficaz no direcionamento dos recursos públicos, uma vez que em um país continental, as verbas ficam muito distantes da população em geral, tendo em vista que é nos Estados e Municípios em que o povo necessita dos serviços públicos, notadamente em saúde, educação, segurança, etc.
Destarte, os objetivos desta monografia são: a) Identificar o contexto histórico de fatores que levaram ao atual desenho federativo brasileiro b) Examinar a repartição de competências tributárias constitucionais no sistema tributário brasileiro; c) Identificar a repartição das receitas tributárias, de modo a verificar quais dos Entes-membros da federação possuem mais autonomia financeira; d) Investigar o conjunto de competências na prestação de bens e serviços públicos estaduais e municipais atribuídas constitucionalmente; e) Verificar se os encargos atribuídos constitucionalmente são compatíveis com o total das receitas arrecadadas pelos Estados e Municípios.
No primeiro capítulo, será elaborado um estudo acerca das formas de Estado, do surgimento do federalismo como forma de Estado, das tipologias do federalismo, e da construção histórica do federalismo no Brasil, verificando os fatores que levaram o País de um estado unitário ao atual modelo federativo brasileiro.
Após, no segundo capítulo, será apresentada a divisão de competências tributárias e de repartição de receitas no sistema tributário do Brasil.
Por fim, no terceiro capítulo, serão estudadas as finalidades do Estado federativo brasileiro, as competências estaduais e municipais com relação à prestação de bens e serviços públicos à população, verificando se as receitas arrecadadas são compatíveis com os encargos que foram atribuídos aos entes subnacionais.
2 A CONSTRUÇÃO DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA
Para que possamos entender os fatores que levaram o Brasil a tornar-se a federação como atualmente é definida, é importante que façamos um apanhado histórico das formas de Estado anteriores à Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Destarte, neste capítulo trataremos do caminho de construção da atual federação brasileira, abordando os diferentes modelos de Estado e de Federação.
2.1 DA DEFINIÇÃO DE ESTADO E DAS FORMAS DE ESTADO
Conceituar a definição de Estado é um trabalho árduo porque, além de tratar-se de uma entidade complexa, são diversas as correntes doutrinárias.
Mota (2015, apud DALLARI, 2005, p. 19) disserta sobre a dificuldade da sua conceituação:
Encontrar um conceito de Estado que satisfaça a todas as correntes doutrinárias é absolutamente impossível, pois sendo o Estado um ente complexo, que pode ser abordado sob diversos pontos de vista e, além disso, sendo extremamente variável quanto à forma por sua própria natureza, haverá tantos pontos de partida quantos forem os ângulos de preferência dos observadores.
Embora árdua a tentativa de conceituar a definição de Estado, tendo como base os seus elementos primordiais, tem-se que o Estado é caracterizado por um povo, organizado em um determinado território, exercendo a soberania, com a finalidade de obter um bem comum.
Lenza (2015, apud DALLARI, 1991, p. 499) define o Estado como “a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em um determinado território.
Por seu turno, Siqueira (2015, p. 11) conceitua o Estado como “a organização de um povo, num dado território e período histórico determinado, regulado por um ordenamento jurídico soberano, para persecução do bem comum”.
Sendo assim, com base nos conceitos supracitados, temos que os elementos essenciais do Estado são: a) O povo; b) O território; c) A soberania; d) A finalidade.
A depender das suas peculiaridades e variações internas, e do grau de sua descentralização, a forma de organização e estrutura do Estado pode ser classificado como unitário ou federação.
2.1.1 Do Estado Unitário
Embora não seja o enfoque principal do presente estudo, teceremos aqui breves considerações acerca do Estado Unitário.
O Estado Unitário caracteriza-se pela existência de um centro de poder político em um determinado território. Alexandrino e Paulo (2017a, p. 276) lecionam que “a centralização política em uma só unidade de poder é, pois, a marca dessa forma de Estado”.
O Estado Unitário pode ser classificado sob em três espécies distintas: a) Estado Unitário Puro; b) Estado Unitário Descentralizado Administrativamente; c) Estado Unitário Descentralizado Administrativamente e Politicamente.
O Estado Unitário Puro, conforme leciona Lenza (2015, apud MOTA e SPITZCOVSKY, p. 500), “se caracteriza por uma absoluta centralização do exercício do Poder, tendo em conta o território do Estado, não encontra exemplo histórico, evidentemente, por não ter condições de garantir que o poder seja exercido de forma eficiente”.
Por seu turno, no Estado Unitário Descentralizado Administrativamente, embora as decisões políticas sejam concentradas no poder central, a execução e administração das decisões tomadas é prestada por pessoas e órgãos criados para esse fim (ALEXANDRINO e PAULO, 2017a, p. 276).
No Estado Unitário Descentralizado Administrativa e Politicamente, por sua vez, além da execução das decisões tomadas pelo governo central, as pessoas e órgãos de execução também gozam de certa autonomia política para decidir, no caso concreto, o procedimento mais adequado e conveniente a ser adotado.
2.1.2 Da Federação
2.1.2.1 Histórico
A ideia de federação teve origem nos Estados Unidos da América, em 1787, na Convenção de Filadélfia, onde buscava-se uma estrutura que agregasse diversos Estados em uma federação, sem que os Estados-Membros perdessem a sua autonomia política, econômica e administrativa.
Não obstante, pode-se dizer que a Declaração de Independência Americana, em 1776, onde as 13 colônias britânicas da América proclamavam a sua independência, passando cada uma a se intitular um novo Estado autônomo, foi o documento inaugural da estrutura do federalismo que seria implantado nos Estados Unidos (PEREIRA, 2015, p. 13).
Anteriormente a criação da federação, houve a criação de uma confederação nos Estados Unidos, a qual surgiu da necessidade de fortalecimento dos Estados recém independentes, na luta contra os antigos colonizadores ingleses.
Na aliança confederativa, preservava-se a soberania dos Estados-Membros, permitindo-se a renúncia ao tratado a qualquer tempo, ou seja, os Estados-Membros mantinham o direito de secessão e de separação do pacto.
Em que pese a criação da confederação tenha surtido os efeitos desejados à época, algum tempo depois, começaram a ocorrer problemas com relação à eficácia e aprovação das leis, bem como a inexistência de coerção para que as mesmas sejam cumpridas.
Outrossim, permissão do direito de secessão aumentava a fragilidade do pacto federativo (LENZA, 2015, p. 501).
Ademais, Mendes e Branco (2017, p. 728) expõem que “a confederação estava debilitada e não atendia às necessidades de governo eficiente comum do vasto território recém-libertado”.
Nessa toada, Lima (2010, p. 13), narra que na Convenção de Filadélfia de 1787 “os representantes das ex-colônias inglesas se reuniram a fim de rediscutir os Artigos de Confederação, tratado por elas celebrado em 1776, ano de sua independência, e ratificado em 1781 sob a chamada Confederação dos Novos Estados”.
Na ocasião, conforme leciona Pereira (2015, p. 15), duas correntes de pensamento se contrapuseram:
De um lado, os federalistas acreditavam na necessidade de remodelação da forma da união, não sendo suficiente a mera reforma dos Artigos da Confederação, já que a manutenção da soberania de cada estado acarretava a deficiência da autonomia do governo da confederação. Assim, a reforma estrutural proposta pelos federalistas passaria basicamente pela exclusão da soberania dos Estados em prol de um governo centralizado e mais forte, com competência para decisões nacionais. Esse, no entanto, era justamente o pivô da negativa dos anti-federalistas.
Por outro lado, os anti-federalistas defendiam que tal decisão de mudança da forma de estado estaria despida de validade jurídica, uma vez que os representantes dos Estados foram convocados tão somente para decidirem acerca de reformas nos Artigos da Confederação, não dispondo, portanto, de competência para outra matéria. Além disso, também argumentavam que a retirada de soberania dos Estados em torno do fortalecimento de um Estado único subjugaria aqueles Estados e
aniquilaria as diferenças socioculturais existentes, situação que iria de encontro à conquista da liberdade.
Após diversas discussões, o modelo federalista foi implantado, retirando a soberania dos Estados confederados e tornando-os nos Estados Unidos da América.
2.1.2.2 Do Estado Federal
O Estado federal é caracterizado pela descentralização política, legislativa e administrativa do poder, em determinadas entidades políticas, que funcionam de forma autônoma em um mesmo território, sobre as mesmas pessoas, sem, no entanto, serem dotados de soberania, a qual é prerrogativa exercida unicamente pela União.
Assim, pode-se dizer que como principal característica do Estado federal, é que nele há a distribuição do poder, tanto político como administrativo, e de competências, para entes autônomos.
Nesse sentido, Pamplona (2014, apud BARACHO, p. 30) ensina que o Estado federal “implica, normalmente, a distribuição territorial do poder político, com a coexistência de esferas de governo, com competências definidas, possibilitando coordenação e independência”.
Conforme leciona Tristão (2003, p. 64) a descentralização em um Estado Federal constitui-se na “redistribuição do poder, da autonomia de decisão, do controle de recursos e das competências para órgãos que tenham maior proximidade com a coletividade, ou para governos locais, em detrimento do governo central”.
Mais do que isso, quando na distribuição dessa parcela de poder, o Governo Central também impõe e delega aos membros da federação atribuições e responsabilidades próprias para cada ente.
Mendes e Branco (2017, p. 729) explicam sobre a autonomia dos Estados-membros:
A autonomia importa, necessariamente, descentralização do poder. Essa descentralização é não apenas administrativa, como, também, política. Os Estados -membros não apenas podem, por suas próprias autoridades, executar leis, como também é -lhes reconhecido elaborá-las. Isso resulta em que se perceba no Estado Federal uma dúplice esfera de poder normativo sobre um mesmo território e sobre as pessoas que nele se encontram, há a incidência de duas ordens legais: a da União e a do Estado-membro.
Destarte, um Estado Federal é caracterizado pela repartição de competências, onde o Governo Central distribui as funções públicas entre os entes políticos, dando-lhes autonomia de atuação dentro de suas respectivas áreas, de modo equilibrado.
Portanto, os Estados-membros são autônomos, dentro de suas esferas de competência e de poder, para a criação e execução de leis, bem como para sua autoadministração, que devem estar em consonância com a Constituição Federal, criada pelo Governo Central.
Normalmente, é na Constituição Federal onde são fixadas as competências e atribuições de cada ente-membro.
A respeito do tema, Ferraz Neto (2017, apud MENDES, p. 10) disserta que:
A Constituição Federal atua como fundamento de validade das ordens jurídicas parciais e central. Ela confere unidade à ordem jurídica do Estado Federal, com o propósito de traçar um compromisso entre as aspirações de cada região e os interesses comuns às esferas locais em conjunto. A Federação gira em torno da Constituição Federal, que é o seu fundamento jurídico e instrumento regulador.
Nessa toada, tem-se que para a existência de um Estado federal, é necessária uma Constituição Federal rígida. Isso porque, para manter-se a estabilidade institucional em um Estado, ou seja, para evitar eventuais modificações, que poderiam colocar sob o risco de rompimento da própria forma federativa de Estado, é indispensável uma estrutura reguladora central, que una os interesses comuns de toda a federação.
Ademais, para manter-se a ordem social e a integridade do Estado em uma federação, é necessária uma Suprema Corte, que tenha competência basilar na Constituição Federal, para resolver os conflitos entre os entes-membros e para salvaguardar os preceitos do texto constitucional.
Mendes e Branco (2017, p. 729) sustentam que, além da necessidade da existência de uma Constituição Federal rígida, o princípio federalista deve constar como cláusula pétrea, ou seja, como um dispositivo imutável na Constituição Federal:
O fato de os Estados-membros se acharem unidos em função de uma Constituição Federal, e não de um tratado de direito internacional, designa fator diferenciador do Estado Federal com relação à confederação.
Sustenta-se, ainda, que a Constituição Federal deve ser rígida e que o princípio federalista deve ser cláusula pétrea, para prevenir que a União possa transformar a Federação em Estado unitário.
É a Constituição Federal que explicitará a repartição de competências entre a ordem central e as parciais.
A partir disso, a inexistência do direito de secessão aparece como característica marcante do Estado Federal. Assim, aos Estados-membros da federação, é absolutamente vedado o direito de separação ou de retirada do Estado federal.
Como exemplo, o art. 34, I, da Constituição da República Federativa do Brasil prevê inclusive a possibilidade de decretação de intervenção federal ao Estado-membro que tentar se retirar e romper com a forma federativa de Estado (BRASIL, CRFB, 2020).
Outrossim, o art. 60, §4º, I, da CRFB dispõe que não poderá ser objeto de deliberação a proposta de emenda à Constituição que preveja a abolição da forma federativa de Estado (BRASIL, CRFB, 2020).
Por fim, com o objetivo de fazer com que os entes-membros da federação possam efetivamente cumprir com suas atribuições que lhes competem e suas responsabilidades próprias, as Constituições Federais dos Estados federados, normalmente, também preveem um sistema de repartição de receitas entre os entes da federação.
Mendes e Branco (2017, p. 730) ensinam que o sistema de repartição de receitas, além de fazer com que os entes-membros da federação com menor arrecadação tributária preservem a sua autonomia para cumprir com suas responsabilidades e atribuições, permite também um desenvolvimento socioeconômico equilibrado. Senão vejamos:
Estados e Municípios também participam das receitas tributárias alheias por meio de fundos (art. 159, I, da CF) e de participação direta no produto da arrecadação de outras pessoas políticas (arts. 157, 158 e 159, II, da CF). Dessa forma, propicia-se que Estados e Municípios com menor arrecadação possam, preservando a sua autonomia, enfrentar as demandas sociais que superam as receitas obtidas por meio dos tributos da sua própria competência. Trata -se, também, de meio para permitir melhor equilíbrio socioeconômico regional, atendendo-se ao ideado pelo art. 3º, III, da Constituição.
A forma como cada Estado, em suas respectivas constituições federais, divide e distribui as suas atribuições, competências e responsabilidades, bem como as circunstâncias em que o Estado Federal foi formado, indicará o tipo de federalismo em que o país se enquadra.
2.1.2.3 Das tipologias do federalismo
A depender do modo de formação da federação em determinado Estado, o federalismo poderá ser por agregação ou por desagregação (segregação).
O federalismo será por agregação quando Estados independentes e soberanos resolvem se unir, cedendo a sua soberania, a fim de formar um novo país, federado, tornando-se autônomos entre si, porém, parte de um Estado Nacional. Como exemplo, temos paítornando-ses como os Estados Unidos da América e a Alemanha.
O federalismo será por segregação, por sua vez, quando um Estado Unitário decide descentralizar-se política e administrativamente. Como exemplo, temos o próprio Brasil.
2.1.2.3.2 Federalismo dual ou cooperativo
A depender do modo de separação de atribuições entre os membros federativos, o federalismo poderá identificar-se como dual ou cooperativo.
O federalismo será dual quando não há cooperação entre os entes da federação, de modo que as atribuições de cada ente-membro da federação são estritamente definidas pelo texto constitucional, não havendo concorrência de competências.
Conforme leciona Awazu (2012, p. 34), no federalismo dual “as ordens jurídicas dos entes federados, excludentes umas das outras, são o elemento que mais se destaca nesta concepção de Estado federal. A competência do Estado em determinado assunto exclui a competência do poder central”.
Por seu turno, no modelo de federalismo cooperativo, as atribuições dos entes-membros da federação serão exercidas de modo comum ou concorrente, fazendo com que eles trabalhem em conjunto.
2.1.2.3.3 Federalismo simétrico ou assimétrico
A tipologia da simetria ou da assimetria diz com as diferenças culturais, de linguagem, econômicas e políticas de determinado Estado.
Segundo Lenza (2015, p. 715), “no federalismo simétrico verifica-se homogeneidade de cultura e desenvolvimento, assim como de língua, como é o caso dos Estados Unidos”.
No federalismo assimétrico, por sua vez, há diversidade cultural, econômica, e até mesmo de linguagem em um mesmo Estado federal.
2.1.2.3.4 Federalismo de integração
No federalismo de integração, há grande dependência dos entes-federados ao Governo central, o qual atua quase como um Estado unitário, porém, descentralizado.
Nesse sentido, Awazu (2012, apud RAMOS, p. 36) leciona que “esta modalidade acentua os traços do federalismo cooperativo, mas conduz mais a um Estado unitário descentralizado constitucionalmente, do que a um verdadeiro Estado federal”.
2.2 HISTÓRICO DO FEDERALISMO NO BRASIL
2.2.1 O Brasil no período imperial
Após o descobrimento do Brasil pelos portugueses, a partir de 1532, o vasto território brasileiro tornou-se uma colônia portuguesa.
Nessa época, para manter o domínio português sobre o enorme território, o Brasil foi dividido em doze capitanias hereditárias, que começavam no litoral e terminavam na linha de Tordesilhas (LIMA, 2010, p. 51).
As capitanias hereditárias, por sua vez, eram distribuídas aos nobres do reino por meio de doação. Conforme leciona Lima (2010, p. 51), as capitanias hereditárias eram doadas “em caráter perpétuo e hereditário, em troca do compromisso de povoá-las, explorá-las e defende-las, bem como o aproveitamento das riquezas naturais e a propagação da fé”.
Tempos depois, a ideia de independência do Brasil começa a ganhar força, notadamente em 1808, com a chegada da Corte Imperial Portuguesa ao Brasil.
Em 1815 o Brasil torna-se um Reino Unido à Portugal, pondo fim ao período colonial brasileiro, passando as capitanias hereditárias a se chamarem províncias.
A independência do Brasil e o início do período monárquico, por seu turno, ocorreu apenas sete de setembro de 1822, quando o à época Príncipe, Dom Pedro, proclamou-a às mproclamou-argens do Riproclamou-acho Ipirproclamou-angproclamou-a.
Nesse momento histórico, as ideias de liberdade se opunham ao retrogrado absolutismo e o constitucionalismo começava a ganhar força, notadamente, com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, em 1789.
Nessa toada, com o escopo conseguir uma unidade central, que removesse parte dos poderes regionais que tinham grande influência no país, mas, no entanto, garantindo a separação dos poderes e os direitos individuais, o Imperador Dom Pedro I criou um Conselho de Estados, a fim de elaborar a Carta Constitucional, que após aprovada, tornou-se a primeira Constituição do Império do Brasil, em 25 de março de 1824.
A Constituição de 1824 era marcada pelo liberalismo, mantinha direitos individuais, bem assim adotava a separação dos poderes, que além dos tradicionais legislativo, executivo e judiciário, havia também o Poder Moderador.
Nesse sentido leciona Lima (2010, apud BASTOS, p. 55):
A Constituição outorgada de 1824, embora sem deixar de trazer consigo características que hoje não seriam aceitas como democráticas, era marcada, sem dúvida, por um grande liberalismo que se retratava, sobretudo, no rol dos direitos individuais que era praticamente o que havia de mais moderno na época, como também na adoção da separação de poderes que, além dos três clássicos, acrescentava um quarto: o Poder Moderador.
Esse Poder Moderador outorgado pela Carta Imperial de 1824 era exercido pela figura do Imperador, o qual exercia a função de Chefe Supremo da Nação e de seu Primeiro Representante, presando pela manutenção da independência do Brasil e pela harmonia com os demais poderes.
Na prática, o Brasil Imperial adotava o regime unitário, com forte centralização político-administrativa, dividido em províncias, que correspondem atualmente aos Estados. Essas províncias eram governadas por ministros nomeados pelo Imperador, que poderia removê-lo do cargo quando entendesse que conviria ao bom serviço do Estado (LIMA, 2010, p. 55).
Às províncias, por sua vez, competiriam a instituição de um Conselho Geral, com competência para propor, discutir e deliberar sobre negócios próprios. Nada obstante, após a aprovação por esse Conselho Geral, os projetos eram reapreciados pela Assembleia Geral, que poderia determinar a execução provisória do projeto ou a sua suspensão.
Segundo previsão da Constituição Imperial de 1824, caberia privativamente ao Poder Legislativo a iniciativa de legislar sobre os impostos.
Ademais, no texto constitucional não havia sequer menção referente a repartição de receitas entre o Governo Central, as Províncias e os Municípios, o que acabava por fortalecer o governo Central em detrimento do local. Nesse sentido é como leciona Lima (2010, p. 56):
A distribuição de rendas foi outra questão que contribuiu para a hierarquização das relações estabelecidas entre os governos centrais e local. Onde segundo BERCOVICI, não havia na Constituição qualquer menção à repartição de receitas entre o Governo Central, as províncias ou Municípios. Sobre o tema, a única referência acerca das receitas era no art. 36, I, da Constituição Imperial, que dava ao Poder Legislativo a iniciativa privativa de legislar sobre os impostos. Outras particularidades do Legislativo era a atribuição de prerrogativa de interpretar as leis e de velar pela guarda da Constituição, e a definição do que seria matéria constitucional, para os fins de alteração do seu texto.
Por seu turno, foi com a Constituição Imperial de 1824 em que primeiro apareceram as figuras dos municípios e das vilas brasileiras, prescrevendo que neles ficariam instituídas as Câmaras Municipais, composta de nove vereadores eleitos pelo povo para as cidades e sete para as vilas, sendo o mais votado entre esses considerado o Chefe do Executivo Municipal (LIMA, 2010, p. 56).
A respeito das eleições municipais, notadamente, de quem poderia votar e ser votado, Awazu leciona (2012, apud COSTA, p. 45-46) que:
[...] podiam votar na eleição, bem como ser eleitos, os cidadãos brasileiros e estrangeiros naturalizados, excluídos os menores de vinte e cinco anos, os filhos-família, os criados de servir, os religiosos e os que não tivessem renda líquida anual 100 $, por bens de raiz, indústria, comércio ou emprego.
Embora a característica centralizadora do Império Brasileiro, a instituição dos municípios dava ao País uma aparência de preocupação com os problemas locais. Nesse sentido, conforme leciona Paloni (2008, p. 38):
[...] apesar de uma monarquia hereditária com viés extremamente centralizador, a manutenção da eletividade dos vereadores e dos juízes de paz dava à Carta Magna uma configuração constitucional representativa e aparentemente preocupada com a resolução dos problemas locais pelos mais interessados.
Às Câmaras Municipais caberia o governo econômico das vilas e cidades, com funções predominantemente administrativas.
Em que pese a tentativa de união em um governo centralizado, pouco a pouco o Estado Unitário foi perdendo força. Com efeito, o Governo Central era ineficiente, uma vez que ficava distante da realidade das províncias, e mais distante ainda do governo local. Além disso, essa época foi marcada pelo fortalecimento da ideia federalista, pelo anseio de reforma
brasileira para tornar-se um Estado Federado, sob a influência do que aconteceu nos Estados Unidos da América.
Nessa senda, o enfraquecimento do Império levou Dom Pedro I a abdicar do trono, em 1831, em favor de seu filho Dom Pedro II, que ainda era uma criança. Assim o sendo, o poder político à época ficou a encargo de uma Regência.
No mesmo ano, tentou-se transformar o Brasil em uma monarquia federativa. Conforme leciona Lima (2010, p. 57), o projeto incluía as seguintes alterações:
[...] em outubro de 1831, quando foi apresentado à Assembleia Geral o Projeto Substitutivo Miranda Ribeiro, que extinguia com a vitaliciedade do Senado (tornando-o renovável na sua terça parte a cada legislatura); transformava os Conselhos Gerais em Assembleias Provinciais com duas casas; dividia os poderes tributários entre as Assembleias Geral e Provincial, além de discriminar as rendas públicas; instituía a autonomia municipal (o Governo Geral continuaria a nomear o Presidente da Província e as Assembleias Provinciais nomeariam os intendentes de cada Município); entre outras modificações.
Inobstante, em que pese o projeto tenha sido aprovado pela Câmara, não foi sequer votado pelo Senado.
Após, em 1834, houve uma pequena ampliação dos poderes dos Conselhos Provinciais, que começaram a ser chamados de Assembleias Legislativas Provinciais. A mudança, no entanto, não aquietou os ânimos dos reformistas, pois não conferiu a autonomia necessária aos Municípios, ao passo que o poder continuava demasiadamente centralizado no Governo Central.
Entretanto, logo depois, em 1840, as competências das Províncias foram novamente restringidas, de modo que o poder ficava concentrado na figura do Presidente da Província, podendo ele vetar projetos que julgava serem contrários à Constituição e ao Poder Legislativo em Geral.
Nessa toada, foi criado o cargo de Prefeito dos municípios, o qual era nomeado pelos Presidentes das Províncias.
A situação do Estado Brasileiro permaneceu desta forma até o final do período imperial.
2.2.2 O Brasil no período republicano
2.2.2.1 O início do federalismo brasileiro e a Constituição da República de 1891
Em decadência, cada vez mais o Império Brasileiro se enfraquecia.
Com grande influência, a elite econômica paulista há tempos estava desagradada com a centralização política, administrativa e econômica brasileira, de forma que queriam a autonomia das receitas nas Províncias.
As elites ligadas ao trono real, por seu turno, também encontravam-se em declínio, e não mais representavam os desejos da população em geral.
A respeito desse período, Awazu (2012, p. 52) leciona que:
Por um lado, as elites do oeste paulista, que representavam o novo centro econômico do país, estavam descontentes com a centralização político-econômica do Império e eram os maiores defensores da República. Pretendiam obter a autonomia das receitas arrecadadas na província. Este quadro iria beneficiar províncias exportadoras, como São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia, Pará e Amazonas.
De outro lado, as elites que estavam em torno do trono representavam, em sua maioria, elites decadentes, como cafeicultores fluminenses e as antigas elites escravocratas do Nordeste, não reproduzindo, assim, os anseios da sociedade em geral. O fim da escravidão acabou por retirar os últimos apoios ao trono. Tal fato, aliado à questão dos militares e da Igreja Católica, contribuíram para o Golpe de Estado de 15 de novembro de 1889.
Desse modo, a forma de Estado federativa foi instituída no Brasil com o Golpe de Estado e a Proclamação da República, em 15 de novembro de 1889, que também instituiu a forma de governo presidencialista.
Nesse ínterim, os anseios da sociedade eram baseados em: um federalismo como forma de Estado; uma república presidencialista, com princípio na democracia que assegurasse os direitos fundamentais dos indivíduos; e o abolicionismo (LIMA, 2010, p. 61).
Por conseguinte, o Governo Provisório proclamado em 1889 dissolveu as Assembleias Provinciais e nomeou governadores aos Estados membros da federação.
A autonomia dos Estados-membros, por sua vez, foi consagrada pela Constituição da República, promulgada em 21 de fevereiro de 1891, baseada no federalismo dual americano, defendida pelo publicista Rui Barbosa.
A Constituição da República Brasileira de 1891 conferiu aos Estados o exercício de poderes não vedados por alguma cláusula da Constituição, ou seja, no caso de competências privativas da União.
Ademais, a fim de garantir a autonomia dos Estados-Membros, o texto constitucional federal de 1891 previa aos Estados competência tributária própria, ou mesmo a possibilidade de regulamentar outras fontes de receita.
Azevedo (2005, p. 66) comenta sobre as competências tributárias durante a vigência da Constituição da República de 1891:
Ao Governo central couberam o imposto de importação, os direitos de entrada, saída e estadia de navios, taxas de selo e taxas de correios telégrafos Federais; aos Estados foi concedida a competência exclusiva para decretar imposto sobre a exportação, imóveis rurais e urbanos, transmissão de propriedades, e, indústrias e profissões, além de taxas de selo e contribuições relativas a seus correios e telégrafos. Além disso, tanto a União como os Estados tinham poder para criar outras receitas tributárias. Nessa época, o imposto de importação manteve-se como principal fonte de receita da União, enquanto na esfera estadual o imposto de exportação era a principal fonte de receita e no Município a principal fonte de receita era o tributo sobre indústrias e profissões.
Assim, durante esse período, considerando-se que foi conferido aos Estados-membros a competência para tributar sobre a exportação de produtos que produziam, a assimetria financeira entre os Estados cresceu fortemente, principalmente na região sul e sudeste, tendo em vista sua capacidade produtiva. O Governo Central, por sua vez, agora enfraquecido por conta da autonomia conferida aos Estados, não possuía mais condições para fomentar o equilíbrio financeiro federativo.
Ademais, com a descentralização político-administrativa do federalismo, ocorreu o fortalecimento das oligarquias regionais. Nesse sentido leciona Awazu (2012, p. 54):
Se no Império a luta pela descentralização político-administrativa esbarrava na estrutura centralizada da Carta de 1824, impedindo assim que as oligarquias regionais formalizassem o controle das províncias, com o regime republicano e federativo isto pôde ser feito. Logo, estruturou-se uma aliança entre o Governo Federal, na figura do Presidente da República e as elites locais.
Nesse período, estruturou-se no Brasil a chamada “política dos governadores”, caracterizada em uma troca de favores e distribuição de recursos, a qual era articulada entre o Governo Federal e os principais Estados da federação, que detinham mais força eleitoral e militar. A respeito do tema, Awazu (2012, apud TÔRRES, p. 56) comenta que:
Como os governadores dos grandes Estados, isto é, dos mais populosos possuíam maior força eleitoral uma vez que dispunham livremente dos votos de seus
coestaduanos, certamente o seu apoio era essencial e o Presidente resolvia em comum com eles as decisões de importância. Era uma comunhão de esforços, uma fusão de vontades, uma conjunção de forças. Tanto que a presidência caberia a São Paulo ou a Minas e a vice-presidência a um destes Estados, ou algum dos outros: vez por outra saía um vice baiano, pernambucano, fluminense. (...) O Segundo elemento era a força policial – os Estados grandes possuíam forças policiais fortes e em caso de revolução podiam ajudar ao governo federal ou resistir-lhe.
Por seu turno, a Constituição da República de 1891 pouca autonomia conferiu aos Municípios, notadamente, apenas naquilo de seu interesse peculiar. Na prática, o interesse representava apenas aos federais e estaduais.
Com dependência econômica aos Estados, tendo em vista a sua arrecadação ínfima, os Municípios submetiam-se aos anseios do governo estadual, que escolhia o seu representante. No interior do País, serviam-se aos comandos do coronelismo.
A respeito da influência do coronelismo nos municípios, Paloni (2008, apud COLUSSI, p. 47) elucida o tema:
[...] a questão do municipalismo no Brasil esteve, portanto, estreitamente ligada à tradição coronelista (...) O município não era entendido como uma unidade político-administrativa prestadora de serviços, mas, sim, como o local onde as autoridades do centro procuravam os votos em períodos eleitorais. Não interessava às autoridades estaduais municípios fortes, que pudessem concorrer ou se rebelar contra o situacionismo estadual. Interessava, sim, fortalecer o poder local por intermédio de coronéis comprometidos com os acordos políticos e eleitoreiros.
No tocante às inovações legislativas, A Constituição da República de 1891 foi a primeira a introduzir o conceito de intervenções federais, nos casos para repelir invasão estrangeira, para manter a forma republicana e federativa, restabelecer a ordem nos Estados, ou para assegurar a execução das leis e sentenças federais (Awazu, 2012, p. 56).
Por volta da década de 20, a Primeira República brasileira começou a perder força, fruto da quebra da chamada “política dos governadores”, aliado à crise de 1929, bem assim ao início de regimes que fomentavam os movimentos sociais na busca de melhores condições de vida e de trabalho, acarretando na Revolta Tenentista de 1930.
2.2.2.2 O Brasil no período de 1930 até 1945 e a Era Vargas
Com a revolução de 1930, instaurou-se um governo provisório no Brasil, tendo como líder Getúlio Vargas.
No contexto histórico, a década de 30 foi marcada pela crise econômica mundial, ocorrida em face da quebra da bolsa de Nova Iorque em 1929. Como efeito, as oligarquias
brasileiras, que eram baseadas principalmente na exportação de café, perderam força, ascendendo então a classe industrial nacional.
Com a chegada de Vargas ao poder, em 1930, as autonomias dos Estados foram suprimidas, e os governadores dos Estados substituídos por interventores federais, nomeados pelo Governo Central, e os prefeitos foram nomeados pelos interventores.
Ademais, conforme leciona Lima, (2010, p. 66) a época foi marcada pela afronta ao princípio da repartição dos poderes, ao passo que, “além da decomposição dos legislativos federal, estaduais e municipais, foi vedado ao Judiciário apreciar os decretos e atos do Governo Provisório bem como dos Interventores Federais”.
Na sequência, a ordem constitucional vigente foi deposta, sendo convocada nova Assembleia Constituinte, que culminou na Carta Constitucional de 1934.
Com a Constituição da República de 1934, o Senado Federal foi suprimido da esfera legislativa, tornando-o em apenas um órgão de colaboração.
A forma de Estado federativa foi mantida, entretanto, com menos autonomia aos Entes-membros, e o fortalecimento do poder central. Nas palavras de Azevedo (2005, p. 67) a Nova Constituição, “embora tenha feito subsistir formalmente a Federação, promoveu na realidade um verdadeiro ‘Estado Unitário’, no qual os Estados membros passaram a ser governados por interventores nomeados pelo Presidente da República”.
Nesse período, o Governo Federal intervencionista tomou conta de órgãos econômicos responsáveis pela valorização e preços de produtos, podendo inclusive monopolizar determinada indústria ou atividade. O Governo Central também estendeu sua atuação implantando o Ministério do Trabalho, Educação e Saúde Pública, Indústria e Comércio.
Por outro lado, na Carta de 1934 houve a constitucionalização dos direitos sociais. Em 1937, no contexto histórico mundial, com o receio de uma revolta comunista que acontecia ao redor do mundo, mascarando a real ideia de não passar por um processo eleitoral que aconteceria em 1938, Vargas aplica um novo golpe de Estado. No mesmo ano, foi outorgada uma nova Constituição no Brasil.
Conforme leciona Awazu (2012, p. 71), a nova Carta Constitucional de 1937 tentava uma combinação entre o Federalismo Clássico e o Regime Unitário, “inspirada na Carta Política da Polônia, o que lhe valeu o apelido de Polaca, que conjugava ideias
nazi-fascistas, ideário do Estado Novo Português, impondo um novo regime, que reunia tendências corporativas e socialista aparentando fundamentos democráticos”.
Com a nova Constituição de 1937, o dirigismo do Governo Federal tornou-se intensivo, com a desculpa de que estaria combatendo as agitações internas e externas. A respeito desse intervencionismo, Lima (2010, p. 72) comenta que:
Uma das grandes preocupações da Constituição de 1937 foi o fortalecimento do Executivo Federal, com intuito de combater pronta e eficientemente as agitações internas, disso resultam duas singularidades importantes: uma relativa ao processo legislativo com a intervenção direta e eficaz na elaboração das leis, podendo expedir decretos-leis, reduzindo sobremaneira o papel do legislativo; outra, referente ao controle de constitucionalidade das leis, ao dizer que declarada a inconstitucionalidade de lei que, a juízo do Presidente da República, fosse necessária ao bem-estar do povo, à promoção ou defesa de interesse nacional de alta monta, poderia submetê-la novamente ao exame do Parlamento e, se este confirmasse por dois terços de votos, em cada uma das Casas, ficaria sem efeito a decisão do Tribunal, tendo por consequência emendada a Constituição.
O texto constitucional de 1937 repartia as competências entre o Governo Federal e o Estadual, de modo que ao governo federal competia a organização administrativa, legislativa e tributária. Aos Estados continuavam com a capacidade de organização e de legiferar, bem como competência tributária, tudo desde que não houvesse previsão em legislação federal.
Os municípios, por sua vez, quase não possuíam autonomia, sendo os Prefeitos, inclusive, indicados pelos Governadores, que eram indicados pelo Presidente.
Segundo Lima (2010, p. 73), o momento foi de uma real ditadura, onde “o Presidente da República usurpava as funções do Legislativo, editando decretos-leis que depois ele próprio aplicava como órgão do Executivo”.
A situação continuou a mesma até o final da Segunda Guerra Mundial. Com a vitória dos países ocidentais, e com um novo crescimento dos ideais liberais, o fascismo de Vargas foi perdendo força.
Em 1945, as Forças Armadas Brasileiras depuseram Vargas, assumindo no lugar o Ministro do Supremo Tribunal Federal, José Linhares, iniciando a redemocratização brasileira.
2.2.2.3 O período de 1946 até 1963 e a Segunda República
Após a queda do governo Vargas em 1945, inicia-se no Brasil a chamada Segunda República.
Ato contínuo, foi instalada a Assembleia Constituinte e promulgada a nova Constituição da República, em 1946. Era o retorno da democracia representativa e da tripartição de poderes, consubstanciado na volta do bicameralismo clássico, consagrado pela competência originária do Senado Federal.
Ademais, a Constituição da República de 1946 descentralizava em parte o poder, concedendo autonomia aos Estados e Municípios, tanto organizacional, quanto financeira. Na lição de Awazu (2012, p. 70), o novo texto constitucional deu aos Municípios “maior participação na distribuição dos dividendos tributários – os Municípios passariam a receber todo o imposto da indústria e profissões, além de uma parcela da repartição dos valores recolhidos com o imposto de renda, excluindo-se as capitais”.
De acordo com Azevedo (2005, p. 70), em que pese o novo sistema tributário instituído em 1946, repetiram-se quase todas as disposições previstas na Constituição Federal de 1934, de modo que as competências eram divididas em:
[...] cabendo à União decretar imposto sobre: a) importação de mercadorias de precedência estrangeira; b) consumo de mercadorias: c) produção, comércio, distribuição, consumo, exportação e importação de lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos, minerais e energia elétrica; d) imposto sobre a renda. Aos Estados cabia a imposição de tributos sobre: a) propriedade territorial, exceto a urbana; b) transmissão de propriedade "causa mortis"; c) transmissão de propriedade imobiliária "intervivos"; d) vendas e consignações; e e) exportação de mercadorias de sua produção para o estrangeiro. Aos Municípios, finalmente, pertenciam os impostos: a) predial e territorial urbano; b) de licença; c) de indústrias e profissões; d) sobre diversões públicas.
A respeito das repartições de receitas entre os entes da federação, o Governo Federal ficava com cerca de 61%, os Estados com 31% e os Municípios com 5%. Com as transferências, contavam com em torno de 60%, 34% e 6%, respectivamente, do total da receita disponível (AZEVEDO, 2005, p. 70).
Em que pese o texto constitucional inovar e conceder mais autonomia financeira aos municípios, como jamais visto no país, a disparidade na repartição das receitas ainda não representava um adequado equilíbrio federativo.
Inobstante, a constituinte de 1946 foi a primeira a preocupar-se com as desigualdades regionais, ao passo que previa em seu texto que parte das receitas arrecadadas seriam destinadas às regiões norte e nordeste.
A Constituição da República de 1946 trouxe de volta a previsão sobre o controle difuso de constitucionalidade, por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade, a ser julgada pela maioria absoluta dos votos dos membros do Supremo Tribunal Federal.
Por seu turno, o período da Segunda República foi de início da industrialização e de desenvolvimento da infraestrutura do Brasil. Na década de 50, foram criadas diversas estatais, entre elas, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, a Petrobrás, o Banco do Nordeste Brasileiro, entre outros.
Ainda na década de 50, durante o Governo de Juscelino Kubistschek, foi colocado em prática um plano nacional para a industrialização do país. A respeito do tema, Azevedo (2005, apud MELLO, p. 71) comenta:
A implantação de um bloco de investimentos altamente complementares, entre 1956 e 1961, correspondeu, ao contrário (da fase de industrialização restringida), a uma verdadeira onda de inovações schumpeterianas: de um lado, a estrutura do sistema produtivo se alterou radicalmente, verificando-se um profundo "salto tecnológico"; de outro, a capacidade produtiva se ampliou muito á frente da demanda pré-e xis tente. Há. portanto, um novo padrão de acumulação, que demarca uma nova fase, e as características da expansão delineiam um processo de industrialização pesada, porque este tipo de desenvolvimento implicou um crescimento acelerado da capacidade produtiva do setor de bens de produção e do setor de bens duráveis de consumo antes de qualquer expansão previsível de seus mercados.
Nesse ínterim, entre os anos de 1947 e 1955, a taxa de crescimento anual foi de 9,4% para indústria, enquanto o PIB cresceu à taxa de 6,1% ao ano (AWAZU, 2012, p. 73).
Essa rápida industrialização acarretou no crescimento acelerado dos grandes polos industriais, o que também tornou de grande influência os sindicatos da classe industrial.
2.2.2.4 O período de 1964 até 1987 e os governos militares
Com o intuito de conter uma suposta revolução comunista e a corrupção no Estado, a partir de 1964 novamente iniciaram-se modificações na política brasileira.
Já sob pressão, o Presidente da República à época João Goulart foi deposto do cargo pelas Forças Armadas. Na sequência, Marechal Castello Branco assumiu a Presidência República, instaurando no país o Governo militar, responsável pelo uso de diversos “Atos
Institucionais”. Em primeiro momento, manteve-se o texto constitucional de 1946, porém, com algumas modificações.
No primeiro Ato Institucional, houve a cassação de mandatos, a suspensão de direito políticos, a retirada das imunidades parlamentares, e a redução no campo de atuação do legislativo (LIMA, 2010, p. 80).
Com o segundo Ato Institucional, em 1965, foram suspensas as eleições para a Presidência da República. Com o terceiro Ato Institucional, em 1966, foram suspensas também as eleições para o Governo dos Estados, o qual passaria a ser de escolha do Chefe do Poder Executivo Federal. Por fim, foram suspensas também as eleições municipais nas capitais e em cidades de segurança nacional.
Na sequência, foram publicados novos Atos Institucionais, extinguindo os partidos políticos, e determinando o fechamento do Congresso Nacional, que após, só foi reaberto para a aprovação da nova Constituição da República de 1967.
Lima (2010, apud BONAVIDES E PAES, p. 81) comenta que no período de 1966 o Poder Legislativo encontrava-se com suas faculdades cerceadas, coagidos pelo Poder Executivo e seus Atos Institucionais. Senão vejamos:
[...] de 1966/1967 não houve propriamente uma tarefa constituinte, mas uma farsa constituinte que os parlamentares além de não estarem investidos de faculdades constituintes, encontravam-se também cercados pelos atos institucionais; e, finalmente, que a coação ao trabalho dos parlamentares, exercida pelos atos excepcionais, impediu que os representantes do povo, mesmo sem os poderes constituintes autorizados pelo eleitorado, pudessem fazer uma Carta Constituinte relativamente independente.
Após, com a promulgação da Constituição da República de 1967, o texto constitucional, presava principalmente pela segurança nacional.
Por sua vez, manteve-se a forma federativa de Estado, porém, com menos autonomia estadual e municipal. Por conseguinte, as competências que pertenciam aos Estados e Municípios foram transferidos ao Governo Federal, e o poder foi novamente centralizado.
Nessa toada, o Brasil vivia o chamado “federalismo por integração”, ao passo que os Entes-federados encontravam-se dependentes ao Governo Central. Nesse sentido, Awazu (2012, apud BERCOVICI, p. 74) leciona que:
A elaboração teórica do “federalismo de integração” é de Alfredo Buzaid, então Ministro da Justiça do General Médici, que considerava o desenvolvimento e a segurança nacional como fundamentos do novo “federalismo”. Sob o pretexto da
“integração nacional”, todos os instrumentos de promoção do desenvolvimento econômico deveriam ser centralizados na esfera da União. Para Buzaid, o “federalismo de integração” iria além do federalismo cooperativo, atribuindo à União os poderes necessários para dirigir a política nacional, evitar conflitos com as unidades federadas e promover o desenvolvimento econômico com o máximo de “segurança coletiva”. Realmente, o “federalismo de integração” foi tão além do federalismo cooperativo que praticamente extinguiu o sistema federativo brasileiro, sempre com a justificativa da “segurança nacional”. Em síntese, sob a denominação “federalismo de integração”, procuraram os juristas ligados à ditadura militar esconder a supressão do federalismo naquele período.
Não obstante, os Estados continuavam com autonomia para tributar, e continuavam os mecanismos de repartição de receita.
Durante esse período, chamado de militar, foram criados o Imposto Sobre Produtos Industrializados, de competência Federal, e o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias, de competência dos Estados. De acordo com Azevedo (2005, p. 79) o ICM à época foi definido “como um imposto de alíquota uniforme, favorecendo a desoneração das exportações e dificultando a competição entre Estados da federação. No caso do IPI, a diferenciação de alíquotas foi estabelecida segundo critérios inversos à essencialidade dos bens”.
A respeito das repartições de receitas, Azevedo (2005, p. 79) ensina que:
No tocante a distribuição federativa de recursos fiscais, apesar da reforma centralizar os recursos na esfera Federal, foram instituídas nessa época, duas formas de transferências Federais para os Governos subnacionais: os fundos de participação dos Municípios e as partilhas de impostos únicos. Os fundos de participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM) eram calculados sobre a arrecadação conjunta do IR e do IPI, e distribuídos para cada esfera, com previsão de aplicação adicional nos Estados do norte e nordeste de recursos fiscais provenientes da parcela da arrecadação do imposto de renda da pessoa jurídica (IRPJ).
Com o sistema de repartição de receitas, buscou-se um equilíbrio das desigualdades regionais, a fim de atender aos Estados com capacidade arrecadatória mais baixa, visando atender às necessidades da população.
No campo político, por seu turno, conforme leciona Awazu (2012, p. 75), a Constituição da Repúlica de 1967 teve como princípios “a liberdade de iniciativa, a valorização do trabalho como condição da dignidade humana, a função social da propriedade, a harmonia e solidariedade entre as categorias sociais de produção e de repressão ao abuso do poder econômico”.
Em 1968, momento em que o país era comandado pelo Presidente General Costa e Silva, foi publicado o Ato Institucional n. 5, conduzindo o país a um caminho autoritário.
Com efeito, com a decretação do AI-5, os poderes decisórios ficaram ainda mais centralizados na figura do Presidente, o qual possuía poderes para intervir em Estados e Municípios, nomear interventores, cassar mandatos e, inclusive, fechar o Congresso Nacional (AZEVEDO, 2005, p. 74).
Em 1973, quando o General Geisel assume a Presidência da República, e com as eleições legislativas de 1974, inicia-se um processo de abertura política no Brasil.
O Governo Geisel ficou marcado também pela intervenção econômica e pelo desenvolvimentismo. De acordo com Azevedo (2005, p. 75), durante esse período houve “um programa agressivo de investimentos públicos em infra-estrutura nas regiões atrasadas, seguido de um aumento das transferências Federais para Estados menos desenvolvidos”, o que tratou de manter o controle Federal sobre o processo de abertura política. Entre as obras de infraestrutura, estão a usina de Itaipu, a Transamazônica, a ponte sobre o Rio Niterói, etc.
A partir de 1979 houve a reforma político-partidária, permitindo a criação de mais partidos políticos. Na sequência, em 1982, foram realizadas eleições diretas para eleger de vereadores a governadores, momento em que as lutas pelas eleições diretas também para a Presidência da República foram impulsionadas.
Segundo Mota (2015, p. 43), “os problemas e a decadência do militarismo começaram a partir do momento que a economia ficou estagnada, seguida de um período de recuo”, ao passo que o centralismo econômico e político mostrou-se ineficaz para a solução dos problemas locais.
Destarte, sob forte pressão popular, foi publicada a Emenda Constitucional n. 26 de 27 de novembro de 1985, sendo convocada uma Assembleia Nacional Constituinte, a fim de elaborar uma nova Constituição para a República Federativa do Brasil.
2.3 A FEDERAÇÃO BRASILEIRA APÓS A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988
Com as grandes expectativas populares em torno do novo texto constitucional, tendo em vista que o Brasil estava saindo de um período de mais de 20 anos com representatividade indireta, e com um governo muito mais preocupado com a infraestrutura e a economia do que com os direitos individuais e sociais, a Assembleia Constituinte foi o palco dos embates de ideias abstratas e de interesses.
A respeito desses embates, de suas consequências, e da expansão da matéria constitucional, Awazu (2012, apud SARMENTO, p. 78) leciona que:
Dentre as causas desta expansão da matéria constitucional, pode-se citar a concepção social de constitucionalismo adotada pelo legislador constituinte; a fórmula de elaboração da Carta, que passou pelo trabalho das 24 subcomissões e 8 comissões temáticas, como acima relatado; a cumulação de funções legislativas ordinárias e constitucionais do Congresso em 87/88, que ensejou uma certa confusão entre tais esferas; e ainda as pressões dos mais variados segmentos sociais e lobbies durante a Constituinte, no afã de incluírem no texto constitucional as suas aspirações e demandas específicas. Quanto a este último aspecto, os parlamentares e grupos de pressão que se articulavam na Constituinte não se contentavam com o mero reconhecimento principiológico das suas bandeiras e interesses. Preferiam a consagração de regras específicas e detalhadas, que os colocassem a salvo de incerteza quanto às concretizações legislativas ou interpretações judiciais futuras dos dispositivos que lhes favorecessem.
Nessa toada, o vasto texto constitucional previu disposições e pormenores que antes eram tratados por leis ordinárias, de modo que o objeto não eram somente os princípios gerais e fundamentos do país, mas também matérias de orientação de política de governo, acabando por atualmente demandarem tempo e extensas negociações para a sua interpretação. Destarte, com a promulgação da Constituição da República em 1988, ela ficou reconhecida como a "Constituição Cidadã”, em virtude da ampla participação popular durante sua elaboração e por voltar-se plenamente para os aspectos sociais. O texto agora representa a busca por uma sociedade fraterna, pluralista, sem preconceitos, com liberdade e democracia, ao passo que presa pelos direitos sociais, individuais, e pelo bem-estar geral.
A Constituição da República de 1988 classifica-se como rígida, com um árduo procedimento legislativo para sua alteração, prevendo inclusive algumas cláusulas pétreas, sob as quais não poderão ser alteradas senão por um poder constituinte originário.
A forma de Estado continuava a ser uma Federação, com mais autonomia aos Estados e Municípios do que no texto anterior da Constituição da República de 1967. A forma de governo republicano e o sistema de governo presidencialista foram confirmados pelo plebiscito que ocorreu na década de 90.
Ademais, foi retomada a tripartição de poderes, com um poder legislativo bicameral.
Na ordem tributária, conforme leciona Mota (2015, p. 44), os principais pontos da constituinte eram:
a) a descentralização e fortalecimento da autonomia dos Estados e Municípios; b) atenuação dos desequilíbrios regionais; c) maior justiça fiscal e proteção ao
contribuinte; d) simplificação e adequação da tributação às necessidades de modernização do sistema produtivo; e) garantia de um mínimo de uniformidade nacional ao sistema, nos seus princípios básicos, mediante a preservação da figura da lei complementar em matéria tributária.
Um dos grandes problemas brasileiros, desde as Constituições anteriores, foi o de custeio dos próprios aparatos do Governo. Com uma máquina pública inchada, com dezenas empresas estatais, o governo passava por dificuldades para manter o funcionalismo. A situação não melhorou com a Constituição da República de 1988, tendo em vista que o texto constitucional consagra inúmeras atribuições ao Estado, como direitos individuais e sociais, sem que existam verbas suficientes para todas as obrigações.
Outrossim, segundo Mota (2015, p. 44), outro grande problema agravante foi a desigualdade entre os Estados brasileiros, de modo que gerava a dependência dos “estados mais pobres do governo central, os quais não sobreviveriam sem os repasses da União. O mesmo cenário se repetia em relação aos municípios e a dependência do Fundo de Participação”.
E continua a autora Mota (2015, apud BASTOS, p. 45):
No entanto, a solução do problema federativo não é fácil porque, ao contrário da maioria das federações, no caso brasileiro há alguns dados que dificultam a implementação do modelo federativo com todas as suas implicações, sendo o principal, o da igualdade entre os Estados. É difícil tratar isonomicamente entidades tão dispares ao nível da população, extensão territorial, estágio de desenvolvimento socioeconômico e por serem Estados colocados na extrema do máximo desenvolvimento, ou no do menor crescimento.
Inobstante, realizado o estudo sobre o passado brasileiro, e em que pesem os problemas para descentralização, para que sejam de fato concretizados os fundamentos da Constituição da República, garantindo as liberdades e a democracia, é imperioso que os entes federados atuem de forma autônoma e descentralizada, a fim de atender as necessidades locais.
Destarte, passaremos nos próximos tópicos a apreciar a situação brasileira do ponto de vista fiscal, notadamente, no que concerne à autonomia e dependência financeira atualmente verificada pelos Entes-membros da federação.
