O RISCO DE CAPTURA NAS AGÊNCIAS DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PUBLICOS: UMA ABORDAGEM À LUZ DA TEORIA ECONÔMICA

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O RISCO DE CAPTURA NAS AGÊNCIAS DE

REGULAÇÃO

DOS SERVIÇOS PUBLICOS: UMA

ABORDAGEM

À LUZ DA TEORIA ECONÔMICA

Eliane Rocha de La Osa Cabeza

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O RISCO DE CAPTURA NAS AGÊNCIAS DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PUBLICOS: UMA ABORDAGEM

À LUZ DA TEORIA ECONÔMICA

AGENDA

1 - Alguns aspectos sobre as Agências Reguladoras Brasileiras 2- Riscos Regulatórios

3- Teoria Econômica

4- Regulação & Captura: Alguns aspectos sobre a possibilidade de coexistência

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Agências Reguladoras

1- ALGUNS ASPECTOS SOBRE AS

AGÊNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS

Foram instituídas com a

intenção de:

d Serem um instrumento de Estado e não de governo

intenção de:

Serem uma organização pública independente d Atuarem

com isenção ao gerir contratos que

transcendem períodos de governo

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As agências Reguladoras

Devem atender o trinômio

independência credibilidade Capacidade técnica

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Agências Reguladoras

São autarquias sob regime Recebem os privilégios Possuem sob regime especial privilégios

outorgados pela lei que as criou, bem como os comuns a todas as autarquias Possuem função normativa, função executiva e função judicante

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A produção de normas A REGULAÇÃO ENVOLVE: A produção de normas (FUNÇÃO NORMATIVA) A fiscalização e controle (FUNÇÃO EXECUTIVA) A solução de conflitos (FUNÇÃO JUDICANTE) b

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COM VISTAS A ATINGIR O TRINÔMIO INDEPENDÊNCIA, CREDIBILIDADE E CAPACIDADE TÉCNICA, FOI OUTORGADO ÀS AGÊNCIAS EM SUAS RESPECTIVAS LEIS CRIADORAS:

Autonomia administrativa

Autonomia

Financeira NormativoPoder

Estabilidade de seus dirigentes

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2- RISCOS REGULATÓRIOS

RISCOS DE CAPTURA NO ÓRGÃO REGULADOR

Há risco quando o órgão regulador dispõe de quadros técnicos com qualificação

baixa e com remuneração inferior a dos

técnicos da empresa regulada

Há risco quando da aceitação da

assimetria de informações em um nível

acima do razoável (sem auditar ou aplicar métodos que possibilitem a técnicos da empresa regulada aplicar métodos que possibilitem a

redução das assimetrias geradas)

Pode gerar dependência à empresa regulada, Pode gerar impossibilidade prática dos técnicos contestarem a empresa regulada

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2- RISCOS REGULATÓRIOS

RISCOS DE “CAPTURA” DO ÓRGÃO REGULADOR

Decorre: Dos objetivos divergentes dos envolvidos no processo regulatório Das assimetrias de informação existentes Das repetidas interações administrativas entre regulador e regulado

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2- RISCOS REGULATÓRIOS

A PRINCIPAL CAUSA DOS PROBLEMAS REGULATÓRIOS ESTÁ RELACIONADA À

ASSIMETRIA DE INFORMAÇÕES (envolve 2 dimensões principais)

(envolve 2 dimensões principais)

DIMENSÃO EXÓGENA

Ou seleção adversa: o regulador não

possuir o mesmo nível de informações que

o regulado em relação à fatores exógenos

que afetam a eficiência da concessionária

DIMENSÃO ENDÓGENA

Ou risco moral: somente o regulado

conhece o resultado de determinados

movimentos endógenos, possibilitando a manipulação do esforço pelas concessionárias do serviço, (obtendo

vantagens na revisão dos contratos ou

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Mecanismos para tentar reduzir os riscos

(delimitados no próprio marco regulatório)

Não coincidência de mandatos dos diretores Previsão de estabelecimento de canais de comunicação com a sociedade Quarentena Transparência

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O RISCO DE CAPTURA PODE SER MINIMIZADO OU ELIMINADO ATRAVÉS: De audiências de conciliação envolvendo Da divulgação permanente dos Da sistematização de audiências públicas conciliação envolvendo governo, usuários e prestadores de serviço permanente dos direitos dos consumidores

Alguns doutrinadores defendem que as agências multissetoriais são teoricamente mais difíceis de sofrer captura

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2- RISCOS REGULATÓRIOS

• É fundamental, mas não imprescindível, para afastar o risco de captura e dar legitimidade social às suas iniciativas.

•A ausência de procedimentos transparentes na gestão da agência

TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DAS AGÊNCIAS

•A ausência de procedimentos transparentes na gestão da agência faz com que a sociedade não contemple com seriedade os processos de tomada de decisão com prazos curtos, especialmente quando envolverem aumentos tarifários;

•Num primeiro momento, maquia e afasta o risco de captura, mas

não garante que as ações do regulador sejam tomadas sem a interferência da empresa concessionária.

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2- RISCOS REGULATÓRIOS

CONCEITOS FUNDAMENTAIS NA ANÁLISE DA REGULAÇÃO ECONÔMICA: GRUPOS DE PRESSÃO Visam promover o interesse comum de seus membros. RENT-SEEKING

(ou rendas não-econômicas)

é toda atividade empreendida na disputa por rendas existentes na economia com o detrimento do bem-estar social.

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• As práticas de RENT-SEEKING, são determinadas pela atuação

da agência reguladora. Se idônea, nenhum dos grupos de interesse

irá agir de forma a buscar rendas não econômicas;

• Tanto os encarregados pelas normas que orientam a atividade regulatória, quanto os responsáveis pelo controle e fiscalização da regulatória, quanto os responsáveis pelo controle e fiscalização da empresa, podem estar sujeitos à cooptação por parte dos grupos de interesse e envolvidos em atividade de rent-seeking;

Isso, no ambiente regulatório, é conhecido como

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Quando uma agência confunde o interesse público com o

interesse privado, não conseguindo atuar de forma

imparcial, por ter sucumbido ao Poder Econômico dos

regulados, passando a defender os interesses destes e não regulados, passando a defender os interesses destes e não mais do interesse público, diz-se que ela foi

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3- TEORIA ECONÔMICA

ANTECEDENTES

Os serviços públicos em muitos países, antes das reformas, eram considerados instrumentos de política para brindar favores a

TEORIA DA CAPTURA

considerados instrumentos de política para brindar favores a amigos do partido no poder, existindo muita corrupção;

Uns defendiam a privatização como instrumento para reduzir a corrupção

Outros sinalavam que as características dos setores, a privatização e a regulação poderiam criar oportunidades para a corrupção e pressão dos grupos de interesses

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TEORIAS TEORIA POSITIVA DA

ESCOLA DE CHICAGO

Não considera a informação assimétrica e só contempla o

TEORIA DA ESCOLA DE TOULOUSE

MODELO PRINCIPAL-AGENTE

Permite explicar a discrição do

assimétrica e só contempla o

lado da oferta (o da industria), sem analisar o lado da demanda

(o do regulador)

Permite explicar a discrição do

regulador, a verdadeira fonte de rendas monopolísticas e os motivos pelos quais as industrias têm poder para

influenciar o regulador (foi desenvolvida

a partir da Escola de Chicago)

PARA ANALISAR CORRUPÇÃO E CAPTURA: MODELO PRINCIPAL – AGENTE - CLIENTE

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A abordagem da teoria principal-agente está relacionada:

TEORIA DA ESCOLA DE TOULOUSE (Principal-Agente) 3- TEORIA ECONÔMICA tanto à assimetria de informações quanto àquelas relacionadas aos direitos de propriedade Envolve o relacionamento entre dois atores econômicos

FIRMA REGULADA (agente) AGÊNCIA REGULADORA (principal)

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CICLO DA AGÊNCIA, SEGUNDO A TEORIA PRINCIPAL-AGENTE: RISCO DE CAPTURA BAIXO

NO INICIO

RISCO DE CAPTURA ELEVADO COM O PASSAR DO TEMPO 3- TEORIA ECONÔMICA

Quando o interesse e a supervisão do

poder legislativo e dos cidadãos

ainda é forte, e a motivação dos

reguladores é alta, regulador frequentemente atua em favor do interesse público

Quando vem diminuindo o interesse no debate público pela regulação e o

contato torna-se costumeiro entre

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A CAPTURA PODE SER DIFERENCIADA POR 3 CRITÉRIOS ATOR

ATIVO

TEMPO TRANSCORRIDO

Entre uma captura ex ante e uma captura ex post

DIFERENÇA EXISTENTE

Entre a captura legal e a

captura oculta através de corrupção 3- TEORIA ECONÔMICA corrupção Regulador pode ser capturado pela indústria ou por políticos Pois a captura não tem

por si só uma conotação de ilegalidade. Pode incluir a corrupção, com

atividades legais dentro

do sistema político, o que se conhece como lobby

EX POST ex post, a regulação já está vigente e se tenta capturar o poder executivo EX ANTE a regulação ainda não existe e se tenta capturar o poder legislativo para influenciar no desenho das instituições reguladoras

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CORRUPÇÃO E A CAPTURA COM BASE NO MODELO PRINCIPAL – AGENTE – CLIENTE – PAC:

ENVOLVE 4 ATORES 3- TEORIA ECONÔMICA EMPRESAS REGULADAS REGULADOR (ou poder executivo) CIDADÃOS (geralmente os usuários) AGENTES POLÍTICOS (ou poder legislativo)

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• Natureza multi-principal da estrutura de governo:

- o regulador pode dividir o controle com a empresa;

- o poder legislativo pode dividir o poder com o regulador;

ANÁLISE DA CORRUPÇÃO E A CAPTURA COM BASE NO MODELO PRINCIPAL – AGENTE – CLIENTE – PAC

- o poder legislativo pode dividir o poder com o regulador; - a administração e o poder legislativo podem estar divididos em diferentes grupos e agências;

• Na regulação, a definição dos principais (agência reguladora) e dos agentes (Industria) não é nítida;

• Num mesmo nível, um mesmo ator pode trocar de agente

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• Toda captura produz efeitos negativos nos objetivos da regulação;

• A captura significa que as regras da regulação se distorcem a favor da empresa às expensas dos usuários ou da sociedade: não se

favor da empresa às expensas dos usuários ou da sociedade: não se garante a eficiência atributiva (preços reflitam os custos e a sustentabilidade financeira da empresa);

• Não se consegue a eficiência produtiva, porque a corrupção e as atividades de lobby têm custos que se incluem no preço e elevam o custo marginal.

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4- REGULAÇÃO & CAPTURA: ALGUNS ASPECTOS SOBRE A POSSIBILIDADE DE COEXISTÊNCIA

MESMO OS SERVIÇOS PÚBLICOS

CARACTERIZAM-SE POR POSSUIREM FALHAS DE MERCADO:

Possuem estrutura Existem fortes Possuem estrutura

de MONOPÓLIO

NATURAL em um

dos anéis da cadeia produtiva

Existem fortes

EXTERNALIDADES

meio ambientais e sociais

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OS BENS PRODUZIDOS NOS SERVIÇOS PÚBLICOS SÃO ESPECIAIS, PRINCIPALMENTE A ÁGUA E ELETRICIDADE

A eletricidade não pode ser armazenada

A água é um bem essencial e não tem nenhum substituto, - Assim, se há a intenção de envolver o setor privado na prestação destes bens para aproveitar sua excelência de gestão ou atrair capital privado para fazer os investimentos necessários, deve-se considerar as FALHAS DE MERCADO;

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4 - REGULAÇÃO & CAPTURA: ALGUNS ASPECTOS SOBRE A POSSIBILIDADE DE COEXISTÊNCIA

ASSIM, A REGULAÇÃO TORNA-SE NECESSÁRIA E HÁ DOIS PONTOS MUITO IMPORTANTES PARA

ESTA DISCUSSÃO

Toda regulação Embora exista Toda regulação implica em oportunidades e incentivos corruptos Embora exista regulação ineficiente,

também existem falhas

de mercado

Essas falhas têm conseqüências tão graves que a corrupção não pode servir de pretexto para deixar

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• As teorias consideram que o SETOR PRIVADO é por si só

mais eficiente que o SETOR PÚBLICO, e que é melhor deixar o mercado agir;

• O problema das falhas de mercado é real e o governo • O problema das falhas de mercado é real e o governo

deve cumprir um papel ativo para superá-las e garantir um

desenvolvimento eficiente e eqüitativo da economia;

•A alternativa mais apropriada para a produção pública seria a produção privada regulada;

•Num ambiente de privatização, o serviço público requer

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

• A privatização ocorrida no Estado brasileiro, que demandou a regulação, ocorreu sem uma reforma das funções de

governo que fortalecesse as instituições;

• Isso possibilitou: • Isso possibilitou:

- o incremento de relações corruptas;

- o estabelecimento de monopólios privados; e - o enfraquecimento da credibilidade do Estado.

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• A crise das agências reguladoras é fato, pois houve

problemas sistêmicos na introdução do modelo

regulatório implantado no Brasil, calcado no modelo norte-americano;

• Como a economia influência sobremaneira o Direito e • Como a economia influência sobremaneira o Direito e não foi feita uma abordagem da regulação à luz do direito

e da economia, o processo regulatório implantado no país já

iniciou em desvantagem;

• Apesar das falhas de mercado terem possibilidades de serem corrigidas pela regulação, ocorrem as falhas de

governo (como a ineficiência, a corrupção, os custos, o

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• Se há interesse em envolver o setor privado na prestação dos serviços públicos de forma a aproveitar sua excelência de

gestão ou atrair capital privado para fazer os

investimentos necessários, há que se considerar as falhas

de mercado;

• Abolir a regulação seria entrar no jogo da indústria, ou seja, entrar em mercados com pouca concorrência e com usuários cativos;

• À luz da TEORIA ECONÔMICA constata-se a

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• Uma das soluções para o problema seria minimizar este “mal necessário”, mediante:

- mecanismos e políticas de prevenção no processo de - mecanismos e políticas de prevenção no processo de regulação, ou/e

- adaptação do modelo regulatório para atender as especificidade do Brasil, que poderia ser inclusive alguma mudança no arcabouço regulatório;