Aurora Leonor Freixo
GESTÃO DE ARQUIVOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
DO ESTADO DA BAHIA:
da prática burocrática ao discurso gerencialista
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação da Universidade Federal da Bahia, como requisito para obtenção do grau de Mestre em Ciência da Informação.
Orientador: Prof. Rubens Ribeiro Gonçalves da Silva, Dr. Ci. Info.
Salvador - Bahia 2007
Freixo, Aurora Leonor
F932g Gestão de arquivos na Administração Pública do Estado da Bahia: da prática burocrática ao discurso gerencialista / por Aurora Leonor Freixo - 2007.
168 f. : il ; 21x29,7cm. Datilografado
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal da Bahia, Instituto de Ciência da Informação, 2007
“Orientação: Prof. Dr. Rubens Ribeiro Gonçalves da Silva, Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação”
1. Gestão de Arquivos 2. Administração Pública 3. Bahia I. Título CDD: 025.171.352.098.142
Autorização para Reprodução por Programas de Comutação Bibliográfica
FREIXO, Aurora Leonor. Gestão de Arquivos na Administração Pública do Estado da Bahia: da prática burocrática ao discurso gerencialista. 2007. 167 p. il. Dissertação (Mestrado em Ciência da Informação) - Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação, Instituto de Ciência da Informação, Universidade Federal da Bahia, Salvador.
Autorizo a reprodução parcial ou total deste trabalho para fins de comutação bibliográfica. Salvador, 25 de abril de 2007.
GESTÃO DE ARQUIVOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO ESTADO DA BAHIA:
da prática burocrática ao discurso gerencialista
Aurora Leonor Freixo
Dissertação submetida ao corpo docente do Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação, do Instituto de Ciência da Informação da Universidade Federal da Bahia
(POSICI; UFBA/ICI), como parte dos requisitos à obtenção do grau de Mestre.
____________________________________ Prof. Dr. Rubens Ribeiro Gonçalves da Silva
Orientador
____________________________________ Profa. Dra. Maria Tereza Navarro de Britto Matos
Examinador Interno
_____________________________________ Prof. Dr. José Maria Jardim
Meus agradecimentos serão, em primeiro lugar, a todos aqueles que participaram, direta ou indiretamente, da pesquisa de campo, fornecendo depoimentos importantes para a consecução dos objetivos desta investigação, ou apenas atuando para facilitar meu acesso às pessoas mais indicadas a prestar os esclarecimentos.
Na SAEB: Dr. Abmar Figueiredo, Dra. Gilda Gordilho, Jaqueline Cerqueira, Nelma Carneiro, Carla Santiago, Cilmaria Silva, Ana Terezinha Neves. Na SCT: Dra. Josete Oliveira, Nívea Regina Sales e Délia Fernandes. Na SEGOV: Dr. Juraci Carvalho, Maria Clara Miranda, Jane Fonseca, Simone Melo, Eliana Bandeira, Eliane Vilela, Maria Conceição Ribeiro. Na SEPLAN: Sheila Viegas. Na SEAGRI: Dr. Washington Santana, Eduardo Penedo, Antonio Cesar Oliveira, Luzinete Rodrigues. Na SICM: Dr. Adalberto Ribeiro, Dr. Zenaldo José dos Santos e Bernadeth Costa. Na SEDUR: Dr. Rômulo Cravo, Lucia Bitencourt e Raphael Souza. Na SESAB: Dr. Virgílio Abreu, Dalvo Neves Filho, Conceição Ferreira e Sandra Lima. Na PRODEB: Dr. Herivelto Rocha, Dorismar Caribé, Wilamo dos Santos, Osvaldo Ribeiro e Jorge Henrique Vasconcelos. Na FAPESB: Dr. Armênio Guimarães, Adriana Sampaio, Carmem Lucia Paim e Laise Assis. No TCM: Claudionor de Morais Junior e Paulo Roberto Dias. Na DESENBAHIA: Dr. Luiz Motta e Rita Amaral. No IPRAJ: Dr. Edelvino Góes, Vladimir Guerreiro, José Luiz e Maria Auxiliadora Almeida. No PLANSERV: Dr. Nelson Mota, Katia Carvalho, Vânia Lobo, Alfredo Grosso e Ana Cristina Santos.
Um carinho especial à Graça Teixeira que, há muitos anos, me abriu uma pequena porta no início deste longo caminho, que não deixamos mais de percorrer juntas.
Um agradecimento sincero às minhas amigas Helenivalda Alves pela dedicação na revisão final do trabalho, Suzana Ferreira pela orientação técnica quanto à aplicação das normas requeridas e Aida Piva pelas traduções impecáveis sempre que precisei.
Para Luciana e Caio Adan, secretários do Programa de Pós-Graduação, pelas orientações administrativas e apoio em todas as etapas do projeto, meus sinceros agradecimentos. Aos professores do POSICI, meu agradecimento pelas agradáveis horas de estudo.
Ao Prof. Rubens Ribeiro, orientador competente, não poderia deixar de registrar meu profundo orgulho por ter tido o privilégio de sua orientação segura e disciplinada, que muito contribuiu para o êxito deste projeto.
“Se de quatro coisas procurássemos uma só e se esta se nos apresentasse no começo, limitaríamos a isso nossas pesquisas; e se de começo encontrássemos as três primeiras, por isso mesmo conheceríamos a que procuramos; porque não poderia ser outra senão a que nos falta achar”. PLATÃO, 1970
RESUMO
Este estudo investiga os mecanismos de implementação de uma política de arquivos, no âmbito da Administração Pública do Estado da Bahia, partindo da hipótese de que, se os documentos fazem parte de todas as épocas, regendo as relações entre os governos, as organizações e as pessoas, a eficácia da máquina pública está diretamente relacionada ao tratamento da documentação originada das suas atividades, ou seja, da administração de seus arquivos. O objetivo principal foi o de investigar se as reformas administrativas implementadas nos últimos 40 anos no Estado da Bahia trataram adequadamente os serviços de arquivo e atividades correlatas, nos órgãos da Administração Pública Estadual, do ponto de vista das estruturas organizacionais e dos sistemas, além de verificar o grau de participação dos arquivistas nas tomadas de decisão relativas à implementação de sistemas administrativos e estruturas operacionais.
PALAVRAS-CHAVE: políticas públicas, gestão de arquivos, arquivologia, ciência da informação
ABSTRACT
This study examines the mechanisms of implementation of a records policy, in the Public Administration of the State of Bahia. It starts with the hypotesis that if the documents are a part of all phases governing the relationship between governments, organizations and the people, the effectiveness of the public machine is directly related to the treatment of the documentation originated from its activities: the records management. The main purpose was to evaluate if the administrative reforms implemented in the past 40 years in the State of Bahia have adequately dealt with the services of archives and correlated activities in the organs of the State Public Administration from the point of view of the organizational structures and systems. In addition, it verifies the degree of participation of the archivists regarding decisions related to the introduction of administrative systems and operational structures.
KEY-WORDS: public policies, records management, archivology, information science.
Figura 1: Estrutura organizacional do Departamento de Administração Geral, em 1966.. 111
Figura 2: Estrutura dos Serviços de Administração Geral, em 1966 ...112
Figura 3: Estrutura organizacional do Departamento de Administração Geral, em 1981.. 113
Figura 4: Estrutura organizacional da Secretaria da Administração, em 1983 ...116
Figura 5: Estrutura organizacional da Secretaria da Administração, em 1991 ...118
Figura 6: Estrutura das Diretorias Gerais nas Secretarias de Estado, em 1998 ... 122
Figura 7: Vinculação dos serviços de arquivo e protocolo ... 123
Figura 8: Estrutura organizacional da Secretaria da Administração, em 2005 ...124
Figura 9: Condições de armazenamento de documentos ...130
Figura 10: Perfil dos responsáveis pelos serviços de protocolo ... 130
Figura 11: Perfil das equipes de protocolo por tipo de vínculo ... 131
Figura 12: Perfil das equipes de protocolo por grau de escolaridade ... 131
Figura 13: Perfil dos responsáveis pelos serviços de arquivo por tipo de vínculo ... 132
Figura 14: Perfil dos responsáveis pelos serviços de arquivo por grau de escolaridade ... 133
Figura 15: Perfil das equipes de arquivo por tipo de vínculo ... 134
Figura 16: Oferta de treinamento para as equipes de arquivo e protocolo ... 135
Figura 17: Distribuição de funcionários por gênero ... 135
Figura 18: Recursos informacionais disponíveis nos serviços de protocolo ... 136
Figura 19: Recursos informacionais disponíveis nos serviços de arquivo ... 138
Figura 20: Documentos normativos encontrados nos serviços de protocolo ... 139
Figura 21: Nível de delegação dos serviços de protocolo ... 140
Figura 22: Ferramentas de trabalho nos serviços de arquivo ... 142
QUADRO 1: Órgãos do Poder Executivo ... 92
QUADRO 2: Órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário ... 92
QUADRO 3: Natureza das atividades ... 92
QUADRO 4: Órgãos selecionados segundo a natureza da atividade - 1o nível ... 93
QUADRO 5: Órgãos selecionados segundo a natureza da atividade - 2o nível ... 94
QUADRO 6: Resultado da amostra ... 95
QUADRO 7: Sistemas que disciplinam as atividades de documentação e arquivo na Administração Pública Federal ... 108
QUADRO 8: Resumo dos instrumentos legais que regulamentam as atividades do Arquivo Público do Estado ... 126
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
APEB Arquivo Público do Estado da Bahia
ASPLAN Assessoria de Planejamento
CADCT Coordenação de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CBPM Cia Baiana de Pesquisa Mineral
CDA Centro de Desenvolvimento da Administração
CEDI Centro de Documentação e Informação
CEDIN Centro de Desenvolvimento da Informática Pública
CILED Centro Informatizado de Legislação e Documentação
CMG Casa Militar do Governador
CODAE Coordenação de Desenvolvimento da Administração Estadual
CONARQ Conselho Nacional de Arquivos
CONDER Cia de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Salvador
COSEN Coordenação do Sistema de Encargos Auxiliares
DAG Departamento de Administração Geral
DASP Departamento de Administração do Serviço Público
DEMAT Departamento de Material
DENA Departamento de Encargos Auxiliares
DEPAT Departamento de Patrimônio
DESENBAHIA Agência de Fomento do Estado da Bahia DESENBANCO Banco de Desenvolvimento do Estado da Bahia
DMA Diretoria de Modernização Administrativa
DSP Departamento do Serviço Público
EAD Escola de Administração da UFBA
EBD Escola de Biblioteconomia e Documentação
EGBA Empresa Gráfica da Bahia
EMBASA Empresa Baiana de Águas e Saneamento
FAPESB Fundação de Amparo a Pesquisa no Estado da Bahia
FPC Fundação Pedro Calmon Centro de Memória e Arquivo Público
FUNDESP Fundação Escola de Serviço Público
IAPSEB Instituto de Assistência e Previdência do Servidor do Estado da Bahia
IBAMETRO Instituto Baiano de Metrologia
ICA Conselho Internacional de Arquivos
ICI Instituto de Ciência da Informação
IPRAJ Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária
JUCEB Junta Comercial do Estado da Bahia
NDA Núcleo de Desenvolvimento da Administração
PLANSERV Assistência à Saúde dos Servidores Públicos Estaduais
PRODEB Companhia de Processamento de Dados do Estado da Bahia
PROGERIR Programa de Gestão da Administração Pública
SAC Serviço de Atendimento ao Cidadão
SAEB Secretaria da Administração do Estado da Bahia
SAG Serviço e/ou Superintendência de Administração Geral
SCIELO Biblioteca Científica Eletrônica on-line
SCT Secretaria da Cultura e Turismo
SEA Sistema Estadual de Administração
SEA Sistema Estadual de Arquivos
SEAGRI Secretaria da Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária
SEC Secretaria da Educação e da Cultura
SEDDO Serviço de Distribuição de Documentos Oficiais
SEDUR Secretaria do Desenvolvimento Urbano
SEGOV Secretaria do Governo
SEMOR Secretaria de Modernização e Reforma do Estado
SEP Sistema Estadual de Protocolo
SEP Sistema Estadual de Protocolo
SEPLAN Secretaria do Planejamento
SESAB Secretaria da Saúde do Estado da Bahia
SIARQ/CD Sistema de Arquivo da Câmara dos Deputados
SICM Secretaria da Indústria, Comércio e Mineração
SIGA Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo
SINAR Sistema Nacional de Arquivos
SISG Sistema Integrado de Serviços Gerais
SISP Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justiça
TCM Tribunal de Contas dos Municípios
TJ Tribunal de Justiça do Estado da Bahia
UFBA Universidade Federal da Bahia
SUMÁRIO
RESUMO ... 6
ABSTRACT ... 7
LISTA DE ILUSTRAÇÕES ... 8
LISTA DE QUADROS E TABELAS ... 9
LISTA DE SIGLAS ... 10
1 INTRODUÇÃO ... 13
2 A DIMENSÃO INDIVIDUAL ... 21
2.1 O senso comum como matéria-prima da ciência ... 21
2.2 Estruturas formais e instituições invisíveis ... 28
2.2 O Estado como síntese ... 34
3 A DIMENSÃO PÚBLICA ... 40
3.1 Da colônia portuguesa ao país do futuro ... 40
3.2 Bahia: uma casa portuguesa com certeza ... 44
3.3 O Leviatã baiano no contexto das reformas administrativas ... 49
4 A DIMENSÃO INFORMACIONAL ... 63
4.1 Informação, documento e arquivo ... 63
4.2 Acesso aos arquivos no Estado brasileiro ... 73
4.3 Gestão de documentos e políticas públicas de arquivo ... 79
4.4 Sistema, organização e totalidade ... 82
5 A DIMENSÃO METODOLÓGICA ... 87
5.1 Revisão de literatura e pesquisa documental ... 87
5.2 A pesquisa de campo ... 90
6 A DIMENSÃO ARQUIVÍSTICA ... 99
6.1 A estruturação dos serviços de arquivo na Administração Federal 99 6.2 A estruturação dos serviços de arquivo no Estado da Bahia 110 6.3 Pessoas, recursos e processos de trabalho nos serviços de arquivo e protocolo . 127 7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 144
REFERÊNCIAS ... 150
1 INTRODUÇÃO
Este estudo investiga os mecanismos de implementação de uma política de arquivos, no âmbito da Administração Pública do Estado da Bahia, partindo da hipótese de que, se os documentos dão suporte às ações governamentais, regendo as relações entre o Estado, as organizações e as pessoas, a eficácia da máquina pública está diretamente relacionada ao tratamento da documentação originada das suas atividades, ou seja, da administração de seus arquivos.
Alguns pressupostos foram estabelecidos, inicialmente, como forma de delimitar o cenário onde nossa investigação se acha inserida, quais sejam:
• O Estado é incapaz de atender às exigências básicas da sociedade;
• Seu aparelho burocrático é ineficiente;
• A ineficiência do Estado se deve à sua incapacidade de implementar técnicas
racionais e modernas de gestão no sistema administrativo;
• A eficácia do sistema depende da modernização técnica do aparelho
administrativo;
• O administrador público não reconhece a importância do arquivo como fonte de
consulta para tomada de decisão;
• A estruturação dos serviços arquivísticos não favorece a implantação de programas
de gestão documental;
• O processo de informatização da Administração Pública não é solução para os
problemas que os processos manuais não conseguiram resolver.
Nos últimos anos, a eficiência da administração pública tornou-se tão essencial para a sobrevivência dos Estados democráticos que a reforma do seu aparelho passou a ser orientada predominantemente pelos valores da eficácia e qualidade na prestação de serviços e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas instituições.
Entretanto, a cada mudança de governo verifica-se a descontinuidade de programas e projetos, por total desconhecimento dos atos praticados por administrações anteriores, cujos registros encontram-se, muitas vezes, inacessíveis nos arquivos. Isto se dá, em grande parte, porque os arquivos - tratados aqui como função gerencial - têm sido relegados, como se a tarefa de gerenciar, guardar, conservar documentos e disseminar conteúdos informacionais fosse uma atividade menor.
A partir de uma experiência empírica, adquirida através de nossa intensa participação em inúmeros projetos nessa área, junto a órgãos do Governo Estadual, em diferentes momentos, formulamos o seguinte problema de pesquisa: a desorganização estrutural dos serviços de arquivo em todos os níveis da Administração Pública tem se refletido diretamente nas múltiplas relações da sociedade com o Estado?
Em vista da amplitude dessa questão, realizar um estudo desta natureza foi um desafio que se apresentou desde o momento da elaboração do projeto. A angústia de percorrer a infindável trilha do conhecimento se mostrou desde a primeira linha, a mais difícil de todas. Por onde começar depois de tantas leituras e tantas andanças? Pascal expressou de forma simples esta incerteza ao declarar que “a última coisa que se encontra ao fazer uma obra é a compreensão do que se deve colocar em primeiro lugar” (PASCAL, s.d. apud GOLDMAN, 1979, p.7).
Diferente das Ciências Naturais, onde as hipóteses podem ser comprovadas através de testes em laboratório, estabelecendo princípios universais de causa e efeito, as Ciências Sociais possuem algumas características específicas que tornam mais difícil o estabelecimento de princípios gerais, visto que o laboratório é o meio social, o homem é objeto e sujeito do estudo, e a história o cenário onde se desenrolam todas as ações que buscamos compreender. Em virtude dessas peculiaridades, podemos chegar a diferentes resultados, visto que qualquer conclusão depende de como interpretamos as diferentes situações e as inúmeras variáveis envolvidas.
Ao nos lançarmos a uma investigação no campo da Ciência da Informação, nos deparamos com diferentes caminhos possíveis de serem trilhados em direção ao conhecimento, e este como condição para a ampliação da consciência e da percepção do mundo que, não apenas nos cerca, mas também nos insere e nos transforma, e é por nós transformado, num eterno devir.
Partindo do olhar inicial sobre a realidade, buscamos identificar os aspectos mais significativos do nosso objeto de estudo, levando em conta a complexidade da realidade que se oculta no dia-a-dia da Administração Pública, para embasar a construção da realidade científica que pretendíamos abordar.
Assim, entendemos que o primeiro passo nesta jornada foi estabelecer com clareza nosso objetivo, qual seja: investigar se as reformas administrativas implementadas nos últimos 40 anos no estado da Bahia trataram adequadamente os serviços de arquivo e atividades correlatas, nos órgãos da Administração Pública Estadual, do ponto de vista das estruturas organizacionais e dos sistemas.
A partir desse objetivo maior, definimos algumas especificidades do estudo, onde nos propusemos a:
• analisar as reformas do Estado, a partir da segunda metade do século XX, com enfoque para as reformas realizadas pelo Governo do Estado da Bahia, desde 1966;
• verificar como têm sido implementadas as políticas de arquivo na Administração Pública do Estado da Bahia, sob a ótica das estruturas e dos sistemas introduzidos pelas várias reformas administrativas;
• verificar o grau de participação dos arquivistas nas tomadas de decisão relativas à implementação de sistemas administrativos e estruturas operacionais.
Desse modo, nosso estudo se acha estruturado em quatro capítulos que se agregam em torno da problemática que se pretendeu investigar, resumindo as dimensões do homem, do Estado, da informação e dos conceitos para, ao final, traduzir-se na dimensão arquivística, descrevendo um amplo cenário dessa realidade na Administração Pública da Bahia.
No Capítulo 2, tentamos refletir sobre o processo de construção do conhecimento como processo exclusivo do homo-sapiens e como elemento primordial do processo de expansão da consciência. Da leitura de vários autores, encontramos em Marx (1974, 1978, 2006) e Engels (1978, 2005, 2006) não só a fundamentação teórica que melhor nos ajudou a entender o cenário que nos propusemos a investigar, mas também a abordagem metodológica que buscamos adotar desde o início para orientar nosso estudo.
Com base na concepção materialista da história, fundamentamos muitas de nossas reflexões no pensamento desses autores, especialmente por que concordamos com a afirmativa de que “em toda época histórica, a produção econômica e a estrutura da sociedade, necessariamente dela decorrente, constituem a base da história política e intelectual dessa época” (ENGELS, s.d. apud LASKI, 1978, p.82).
Buscamos, também, através da leitura de Bobbio, compreender a importância do movimento da história e dos processos de transformação da sociedade:
[...] era importante transformar o mundo, mas, para transformá-lo, era necessário antes de tudo compreendê-lo [...] relacionar os problemas do presente aos do passado, definir os conceitos fundamentais [...] dar-se conta de que a história, com seus problemas não resolvidos, não recomeça a cada geração (BOBBIO, 1997, p.15).
Da leitura de Capra (2002) tiramos interessantes lições, advindas de uma abordagem que integra as dimensões biológica, cognitiva e social da vida, e que nos possibilitaram construir nossas observações partindo do menor para o maior, do micro para o macro, da
célula para o corpo, do homem para o Estado, e, em todos os níveis, na direção contrária, sem perder de vista a idéia de totalidade, do homem e da sociedade.
Por outro lado, ao adentrarmos um campo tão vasto como a investigação dos mecanismos de implementação das políticas de arquivo no âmbito da Administração Pública não poderíamos deixar de embasar nossas reflexões no estudo das instituições e dos sistemas de organização que as comunidades humanas formam desde os seus primórdios, como ponto de referência para compreender a formação do Estado e suas múltiplas relações com a sociedade. Douglas (1998) e Bartholo Jr (1986) foram dois autores fundamentais para a compreensão do processo de formação das instituições e das organizações.
Durante a elaboração do projeto de pesquisa, uma de nossas principais preocupações foi a de escolher uma metodologia de investigação que possibilitasse o entendimento do panorama da gestão documental nos órgãos estaduais da Bahia, a partir do estudo dos fatores histórico-sociológicos que influenciaram e configuraram o cenário da Administração Pública atual.
Por entender que o procedimento histórico apresentou-se como o que melhor poderia auxiliar-nos nessa tarefa, pois segundo Lakatos (2003, p.107) “consiste em investigar acontecimentos, processos e instituições do passado para verificar a sua influência na sociedade de hoje”, procuramos, no Capítulo 3, traçar o panorama da história sob a ótica que nos interessa abordar, possibilitando uma análise dialética da formação do Estado e da Administração Pública brasileira, visto que o contexto histórico-cultural influencia, altera e dá forma às instituições, exigindo o estudo de suas origens e desenvolvimento para uma compreensão mais adequada do papel que desempenham na atualidade.
Da seleção de autores que pudessem nos ajudar nessa tarefa, destacamos Prado Jr (1986) e Faoro (1984), que nos auxiliaram com dois grandes clássicos da historiografia brasileira. O primeiro, com forte abordagem marxiana, interpreta os acontecimentos históricos com base em fatores sócio-econômicos para explicar o processo de formação do Estado a partir do ponto de vista das relações de trabalho e da exploração comercial de que o Brasil padeceu desde os seus primórdios, identificando essas relações como importante fator na construção da sociedade brasileira, suas virtudes e seus vícios.
Já o segundo interpreta a constituição do Estado brasileiro a partir da herança da colonização portuguesa, através de uma visão weberiana, chegando a questionar o marxismo tradicional, numa abordagem que parte das condições exteriores para explicar o interior da realidade brasileira. Faoro foi um dos pioneiros a adotar a abordagem weberiana para
entender o Brasil, trabalhando com categorias adaptadas à realidade brasileira, tais como, patrimonialismo e estamento burocrático.
Com base nessas leituras refletimos, em primeiro lugar, sobre o Estado brasileiro, que abriga características muito peculiares na sua formação, com forte predominância colonial até o início do século XIX e uma administração voltada essencialmente para o atendimento aos interesses da Corte portuguesa e, a partir daí, tentamos compreender as transformações nas funções dessa instituição, em virtude das mudanças ocorridas no cenário mundial a partir do século XX, bem como o esforço brasileiro para se consolidar como Estado soberano nos dias atuais.
Em seguida, buscamos verificar a influência do Estado português na formação da Administração Pública na Bahia como elemento incontestável, mais marcante do que em qualquer outro estado da Federação, estendendo-se à conformação da sociedade em todos os seus níveis e classes sociais.
Para isso contamos com historiadores baianos, como Tavares (2000) e Matta (2000), que nos proporcionaram um panorama bastante detalhado da formação deste estado da Federação e sua administração, possibilitando fundamentar a análise das condições político-sociais-econômicas da Bahia, para a construção do quadro que apresentamos como resultado da pesquisa.
A intenção de discutir as possibilidades de aplicação das políticas de arquivo no âmbito do Governo do Estado da Bahia nos fez voltar o olhar para as estruturas organizacionais, que facilitam ou dificultam a operacionalização das ações necessárias à implementação dessas políticas, seja em que área for, bem como fundamentar essa análise nas formas de administração adotadas em diferentes épocas.
Desse modo, ao nos debruçarmos sobre as reformas do Estado implementadas no decorrer do século XX, nos deparamos com um tema apaixonante, porém de uma amplitude que chegou a extrapolar nossa proposta de pesquisa, descortinando uma temática extremamente complexa em relação ao universo de estudo, motivo pelo qual tratamos dessa questão apenas como pano de fundo para a investigação que empreendemos.
Situando o arquivo como fonte de consultas para tomada de decisão, para o planejamento estratégico, para o atendimento às demandas da sociedade, entre outros, no seu uso administrativo e imediato, e como repositório da história ao reunir os registros das ações governamentais em todos os seus níveis, buscamos tirar da leitura dos diversos planos de reforma do Estado brasileiro elementos que pudessem servir como base para a análise da
prática cotidiana nos arquivos, no que diz respeito ao acesso democrático aos documentos, decorrendo daí a participação popular nas decisões do Estado.
O referencial teórico sobre as reformas estruturais da Administração Pública brasileira fundamentou-se em artigos de Bresser-Pereira (1980, 1996, 1999, 2000), Motta (1980), Diniz (2000), Guerzoni Filho (1996) e Kliksberg (1994) no plano federal, além de Carvalho Neto (2003), Nogueira (1998), Pinho (1998) e Souza (2003) no plano estadual, com o contraponto crítico de Andrews e Kouzmin (1998), além de uma ampla pesquisa baseada na legislação relativa ao tema (BRASIL; BAHIA).
Por outro lado, ao enveredar pelos caminhos da pesquisa científica, entendemos a importância de abordar, mesmo que sumariamente, a questão da expressão formal do conhecimento que se realiza pela linguagem. Definir a linguagem como o meio comunicativo em que se geram e transmitem pensamentos e conhecimentos, por meio dos quais se estabelecem relações de interpretação e conceituação do mundo, nos ajuda a compreender melhor a necessidade de fundamentar nossas leituras em um entendimento claro dos conceitos que utilizamos em nossas reflexões.
Desse modo, nos entregamos, no Capítulo 4, a uma reflexão acerca dos conceitos representativos das idéias que usamos comumente em nosso discurso, porém nem sempre devidamente compreendidos nos contextos em que são utilizados. Embora tratando de termos empregados constantemente na linguagem cotidiana, bem como por pesquisadores de outras áreas do conhecimento, observamos que algumas questões podem ser levantadas sobre os mesmos, a partir de outros conceitos que parecem ser necessários à Ciência da Informação e à Arquivologia.
Como não podia deixar de ser, tratamos de forma integrada os conceitos de
informação, documento e arquivo, já que há inúmeras definições, algumas diametralmente
opostas na sua formulação, ou com significados dúbios, até mesmo porque vários conceitos se expressam através do uso integrado desses termos.
Da mesma forma buscamos refletir sobre algumas questões relacionadas ao direito de acesso aos arquivos, ao estabelecimento de políticas públicas para a área e à gestão documental. Por fim, tratamos dos conceitos de sistema, organização e totalidade, já que toda a estruturação da Administração Pública está baseada na organização sistêmica das atividades, incluindo os sistemas por nós analisados.
Por acreditarmos que os fatos não podem ser considerados fora de um contexto social, político e econômico, nos voltamos, desde o início, para a aplicação do método dialético. A
abordagem dialética se fundamenta na idéia de que no mundo não há nada de eterno, tudo se modifica, tudo se desenvolve, portanto, todo fenômeno, seja na natureza como na sociedade, deve ser considerado do ponto de vista do seu movimento, nunca como algo estático, cristalizado. Como método de análise, a dialética propõe evidenciar as contradições da realidade social e resolvê-las no curso do desenvolvimento histórico.
A opção por uma abordagem dialética nos permitiu desenvolver a investigação de um complexo de processos, e não como um complexo de coisas acabadas. As “coisas” aparentemente estáveis, assim como seus reflexos intelectuais em nosso cérebro (as idéias), mudam incessantemente, numa espécie de desenvolvimento progressivo, onde o fim de um processo se transforma no princípio de outro, como um todo unido, condicionando objetos e fenômenos reciprocamente.1
O grande mérito da adoção do método dialético para um estudo desta natureza foi a possibilidade de partir do esquema geral, da essência, às manifestações empíricas, de tal modo que os detalhes dessas manifestações foram se ligando a situações históricas localizadas no tempo e no espaço, formando um quadro referencial do objeto estudado na sua totalidade.
Como veremos no Capítulo 5, a abordagem dialética possibilitou integrar nossas leituras em conjuntos significativos cada vez mais amplos, associando origens, autorias e épocas ao conjunto da vida social, econômica e política.2
O fato de ser um método aberto, superando-se constantemente, exigiu o reexame permanente da teoria e a crítica da prática. Não existe nenhum critério de relevância que possa determinar que um ponto de vista seja mais válido do que outro. Por isso mesmo, procuramos manter, durante todo tempo, uma postura de autocrítica e reconhecer as limitações que poderiam nos ser impostas em virtude de inúmeras variáveis que se apresentassem durante o desenvolvimento da investigação.
Ao fazermos um retrospecto da legislação brasileira que regula as atividades arquivísticas nos órgãos da Administração Pública, de modo a analisar a aplicabilidade desses instrumentos, com ênfase especial na Administração Pública da Bahia, identificamos inúmeras distorções nos textos legais que dificultam a efetiva implementação de uma política de arquivos, seja no plano nacional, seja no plano estadual, em virtude da ausência de consolidação e interação entre os vários dispositivos, da falta de clareza dos conceitos utilizados e da dicotomia entre as normas e a organização estrutural dos serviços.
1 Cf. LAKATOS, 2003. 2 Cf. GOLDMAN, 1979.
Reunindo, no Capítulo 6, os resultados da pesquisa de campo, realizada através de entrevistas com os responsáveis pelas atividades de arquivo e protocolo em quatorze órgãos públicos, bem como o resultado do levantamento realizado em fontes primárias (leis, decretos, portarias, instruções, planos etc.), além de documentos relativos às reformas implementadas pelo Governo da Bahia ao longo dos últimos 40 anos, tentamos traduzir, da maneira mais precisa possível, o atual cenário da gestão de arquivos na Administração Estadual, sempre em analogia com as ações empreendidas pela Administração Federal.
Há inúmeros fatores que devem ser levados em conta ao se pretender implementar uma política de arquivos na Administração Pública, considerando especialmente os recursos técnicos e as estruturas organizacionais capazes de dar suporte à efetivação dos objetivos propostos. Em outras palavras, é necessário considerar a dimensão política e a dimensão técnica, de modo a possibilitar a formulação e viabilização de uma política pública arquivística.
A confirmação dessa necessidade fica mais evidente ao demonstrarmos, ainda no Capítulo 6, as dicotomias existentes entre a legislação, as estruturas organizacionais, os sistemas e, especialmente, o grau de participação dos profissionais envolvidos com a produção, uso e destinação de documentos na Administração Estadual, especialmente quando se trata do processo político-decisório.
Como poderá ser observado nas conclusões a que chegamos, a legislação brasileira sobre o assunto é, hoje, bem mais profícua do que há alguns anos, entretanto, a aplicação desses instrumentos está diretamente relacionada à qualidade das estruturas organizacionais, dos processos de trabalho e das pessoas responsáveis pela sua viabilização.
Ao final, concluímos que as várias reformas do aparelho administrativo do Estado foram cuidadosas no sentido de preservar o poder nas mãos das camadas sociais dominantes, mas não tem tido êxito para alcançar eficiência nas suas múltiplas relações com a sociedade.
2 A DIMENSÃO INDIVIDUAL
2.1 O senso comum como matéria-prima da ciência
Constantemente o homem defronta-se com problemáticas da vida diante de sua existência no mundo, colocando-se questões como: o que é o homem em si mesmo? O que é o homem na sua relação com o outro e com o seu ambiente? O que é o conhecimento? E a tecnologia? O que mudou na sua relação com o conhecimento na atual sociedade informatizada?
É no cotidiano que tudo flui, os fatos acontecem, a realidade é percebida, sentida e o conhecimento, acumulado de modo espontâneo, percorre um caminho que vai do hábito à tradição e se transmite de geração a geração. Esse conhecimento, chamado de senso comum, é o ponto de partida para o conhecimento científico.
Formulações ambíguas da concepção do conhecimento como pré-existente na realidade exterior ao pensamento, e por ele aí apreendido, se encontram em vários autores como herança da metafísica que ainda permeia o pensamento filosófico de nossos dias.
Em relação à origem do conhecimento, duas correntes opostas colocam, de um lado, a experiência sensível, de outro, a razão, como fonte do conhecimento. Para o empirismo, o pensamento se forma a partir da percepção, ou seja, da representação de objetos reais e é imediato, sensível e intuitivo; para o racionalismo, o pensamento estabelece relações, cria conceitos e noções gerais e abstratas e é mediato e racional.
A filosofia clássica, inspirada e fundamentada na metafísica, trata a elaboração do conhecimento como a apreensão da essência do objeto real, o que significa saber o que as coisas que compõem o objeto real são. A própria palavra essência implica a concepção de uma realidade dispersa, fragmentada em coisas, seres, entidades, cada qual com sua individualidade e identidade própria e exclusiva, determinadas precisamente por sua essência respectiva.
Já o pensamento dialético afirma que “nunca há pontos de partida absolutamente certos, nem problemas definitivamente resolvidos” e, ainda, que o pensamento nunca avança em linha reta, pois “toda a verdade parcial só assume sua verdadeira significação por seu lugar no conjunto, da mesma forma que o conjunto só pode ser conhecido pelo progresso no conhecimento das verdades parciais” (GOLDMAN, 1979, p.5).
Ao contrário da posição dialética que considera a unidade universal, que percebe a realidade como um todo único, em permanente transformação, a concepção metafísica se alicerça em partes ou elementos estanques, individualizados e somente exteriormente ligados uns aos outros, que se sucedem, mas não se integram em conjuntos nem se transformam com esses conjuntos.
Hegel, a partir de uma visão teísta, entendia que “conhecer é unificar o mundo subjetivo e o mundo objetivo, é levar à consciência a unidade necessária de ambos”. Para ele “a ação é um valor absoluto, pois é pela ação que se chega às condições de um pensamento conceitual, claro e consistente”. Ao contrário, numa visão materialista, Marx considerava que “o pensamento claro e verdadeiro é um valor, pois é através dele que se pode estabelecer as condições de uma ação eficaz para transformar a sociedade e o mundo”.3
Nas suas teses sobre Feuerbach, Marx propõe a reflexão filosófica acerca da emancipação do homem em sua vida social, distanciando-se cada vez mais dos discursos abstratos e da filosofia ilusória de todos os tempos:
A questão de saber se ao pensamento humano pertence a verdade objetiva não é uma questão da teoria, mas uma questão prática. É na práxis4 que o ser humano tem de comprovar a verdade, isto é, a realidade e o poder, o caráter terreno do seu pensamento. A disputa sobre a realidade ou não realidade de um pensamento que se isola da práxis é uma questão puramente escolástica (MARX; ENGELS, 2006, p.12).
Construída a partir da dialética hegeliana que, ainda hoje, permeia a cultura filosófica, a dialética marxiana - que tem servido de base e ponto de partida para a explicitação de um método científico, isto é, de normas precisas para a condução do pensamento na elaboração do conhecimento - permite abordar, de maneira correta e abrangente os mais variados fenômenos, e ainda descobrir as leis objetivas mais gerais que regem a sua evolução. Marx ensina que para estudar os processos da natureza e da sociedade é preciso considerá-los em sua conexão, em seu condicionamento recíproco, em seu movimento e transformação.
Marx renovou radicalmente o modo de se compreender a história ao enraizá-la no movimento profundo da sociedade. Na busca de um caminho epistemológico, ou de um caminho que fundamentasse o conhecimento para a interpretação da realidade histórica e social que o desafiava, Marx foi além das posições de Hegel no que dizia respeito à dialética e conferiu-lhe um caráter materialista e histórico.
3 Cf. GOLDMAN, 1979, p.36
4 Marx chama de praxis a relação dialética homem-trabalho-natureza, onde a história se constrói a partir de circunstâncias que são modificadas pelo trabalho humano, que por sua vez, ao modificar a natureza, modifica o próprio homem. O conceito de praxis pode ser entendido como prática articulada à teoria, que se desenvolve através de abstrações do pensamento.
O materialismo histórico considera que a força das idéias é capaz de provocar mudanças fundamentais na base econômica e social. Além disso, uma de suas características está em admitir a possibilidade que o homem tem de conhecer gradualmente a realidade.
Aí se encontra o traço fundamental da teoria marxiana do conhecimento, ou daquilo que deveria ser esta teoria, ou seja, a natureza construtiva do conhecimento. Prado Junior observa que o conhecimento, para Marx, significa o resultado da construção efetuada pelo pensamento e suas operações, e consiste numa representação mental do concreto, ou seja, da “parcela de realidade exterior ao pensamento conhecedor, e por ele considerada, representação esta elaborada a partir da percepção e intuição” (PRADO JR, 1973, p.21).
É aqui que se afirma o materialismo da dialética marxiana, em contraste com o idealismo. Não podemos deixar de concordar com a explicação de Marx quando este afirma que a elaboração ou construção do conhecimento utiliza os instrumentos do pensamento, através de operações mentais, e não com ingredientes ou elementos extraídos da realidade exterior ao pensamento que seriam apreendidos e refletidos tal como um espelho. O conhecimento, na concepção marxiana, é uma produção do pensamento, resultado de operações mentais com que se representa - e não se repete - a realidade objetiva, suas feições e situações.5
Afastando-se dos modelos seguidos pela filosofia puramente especulativa, Marx procurou fundamentar seu método na observação da maneira como seus antecessores até então elaboraram sua disciplina e lançou a base de sua preparação filosófica, caracterizando o método a partir da determinação de relações através da análise.6 Ao determinar um conjunto de relações é possível visualizar as situações da realidade que se quer estudar, de modo que se possa investigar os elementos que a compõem, não como elementos autônomos e só ligados exteriormente, mas congregados numa totalidade que representa mais que a soma das partes que a constituem.
Sob esse aspecto, Konder (2006, p.38), ao analisar o conceito de totalidade em Marx, explica que “na maneira de se articularem e de se constituírem uma totalidade, os elementos individuais assumem características que não teriam, caso permanecessem fora do conjunto”.
Em suma, o conhecimento é elaborado, na expressão de Marx, pelo fato de representar mentalmente relações presentes na realidade e que são aí apreendidas pelo pensamento por via
5 Cf. PRADO JR, 1973.
6 Aqui, o termo re1ação é entendido como a maneira como as situações da realidade exterior ao pensamento conhecedor, que constituem o objeto do conhecimento, se dispõem e compõem, em si e entre si, no espaço e no tempo, em oposição à concepção comum em que relação é tomada no sentido de simples ligação exterior entre objetos distintos.
da percepção e da intuição, através do processo de análise dos relacionamentos. Estas operações vão se integrando às diferentes circunstâncias observadas numa perspectiva de conjunto, ou seja, sistemas integrados de relações, mais ou menos amplos e compreensivos da realidade fazem o pensamento considerar tais circunstâncias numa perspectiva de conjunto. Sob esse aspecto, tais conjuntos serão traduzidos e representados na esfera mental do indivíduo pelos conceitos. Em outras palavras, as sensações, imagens e conceitos conscientemente expressos pelo homem são efeitos produzidos pelo mundo natural sobre seu aparato sensorial.7
Sob a ótica marxiana, o desenvolvimento do conhecimento depende das expectativas em torno da sua intervenção na vida prática ou, como assinala Douglas (1998, p.60), “pensar tem mais a ver com a intervenção do que com a representação”.
Mas, a indagação de como se dá isto, como se produz ou se constrói o conhecimento pelo pensamento, e em que consistem as operações que o realizam, são questões que pertencem à Psicologia, não sendo aqui objeto de estudo mais aprofundado. Entretanto, pela sua importância para fundamentar a compreensão do tema a que nos propomos, buscamos na Ciência da Cognição alguns fundamentos que ajudam a esclarecer como se dá o processo de construção do conhecimento.
No século XVII, René Descartes baseou sua concepção da natureza no dualismo entre mente e matéria e, durante muito tempo, a mente foi entendida como uma entidade intangível e a matéria como sua oposição.
Embora até hoje a relação entre a mente e o cérebro não tenha sido completamente explicada, o avanço decisivo que o século XX nos trouxe foi o de ter abandonado a visão cartesiana, passando a perceber que mente e consciência não são coisas, mas processos, daí decorrendo uma nova concepção da vida, que passa a ser analisada não só a partir do seu todo, mas também da interconexão de suas partes.
Maturana e Varela, na década de 1970, desenvolveram estudos pioneiros da mente a partir de uma perspectiva sistêmica, dando início a um novo campo de estudo chamado Ciência da Cognição, que transcende as estruturas tradicionais da biologia, da psicologia e da epistemologia. Segundo os autores, os seres vivos são sistemas autopoiéticos já que
constituem a si mesmos e a seu mundo no ato cognitivo, ou seja, são capazes de produzir suas próprias condições de produção.8
Identificando a cognição, ou seja, o processo de conhecimento, com o processo de viver, Maturana e Varela defendem a cognição como atividade de autogeração e autoperpetuação da vida, entendendo as ligações dos organismos vivos ao seu ambiente como interações cognitivas, o que torna a vida e a cognição inseparavelmente ligadas.
Capra (2002, p.52), baseando suas afirmativas nos estudos de Maturana e Varela, conclui que “a cognição não é a representação de um mundo que existe independentemente e por si, mas antes a contínua produção de um mundo através do processo de viver”, ou seja, “as interações do sistema vivo com seu ambiente são interações cognitivas, e o próprio processo do viver é um processo de cognição”.
Em seu caminho em direção à construção do conhecimento, o indivíduo realiza o ato de compreender, que envolve
um processo comunicativo estabelecido entre processos de observação e mensuração, num encadeamento que tem seu ponto terminal na consciência do observador humano. O ato de observar não é apenas uma visualização contemplativa, mas uma parte integrante da produção de propriedades de um fenômeno (BARTHOLO JR, 1986, p.81).
Portanto, podemos considerar que o conhecimento é tanto um produto do conhecer quanto a capacidade de um observador compreender o processo de produção do conhecimento. Desse modo, o processo de cognição, além do sentimento e da vontade, inclui todo processo associado à consciência através do qual o conhecimento do indivíduo é construído.
A noção de consciência como processo apareceu na ciência no século XIX, nos estudos de William James, ao afirmar que “a consciência não é uma coisa, mas um fluxo em contínua mudança” (CAPRA, 2002, p.54).
Capra identifica a consciência com a experiência vivida conscientemente, isto é, “um tipo especial de processo cognitivo que surge quando a cognição alcança certo grau de complexidade” e explica que existem dois tipos de consciência, ou experiências cognitivas,
o primeiro tipo, chamado de “consciência primária”, surge quando os processos cognitivos passam a ser acompanhados por uma experiência básica de percepção, sensação e emoção. [...] O segundo tipo de consciência, chamado às vezes de “consciência de ordem superior”, envolve a autoconsciência – uma noção de si mesmo, formulada por um sujeito que pensa e reflete (CAPRA, 2002, p.55).
8 A perspectiva sistêmica desenvolvida pelos autores leva em conta que todo sistema vivo é definido por sua organização, sendo possível explicá-lo como se explica qualquer organização, ou seja, em termos de relações e não de propriedades de seus componentes. (Cf. MATURANA; VARELA, 2001, 2002)
Capra (2002, p.63) acredita que “a experiência consciente é uma expressão da vida e surge espontaneamente a partir da atividade neural complexa”. Por considerar a importância do papel essencial da reflexão nessa experiência, chamou-a de “consciência reflexiva” que inclui, entre outras coisas, a capacidade de formar e reter imagens mentais, que permite elaborar valores, crenças, objetivos e estratégias. Sob esse aspecto considera que “o mundo interior” da nossa consciência reflexiva surgiu junto com a evolução da linguagem e da realidade social.
Por seu lado, também Silva explica que o significado geral da noção de consciência “relaciona-se à possibilidade de dar atenção aos próprios modos de ser e às próprias ações, bem como de exprimí-los com a linguagem. Implica, portanto, num estar ciente dos próprios estados, percepções, idéias etc.” e, por reconhecer que a realidade se concretiza numa esfera de interioridade, entende que a “consciência constitui um instrumento importante de conhecimento e de orientação prática” (SILVA, 2002, p.15) .
Estudando as interações dos organismos uns com os outros e com o meio-ambiente desde o desenvolvimento molecular, e percebendo essas interações como processos cognitivos, Capra nos traz um visão baseada não só na análise de estruturas moleculares, mas também nos padrões de relação entre essas estruturas e dos processos específicos que determinam a sua formação. Explica que “à medida que aumentou a complexidade de suas estruturas, aumentou também a de seus processos cognitivos, o que acabou por gerar enfim a consciência, a linguagem e o pensamento conceitual” (CAPRA, 2002, p.80).
Vamos encontrar em Fouts (1997), também citado por Capra (2002, p.74), interessante correlação entre esses elementos, ao afirmar que “a linguagem era constituída originalmente de gestos e evoluiu junto com a consciência humana”. Sob essa ótica, podemos dizer que as várias formas de intercâmbio humano só são possíveis porque o pensamento do homem é capaz de refletir a realidade sob a forma de conceitos, quando suas características são sintetizadas e esta síntese se torna um instrumento de pensamento.
Habermas, por seu lado, entende que “a linguagem, junto com as idealizações que ela impõe aos falantes, é constitutiva para as várias formas de vida sócio-culturais”. E completa, afirmando que:
a prática cotidiana orientada pelo entendimento está permeada de idealizações inevitáveis. Estas simplesmente pertencem ao medium da linguagem coloquial comum, através do qual se realiza a reprodução da nossa vida (HABERMAS, 1993, p.99).
Portanto, para a construção do conhecimento não basta apenas compreender a realidade pela assimilação e retenção de informações, pela tradução de imagens em conceitos
ou pela transferência dos saberes, mas, antes, trata-se de desenvolver a capacidade de pensar e construir a consciência, porque, quanto mais competente for o entendimento do mundo, mais satisfatória será a ação do sujeito que o detém, já que, como afirma Goldman (1979, p.8) “o pensamento é apenas um aspecto parcial de uma realidade menos abstrata: o homem vivo e inteiro”.
Para ampliar a reflexão e conhecer além das aparências - ou das sombras platônicas - que o mundo nos apresenta, é preciso um afastamento da realidade. O cotidiano e o conhecimento científico da realidade aproximam-se e afastam-se: aproximam-se porque a ciência se refere ao real; afastam-se porque a ciência abstrai a realidade para compreendê-la melhor, transformando-a em objeto de investigação, o que permite a construção do conhecimento científico sobre o real.
Esse distanciamento é tão útil quanto necessário, pois como afirma Bartholo Jr (1986, p.48) “através da negação de sua identidade imediata como pessoa sensitiva particular o cientista constrói uma identidade mediata, como membro de um ser coletivo, apto a atuar como emissor e receptor da forma científica de conhecimento objetivo”.
Habermas explica com muita clareza o processo do pensar o cotidiano como base para a construção do pensamento científico, quando afirma que:
sempre que nós pensamos no que estamos dizendo, levantamos com relação ao que é dito a pretensão de que é verdadeiro, correto ou sincero e através disso irrompe em nosso dia-a-dia um fragmento de idealidade. Pois essas pretensões à validez só podem ser resgatadas, no final das contas, através de argumentos: ao mesmo tempo nós sabemos, porém, que certos argumentos, que hoje nos parecem consistentes, poderão revelar-se falsos no futuro, à luz de novas experiências e informações (HABERMAS, 1993, p.98).
A ciência baseia-se, em princípio, na realidade cotidiana e no pensar sobre ela, estando inserida numa realidade histórica que nasce, cresce e se desenvolve numa temporalidade, em condições que devem ser analisadas, em cada momento histórico, como um esforço para se atingir o conhecimento. O conhecimento científico é sempre cumulativo, ou seja, um novo conhecimento é produzido sempre a partir de algo anteriormente desenvolvido, mesmo que os novos postulados venham derrubar conceitos anteriores, quebrar paradigmas ou modificar leis até então consideradas imutáveis.
Assim como a filosofia, o conhecimento científico é sistemático, busca conhecer o homem e o mundo que o rodeia, bem como as possibilidades de intervenção sobre o ambiente e os demais indivíduos, sem, no entanto pretender produzir um conhecimento que seria a expressão da objetividade absoluta.
2.2 Estruturas formais e instituições invisíveis
O homem, em sua trajetória no mundo, construiu sua história sempre a partir da relação com o outro, enquanto ser social, e da relação com o meio circundante, ampliando essa interconexão através do conhecimento e da expansão da consciência.
A história de vida do indivíduo é a história de pertencer a inúmeros grupos sociais, através dos quais as determinações gerais mais amplas agem sobre ele e atuam para ampliar sua consciência, o que fica bastante claro na concepção de Habermas (1993, p.99) sobre a importância dos relacionamentos, ao afirmar que “nós descobrimos quem nós somos porque aprendemos, ao mesmo tempo, a nos ver numa relação com os outros”.
Ao pensar sobre a expansão da consciência a partir dessa relação, Marx e Engels já preconizavam que:
A consciência, conseqüentemente, desde o início é um produto social, e o continuará sendo enquanto existirem homens. A consciência é, antes de tudo, mera consciência do meio sensível mais próximo e consciência de uma interdependência limitada com as demais pessoas e coisas que estão situadas fora do indivíduo que se torna consciente; ao mesmo tempo é a consciência da natureza que, a princípio, aparece aos homens como uma força completamente estranha, onipotente, inexpugnável, com a qual os homens se relacionam de forma puramente animal e diante da qual se deixam impressionar como se fossem um rebanho; é, por isso, uma consciência de natureza puramente animal. (MARX; ENGELS, 2006, p.56-57)
E completam a noção de que “a consciência da necessidade de entabular relações com os indivíduos que o cercam marca para o homem a tomada de consciência de que vive efetivamente em sociedade” (MARX; ENGELS, 2006, p.57) Essa base do pensamento marxiano entende o homem não como um indivíduo solitário ou um elemento da humanidade em geral, mas como um ser histórico e social, definido por pertencer a um modo determinado de produção.
Daí se depreende que quase nenhuma ação humana tem por sujeito um indivíduo isolado. Segundo afirma Goldman (1979, p.18), “o sujeito da ação é, em geral, um grupo, um nós, mesmo se a estrutura atual da sociedade tende a encobrir esse nós e a transformá-lo numa soma de várias individualidades distintas e fechadas umas às outras”.
Bock, Furtado e Teixeira (1999, p.206) explicam que “o grupo social supõe um conjunto de pessoas num processo de relação mútua e organizado com a finalidade de atingir um objetivo imediato ou mais a longo prazo”. Esse processo caracteriza-se por uma rede de relações equilibradas de poder entre os participantes ou pela presença de uma figura ou subgrupo que detém o poder e determina as obrigações e normas que regulam a vida grupal. O nível do grupo é, portanto, o nível da base, da vida cotidiana.
O nível da organização congrega os grupos e organiza, através de normas, a mediação entre a base e a ordem social, sendo caracterizado pela ordem burocrática. É o nível mais concreto, onde a sociedade identifica e preserva seus hábitos e seus costumes, sendo também responsável pela reprodução do nível institucional, onde o controle se apresenta de forma mais clara, o que leva o grupo a processar constantemente as exigências e os controles externos exercidos sobre ele.
Já o nível institucional é o da norma, das regras estabelecidas e, embora seja o nível que menos se vê, é o que está mais presente na vida das pessoas, o que significa dizer que a institucionalização é a presença invisível da sociedade no cotidiano dos indivíduos.9 Este é o nível que nos interessa particularmente, em cuja análise buscamos compreender muitas das situações com que nos deparamos ao longo de nossas observações e que se configuram nos resultados desta investigação.
A força da vida em sociedade e da influência que os grupos exercem sobre os indivíduos, conduzindo, em grande parte, a direção dos desejos e das necessidades, fica bastante claro em Douglas (1998, p.19) quando esta autora afirma que “os homens são regidos não por palavras escritas numa folha de papel ou por teorias abstratas, mas por outros homens”.
A instituição social é, portanto, um mecanismo de proteção da sociedade, um conjunto de regras e procedimentos padronizados, reconhecidos e aceitos, cuja importância estratégica é manter a organização do grupo e satisfazer as necessidades dos indivíduos que dele participam. Por esse motivo, as instituições são essencialmente conservadoras, quer sejam família, escola, governo, ou qualquer outra. Em geral se opõem às mudanças e atuam tendo como meta a manutenção da ordem, já que o processo de institucionalização da sociedade é uma forma de garantir sua reprodução, e a sociedade se apresenta como realidade objetiva através de suas instituições.
Num interessante estudo sobre a condição humana e a modernidade, Bartholo Jr admite que
somente no interior de um contexto existencial moldado pela cultura é que o Homem pode encontrar seu domicílio no Mundo, e toda formação sócio-cultural repousa sobre instituições, que expressam um sistema de hábitos estabilizados, viabilizadores de um alívio da sobrecarga existencial que seria imposta ao Homem por uma permanente formação improvisada de motivação. As instituições possibilitam que a motivação passe a ser fixada em objetos do meio circundante exterior, que por sua vez passam a servir de pontos de apoio para as decisões e fornecem ao comportamento uma garantia de durabilidade (BARTHOLO JR, 1986, p.25).
Para esse autor as instituições são a forma que um ser encontra para se suportar a si mesmo, algo com que ele pode contar e que pode confiar em si mesmo e nos outros e, desse modo, “as instituições aliviam os indivíduos de uma permanente improvisação na busca de uma satisfação de suas necessidades elementares de sobrevivência” (BARTHOLO JR, 1986, p.27).
Sobre a origem da institucionalização, Berger e Luckmann tem pontos de vista
semelhantes ao afirmarem que:
O hábito fornece a direção e a especialização da atividade que faltam no equipamento biológico do homem, oferecendo um fundamento estável no qual a atividade humana pode prosseguir com um mínimo de tomada de decisões durante a maior parte do tempo (BERGER; LUCKMANN, 1974 apud BOCK et al, 1999, p.203).
Para esses autores, a institucionalização ocorre sempre que há uma tipificação de ações habituais aceitas por determinado grupo. Assim, concluem que “a instituição é o conjunto de normas que regem a padronização de um determinado hábito na sociedade e que garante a sua reprodução” (BERGER; LUCKMANN, 1974 apud BOCK et al, 1999, p.203).
A mesma assertiva é defendida por Lewis ao afirmar que:
uma instituição surge quando todos os lados tem um interesse comum na existência de uma regra que assegure a coordenação, quando nenhum deles se desviará, a menos que a desejada coordenação se tenha perdido (LEWIS, 1968 apud DOUGLAS, 1998, p.56).
Sob esse aspecto, uma instituição nada mais é do que uma convenção. Na realidade, todo o sistema institucional já existe entre nós e, mesmo que não seja percebido conscientemente, pode ser observado na disposição material dos lugares, dos instrumentos de trabalho, nos horários, nos programas ou nos sistemas de autoridade, especialmente quando a satisfação das necessidades que garantem a continuidade da existência das instituições é sentida pelos membros do grupo e considerada como um valor superior.
Quando tudo está institucionalizado, nenhuma história, nada mais é necessário: “a instituição diz tudo” (SCHOTTER, 1981 apud DOUGLAS, 1998, p.58). Portanto, mesmo quando não nos damos conta, temos que admitir que até os mais simples atos de classificar e lembrar são institucionalizados.
Porém, para adquirir legitimidade, toda instituição precisa de uma fórmula que encontre seu fundamento na razão e na natureza e, assim sendo, Douglas, baseando sua afirmativa em Schotter, reconhece que:
Para que uma convenção passe a ser uma instituição social legítima é necessária uma convenção cognitiva paralela que lhe dê apoio [...], pois a apropriação de uma instituição constitui um processo intelectual, tanto quanto um processo econômico ou político (SCHOTTER, 1981 apud DOUGLAS, 1998, p.56).
Douglas considera que, atualmente, a organização institucional costuma ser tratada como uma maneira de resolver os problemas que decorrem das limitações da racionalidade humana já que, ao abrigarem as expectativas de um grande numero de indivíduos, elas assumem o controle das incertezas e acabam por estabelecer padrões comportamentais conformados à uma matriz institucional.
Portanto, as instituições sociais garantem para o indivíduo uma segurança existencial baseada em verdades auto-evidentes, que permitem liberar as energias espirituais para objetivos superiores.
Retomando Capra (2002), este utiliza a definição de Giddens (1996), que vê a estrutura social como um conjunto de regras que coordenam as práticas sociais e que também inclui os recursos de que a sociedade dispõe. Como recursos ele considera os de caráter material, tais como a posse e o poder de controle sobre os objetos, e os de autoridade, ou seja, de organização do poder.
No interior de qualquer contexto cultural, as instituições são como uma síntese funcional, cumprindo algumas funções específicas, para atender às mais diversas necessidades dos grupos sociais, dentre as quais podemos destacar: a satisfação de um mínimo de necessidades vitais biologicamente determinadas e a satisfação de um conjunto de necessidades derivadas, originadas de sua própria existência.10
Uma vez satisfeitas as necessidades básicas, o grupo passa a preocupar-se mais em formular e manter uma unidade de pensamento, unificando as tendências e as várias correntes numa constelação coerente de idéias, sentimentos e valores. Portanto, é de fundamental importância o papel desempenhado pela cognição na formação do laço social, e Fleck demonstra a força desse processo ao afirmar que “a cognição é a atividade do homem mais socialmente condicionada e o conhecimento é a suprema criação social” (FLECK, 1935 apud DOUGLAS, 1998, p.26).
Assim podemos compreender a força da atuação dos grupos sobre o pensamento dos indivíduos, observando que as relações de poder no grupo determinam ou influenciam o grau de participação dos membros nas decisões coletivas, o processo de comunicação interno, o sistema de normas e punições e suas aplicações.
Por isso mesmo, as instituições precisam buscar um equilíbrio entre poderes e interesses, impulsionando as forças sociais em direção contrária à desordem que tende a se estabelecer acima da ordem, visto que o indivíduo, no contexto do coletivo, nunca ou quase
nunca, tem consciência do estilo de pensamento predominante que, quase sempre, “exerce uma força absolutamente compulsiva sobre seu pensamento, e com o qual não é possível discordar” (FLECK, 1935 apud DOUGLAS, 1998, p.26).
Complementando essa afirmação, Goldman (1979, p.19) explica que “os indivíduos podem [...] separar seu pensamento e suas aspirações da atividade cotidiana deles: o fato fica excluído, entretanto, quando se trata de grupos sociais. Para o grupo, a concordância entre o pensamento e o comportamento é rigorosa”.
Portanto, mesmo que cada indivíduo esteja engajado numa multiplicidade de ações, e mesmo que estas se desenvolvam em diferentes grupos, haverá sempre uma influência destes sobre a sua consciência e sobre seu comportamento, determinando o seu modo de pensar e agir num dado momento em determinadas circunstâncias, ou seja, a classe que tem o poder material dominante numa dada sociedade é também a parcela do grupo que determina a condução do pensamento coletivo.
Os pensamentos dominantes expressam as relações materiais dominantes, concebidas sob a forma de idéias, ou seja, são as idéias do seu domínio. Os indivíduos que constituem a classe dominante, como produtores de idéias, determinam a maneira de pensar do grupo, na medida em que dominam enquanto classe; as suas idéias são, portanto, as idéias dominantes da sua época.11
Ao desenvolver uma teoria crítica que tem por objeto de estudo o poder e por objetivo a emancipação, Habermas, fiel às suas origens marxistas, toma para si a tarefa de descobrir as condições estruturais que determinam a ação humana e ajudar os seres humanos a transcender essas condições e explica que:
o sistema social está ligado ao modo pelo qual as estruturas sociais constrangem as ações dos indivíduos; está ligado, portanto, às questões de poder e, em específico, às relações de classe que envolvem produção. O mundo da vida, por outro lado, está ligado às questões de significado e comunicação (HABERMAS apud CAPRA, 2002, p.91).
Uma das características mais marcantes dos relacionamentos sociais é o fenômeno do poder, o que significa dizer que a submissão da vontade de um ser humano à vontade de outro ser humano é inevitável nas modernas sociedades, já que o poder é o meio pelo qual se resolvem os conflitos de interesses.
Partindo do princípio de que o homem seria apenas um animal selvagem que só se tornou humano porque se tornou sociável, ou seja, foi capaz de aprender hábitos e costumes característicos de seu grupo social para poder conviver no meio deste, Durkheim chamou a
este processo de aprendizagem de socialização. A partir daí a consciência coletiva seria então formada, composta por tudo aquilo que habita nossas mentes e que serve para orientar como devemos ser, sentir e nos comportar, mesmo porque todo sistema de conhecimento passa a ser visto como um bem coletivo, já que a comunidade participa da sua construção em conjunto.
Ao se construir para viver num determinado grupo social, o homem constrói uma rede de relações baseadas nas regras que o próprio grupo impõe, como verificamos da afirmativa de Marx, para quem:
relações jurídicas, tais como formas de Estado, não podem ser compreendidas nem a partir de si mesmas, nem a partir do assim chamado desenvolvimento geral do espírito humano, mas, pelo contrário, elas se enraízam nas relações materiais da vida, cuja totalidade foi resumida por Hegel sob o nome de 'sociedade civil' (MARX, 1974, p.135).
Ao resumir os resultados a que chegou em seus estudos, Marx nos proporcionou a fundamentação necessária para seguir em frente nesta investigação, com elementos capazes de clarear as questões que envolvem a formação do Estado e suas relações com a sociedade, ao explicar que:
na produção social da sua vida, os homens contraem determinadas relações necessárias e independentes da sua vontade, relações de produção estas que correspondem a uma etapa determinada de desenvolvimento das suas forças produtivas materiais. A totalidade destas relações de produção forma a estrutura econômica da sociedade, a base real sobre a qual se levanta uma superestrutura jurídica e política, e à qual correspondem formas sociais determinadas de consciência. O modo de produção da vida material condiciona o processo da vida social, política e espiritual em geral. Não é a consciência do homem que determina o seu ser, mas, pelo contrário, o seu ser social é que determina a sua consciência (MARX, 1974, p.135-136)
Do ponto de vista do materialismo histórico, o modo de produção constitui a base do regime social e determina o seu caráter, inclusive a forma de organização da sociedade. Para Marx a base econômica determina a superestrutura jurídico-política e ideológica dos povos, onde a base representa o conjunto das relações de produção que correspondem a um período determinado do desenvolvimento das forças produtivas e a superestrutura é constituída pelas instituições jurídicas e políticas e por determinadas formas de consciência social.12
Marx atribui grande importância à relação entre a base e a superestrutura, especialmente quando se tem uma noção justa dessa relação e dos vínculos que as unem à produção e às forças produtivas, o que permite tratar o estudo da história e da sociedade de forma objetiva, de modo a colocar com mais clareza a questão do Estado, até então nebuloso no entendimento dos pensadores que o antecederam.
