FACULDADE DE DIREITO
Coordenação de Atividades Complementares e Monografia Jurídica
PAULO CÉSAR TAVARES GUEDES
TARIFA DE ENERGIA ELÉTRICA: MODICIDADE OU LUCRO ?
TARIFA DE ENERGIA ELÉTRICA: MODICIDADE OU LUCRO ?
Monografia apresentada como exigência parcial para obtenção do grau de bacharel em Direito da Universidade Federal do Ceará.
Orientadora: Professora Doutora Germana de Oliveira Moraes.
Tarifa de energia elétrica: modicidade ou lucro? / Paulo César Tavares Guedes
48 f., enc.
Monografia (Graduação) - Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2010.
Orientadora: Prof. Dra. Germana de Oliveira Moraes
1.Direito Administrativo 2. Serviços de utilidade pública – legislação 3. Serviço de eletricidade – tarifas
I. Moraes, Germana de Oliveira (orient.) II. Universidade Federal do Ceará - Graduação em Direito III. Título
TARIFA DE ENERGIA ELÉTRICA: MODICIDADE OU LUCRO ?
Monografia apresentada à Banca Examinadora e à Coordenação de Atividades Complementares e Elaboração de Monografias do curso de Graduação em Direito, da Universidade Federal do Ceará, adequada e aprovada para suprir exigência parcial inerente à obtenção do grau de bacharel em Direito.
Aprovada em:__/__/__.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________ Profa. Dra. Germana de Oliveira Moraes (Orientadora)
Universidade Federal do Ceará - UFC
___________________________________________ Prof. Msc. Victor Hugo Medeiros Alencar
Universidade Federal do Ceará - UFC
___________________________________________ Prof. Dr. Regnoberto Marques de Mello Júnior
AGRADECIMENTOS
Ao meu pai, Antônio Correia Guedes, pelo exemplo de vontade, de trabalho, de fé na vida e de gratidão por tudo e apesar de tudo.
À minha mãe, Maria Tavares Guedes, pelo amor incondicional, compreensão e dedicação sem limites.
À Cláudia Márcia Brasileira de Sant’Anna Caetano, pela sensibilidade ímpar e companhia essencial para a conquista desta vitória.
Aos meus sobrinhos, Rubens Freitas Rodrigues e Felipe Guedes Cavalcante, pela extrema dedicação aos meus pais e colaboração franca e de boa vontade em tudo.
Às minhas irmãs, Rosângela Tavares Guedes e Maria Roseli Tavares Guedes, pela companhia fraterna durante todos esses anos.
À Olga Batista Guedes, minha filha muito amada, cuja presença me motiva a continuar a caminhada.
À Professora Germana de Oliveira Moraes, pela inestimável orientação e atenção.
Aos Professores Victor Hugo Medeiros Alencar e Regnoberto Marques de Mello Júnior, por terem aceitado o convite de participar da banca examinadora desta monografia.
“(...) e toda ciência seria supérflua, se a forma de manifestação e a essência das coisas coincidissem imediatamente.”
RESUMO
O presente trabalho visa a analisar os aspectos jurídicos da tarifa de energia elétrica brasileira, fazendo uma comparação entre o valor pago pelos consumidores residenciais e pelos grandes consumidores, conhecidos como consumidores livres. Busca-se entender o suporte legal que possibilita a assimetria atualmente verificada entre os consumidores acima citados. Procura evidenciar, também, que a adoção do modelo privatista do setor elétrico na prestação deste serviço público penalizou a maioria dos consumidores. Por fim, propõe o questionamento a respeito do princípio da modicidade da tarifa paga por um serviço essencial.
Palavras-chave: serviço público, tarifa, concessão de serviço público, princípio da modicidade de tarifas, concessionárias.
ABSTRACT
The following work aims the analysis of legal aspects surrounding the brazillian eletric power fee and prices, making a comparison between the amount payed by the domestic consumer and the massive consumers, know as “free consumer”. We will try to understand the legal basis responsible for such asymmetry. We will also prove that the adoption of a non-state owned structure for the public eletric supply and distribuition system punished the vast majority of the consumers. Finally, we will investigate the principle of the accessibility acting upon this vital public service.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 Esquema simplificado da cadeia produtiva do setor elétrico...23
Figura 2 Produção de energia a partir de uma usina hidrelétrica...23
Gráfico 1. Evolução de Índices de Preços... 34
Quadro 1. Classificação dos Consumidores... 29
Quadro 2. Tarifa por Classe de Consumo...37
Quadro 3. Endividamento das Concessionárias do setor elétrico em 1995 ...38
Tabela 1. Comparação das Tarifas Internacionais de Eletricidade...35
Tabela 2. Rentabilidade das Empresas de Geração e Distribuição de Energia nos 12 meses anteriores a julho de 2007...36
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 12
2 SÍNTESE HISTÓRICA DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO 14
3 CONCEITOS E VISUALIZAÇÃO GERAL DO SISTEMA ELÉTRICO BRASILEIRO
19
4 O SISTEMA ELÉTRICO BRASILEIRO – ENTIDADES INSTITUCIONAIS 24
5 O MODELO TARIFÁRIO BRASILEIRO 29
6 DADOS 34
6.1 Comparação internacional 35
6.2 Lucratividade das empresas do setor energético 36
6.3 Consumidores residenciais 37
6.4 Situação das estatais antes das privatizações 38
7 JURISPRUDÊNCIA 40
8 CONCLUSÃO 43
1 INTRODUÇÃO
A energia elétrica é elemento imprescindível à satisfação das necessidades humanas, bem como constitui insumo essencial para variados setores da economia, como a indústria, os serviços, o comércio, a agricultura. Por sua importância e alcance, a CF/88, em seu art. 21, XII, b, atribuiu à União a competência de explorá-la diretamente ou mediante autorização, concessão1 ou permissão. E, no art. 175, assegura que ao Poder Público incumbe
a prestação de serviços públicos2. Portanto, a energia elétrica é um serviço público
reconhecido como tal pelo nosso ordenamento jurídico.
E ao tema serviço público liga-se a natureza estatal de sua titularidade, já que se trata de atividade de interesse coletivo, submetida, pelo menos em parte, ao regime de direito público. Mesmo que o exercício seja delegado a entidades privadas – através do instituto da concessão, como é o caso dos serviços de energia elétrica - o Estado continua titular dos serviços públicos. A prestação direta ou mediante os institutos colacionados na CF/88 guarda pertinência com a visão de Estado definida pelo legislador, que, em um Estado Democrático de Direito, consagra, pelo menos em tese, um programa aprovado eleitoralmente.
Em 12 de abril de 1990, foi sancionada a Lei n.º 8.031, que criava o Programa Nacional de Desestatização.
Art. 1º É instituído o Programa Nacional de Desestatização, com os seguintes objetivos fundamentais:
I – reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público.
(...)
Positivava-se no ordenamento jurídico brasileiro a mudança do papel do Estado, em sua vertente de atuação na economia e na prestação de serviços públicos. Tratava-se de reduzir-lhe o tamanho, considerado excessivo pelo investimento na área social, subsídios e
1 “Concessão de serviço público é o processo pelo qual a pessoa jurídica pública, denominada “autoridade
concedente”, transfere a pessoa física ou jurídica, de direito privado, denominada “concessionária”, ma tarefa de gerir determinado serviço público sob fiscalização da autoridade concedente, mediante remuneração que consiste, na maioria das vezes, em quantia em dinheiro (tarifa) que o concessionário receberá das pessoas que usam o serviço público ou usuários”. (JÚNIOR, José Cretella. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 203).
2 “serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente
medidas protecionistas. Sua intervenção na economia desrespeitava o livre funcionamento do mercado, segundo o pensamento econômico hegemônico.
Em sintonia com esse pensamento, as medidas para
II – contribuir para a redução da dívida pública, concorrendo para o saneamento das finanças do setor público;
III – permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada;
(...)
foram a redução dos gastos do Estado, por meio de cortes na área social, em investimentos em infra-estrutura e em subsídios a serviços e produtos básicos. As palavras de ordem das
mudanças eram privatização – abandono das políticas sociais – e desregulação – abandono de planejamento econômico.
No bojo dessas medidas, figurou a privatização de empresas estatais, notadamente aquelas prestadoras de serviços públicos: telecomunicações e energia elétrica. Esses serviços, embora mantivessem o status de públicos, passaram a ser geridos segundo valores de mercado.
As principais conseqüências da liberação dos mercados energéticos foram os aumentos tarifários acima dos índices da inflação – fruto da subordinação de preço das tarifas ao mercado internacional – e a hegemonia de capitais e corporações estrangeiros no serviço de distribuição de energia.
2 SÍNTESE HISTÓRICA DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO3
A história do setor elétrico brasileiro, em linhas gerais, pode ser dividida em três períodos: 1) do advento da eletricidade até os anos 1930; 2) de 1930 até 1990, quando a
eletricidade era considerada bem público; e 3) após 1995, quando ela passou a ser vista como mercadoria.
Do último quartel do século XIX, quando são feitas as primeiras instalações elétricas, até a década de 1930 o setor elétrico brasileiro caracterizou-se pela autonomia local, tanto no âmbito do fornecimento, quanto da regulação e do controle, cujo poder concedente era o município. Os contratos de concessão assim estabelecidos definiam os primeiros regimes e as regras de exploração dos serviços de eletricidade. A prestação do fornecimento de energia estava a cargo, principalmente, dos grupos estrangeiros – Light (canadense) e American Foreign Power AMFORP (americano)4.
O fornecimento era destinado apenas aos grandes centros de consumo, como as cidades concentradoras de atividades econômicas. O sistema não era interligado e a segurança energética era precária. Sendo o setor dominado por empresas estrangeiras, a maior parte dos investimentos era feita por empréstimos externos, o que implicava tarifas caras, indexadas ao câmbio – a conhecida cláusula ouro – onerando principalmente os consumidores de baixo consumo e renda.
Ressalte-se que, neste período histórico, o País desempenhava o papel, na divisão internacional do trabalho, de exportador de matérias-primas agrícolas e de importador de bens manufaturados e tecnologia. O Estado tinha caráter liberal, com intervenção mínima na atividade econômica. A legislação refletia o contencioso entre os grandes grupos do setor e os órgãos de controle e regulação. O estabelecimento da tarifa preconizado pelo Estado e o
pretendido pelas concessionárias tornaram-se uma questão essencial, assim como a apropriação das rendas geradas pelo setor elétrico.
No processo de substituição de importações, decorrente da Primeira Guerra Mundial, houve aumento da demanda de eletricidade em função do desenvolvimento 3
Condensação de informações colhidas na obra de José Paulo Vieira – ANTIVALOR - e no artigo de Gustavo Antônio Galvão dos Santos et al – Por Que as Tarifas Foram para os Céus ? Propostas para o Setor Elétrico Brasileiro Galvão dos Santos et al – Por Que as Tarifas Foram para os Céus ? Propostas para o Setor Elétrico Brasileiro.
4 [...] o monopólio americano ampliava-se por todos os setores da economia brasileira. (...) A American &
Foreign Power (Eletric Bond & Share), por intermédio das Empresas Elétricas Brasileiras, sua subsidiária, comprou (1928-1929) todas as pequenas companhias de eletricidade que operavam no país e adquiriu parte das ações da Brazilian Traction Light & Power (canadense), seu rival, estabelecendo, praticamente, o monopólio do ramo[...] (BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. Presença dos Estados Unidos no Brasil. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2007, p.303).
industrial. Foi exigida, então, uma maior participação do Estado no setor, uma vez que as restrições na oferta atingiam diretamente a incipiente indústria nacional. Além disso, havia crescente oposição à atuação das empresas estrangeiras, uma vez que se tratava de uma indústria estratégica para o desenvolvimento nacional. É de registrar também a existência de
leis e contratos inadequados que não ofereciam o Poder Público de meios de ação eficiente, quer administrativos, quer judiciais.
A partir da Revolução de 1930, houve um redesenhamento do papel do Estado, que passou a intervir mais na economia, estabelecendo tarifas alfandegárias, restringindo e controlando importações, fixando taxas especiais de câmbio, comprando ou financiando excedentes de produção, abrindo estradas para tornar possível o transporte de matérias-primas e de mercadorias e criando e ampliando as fontes de energia. Todo esse esforço foi envidado para proteger e desenvolver a indústria nacional. Em outros termos, o Estado serviu de indutor de desenvolvimento.
No setor elétrico foi estabelecido o Código de Águas – decreto-lei n.º 24.643/1934, principal marco regulatório do setor elétrico -, que estabeleceu, entre outras medidas, que as concessões só poderiam ser conferidas a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil, resguardando, pelo menos em tese e em parte, os interesses nacionais. Além disso, a forma de cálculo das tarifas foi desvinculada da moeda estrangeira. “A construção jurídica refletia o substrato da construção social respeitadora do papel da eletricidade no novo modelo de desenvolvimento crescentemente urbano-industrial, que requeria baixos custos e estabilidade” (VIEIRA, 2005, p. 54).
Era necessário, no entanto, estabelecer-se um arcabouço jurídico legal que refletisse essa nova concepção de Estado, pois não havia regulação e controle adequados para suportar o projeto de desenvolvimento nacional em curso. Inexistia uma legislação
sistemática, coerente e adequada que fosse capaz de regular o aproveitamento das quedas d’água, o uso da terra.
acumulação capitalista, viabilizando a implantação de setores industriais e dinamizando a cadeia produtiva de sua própria produção e circulação; ii) das regras de reprodução da força de trabalho, progressivamente deslocada aos grande centros urbanos. Destarte, a construção legislativa dos anos 1930 entendia a eletricidade com outros objetivos além do lucro, ou seja uma antimercadoria. (VIEIRA, 2005, p. 54).
Não bastou, porém, a implantação do Código de Águas, foi necessário superar a resistência das empresas concessionárias estrangeiras, a quem não interessava a regulamentação que contrariava seus interesses. A resistência começou antes da sua promulgação, com a pressão para que ele não fosse elaborado, nem tampouco aprovado. Uma vez aprovado, a pressão foi direcionada para dificultar a regulamentação das várias normas e
institutos previstos no código. Após a aprovação, os adversários do código arguiram sua inconstitucionalidade no STF. Rejeitada essa, “procuraram então vincular a polêmica da regulamentação à expansão do setor elétrico e[...], o código foi responsabilizado pela escassez de energia elétrica, por impossibilitar a importação de tecnologia, e pela queda dos investimentos do setor”. (VIEIRA, 2007, p.66).
O processo de consolidação do código perdurou até o final dos anos 1950, quando é publicado o Decreto n.º 41.019, de 26 de fevereiro de 1957. A demora na edição do ato normativo revela a disputa entre os interesses dos grandes grupos privados e os setores nacionalistas. Ele regulamentou os serviços de energia elétrica, mediante a fixação de normas precisas, objetivando facilitar a ação administrativa fiscalizadora.
Para acompanhar o lema desenvolvimentista dos anos JK, era necessário para o país dispor de energia abundante, o sistema elétrico precisava ser universal, barato e seguro. Para isso era fundamental a interligação do sistema ao menos dentro das macrorregiões brasileiras. Tal investimento não poderia ser realizado pelo setor privado, pois a rentabilidade esperada demandaria tempo bastante longo para tal setor.
Coube ao Estado, através da criação da ELETROBRAS5 - criada no segundo
governo Vargas em 1952, mas implantada somente em 1962 -, fazer a interligação elétrica que garantisse segurança, confiabilidade e eficiência e que atendesse à demanda gerada pelo processo de industrialização e urbanização verificado no país naqueles anos.
5
A ELETROBRAS era, na verdade, uma holding, vinculada ao Ministério das Minas e Energia. Ela controlava as empresas federais e respondia pela coordenação, planejamento e operação de todo o sistema elétrico nacional, incluindo até as empresas concessionárias privadas de energia, além das estaduais.
Além da interligação, outro aspecto fundamental proporcionado pela Eletrobras foi construir as grandes usinas à frente da demanda. [...]Mas, sem ela, o país não investiria em grandes usinas com baixos custos, e sim em pequenas usinas que atenderiam exatamente à demanda esperada. Sem ela, também não seria possível ao país manter tantos anos de alto crescimento nem tantos anos de baixo investimento, como nos últimos 15 anos. Quando o sistema é estatal, contrariamente ao que pode acontecer quando o sistema é privado, as empresas podem investir exigindo taxas de lucro menores e não requerem a mesma garantia em relação à demanda futura que exigem os investidores privados. Empresas públicas podem também subsidiar com maior facilidade o consumo em regiões remotas, classes pobres, indústrias em regiões pouco desenvolvidas e indústrias voltadas para exportação, cujos produtos são eletrointensivos. (SANTOS, Gustavo et all, BNDES, p.451).
O estabelecimento do princípio do custo histórico6, bem como a proibição de
indexação ao câmbio, desmotivaram os investimentos estrangeiros, abrindo espaço para o Estado investir em geração, transmissão e distribuição de energia elétrica. Várias empresas de sociedade de economia mista, incluindo a ELETROBRAS, foram criadas nesse regime jurídico. A participação do Estado no setor foi fundamental para atender a demanda, sempre crescente, requerida pelo processo de industrialização. Foi importante também para garantir tarifas acessíveis ao conjunto da população, pois a energia elétrica, dentro do espírito do Código de Águas, é encarada como um serviço público e não como uma mercadoria.
Os dispositivos legais básicos elaborados foram a lei n.º 5.655/1971 e o decreto-lei n.º 1.383/1974. Pela primeira, foi fixada a taxa de retorno das concessionárias do setor no teto de 12% ao ano, além de prever o regime de remuneração garantida; pelo segundo, estabelecia-se o mecanismo de equalização tarifária entre as concessionárias do setor elétrico. Esse binômio atendia o princípio do equilíbrio econômico-financeiro das concessionárias, bem com possibilitava tarifas módicas para os usuários. Era possível também que usuários de
uma mesma classe de consumidores, em diferentes regiões, pagassem o mesmo valor da tarifa.
A partir do final dos anos 1970, o setor elétrico entra em crise, não conseguindo manter o equilíbrio da situação econômico-financeira das empresas. No entanto, deve-se
6
esclarecer que a causa da crise não era diretamente ligada ao fato da política tarifária vigente, mas devido a injunções políticas adotadas pelo regime militar para enfrentar a crise econômica global daquele período.
No final da década de 70, a política de combate à inflação passou a controlar a evolução das tarifas públicas, redundando na queda da capacidade de autofinanciamento do setor, acompanhada de esforços para contenção de gastos e investimentos pelas diferentes esferas de governo, o que afetou significativamente o aporte de recursos fiscais destinados às concessionárias de energia. A principal resultante desse processo foi a queda da remuneração média auferida pelo setor que, a partir de 1978, situou-se sistematicamente abaixo do nível de 10%.
O endividamento externo, estimulado pela política macroeconômica, ao substituir os recursos de autofinanciamento, possibilitou a manutenção dos elevados patamares de investimento no período. Desse modo, enquanto a política econômica pretendia implantar controles sobre a expansão do setor público, contraditoriamente, as empresas estatais passavam a assumir um relevante papel macroeconômico, como instrumentos de cobertura dos déficits do Balanço de Pagamentos, o que resultava na manutenção de sua capacidade de investimento, configurando a “instrumentalização contraditória” das empresas públicas. (VIEIRA, 2007, P.88).
A crise do financiamento público – gerada, repita-se, por ingerência política conjuntural - abriu espaço para as reformas liberalizantes do início dos anos 1990. O debate no período era orientado para o questionamento da presença estatal no setor elétrico, sob a alegativa de que as estatais eram deficitárias, davam prejuízo, tiravam dinheiro da saúde, da educação, da previdência, da área social enfim. Estava se pavimentando o caminho para a mudança do papel do Estado, cuja imagem passou a ser de um animal pesado e ineficiente.
Tendo como base ideológica legitimadora a doutrina neoliberal, os governos, a partir de 1990, passaram a adotar uma série de medidas visando a desregulamentação da economia, elevação da taxa de juro, redução de investimentos na área social, privatização das empresas estatais7. No setor elétrico, além da venda dos ativos das estatais, configurou-se um
7 A venda das estatais, segundo o governo à época, serviria para atrair dólares, reduzindo a dívida do Brasil com
o resto do mundo – e “salvando” o real. E o dinheiro arrecadado com a venda serviria ainda, segundo o governo, para reduzir também a dívida interna, isto é, aqui dento do país, do governo federal e dos estados. Aconteceu o contrário: as vendas foram um “negócio da China” e o governo “engoliu” dívidas de todos os tipos das estatais vendidas; isto é, a privatização acabou por aumentar a dívida interna. Ao mesmo tempo, as empresas multinacionais ou brasileiras que “compraram” as estatais não usaram capital próprio, dinheiro delas mesmas, mas, em vez disso, tomaram empréstimos lá fora para fechar os negócios. Assim aumentaram a dívida externa do Brasil (BIONDI, 1999, P.6).
novo modelo, que foi criado sob a inspiração da ideia do “Estado mínimo”. O mercado substituiria o Estado como agente principal na prestação de serviços.
Em suma, as medidas adotadas foram estabelecidas no sentido de introduzir mecanismos de mercado nos diversos segmentos da cadeia de energia elétrica: competição,
concorrência, preços diferenciados. A resultante desse conjunto de medidas foi a explosão do preço das tarifas, reclamações dos clientes e até um racionamento de energia elétrica, considerado o maior experimentado por um país em tempos de paz.
3 CONCEITOS E VISUALIZAÇÃO GERAL DO SISTEMA ELÉTRICO
BRASILEIRO
Em definição formal, energia é a capacidade de realizar trabalho; em Física,
trabalho é definido como o produto de uma força pelo deslocamento que ela provoca, em que se considera apenas a componente da força na direção do próprio deslocamento8.
Deslocamento, força, trabalho e energia são elementos que estão, pois, relacionados. Exemplificando: uma massa de água liberada de uma represa, caindo de uma certa altura (energia potencial gravitacional), deslocando as pás de uma turbina, que está acoplada ao eixo de um gerador, realiza um trabalho sobre estas e é responsável, originariamente, pela produção de energia elétrica.
Lato sensu, a palavra “energia”, que em si deriva do grego energeia, significa “em funcionamento”. A energia possibilita as coisas acontecerem, ela é responsável pelo movimento dos corpos e é fenômeno essencial para a constituição da matéria – segundo a Teoria da Relatividade de Einstein, matéria é energia condensada - e o aparecimento e manutenção da vida – de fato, desconhece-se qualquer processo biológico, químico ou bioquímico em que a energia seja prescindível.
Há quatro formas fundamentais de energia: gravitacional, eletromagnética, nuclear forte e nuclear fraca. Elas estão associadas à maioria dos fenômenos conhecidos e são responsáveis por quase todo o trabalho humano possível, artificial ou natural. Essas energias têm a capacidade de produzir trabalho, qualquer que seja sua natureza. O calor, por exemplo, comumente chamado energia calorífica, pode ter uma origem nuclear (calor solar), elétrica
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(calor do raio) ou gravitacional (calor vulcânico). Analogamente, pode-se dizer que a luz é solar, vulcânica ou elétrica (CORREA, 1987, pp. 17, 18).
A partir das formas fundamentais, a energia se apresenta sob diferentes roupagens – térmica, mecânica (cinética e potencial), química, magnética, solar. Somente quando ocorre
transformação de uma forma em outra, ou há mudança de lugar a outro o conceito de energia se torna útil, ou seja, energia só se torna aparente quando ocorre algum deslocamento ou se processa uma transformação9.
A energia elétrica10 apresenta características que a tornam singular, como a
facilidade de sua transmissão e sua dificuldade em ser armazenada, como também a versatilidade em ser transformada em outra forma de energia. A sua produção é conseguida através de um princípio descoberto ainda no século XIX. Trata-se da geração eletro-motriz: a partir de um movimento relativo entre um material elétrico (condutor de eletricidade) e um material magnético (ímã ou eletroímã) obtém-se energia elétrica nos terminais de um equipamento chamado gerador, que consiste basicamente em conjunto articulado de condutores elétricos de cobre (enrolamento) envolvidos por um ímã ou eletroímã. O movimento mecânico entre o material elétrico e o magnético é feito por uma da turbina - que é acoplada ao eixo do gerador - e pode ser obtido a partir de fontes renováveis – hidráulica, biomassa (matéria orgânica que pode ser transformada em energia mecânica, térmica ou elétrica. De acordo com a origem, ela pode ser: florestal (madeira), agrícola (cana-de-açúcar, soja, mamona, dendê), rejeitos urbanos e industriais (lixo, entre outros)) –, e não renováveis – gás natural, carvão mineral, petróleo, urânio (fissão nuclear). Não importa a fonte primária – aquela que movimenta a turbina -, o princípio é o mesmo: obtém-se energia elétrica nos terminais do gerador a partir do movimento mecânico que a turbina transmite ao eixo do gerador. No processo de produção de energia elétrica, em síntese, há essas interações: é
9 O princípio da conservação da energia ensina que a energia total de um sistema não varia, mas ela pode ser
convertida em outras formas. De fato, várias formas de energia se transformam em outras constantemente. É interessante observar que, por exemplo, a energia “muscular” que utilizamos para digitar um texto é energia química produzida pelo alimento que consumimos. A energia química é uma forma de energia potencial elétrica, causada pela posição dos elétrons localizados nos campos elétricos das moléculas dos alimentos. O alimento de que nos nutrimos, em última instância, é de origem vegetal. Os vegetais – que estão na base da cadeira alimentar - convertem a energia radiante do sol em energia química, no processo da fotossíntese. A luz do sol é decorrente de uma fusão nuclear, em que átomos de Hidrogênio se fundem para formar o átomo de Hélio.
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Há várias unidades utilizadas para medir energia, sendo a caloria (Cal) a mais utilizada quando se afere o consumo em escala humana. Em termos de energia elétrica, usa-se o KWh (kilowatt-hora), relacionada a outra grandeza, a potência. A potência serve para medir a produtividade na geração ou no consumo de energia. Ela indica a rapidez do consumo ou da geração. É importante saber se a velocidade de produção de energia de um gerador elétrico é capaz de alimentar uma determinada demanda de consumo durante um determinado intervalo de tempo (uma hora, um segundo, etc). Por isso é necessário lançar mão de uma unidade que afira essa informação. A grandeza energia é insuficiente para tal, por isso se define a potência.
fornecida energia mecânica a um material elétrico; esse material, em movimento graças a energia mecânica fornecida pela turbina e na presença de um magneto (ímã), gera energia elétrica.
A escolha entre as fontes primárias para geração de energia elétrica é influenciada
por vários fatores, como as condições tecnológicas, econômicas, ambientais e a disponibilidade da própria fonte. No Brasil, em função da sua bacia hidrográfica interligada, a hidráulica é a principal fonte primária de geração, sendo as usinas hidrelétricas responsáveis por 90% da energia elétrica produzida no país. Nessas usinas, a energia potencial da queda d’água é transformada em energia cinética, que aciona a turbina, a qual transmite seu movimento ao eixo do gerador. Nos últimos anos, notadamente a partir dos anos 1990, tem crescido o uso do gás natural como fonte primária, e as usinas termelétricas ocupam o segundo lugar como meio de produção de energia elétrica.
Para se ter uma visão, a grandes traços, de um sistema de energia elétrica é necessário ter em mente que a energia elétrica exige um complexo sistema de componentes, para atender diversos tipos de consumidores e vultosos investimentos para sua manutenção e operação. Deve atender a padrões de continuidade e de qualidade do fornecimento, de modo a atender adequadamente, independentemente do local e do momento, o que a demanda desejar.
Em linhas gerais, um sistema de energia elétrica pode ser dividido em blocos cujos componentes compreendem, basicamente, os meios de produção, de transporte e de consumo da energia elétrica.
As usinas hidrelétricas e as térmicas constituem os principais meios de produção, que correspondem aos diferentes tipos de equipamentos necessários para a geração de energia elétrica em grande escala.
As linhas de transmissão e subestações utilizadas representam os meios de
Cada uma dessas partes requer diferentes níveis de investimentos e deve atender a padrões de qualidade específicos que influem na definição do nível de qualidade do produto final.
Observa-se, ainda, que o sistema elétrico está vinculado a um dado sistema
econômico e social, e, portanto, histórico, não se podendo, de maneira alguma, abstrair esse fato. Para além de seus aspectos técnicos e “naturais” de origem, necessário se faz uma abordagem mais ampla sobre um assunto de tão ampla importância . No entanto, no presente trabalho, uma tal abordagem fugiria ao seu escopo. Para situá-la apenas no contexto histórico, é importante ter em mente que
[...]O nascimento da indústria elétrica nos seus primórdios foi resultado da iniciativa de uma série de inventores, que associados aos capitais financeiros foram os precursores dessa nova cadeia produtiva que nasceu com o domínio da eletricidade. Desde o princípio, esta indústria nascente foi muito competitiva, sendo cada novo produto motivo de luta interminável entre os que detinham conhecimento dos novos produtos, e com uma tendência à centralização da produção como até então ainda não visto no modo de produção capitalista.
A lâmpada elétrica foi inventada simultaneamente, nos EUA, por Thomas Edison, e Joseph Swan na Inglaterra, nos anos de 1878 e 1879, produto de baixo valor e de grande necessidade prática, não exigindo manutenção e de fácil substituição, constituiu-se numa revolução nos produtos relacionados à iluminação. Isto proporcionou um mercado sempre crescente aos seus fabricantes, produto de circulação garantida e elemento fundamental para a expansão da indústria elétrica, uma vez que não é possível ligar a lâmpada sem a existência de um gerador elétrico e toda uma cadeia de produtos dessa indústria.
Não é casual a ligação de Thiomas Edison com o banqueiro Morgan, que, em 1878, nesta nova fase do capitalismo, já percebia as vantagens das ligações das áreas finaceiras com as indústrias intensivas em alta tecnologia.
[...]
O primeiro cartel da indústria elétrica foi o de lâmpadas incandescentes estabelecido em 1896. A Incandescent Lamp Manufacturing Association, patrocinada pela General Eletric, Westinhouse e outras empresas. Estes primeiros acordos foram celebrados entre as empresas inicialmente em escala nacional, porém, à medida que tais empresas expandiam-se mundialmente, estas passaram a promover acordos internacionais de partição dos mercados. As empresas que foram nascendo para compor a cadeia produtiva de energia elétrica, pelas suas características, impôs ao capital a necessidade de se organizar na forma de grandes corporações.
[...]
Para evidenciar não só a centralização, mas também suas estratégias monopolistas, a indústria elétrica na crise de 1929, com o propósito de inviabilizar qualquer iniciativa de novos concorrentes no mundo, articulou em dezembro de 1930 o Acordo de Compensação Internacional (INCA) como forma de impedir a competição e também acomodar a elevação dos preços dos produtos de nove corporações internacionais (AEG e Siemens da Alemanha, British Thompson-Houston, English Eletric, GEC, Metropolitan Vickers do Reino Unido, Brow Broveri da Suíça, Inrternacional General Eletric e Westhinghouse Eletrical Internacional dos EUA). Pelo Acordo, as corporações participantes se obrigavam a comunicar ao cartel todas as consultas de fornecimento de materiais elétricos[...] (JÚNIOR, Dorival Gonçalves. Reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro: Estratégia de Retomada da Taxa de Acumulação do Capital ?. Dissertação de Mestrado. São Paulo: USP, 2002, p.50).
Dissipa-se, desta forma, a visão de que a indústria elétrica possa ser estudada de forma satisfatória levando em conta apenas os aspectos técnico/tecnológicos e burocráticos. Esses são insuficientes para se perceber, e compreender, o estado de oligopolização da indústria da eletricidade e as consequências desse fato para os consumidores dos serviços de energia elétrica em nosso país.
Para finalizar o capítulo, as figuras 1 e 2 representam, simplificadamente, a cadeia produtiva do setor elétrico e da principal fonte de geração de energia elétrica utilizada no país, a usina hidrelétrica.
A hidrelétrica é composta de obras civis, além dos equipamentos elétricos. Sua estrutura consiste basicamente, em quatro segmentos: a barragem, os sistemas de captação e de adução de água, a casa de força e o vertedouro.
À barragem compete represar o curso normal do rio e permitir a formação do
reservatório. Além de estocar a água, o reservatório tem outras funções como forjar o estabelecimento do desnível necessário para a configuração da energia hidráulica, a captação da água em volume adequado e a regularização da vazão dos rios em períodos de chuva ou de seca.
Os sistemas de captação e de adução são formados por túneis, canais ou condutos metálicos que têm a função de levar a água até a casa de força. É nesta instalação onde estão as turbinas, formadas por uma série de pás ligadas a um eixo conectado ao gerador. Durante o seu movimento giratório, as turbinas convertem a energia cinética (movimento da água em queda) em energia elétrica por meio dos geradores que produzirão a eletricidade. Depois de passar pela turbina, a água é restituída ao leito natural do rio pelo canal de fuga.
Figura 1 : Esquema simplificado da cadeia produtiva do setor elétrico.
Fonte disponível em www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2008/018/aneel. Acesso em 10 set. 2010.
Figura 2: Produção de energia a partir de uma usina hidrelétrica.
Fonte disponível em www.aneel.gov.br/visualizar_texto.cfm?idtxt=1689. Acesso em 10 set. 2010.
4 O SISTEMA ELÉTRICO BRASILEIRO – ENTIDADES
INSTITUCIONAIS
A atuação estatal no domínio econômico através da prestação de serviços públicos pode ser feita de uma forma direta ou indireta. No primeiro caso, os serviços são executados por órgãos despersonalizados da Administração; no segundo, por entidades com personalidade jurídica própria.
Na prestação indireta, há ainda duas maneiras de se prestar o serviço público. Na primeira, o Estado constitui pessoas jurídicas de personalidade pública – autarquias e fundações públicas – ou privadas – empresas públicas e sociedades de economia mista - e, através de lei, outorga a essas pessoas a prestação do serviço público. Na segunda maneira, o Estado delega ao setor privado, através de contrato, a prestação. Ressalte-se que, mesmo delegando ao setor privado a execução do serviço público, o Estado continua sendo o seu titular.
A prestação do serviço público de energia elétrica no Brasil está em mãos da iniciativa do setor privado, mas a atuação estatal permanece na regulação, na fiscalização e no planejamento. A delegação da prestação do serviço público dá-se mediante regime de concessão e permissão, previsto no art. 175 da CR/88:
Art. 175. Incube ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime de empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários; III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado.
ALei n.º 8.987/95 regulamentou esse artigo, prevendo:
desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades dos seus serviços.
Em seguida à Lei n.º 8.987/95, a Lei n.º 9.074/95 dispôs que os serviços de energia elétrica são passíveis de delegação ou concessão:
Art. 4º As concessões, permissões e autorizações de exploração de serviços e instalações de energia elétrica e de aproveitamento energético dos cursos de água serão contratadas, prorrogadas ou outorgadas nos termos desta e da Lei n.º 8.987, e das demais.
§ 1º As contratações, outorgas e prorrogações de que trata este artigo poderão ser feitas a título oneroso em favor da União.
§ 2º As concessões de geração de energia elétrica anteriores a 11 de dezembro de 2003 terão o prazo necessário à amortização dos investimentos, limitado a 35 (trinta e cinco) anos, contado da data de assinatura do imprescindível contrato, podendo ser prorrogado por até 20 9vinte) anos, a critério do Poder Concedente, observadas as condições estabelecidas nos contratos.
§ 3º As concessões de transmissão e de distribuição de energia elétrica, contratadas a partir desta Lei, terão o prazo necessário à amortização dos investimentos, limitado a trinta anos, contado da data de assinatura do imprescindível contrato, podendo ser prorrogado no máximo por igual período, a critério do poder concedente, nas condições estabelecidas no contrato.
§ 4º As prorrogações referidas neste artigo deverão ser requeridas pelo concessionário ou permissionário, no prazo de até trinta e seis meses anteriores à data final do respectivo contrato, devendo o poder concedente manifestar-se sobre o requerimento até dezoito meses antes desta data.
§ 5º As concessionárias, as permissionárias e as autorizadas de serviço público de distribuição de energia elétrica que atuem no Sistema Interligado Nacional – SIN – não poderão desenvolver atividades:
I – de geração de energia elétrica; II – de transmissão de energia elétrica;
III – de venda de energia a consumidores de que tratam os arts. 15 e 16 desta Lei, exceto às unidades consumidoras localizadas na área de concessão ou permissão da empresa distribuidora, sob as mesmas condições reguladas aplicáveis aos demais consumidores não abrangidos por aqueles artigos, inclusive tarifas e prazos;
IV – de participação em outras sociedaddes de forma direta ou indireta, ressalvado o disposto no art. 31, inciso VIII, da Lei n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e nos respectivos contratos de concessão;
V – estranhas ao objeto da concessão, permissão ou autorização, exceto nos casos previstos em lei e nos respectivos contratos de concessão.
[...]
O sistema elétrico vigente, resultado da desestatização do setor, foi implantado com vistas a emular o sistema “concorrencial” inglês11, baseado na fonte térmica (gás natural
ou carvão), cujos custos em termos tarifários são bem maiores que os de base hidrelétrica, como é o caso do Brasil. A adoção de tal sistema mostrou-se um contrassenso, uma vez que o sistema hidrelétrico brasileiro constitui-se um monopólio natural, da geração à distribuição, passando pela transmissão, e que conta com rede hidráulica interligada. Além do mais, há dificuldade em se harmonizar racionalmente duas fontes de energia que apresentam condições
11
SANTOS, Gustavo et all, BNDES, p.453.
de investimento e custos dissimilares. Mais ainda: com a inserção de investimentos estrangeiros, o preço da “commodity” energia ficou vinculado ao mercado internacional - cujos custos da cadeia produtiva estão baseados nos combustíveis fósseis, mais caros que a água - resultando num custo ainda maior para o consumidor brasileiro.
Para implementar o modelo “inglês”, promoveu-se a “desverticalização” do setor elétrico, isto é, segmentou-se artificialmente o que se constituía num todo sem solução de continuidade. Separou-se a cadeia produtiva de geração de energia elétrica, com vistas a possibilitar competição na geração e na comercialização de energia, mantendo monopólio na distribuição e na transmissão.
As mudanças ocorridas exigiram a adoção de um novo modelo setorial, que está estruturado basicamente, mas não exclusivamente, em um trinômio cujos termos são: ONS (Operador Nacional do Sistema), CCEE(Câmara de Comercialização de Energia Elétrica) e ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica). As empresas distribuidoras compram, segundo contratos de longo prazo, de todas os agentes geradores, sendo essa compra intermediada pela CCEE. O ONS atua como se possuísse todas as usinas e determina qual das geradoras irá operar. “Tudo se passa como se alguém estivesse comprando de forma centralizada a energia na CCEE e, imediatamente, revendendo”. (SANTOS, 2008). Cabe à ANEEL cumprir o papel regulador e fiscalizador do serviço.
O ONS, criado pela Lei n.º 9.648/98, é integrado por titulares de concessão, permissão ou autorização e consumidores que tenham exercido a opção prevista nos arts. 15 e 16 da Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995, e que sejam conectados à rede básica. Suas
atribuições estão previstas na Lei n.º 9.648/98, alterada pela Lei n.º 10.848/04, e consistem, basicamente, em planejar e operar o sistema de geração e transmissão de energia. É uma entidade de direito privado cuja atuação se dá mediante autorização da ANEEL. O Decreto n.º
5.081, de 14 de maio de 2004, que regulamenta os artigos 13 e 14 da Lei n.º 9.648, de 27 de maio de 1998, prevê a composição do ONS:
Art. 4º O ONS será integrado por titulares de concessão, permissão ou autorização e por outros agentes vinculados aos serviços e às instalações de energia elétrica, e por Consumidores Livres conectados à rede básica.
Regulada, ACR (ambiente dos consumidores cativos, como os residenciais, que não têm escolha para a compra de energia), no Ambiente de Contratação Livre, ACL (ambiente dos grandes consumidores, que são livres para escolher a compra de energia) e no Mercado de Curto Prazo, segundo a Convenção, as Regras e os procedimentos de Comercialização
aprovados pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL”. A Câmara representa um intermediário entre as distribuidoras de energia elétrica e as geradoras. Para o mercado cativo, todas as distribuidoras fazem contratos a longo prazo para suas demandas de energia.
Ela atua sob as diretrizes da Convenção de Comercialização, documento que estabelece as bases de funcionamento da Câmara, regendo as obrigações e os direitos dos agentes e seus membros, as garantias financeiras, as penalidades, a gestão econômico-financeira, as Regras do Mercado, os Procedimentos de Comercialização, dentre outras. A Convenção de Comercialização foi instituída pela Resolução ANEEL n.º 109 de 26 de outubro de 200412. Sua composição está definida no art. 4º do Decreto 5.177, de 12 de agosto
de 2004:
Art. 4º A CCEE é integrada por titulares de concessão, permissão ou autorização, por outros agentes vinculados aos serviços e às instalações de energia elétrica, e pelos consumidores livres, assim definidos no inciso X do § 2º do art. 1º do Decreto n.º 5.163, de 2004.
A ANEEL foi instituída pela Lei n.º 9.427, de 26 de dezembro de 1996, e constituída pelo Decreto n.º 2.335, de 6 de outubro de 1997. Trata-se de uma autarquia com
personalidade jurídica de direito público em regime especial, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, que tem por finalidade regular e fiscalizar a produção, a transmissão, a distribuição e a comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal, conforme positivado nos arts. 1 e 2 de sua Lei instituidora.
O regime especial conferido à ANEEL caracteriza-se pela sua independência em relação ao Poder Executivo. Os seus diretores são nomeados pelo Chefe do Executivo com a aprovação do Senado Federal, de acordo com o art. 5º da Lei n.º 9.427/96. A exoneração só ocorrerá de forma imotivada nos primeiros quatro meses de mandato. Os mandatos dos diretores têm duração de quatro anos e não coincidem com o do Presidente da República.
A ANEEL tem autonomia financeira, conseguida mediante a arrecadação de receitas oriundas da cobrança de taxa de fiscalização sobre os serviços de energia elétrica, e outras previstas no art. 11 de sua lei instituidora.
12
Informação colhida em http://cin.cnen.gov.br/boletimBVE/julho2005/sites.htm.
A Lei n.º 9.427/96 conferiu à ANEEL a atribuição de
Art. 3º Além das atribuições previstas nos incisos II, III, V, VI, VII, X, XI e XII do art. 29 e no art. 30 da Lei n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, de outras incumbências expressamente previstas em lei e observado o disposto no § 1º, compete à ANEEL:
....
XI – estabelecer tarifas para o suprimento de energia realizado às concessionárias e permissionárias de distribuição, inclusive às Cooperativas de Eletrificação Rural enquadradas como permissionárias, cujos mercados próprios sejam inferiores a 500 (quinhentos) GWh/ano, e tarifas de fornecimento às Cooperativas autorizadas, considerando parâmetros técnicos, econômicos, operacionais e a estrutura dos mercados atendidos;
Observa-se, nesses três entes, a participação hegemônica dos agentes econômicos – titulares de concessão, autorização, permissão – nos entes institucionais, em detrimento dos consumidores regulados ou cativos. Na combinação desse quadro institucional com a dinâmica deste modelo, os agentes geradores térmicos conseguem extrair uma considerável renda:
Em 2003, o preço que, por exemplo, Furnas recebia era de R$ 4,00 por MWh gerado, pois esse era o “valor da água”, que, naquele momento, sobrava. Mas, recebendo apenas R$ 4,00, furnas gerava a energia que substituía uma usina térmica, remunerada normalmente por mais de R$ 100,00. Essa, pela lógica operativa, não devia gerar, pois havia muita água. Do outro lado, essa térmica, por ter um “certificado” de energia, pôde ser contrata no lugar de Furnas, recebendo ao menos 2.500% a mais para ficar desligada.
5
O MODELO TARIFÁRIO BRASILEIRO
A tarifa de energia elétrica, segundo a cartilha da ANEEL13, é
“a composição de valores calculados que representam cada parcela dos investimentos e operações técnicas realizados pelos agentes da cadeia de produção e da estrutura necessária para que a energia possa ser utilizada pelo consumidor. A tarifa representa, portanto, a soma de todos os componentes do processo industrial de geração, transporte (transmissão e distribuição) e comercialização de energia elétrica. São acrescidos ainda os encargos direcionados ao custeio da aplicação de políticas públicas”.
Os consumidores, conforme define a ANEEL, são identificados, para estabelecimento das tarifas, por classes e subclasses de consumo em residencial, industrial, comercial e serviços, rural, consumo próprio, iluminação pública.
Já as tarifas são definidas tomando por referência dois componentes: o consumo
efetivo e a demanda de potência. Da combinação desses fatores, agrupam-se os grupos de consumidores, grupo A e grupo B.
Quadro 1 – Classificação de Consumidores.
Grupo A - Alta Tensão Grupo B - Baixa Tensão
A1- Tensão de fornecimento igual ou superior a 230 kV.
B1- Residencial e residencial de baixa renda.
A2- Tensão de fornecimento de 88 kV a 130 Kv.
B2- Rural, cooperativa de eletrificação rural e serviço público de irrigação.
A3- Tensão de fornecimento de 69 kV. B3- Demais classes.
A3a- Tensão de fornecimento de 30 kV a 44 kV.
B4- Iluminação pública.
A4- Tensão de fornecimento de 2,3 kV a 25 kV.
AS- Tensão de fornecimento inferior 2,3 kV, atendida a partir de sistema subterrâneo de distribuição e faturada no Grupo A excepcionalmente.
Fonte:<http://www.aneel.gov.br/arquivos/PDF/cartilha_1p_atual.pdf> . Acesso em 10 de outubro de 2010.
13 Perguntas e Respostas Sobre Tarifas das Distribuidoras de Energia Elétrica. Disponível em
http://www.aneel.gov.br. Aceso em 20 de agosto de 2010.
As distribuidoras fornecem energia aos consumidores segundo o que preceitua o contrato de concessão celebrado com a União, na sua área de concessão. Nele, há a aceitação da tarifa homologada pela ANEEL (ambiente regulado, ou cativo), bem como a previsão dos
reajustes e revisões, a fim de se manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato: reajuste tarifário anual, RTA; revisão tarifária periódica, RTP; e revisão tarifária extraordinária. O Índice de Reajuste Tarifário é calculado segundo a seguinte fórmula:
IRT = VPA + VPB (IGPM ± X) RA
IRT: Índice de Revisão Tarifário.
VPA: Valor da parcela A . Representa os custos considerados não gerenciáveis: Reserva Global de Reversão, RGR; Conta de Consumo de Combustíveis, CCC, encargos da compensação financeira pela exploração de recursos hídricos; taxas de fiscalização dos serviços concedidos; compra de energia; e encargos de acesso aos sistemas de transmissão e distribuição de energia elétrica para revenda.
VPB: Valor da parcela B. Representa os custos gerenciáveis, que correspondem aos custos de operação, manutenção, depreciação, remuneração do capital.
IGPM: Índice Geral de Preços do mês anterior à data do reajuste em processamento e o do mês anterior à Data de Referência Anterior.
X: Percentual de ganho de produtividade.
RA: Receita Anual.
O reajuste tarifário anual permite às distribuidoras a possibilidade de que, entre as revisões tarifárias anuais, o equilíbrio econômico financeiro seja restabelecido – no reajuste anual, há a garantia que os custos não gerenciáveis são transferidos integralmente, já os
O modelo tarifário atual é fruto do novo formato de regulação decorrente da mudança do papel do Estado, a partir do anos 1990. Até o início dessa década, o Estado atuava e regulava toda a cadeia da energia, desde a geração até a distribuição. A Lei n.º 5.655/71, por exemplo, estabelecia o regime de remuneração garantida e fixava a taxa de
retorno das concessionárias, além de estabelecer o sistema de equalização tarifária entre as essas distribuidoras. A fixação da taxa de retorno garantia o equilíbrio econômico financeiro e, ao mesmo tempo, atendia ao princípio da modicidade das tarifas. A equalização possibilitava aos consumidores, numa mesma classe de consumo, de todas as regiões pagassem a mesma tarifa, independentemente dos custos.
Esse modelo durou até 1993, quando foi promulgada a Lei n.º 8.631, que pôs fim ao regime de remuneração garantida e à equalização tarifária entre as distribuidoras de energia. A partir desse momento, as tarifas seriam propostas pelos concessionários, para serem homologadas pelo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE), o qual passou a sinalizar que aumentos nelas estariam condicionados a ganhos de produtividade por parte das empresas concessionárias, com as quais passou a firmar Termos de Compromisso. Com essas alterações, o setor elétrico conquistava novas bases para transformar seu modus operandi, pois sua gestão passava a exigir maiores compromissos com eficiência e resultados. (VIEIRA, 2005, p.101).
A metodologia de regulação utilizada pela ANEEL para fixação da tarifa é conhecida pela regulação por Preço Teto. Por essa metodologia, um valor máximo da tarifa é estipulado pela ANEEL, sendo reajustado anualmente pelo Índice Geral de Preços (IGP) menos o fator X, que representa a produtividade da concessionária.
A ANEEL designa a estrutura de custos das concessionárias em gerenciáveis e não gerenciáveis:
Receita do serviço de distribuição
Custo não gerenciável – Parcela A Custo gerenciável - Parcela B
Compra de energia Transmissão Encargos setoriais
Custos operacionais Cota de depreciação
Remuneração dos investimentos
Tarifa de Energia = Parcela A + Parcela B
A ANEEL simula uma Empresa de Referência, ER, para fixar o Preço Teto das tarifas de energia elétrica de cada uma das concessionárias de distribuição. Esse valor é reajustado anualmente, com base no Índice Geral de Preços de Mercado (IGPM), da Fundação Getúlio Vargas, do qual é abatido o fator X. Em outras palavras, o ganho de produtividade da
concessionária é repassado como fator redutor da tarifa; o ganho de produtividade da empresa é repassado ao consumidor. No entanto, o Preço Teto prevê também o repasse para a tarifa de todos os custos surgidos por eventos econômicos imprevisíveis da distribuidora. Tais custos são o fator Y.
A sistemática regulatória adotada, se, por um lado, permite preservar o incentivos à produtividade, por outro não oferece, por si só, garantias com relação ao equilíbrio econômico financeiro do contrato. O regulador poderá enfrentar também problemas de assimetria de informação na determinação do fator X a ser empregado. Caso o concessionário obtenha significativos ganhos de produtividade durante o interstício revisional, fará todos os esforços para manter o processo de extração de renda. A dificuldade reside na formulação de contratos que induzam o comportamento inovador do agente e, ao mesmo tempo, permitam a repartição dos ganhos de produtividade entre o agente e o principal (consumidores, representados pelo regulador). (VIEIRA, 2005, p. 247).
De fato, ocorreram algumas distorções no que tange às informações dos custos “não gerenciáveis” das distribuidoras. Na obra citada, VIEIRA, p. 185, ilustra casos em que distribuidoras compravam energia de empresas pertencentes ao mesmo grupo econômico:
1. A LIGHT deixou de adquirir energia de FURNAS por R$ 76,03 e passou comprar da Norte Fluminense a R$ 133,19 por MWh (outubro de 2003).
2. A COELBA deixou de adquirir energia da CHESF por R$ 54,33 e passou a comprar da Termopernambuco a R$ 146,90 por MWh (março de 2003).
3. A CPFL deixou de adquirir energia da CESP por R$ 63,05 e passou a comprar da CPFL Geradora a R$ 113,54 por MWh (abril de 2003).
4. A COSERN deixou de adquirir energia da CHESF por R$ 53,01 e passou a comprar da Termo GCS a R$ 135,27 por MWh (março de 2003).
5. A COELCE deixou de adquirir energia da CHESF por R$ 54,70 e passou a comprar da Central Geradora Termoelétrica de Fortaleza a R$ 153,98 por MWh (março de 2003).
modicidade tarifária. No entanto, há aparato legal no modelo adotado para coibir os abusos verificados. O Decreto n.º 2335/97, que constitui a ANEEL, em seu art. 13, prescreve:
“Art. 13. O exercício da livre competição deverá ser estimulado pelas ações da ANEEL, visando à proteção e defesa dos agentes do setor de energia elétrica e à repartição de forma justa dos benefícios auferidos, entre esses agentes e os consumidores.”
A Lei n.º 9.648/98, por sua vez, prevê, em seu art. 10, parágrafo 2º:
Art. 10. Passa a ser de livre negociação a compra e venda de energia elétrica entre concessionários, permissionários e autorizados, observados os seguintes prazos e demais condições de transição:
(...)
§ 2º Sem prejuízo do disposto no caput, a ANEEL deverá estabelecer critérios que limitem eventuais repasses do custo da compra de energia elétrica entre concessionários e autorizados para as tarifas de fornecimento aplicáveis aos consumidores finais não abrangidos pelo disposto nos arts. 12, inciso III, 15 e 16 da Lei n.º 9.074, de 1995,com vistas a garantir sua modicidade.
6 DADOS
O valor da tarifa de energia elétrica cobrada, no Brasil, pelas concessionárias aos consumidores residenciais, à exceção dos de baixo consumo, não atende ao princípio da modicidade, positivado no art. 6º, § 1º, da Lei n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Os
reajustes tarifários aplicados às contas de luz têm sido maiores que o índice de inflação. De fato, o gráfico 1 ilustra o crescimento, entre 1995 e 2002, de 392% da tarifa de energia elétrica, em contraste com o de 236% de inflação.
Fonte: Revista do BNDES, Rio de Janeiro, V. 14, N.º 29, P. 435-474, junho de 2008. Gráfico extraído do artigo “Por que as tarifas foram para os céus ? Propostas para o Setor Elétrico Brasileiro”, de Gustavo Antônio Galvão dos Santos et all.
Em comparação com os valores do mercado internacional, a tabela 1 atesta a incômoda primeira colocação do Brasil no que diz respeito ao preço da tarifa de energia elétrica, na frente inclusive de países que têm uma matriz energética de base térmica, que é mais cara naturalmente, como o Japão e a Alemanha.
Tabela 1 - Comparação das Tarifas Internacionais de Eletricidade
TARIFAS DE ELETRICIDADE 2007 (US$)
PAÍS MÉDIA VARIAÇÃO EM US$ DA
TARIFA RESIDENCIAL ENTRE 1998 E 2007
INDÚSTRIA DOMICÍLIO
Brasil (conta de luz)
0,22 0,3 0,25 87% e 175% desde 1995
Itália 0,24 0,25 0,24 25%
Brasil sem impostos
0,16 0,21 0,18 Idem
Dinamarca 0,08 0,32 0,18 52%
Reino Unido 0,13 0,22 0,17 83%
Portugal 0,12 0,20 0,16 32%
Japão 0,12 0,19 0,15 1%
Alemanha 0,08 0,21 0,14 33%
Espanha 0,09 0,16 0,12 6%
Turquia 0,10 0,11 0,11 43%
Suíça 0,08 0,13 0,10 -2%
Nova Zelândia
0,07 0,15 0,10 107%
Finlândia 0,08 0,14 0,10 43%
México 0,09 0,10 0,09 119%
França 0,05 0,15 0,09 17%
Noruega 0,06 0,12 0,08 81%
EUA 0,06 0,10 0,08 21%
Austrália 0,06 0,10 0,08 21%
Médias 0,12 0,15 24% 49,6%
Fonte: Internacional Energy Agency Keyworld, 2007, com adaptações. Santos, Antônio Galvão dos et all. Por que as tarifas foram para os céus ? propostas para o Setor Elétrico Brasileiro. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 14, n.º 29, pp. 440-441, jun. 2008.
6.2 LUCRATIVIDADE DAS EMPRESAS DO SETOR ENERGÉTICO
Após a privatização do setor elétrico brasileiro, a rentabilidade das empresas de geração e de distribuição de energia aumentou em até cinco vezes, conforme se vê na tabela 2:
Tabela 2 – Rentabilidade das Empresas de Geração e Distribuição de Energia nos 12 meses anteriores a julho de 2007.
POSIÇÃO EMPRESA RENTABILIDADE SOBRE O PATRIMÔNIO
LÍQUIDO, 12 MESES ANTERIORES A JULHO DE 2007 (%)
1 AES Tiête 99
2 Elektro 48
3 Cemar 37
4 Coelba 37
5 CEB 36
6 CPFL Energia 34
7 Coelce 31
8 Tractebel 29
9 Afluente 29
10 Ampla Invest 27
11 Cemig 23
12 Celesc 22
13 Celpe 20
14 Equatorial 20
15 Terna Part 17
16 Eletropaulo 17
17 Light S.A. 17
Média 32
Fonte: www.majershb.com.br.tabela extraída do artigo “Por que as tarifas foram para os céus ? Propostas para o Setor Elétrico Brasileiro”, de Gustavo Antônio Galvão dos Santos et all.
6.3 CONSUMIDORES RESIDENCIAIS
As tarifas pagas pelos consumidores residenciais são mais elevadas, quando em comparação com outras categorias, como os consumidores industriais, de acordo com o quadro 1, retirado do site da ANEEL:
Classe de Consumo Consumo de Energia Elétrica MWh Receita de Fornecimento de Energia Elétrica Número de Unidades Consumidoras Tarifa Média de Fornecimento
Residencial 8.751.368 R$
2.598.061.675 ,78
56.593.311 R$ 296,87
Industrial 6.658.034 R$
1.471.625.918 ,62
543.218 R$ 237,67
Comercial, Serviços e outras 5.288.563 R$ 1.509.699.509 ,13
4.808.486 R$ 287,64
Rural 1.131.087 R$
224.439.730,9 4
3.627.929 R$ 198,43
Poder Público 1.043.703 R$
325.133.376,5 1
498.942 R$ 311,52
Iluminação Pública
1.009.358 R$
166.607.841,7 3
72.649 R$ 165,06
Serviço Público
950.465 R$
195.863.128,8 2
65.169 R$ 206,07
Consumo Próprio
52.688 R$
720.820.604,0 3
7.965 R$ 300,63
Rural Aquicultor
30.418 R$5.524.630,6 7
105.770 R$ 181,62
Rural Irrigante
321.863 R$
62.207.862,72
50.478 R$ 162,61
Total Geral 189.941.3
01
R$
46.019.016.05 1,02
62.183.689 R$ 213,43
Fonte: <http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=550>. Valores referentes ao mês de junho de 2010. Consulta realizada em 29/09/2010.
A média paga pela classe de consumo industrial é equivalente a 80% da média paga pela classe de consumo residencial.
6.4 SITUAÇÃO DAS ESTATAIS ANTES DAS PRIVATIZAÇÕES
Um dos principais pressupostos apresentados para legitimar e justificar a alienação de ativos do patrimônio do setor elétrico foi o de que as empresas concessionárias estatais eram deficitárias. No entanto, analisando-se o quadro 2 abaixo, verifica-se que
“o levantamento efetuado pelo Instituto de Pesquisas Econômicas (IPEA),(...), envolvendo as principais concessionárias de energia elétrica do Brasil, constatou
uma situação de excepcional solidez econômica, caracterizada por amplas margens de comercialização e pelo indicador de endividamento (dívida/ativo) de apenas 14,43% para o total das concessionárias, em dezembro de 1995”. (VIEIRA, 2007):
Quadro 3 – Endividamento das Concessionárias do setor elétrico em 1995.
EMPRESA DÍVIDA* ATIVO* DIV/ATIVO(%)
FURNAS 1.394.341 26.981.776 5,17
ELETROSUL 1.084.228 7.439.916 14,57
CHESF 4.582.948 20.852.022 21,98
ELETRONORTE 1.541.029 21.127.165 7,29
LIGHT 569.792 7.937.616 7,18
CEEE 1.474.456 5.553.168 26,55
CEMIG 756.375 11.354.399 6,66
CESP 6.232.776 23.610.250 26,40
COPEL 602.238 5.749.965 10,47
CPFL 236.937 3.104.543 7,63
ELETROPAULO 1.728.657 12.516.969 13,81
OUTRAS** 2.382.852 10.297.032 23,14
TOTAL 22.586.629 156.524.821 14,43
Fonte: ELETROBRAS – DFNC. Sintetizado de IPEA, 1997, p.31.
(*) R$ mil de dez/95. (**) Engloba dados de 21 empresas apresentados pelo IPEA. Citado por J. P. Vieira (2005), p. 102.
Dos dados apresentados, verifica-se que, além de impor aos consumidores uma das mais altas tarifas do mundo, o setor elétrico atual penaliza mais ainda os consumidores residenciais em detrimento dos consumidores eletrointensivos, que são aqueles que apresentam alto consumo energético, como os produtores de alumínio.
A relação entre a lucratividade das empresas concessionárias de distribuição de energia e o alto preço da tarifa cobrada é compreendida a partir da análise da história recente
7 JURISPRUDÊNCIA
Inúmeras ações foram ajuizadas, pelo Ministério Público Federal, contra os abusivos reajustes autorizados pela ANEEL. Algumas decisões estão a seguir mostradas:
Acordão AGTR 67232/CE
Origem Tribunal Regional Federal - 5ª Região
Classe AGTR - Agravo de Instrumento
Número do Processo: Órgão Julgador: Segunda Turma
Relator Desembargador Federal JOSÉ BAPTISTA DE ALMEIDA FILHO Data Julgamento 05/09/2006
Documento n.º: 121486
