A crise do planejamento brasileiro

CDD: 352-960981

A C R I S E D O P L A N E J A M E N T O B R A S I L E I R O ^ )

Everardo Maciel Assessor Especial do Ministro de Estado d o Planejamento

O planejam ento governam ental em inúm eros pafses está sen d o o b jeto d e re­ estru tu ração , em m enor ou m aior e sc ala, p o r força so b retu d o da am pla discussão que ora se faz, q u an to ao pape! d o E stado nas sociedades m odernas. N ão é desar- raz o ad o , p o rtan to , dizer-se que a crise d o E stado repercute diretam ente no p lane­ jam en to g o v ern am en tal, que terá, p o r isso m esm o, qu e ad ap tar-se às novas cir­ cu n stân cias e bu scar novos arran jo s operacionais.

O o b jeto d esta intervenção, c o n tu d o , não será o p lan ejam en to governam ental en q u an to instrum ento vinculado à adm inistração das p o líticas p ú b licas, m as esp e­ cificam ente a crise e as perspectivas d o planejam ento no Brasil.

E ssa o p ç ão n ão significa d isp en sar o co n tex to internacional em qu e se ins­ creve a crise d o planejam ento brasileiro. M enos ainda a b d ic a r da id en tificação de cau sas e p o ssib ilid ad es com uns que alcan çam o instituto do planejam ento, visto num a perspectiva ab strata e , forçosam ente, m ais abran g en te. O que se preten d e, enfim , <5 to rn a r o tem a m ais próxim o d o s o b jetiv o s d este Sem inário.

A c r is e d o E s ta d o B r a s ile ir o

A nalogam ente ao q u e o co rre cm o u tro s pafses, a crise do p lanejam ento bra­ sileiro guarda v ínculos estre ito s com as d ificu ld ad es vividas pelo E stado. N este

A C R IS E D O P L A N E JA M E N T O B R A S IL E IR O

radicam problem as, im passes e qu estio n am en to s, q ue c o m b in ad o s refletem , por c e rto , um a d a s m aiores crises d e nossa h istó ria republicana.

U m ex am e, ainda q ue su p e rfic ial, d a crise d o E stado b rasileiro reclam a, des­ de lo g o , que se estabeleçam algum as h ip ó teses q ue possibilitem m elhor com preen­ d e r o q u ad ro atual e e x tra ir algum as ilações q u a n to ao s req u isito s m ínim os para su p la n ta r a s dificuldades.

A prim eira d elas d iz respeito à p rópria n atureza d o E stado brasileiro. Ao longo d a h istó ria, conseg u im o s e rig ir um E stado com o fonte co n stitu tiv a da Na­ ção. D ele prom anaram as instituições p ú b licas, o s partidos p o lítico s, a o rg an iza­ ç ã o d a so cied ad e e tc. A p rópria F ed eração não rep resen to u — ao c o n trá rio , por exem p lo , d o s qu e o co rreu nos E stados U nidos - a co n v erg ên cia d o s interesses e o b jetiv o s com u n s d as en tid ad es q ue a integram . S ig n ific o u , a p en as, o pro p ó sito do g o v ern o central d e g aran tir a integridade territorial do País.

D esde o im pério até hoje, o s projetos governam entais têm , com o objetivo com um , o d esenvolvim ento da N ação, com b ase exclusivam ente na açã o estatal. N esses p ro jeto s, a N ação é m anifestam ente c au d a tá ria d o E stad o , reserv an d o -se à S o cied ad e um papel tão-som ente ancilar. P o r isso m esm o, entre a S o ciedade c o E stado estab eleceu -se um fo sso profundo q ue co n sp ira abertam ente co n tra o e fe ti­ vo e x ercício d a cid ad an ia. S om os um a N ação d e sú d ito s e n ão d e cidadãos.

O E stado con v erteu -se , assim , em dem iurgo, fonte d e todas a s esp eran ç as, pai e patrão, cap az de p roduzir o bem e o m al, p ro v er o b em -estar e p u n ir a con­ travenção. D e resto , igualm ente distrib u i favores fiscais, intervém diretam ente na atividade p ro d u tiv a, regulam enta a prátic a d o s esp o rtes co m p etitiv o s, au to riza o funcionam ento d e postos de g aso lin a, e tc , e tc , e tc. “ F o ra d o E s ta d o " , observ av a o G eneral G olbery do C o u to e S ilva, “ n ão há sa lv ação ” .

A seg u n d a hip ó tese se relaciona com a ev o lu ção recente d o processo de d e­ senvolvim ento brasileiro.

N o p erío d o 1950-80, o País experim entou um e x tra o rd in ário crescim en to , trad u zid o cm tax a s m édias dc l c/c a.a. E sse su rto d e d esenvolvim ento possibilitou uma am pla m odernização do parque p ro d u tiv o e a e x p an são de inúm eros setores. N ada o b stan te , cm razão certam ente d o próprio ritm o de crescim en to , houve um ap rofundam ento d as d esig u ald ad es sociais c re g io n ais, adem ais da g eração d c bol- sõ e s de p obreza absoluta.

N a d écad a de 80, to d av ia, a trajetória d c crescim ento sofreu um a g ran d e in­ flexão. A s tax as m édias dc crescim ento anual caíram para 2 ,8 % , o q u e, em boa m edida, se ex p lica pelo retraim ento da p oupança e x te rn a c pelos d eseq u ilíb rio s nas fin an ças públicas.

H ouve, em c o n se q ü ên cia, um a brutal redução nos investim entos g o v ern a­ m entais - o q ue é particularm ente sig n ificativ o em um país o nde o seto r público tem um a e x p ressiv a p articipação na econom ia — e uma despro p o rcio n al aceleração in flacio n ária, cu jo s efeitos p erv erso s incluem , d e stacad am en tc, a inibição d o s in­ vestim entos p riv ad o s no setor pro d u tiv o , a d e so rg an ização da econom ia e o c o n ­ fisco dc renda d a p o p ulação m ais pobre.

liv c ra rd o M aciel

A crise fiscal resultou, igualm ente, no aviltam ento d o s serv iço s sociais b ási­ co s e na im possibilidade de a te n d e r ex p e ctativ as recalcadas no perío d o p reced en ­ te.

T a is fatos p roduziram um a sen sação - real, sem d ú v id a - de em pobrecim ento co letiv o . A utopia nacional esbarra em circu n stân cias extrem am ente desfav o rá­ veis. N ão há com o d a r curso ao s an seio s da m aioria esm agadora d a população, q u an to à m elhoria d a q u alidade d e vida e às p ersp ectiv as de ascen são social. G e- ro u -se, p o r co n seg u in te, um clim a g en eralizad o d e pessim ism o.

O d esag u ad o u ro natural dessas inq u ietaçõ es seria o E stado, m ercc d o p ro e­ m inente papel q ue sem pre exerceu no tecido p o lítico , econôm ico c social do Pafs. De m ais a m ais, essa reação contra o E stado se com padece com a vaga liberali- zante q ue p ro sp era vigorosam ente em todo m undo.

O clam o r antiestatal, p o r o u tro lad o , assum e dim ensão m aior à proporção que alcan ça as instituições p ú b licas, o p atrim ônio ju ríd ic o , a classe p o lítica etc. É essa uma razão , en tre o u tra s, que esclarece c e rto s fenôm enos eleito rais, cara c teri­ zados pelo surpreendente ê x ito p o lítico d e can d id ato s q ue se apresentam à m argem das estru tu ras p artid árias tradicionais.

O d escréd ito d as instituições co n co rre, d ece rto , para am p liar o p reocupante processo de anom ia que tem lu g a r na sociedade brasileira, m arcado p o r uma sis­ tem ática recu sa a o cum prim ento da lei, tendo p o r p retex to sua ilegitim idade ou a falência d a autoridade na ap licação das norm as ju ríd ic a s. E ssa tendência é refor­ çad a pelas seg u id as d en ú n cias de co rru p ção , sem q ue se p ro ced a à d esejáv el pu- nião d o s cu lp ad o s, afora as flagrantes ev id ên cias de um E stado assaltad o pelo fi- siologism o e pelo clientelism o.

A anom ia adquire tam anha g rav id ad e q ue já se co n stata a ex istên cia d e “ á- reas de e x c lu sã o ” , q ue infirm am a ordem ju ríd ic a , estab elecen d o um estatu to au ­ tônom o de co n v iv ên cia. C ertas fav elas do R io de Jan eiro constituem notórios exem plos d e ssa situação.

O u tra m anifestação do processo d e anom ia é o crescim ento desm esurado da ev asão fiscal, im plicando um a c o n tín u a qued a da carga tributária líquida e , p o r via d e c o n seq ü ên c ia, d as receitas fiscais.

M esmo sab en d o q ue a ev a sã o é ap e n as um a das cau sas dessa q u ed a, n ão é d em ais salien tar q ue a c a rg a trib u tária líquida c a iu de 17% do P IB , no início da d écad a d e 7 0 , para cerca d e 8,5% n o s últim os anos.

A lém d isso , a econom ia su b terrân ea - o u tra form a de escap ar-se ao controle do E stado — tem assum ido um a dim ensão in au d ita. E studos realizad o s no âm bito do g o v ern o e da universidade atestam q ue a econom ia inform al, h o je, representa 20 a 3 0 % do PIB.

D ito de o u tra form a, a crise econôm ica constitui ex p licaç ão plausível não apenas para a in ten sa reação co n tra o E stad o , m as tam bém para a p rev alên cia de um p ro cesso d e decom posição d o s v alores éticos.

A C R IS E D O P L A N E JA M E N T O B R A S IL E IR O

U m a b r e v e h is tó r ia tio p la n e ja m e n to b r a s ile ir o

Em m eio a essas inq u ietaçõ es e perp lex id ad e s, um a q u estão aflo ra n atu ral­ m ente: o País n ão tem um projeto qu e possa ap o n ta r um a saíd a para a crise e fixar, com algum a m argem de certeza, parâm etros q ue irão b alisar o futuro próxim o. Há uma g e n eralizad a conv icção de q u e falta um rum o para a N ação. U m p ro jeto de d e sen v o lv im en to , enfim , q ue perm ita à sociedade a n tev er, em ho rizo n te razo áv el, cam inhos para retom ada dos investim entos e afastar, d e p ro n to , o perigo de c o n ­ v u lsõ es sociais.

É o p o rtu n o lem brar o e p isó d io , narrado p o r L ew is C a rro ll, cm “ A lice no P aís d a s M arav ilh as® ” . A p ersonagem principal volta-se para o g ato , seu eventual co n selh eiro , e indaga: “ que cam inho d ev o tom ar?” O g ato , p resto , contrapõe: “ para onde você q u e r ir? ” A lice responde: “ não sei” . O g ato , e n tã o , fulmina: “ tom e q u a lq u e r cam inho!”

O P aís, d e certa form a, rep ro d u z a h esitação de A lice. P aradoxalm ente, q u an to m ais se req u er a ação planejada é precisam ente quando se ab d ica da utili­ zação desse instrum ento.

P lanejam ento sig n ifica, nessas circu n stân cias, a o rd en ação do p ro cesso d e desenvolvim ento. A ad o ção de um procedim ento técn ico , co n tín u o e sistêm ico com vistas à tom ada de d ecisões governam entais. A esco lh a racional e dem ocráti­ c a do fu tu ro , com patibilizando m eios e fin s, com a s co n d icio n an tes d e m enor cu sto possível e de m áxim a eficácia. O esfo rço para en fre n ta r risco s e incertezas n a form a m ais acertada. A h ierarquização d o s objetivos e recursos. A com preen­ são d a realidade enquanto ferram enta para eleição d as prioridades. A opção p o r regras ad ap tativ as que perm itam a c o n v iv ên cia com co n trad içõ es e m udanças.

T em os um a longa tradição d e planejam ento, que rem onta a 1890, quando o G o v ern o , com base no D ecreto n- 5 2 4 , fixou um plano geral de viação.

Já cm fins d o sécu lo X IX , d eseq u ilíb rio internos levaram o G o v ern o a adotar um a série de m edidas c onsubstanciadas no P lano de R ecuperação E conôm ico-F i- n an ceira, id ealizado p o r Joaquim M urtinho, e n tão M inistro da Fazenda.

C o n tu d o , som ente a partir d e 1939 o País passou a inco rp o rar, de form a mais sistem ática, o planejam ento à prática adm inistrativa, ap ó s algum as ten tativ as lim i­ tad as a asp ecto s bastante específicos d a realidade nacional.

C ostum a-se co n sid erar com o o prim eiro instrum ento de planejam ento g o v er­ nam ental o P lano E special de O bras P úblicas e R eaparelham ento da D efesa N a­ cional (193 9 -1 9 4 3 ) co n ceb id o pelo D A SP. Em 1943, suas m etas foram re v istas e atu alizad as pelo P lano de O bras e E quipam entos (P O E ), p rev isto originalm ente para o qüin q ü ên io 1944-1948, sen d o co n tu d o ex tin to em 1946. M ais ab ran g en te foi a tentativa seguinte - O P lano S A L T E (S aú d e , A lim entação, T ra n sp o rte e E n erg ia), program ado para o p erío d o d e 1948-1950.

C om base em sugestões e projetos form ulados pela C o m issão M ista Brasil-(2) CARROL, Lcvis. A lice no PaCs das M aravilhas, s.l., s. cd ., 1865.

E v crard o M aciel

E stados U n id o s, foi e d ita d o , em 1951, o P lano de R eaparelham ento e F om ento da Econom ia N acional, num a perspectiva q ü in q ü en al, com p reen d en d o investim entos em indústrias d e base, tran sp o rte, e n erg ia , frig o rífico s e agricultura.

N o período 1957-61, foi ex ecu ta d o o P lano de M etas d o G o v ern o Ju scelin o , ob jetivando, b asicam ente, a e x p an são d a infra-estru tu ra e o desen v o lv im en to de novos setores industriais. Seus m ais n o tó rio s resu ltad o s foram a im plantação da indústria autom obilística nacional e a co n stru ção d e B rasília.

A partir de 1961, paralelam ente à elab o ração e tentativa de im plantação de planos eco n ô m ico s, se intensificaram os e sfo rç o s v isan d o à in stitu cio n alização do sistem a nacional d e planejam ento. O pressu p o sto era d e q ue o planejam ento dev e­ ria s e r praticado com o processo co n tín u o p o r todos o s ó rg ão s d a adm inistração pública. A luz de d iretrizes em anadas d e um organism o central, seriam elaborados planos seto riais, program as e p rojetos, articulados en tre si e v oltados p a ra a c o n ­ secução d o s o b jetiv o s globais.

C onstitui m arco sig n ificativ o d a história d o planejam ento, a in stitu ição , em 1961, da C om issão N acional de P lanejam ento (C O P L A N ), ag en cia q ue teria com o finalidade assesso rar o P residente da R ep ú b lica em m atéria de planejam ento, além de prom over a co o rd en ação d o s órgãos seto riais e reg io n ais d e planejam ento.

A renúncia do P residente Jân io Q uadros co in cid iu com a in stalação da C O P L A N . A dotado o regim e parlam entarista, a C O P L A N tev e suas atribuições alteradas. C om a criação do carg o do M inistro E xtraordinário d o Planejam ento, cm setem bro de 1962, a C O P L A N foi reduzida à co n d ição de in stân cia e x c lu si­ vam ente técnica.

Para o p erío d o 1963-1965, foi e la b o rad o o P lan o T ricn al, q u e , em v erd ad e, não prosperou, em razão d as d esco n tin u id ad es adm inistrativas q ue im peraram no regim e p arlam entarista, culm inando com su a p ró p ria extinção.

É im portante salien tar q u e , no bojo da reform a adm inistrativa d e 1963, foi suprim ido o carg o de M inistro E xtraordinário do P lanejam ento, transferindo-se sua com petência para a C oordenação do P lanejam ento N acio n al, ó rg ão co legiado diretam ente su b o rd in ad o ao P residente da R epública.

D urante o regim e m ilitar, o p lanejam ento governam ental foi rev ig o rad o , a partir do restabelecim ento do cargo d e M inistro E xtraordinário para o P laneja­ m ento c C o o rd en ação E conôm ica, com a incum bência d e d irig ir e co o rd e n ar o Plano N acional de D esenvolvim ento E conôm ico, além de resp o n d er p ela co n cep ­ ção e ex ecu ção d o O rçam ento G eral da U nião e d as en tid ad es estatais.

A prim eira iniciativa de planejam ento, àq u ela é p o c a , foi o Program a de A ção G o v ern am en tal-P A E G , que co n stitu ía, de fato, uma resp o sta pragm ática às d ifi­ cu ld ad es en fren tad as pelo G o verno. N ad a o b stan te, trad u zia, vis-à-vis o Plano T ric n a l, um a m aior integração das p o líticas fiscal, m onetária, cam bial, c re d itíc ia e salarial. N a A dm inistração C astelo B ranco, foi elab o rad o , tam bém , o P lano D ece- nal (1 9 6 7 -1 9 7 6 ), q u e, e n tre tan to , jam ais passou d e um co n ju n to de relató rio s, e s­ tudos e recom endações.

C om e feito , o G o v ern o C o sta e S ilva o su b stitu iu , d e im ediato, p e lo P ro g ra­ R. S erv. Publ. B rasília, 117 (1): 37-48, ju n ./s e t. 1989 41

A C R IS E D O P L A N E JA M E N T O B R A S IL E IR O

m a E stratég ico de D esenvolvim ento — PE D (1 9 6 8 -1 9 7 0 ), o q ue interpretava o d e­ sejo d a nova adm inistração dc Fixar uma im agem autônom a. S u as prio rid ad es eram a reform a adm inistrativa, a ad o ção de um m odelo d c desen v o lv im en to auto-sus- tentado e a ex ecu ção de um a estratégia de com bate à inflação cen trad a no controle d e custos.

N o G o v e m o M édici, o Program a d e M etas e B ases para a A ção de G overno (197 0 -1 9 7 1 ) buscava um sentido m ais abrangente d o d e senvolvim ento, alentado p elo s ven to s d o “ m ilagre b rasileiro ” . A inda naquela A dm inistração, o I P lan o N a­ cional de D esenvolvim ento — PN D (197 2 -1 9 7 4 ) dá co n tin u id ad e ao P rogram a de B ases, m antendo a postura g randiloqüente e eleg en d o com o grandes o b jetiv o s n a­ cionais: in clu ir o B rasil, no espaço d e uma g eração , na categ o ria d as nações d e­ senv o lv id as; d u p licar, até 1990, a renda p e r cap ita do B rasil; e asseg u rar, em

1974, um crescim ento anual do PIB entre 8 e 10%. O I P N D era um a representa­ ção in eq u ív o ca da idéia q ue p rosperava à ép o ca, seg u n d o a qual o B rasil deveria se r e n te n d id o com o “ p o tência em erg en te” .

A A dm inistração G eisel adota o II P N D com o m arco b alisad o r de sua ação ad m in istrativ a, tendo com o pressu p o sto o “ binôm io indissolúvel do d esen v o lv i­ m ento e d a seg u ran ça” . R epresenta, certam en te, o m ais estru tu rad o e , ta lv e z , o m ais efe tiv o plano governam ental dc n o ssa h istó ria adm inistrativa. S ua estratég ia p reten d ia aju star a estru tu ra eco nôm ica à crise do p etróleo, c o n so lid ar um a socie­ dade industrial m oderna e co m petitiva, p rom over a ex p an são d o s program as de in­ fra-estrutura en erg ética, ap o iar a po lítica d e c iên cia e tecn o lo g ia, in teg rar o N or­ deste à econom ia nacional, o cu p ar p rodutivam ente a A m azônia e o C en tro -O este, c o n q u ista r m ercados ex te rn o s e im plem entar uma política social q ue o b jetiv asse a articu lação en tre e m p reg o e salário , a v alorização d o s recu rso s hum anos, a e x e c u ­ ção d e p ro jeto s urbanos para a p o p ulação carente e a suplem entação d a renda, p o u p a n ça e patrim ônio.

M algrado certo s insucessos - sobretudo n a política d c ajustam ento in tern o às d ificu ld ad es que perm eavam a econom ia internacional —, há um co n se n so quanto aos m éritos do II PN D , principalm ente no q ue co n cern e à im plantação de grandes in vestim entos em indústrias dc base (bens dc capital e insum os b ásico s), p o ssib i­ litando um signiFicativo avan ço no p ro cesso brasileiro de industrialização.

A p ó s o II P N D , o p ro cesso d e planejam ento sofreu uma drástica interrupção. N ão é fora de propósito dizer-se q ue o III PN D (197 9 -1 9 8 4 ) c o I P N D da N ova R ep ú b lica to m aram -se m eras peças retó ricas, sem q u alq u er com prom isso com a execu ção . A rigor, uma pantom ina qu e serv iu , ap en as, para d esab o n ar ainda mais o p lanejam ento nacional.

N esse co n tex to , cresceram as reaçõ es co n trárias à ação estatal d e cu n h o in- terv en cio n ista e , p o r ex ten são , à aç ão planejada, no eq u iv o cad o enten d im en to dc que tais práticas se confundem .

A h ostilidade ao planejam ento foi, além d isso , alim entada pelo ressurgi­ m ento de um a intensa a tiv id ad e política que pro cu rav a c o rrig ir o déFicit dem ocrá­ tico nacional. A sociedade c o s po lítico s, em p articu lar, p assaram a c ritic a r siste-42 R. S crv. Publ. B rasília, 117 (1): 37-48, ju n ./s e t. 1989

E v e ra rd o M acicl

m aticam cnte o estam ento tecn o b u ro c rático , v in cu lad o ao planejam ento, na presun­ ção de que o s m ales do regim e au to ritário estav am invariavelm ente a ele asso cia­ dos. A tecn o b u ro crac ia c o n v erteu -se no Ieviatã q ue deveria se r e rra d ic ad o d a cena político-adm inistrativa do Pafs.

A d esco n tin u id ad e do p ro cesso de p lanejam ento c o in c id iu , igualm ente, com a a ce leração da crise econôm ica c a d eb ilitação d o E stado en q u an to ag en te pro­ du to r d e b en s e serviços. O s problem as co n ju n tu ra is passam a te r um a indisfarçada prioridade.

A s v á r ia s c r is e s d o P la n e ja m e n to

T a is circu n stân cias geraram um a p ro fu n d a crise no planejam ento, sacrifican ­ d o q u alq u er perspectiva d e m édio e longo prazos.

E ssa c rise , v ista em su a g lo b alid ad e, é , cm verd ad e, m últipla, porque enfeixa um a crise de cred ib ilid ad e, um a crise de an sied ad e, um a crise técn ica e um a crise conceptual.

A crise de cred ib ilid a d e e s tá em basada, prim eiram ente, na falta de legitim i­ dade política. O longo abscntefsm o eleito ral produziu um fosso p ro fu n d o en tre a p o p ulação e o g overno. O C o n g resso N acio n al, san cio n ad o pelo voto p o p u lar, vê com d esco n fian ça as d ecisões governam entais. A s instituições interm ediárias, no­ vos a to re s no cen ário político n acio n al, reagem duram ente co n tra tudo aq u ilo que traz a m ais leve su sp eita d e autoritarism o — a ex em p lo d a s prop o siçõ es em anadas do p lanejam ento im positivo.

H á, tam bém , um inequívoco d escréd ito q u an to ao p o d e r m ítico d o E stado em p rom over a transform ação social. D e fato, c a d a vez m ais to m a-se p atente a in ca­ pacidade d e o E stado re sp o n d er às dem an d as so ciais, haja v ista um a in superada crise fiscal.

Isto p o sto , j á não se acredita no planejam ento, porque em v erdade não se crê no E stado.

A crise de a n sied ad e decorre da in cap acid ad e d e e n fren tar, com seren id ad e, a m agnitude e a prem ência dos problem as de cu rto prazo. N ão há tem po para for­ m ulação d e c a rá te r p rospectivo. A reg ra c o n siste em co n cen trar-se no aqui e ag o ­ ra. A s d ecisões devem ser d e n atureza exclusivam ente saz o n al, fazendo p rev alecer a razão m íope.

N ão é dem ais lem brar qu e o P lano C ru z ad o e seus sucedâneos cam inharam a passo trô p eg o , exatam ente porque não se p rev iu o natural d esdobram ento de me­ did as de efeito m eram ente tem porário, a exem plo d o co n g elam en to d e preços. Isto para n ão falar d e algo m ais am b icio so , com o a form ulação de um p ro jeto d e d e­ senvolvim ento abrangente.

Um a crise co njuntural n a p ro d u ção d e álcool com bustível já en seja uma rev i­ são n a o fe rta d e au to m ó v eis, pondo em risco p ro jeto s de largo a lc a n c e, encam p a­ d o s p elo s consum idores.

N ão qu e se dev a m inim izar o rig o r da co n ju n tu ra - m orm ente em co n tex to de R . S erv. P ubl. B rasília, 117 (1): 3 7 -4 8 , ju n ./s e t. 1989 ₄₃

A C R IS E D O P L A N E JA M E N T O B R A S IL E IR O

pro fu n d as incertezas no m undo econôm ico —, co n tu d o , 6 p reciso lem brar q ue as soluções para os problem as atu ais podem re sid ir na co n stru ção d e um p lan o de m édio e longo prazo s, q ue sin alize o futuro e ex p liq u e o presente.

A c rise tem , tam bém , sua dim ensão técn ica. O s plan o s revelam um a fre­ qüente in coerência entre o s o b jetiv o s e stab elecid o s e a insuficiência d o s m eios m obilizados. E sse distanciam ento ganha ev id ên c ia p alm ar quando se presum e ca­ pacidade resolutiva d o E stado em setores o nde sua ação é praticam ente nula ou, no m áxim o, indicativa.

C o n trib u i, para essa crise técn ica, uma re ite rad a n egligência em relação ao co n tro le e acom panham ento d o s planos. Inexiste uma av aliação sistem ática dos program as. P o r isso m esm o não se co g ita de revisão d o s plan o s q ue rapidam ente se to m am ob so leto s e , co n seq ü en tem en te, ineficazes.

C o n q u an to nos últim os an o s tenham se co n v ertid o em sim ples q uim era, à vista de um a inflação qu e rapidam ente corrói as d esp esas fix ad as, o s orçam entos revelam uma flagrante d issintonia com o s planos. S ua elaboração tem c u rso autô­ nom o, g u ard an d o relação apenas com a e x e cu ção em ex e rc íc io s p recedentes.

H á, p o r fim , um a crise conceptual no planejam ento. Suas estru tu ras o rg a n i­ zacio n ais n ão são suficientem ente claras q u a n to à s d iv ersas categ o rias qu e o inte­ gram . P o r exem plo, q u ais os lim ites, interfaces e vin cu laçõ es do planejam ento re ­ gional com o s planejam entos seto riais ou com o p lanejam ento eco n ô m ico o u , ain­ d a, com o p lanejam ento so cial? C om o inter-relacio n ar essas categ o ria s com vistas à adm inistração do desenvolvim ento?

A parentem ente trata-se de m era q u estão nom inalista. N ão é v erd ad e, todavia. À g u isa de ilu strar esse ponto d e vista, tom em os o caso de planejam ento regional. N a história da adm inistração p ú b lica brasileira, c u id o u -se sem pre d e esco im ar o planejam ento regional d o co n ju n to que en cerra a s dem ais categ o rias de p lan eja­ m ento, no entendim ento d e qu e dev e se r co n ferid a uma aten ção esp ecial — e infe­ lizm ente au tárq u ica - ao s problem as regionais.

O planejam ento regional, com base nessa h ip ó tese, ficou ju n g id o e x c lu siv a ­ m ente às regiões periféricas. E stabeleceu-se, assim , um dualism o o p eracio n al, porq u an to o planejam ento nacional, soi disant, passou a v o ltar-se para o d esen ­ volvim ento d as regiões centrais. O s program as regionais assum iram , em d eco rrên ­ c ia , c a rá te r estritam ente residual e com pensatório. E ssa relação co n flitu o sa finda, lam entavelm ente, p en alizando a s regiões m ais pobres.

N ão se trata de sem antizar o problem a. T o d a v ia , é ind isp en sáv el q ue se re ­ veja o posicionam ento do planejam ento regional no arcabouço geral do p laneja­ m ento. T o d o projeto, é ó b vio, tem en d ereço . P roduz rebatim entos locais. N ão há com o d isso ciar a ação regional das dem ais p olíticas públicas. A p referên cia, p o r­ tan to , dev e se r em fav o r da reg io n alização do d esenvolvim ento n a cio n a l, c o n tra ­ riam ente à o p ç ã o p o r program as regionais d e d esenvolvim ento, d e ex tra ção autár­ q u ica. A nálogo enten d im en to se ap lica à revisão d o papel ex ercid o p elo s o rg an is­ m os reg io n ais d e desenvolvim ento.

D e form a g en érica, d ev e-se p ro ced er à seg reg ação e su bseqüente articulação 44 _{R. Serv. P ubl. B rasília, 117 (1): 3 7 -4 8 , ju n ./s e t. 1989}

E v crard o M aciel

entre a s categ o rias an alíticas (plan ejam en to econôm ico, p lanejam ento social, pla­ n ejam ento reg io n al, planejam ento eco ló g ico etc.) e as categ o rias o p eracio n ais ou setoriais.

A s p o líticas econôm ica, so cial, reg io n a l, e co ló g ica, etc ., d everão in sp irar a co n c e p ção , atrav és d e m étodos iterativos, e o rie n tar a a v alia ção , em um a etap a p o sterio r, d o s projetos q u e, p o r c o n v en iê n cia o p e ra cio n al, são ag reg ad o s em seto ­ res (en erg ia, com unicação, tran sp o rtes, h ab itação , saneam ento, sa ú d e, ed u cação , ag ricu ltu ra, indústria, turism o etc.).

O f u t u r o d o p la n e ja m e n to

N ão se d ev e, é c la ro , sa c ra liz ar o instituto do planejam ento. E ntretanto, os sintom as cad a v ez m ais fortes de um a crise , que atinge o E stad o , a eco n o m ia, a S o ciedade e , até m esm o, as instituições p o líticas, exigem um esfo rço para q u e se esb o ce um pro jeto n acional d e d esenvolvim ento, q ue co n sig a c o n c ilia r ex p cctati- vas com escassez d e recu rso s, u rg ên cia dc so lu çõ es com v isão p ro sp ectiv a, rea­ lism o com flexibilidade. P rojeto assen tad o em um a am pla reform a d o E stad o de cu n h o m odem izante, q ue p ossibilite recom por aq u ela situ ação a qu e se referiu A lain T o u rain e, q u an d o qualifico u o E stado b rasileiro com o o m ais m oderno da A m érica L atin a e , p o r c e rto , d o T e rc e iro M undo.

E sse p ro jeto dev e c u id ar, desde logo, de o fe re c er so lu çõ es voltad as para re­ m oção das gran d es restriçõ e s ao desen v o lv im en to brasileiro. D esignadam ente:

(a) recu p eração d a p o u p an ça interna, m ediante in centivos ao crescim ento da p oupança privada e elim inação d o d éficit fiscal - en v o lv en d o co rte d e despesas (m aior e ficiên cia da m áquina g o vernam ental, co m bate sem tréguas à co rru p ção , p riv atização de em presas estatais e co n ce n tração das ativ id ad es púb licas em fun­ çõ es típicas de g overno) e ex p an são das receitas (com bate à so n eg ação , elevação da ca rg a tributária em seto res su b tax ad o s e elim inação de in centivos e subsídios, ressalvados aq u eles indispensáveis a um program a racional de in terv en ção públi­ ca);

(b) recuperação d a p oupança e x tern a, o q ue req u er um a postura favorável ao ing resso d e capital estran g eiro de risco e um a reneg o ciação da dívida ex tern a se­ gundo c ritério s de m ercado e resp ald ad a pelo ap o io p o lítico d o s g o v ern o s d o s paí­ ses c red o res, o q u e, a propósito, som ente logrará êxito se h o u v er a firm e d isp o si­ ção d e program ar e ex e c u ta r um p lan o co crente d e ajustam ento interno;

(c) integração do B rasil à econom ia in tern acio n al, rom pendo a c lássica ten­ dên cia b rasileira de insularidade econôm ica, tendo em c o n ta q u e, neste ex a to m o­ m ento, se form am im portantes blo co s com erciais em todo m undo;

(d) co rre ção d a s disto rçõ es ex isten tes na d istrib u ição p esso al, funcional e re­ gional d a ren d a, com o co n d içã o fundam ental à co n so lid a ção do m ercado in tem o e à aten u ação d o s dram áticos c o n flito s d istrib u tiv o s q ue se con statam no País;

(e) rev isão d iferen ciad a do papel do E stado na eco n o m ia, o qu e sig n ifica d i­ z e r q ue o seto r p ú b lico dev e ab rir esp aço à p articipação da iniciativa p riv ad a na-R . S erv. P ubl. B rasília, 117 (1): 3 7 -4 8 , ju n ./s e t. 1989 45

A C R IS E D O P L A N E JA M E N T O B R A S IL E IR O

q u clas áreas em qu e sua atu ação é reco n hecidam ente m ais ágil e eficien te, ainda q ue aten tan d o para a esp ec ific id ad e d e d eterm inadas regiões q ue reclam am a in­ te rv en ção estatal com o re q u isito p a ra instalar-se um p ro cesso d e desen v o lv im en to auto-sustentado;

( 0 co n tro le da inflação, a p a rtir d e um a co n sisten te co m binação d e p olíticas fiscal, m onetária e de ren d as, a par de m edidas q ue revertam as ex p ectativ as in fla­ cio n ária s e enfrentem , com determ in ação , o c a rá te r inercial d o processo.

É indiscutível q ue essas restrições abrigam am p las in ter-relaçõ es, d a í porque as m edidas visando a rem ovc-las devem se r sin crô n icas e integradas.

O p ro jeto d e d esenvolvim ento, igualm ente, d e v e ria p re scre v er a ex ec u ç ão de m edidas, co n tid as n as se g u in tes lin h as program áticas:

(a) retom ada d o s investim entos em infra-estrutura; (b) ex p an são d o s serviços sociais básicos;

(c) e ficien tização perm anente da econom ia;

(d) in ten sificação do uso e ex p lo ração de áreas periféricas: (e) preserv ação do patrim ônio ecológico.

E sses pontos têm o p ro p ó sito ap en as de se rv ir d e roteiro b ásico e , p o r c o n ­ seg u in te, ilu strativ o d a ab rangência e esc o p o de um projeto n acional de d ese n v o l­ vim ento q ue co n sig a superar a persistente crise q ue e stá afligindo o País. E laborá- lo é , seguram ente, m atéria bem m ais com plexa e árdua.

P o r o u tro lado, n ão há com o d esc o n h ecer q u e surgem realid ad es n o v as, após a prom ulgação d o novo te x to co nstitucional. D e fato, p ela prim eira v ez, o plane­ jam en to é previsto na C onstituição brasileira. O art. 2 1 , in ciso IX , inclui na com ­ petência da U nião a responsabilidade pela ela b o ra ç ão e e x e cu ção d e “ p lanos n a­ c io n ais e regionais de o rd en aç ão d o territó rio c d e desen v o lv im en to eco n ô m ico e so c ia l” . Já o art. 4 3 , ao tra ta r d as regiões g eo eco n ô m icas, retom a a idéia d o s pla­ nos reg io n ais, com o partes integrantes d o s plan o s n acio n ais d e d esenvolvim ento econôm ico e social. P o r fim , o art. 165, § 4 - , estabelece a ex ig ê n c ia d e q ue os " p la n o s e program as n acionais, regionais e se to ria is” sejam elab o rad o s cm c o n so ­ nância com o plano orçam entário piurianual.

A prim eira vista, parece ce rto qu e a in serção do planejam ento n a C o n stitu i­ ção elevou seu status na adm inistração pública. R aciocínio g en ero so , m as certa­ m ente ingênuo. É que tem os um a longa trad ição d e co n v erter em letra m orta a norm a co nstitucional. De q u alq u er form a, é preferível assim . A o m enos, h á a p o s­ sibilidade de q ue tudo ven h a a ter ê x ito , d esta feita so b o patro cín io d a C o n stitu i­ ç ã o , o q ue faz ressaltar o c a rá te r em blem ático d e ssa novidade.

M ais im portante que isso é a co n v ic ção de que há um n o v o balan ceam en to de p o d er nas relaçõ es entre o E xecutivo e o L eg islativ o , p osto q ue vivem os em um regim e q ue passou a ser denom inado “ presidencialism o co n g re ssu a l” . O plano n ão ap en as re q u e r a ap rovação do C o n g resso N acio n al, m as sobretudo re su lta rá de um a elab o ração com partida e n tre o E xecu tiv o e o L egislativo.

N esse sen tid o , tem os ainda um a longa e strad a a trilh ar para qu e se previnam situações an álo g as ao im passe recentem ente verificad o na a p ro v ação da lei o rç a ­ 46 _{R . S erv. Publ. B rasília, 117 (1): 37-48, ju n ./s e t. 1989}

C v crardo M aciel

m entária relativa ao e x ercício de 1989. A té q ue se ap ag u e a m em ória de um re g i­ me q ue o ferecia priv ilég io s im periais ao E x ecu tiv o , haverem os de n o s d efro n tar com inúm eras d ificu ld ad es q ue ex ig irão exercício s fecundos d e e n g en h aria p o líti­ c a para superá-las.

A lém d isso , é n ecessário q ue o planejam ento ced a lu g ar à razão d ialó g ica, q ue reclam a a necessidade de p articip ação d e seto res o rg an izad o s da sociedade na elab o raç ão e av aliação d o s p lan o s, sem c o n cessõ es, to d av ia, a p ressõ es corporati- vistas. F elizm ente, j á n ão é m ais o tem po d o p lanejam ento im perativo, intrinsica- m ente ligado à idéia d e um E stado oniscien te e o n ipotente.

D e resto , é refo rçar o entendim ento d e q ue o plano co n stitu i n ão só o azi- m ute que perm ite o rie n ta r a ação do E stado e d a S o cied ad e, m as a e x p ressão d e­ m ocrática da v ontade nacional. C aso c o n trá rio , cam inharem os todos com o o s c a­ v alo s a que se referia E lias C anetti: “ C av alo s que n ão se alim entam de fen o , mas do ruído do seu p ró p rio g a lo p e ” .