3 A Restrição Orçamental

3 A Restrição Orçamental

Enunciados de forma genérica os objectivos principais d a descen- tralização, põe-se seguidamente o problema da escolha dos i n s t r u - m e n t o s capazes de promoverem adequadamente a sua realização.

Ora, surge aqui uma questão verdadeiramente essencial para o sucesso da descentralização, questão que se afigura ter a maior relevância para o caso concreto das RAs. Entronca essa questão num problema clássico das finanças públicas que, em síntese, se passa a expor:

Para a cobertura das despesas públicas que efectua o Estado necessita de obter meios financeiros quer através da cobrança de impostos quer at,ravés do financiamento deficitário (este, por sua vez, engloba a emissão de dívida e a criação de moeda). Esta é, em termos simplificados, a restrição orçamental que o Estado defronta período a pehodo. O seu significado fundamental para o presente contexto é o de que ela permite pôr em evidência o facto de que toda a despesa pública, à semelhança do que sucede com a despesa privada, tem necessariamente uma contrapartida, em termos de custo, do lado do financiamento. Por isso se pode dizer, e de novo em analogia com a despesa privada, que a dcs- pesa pública deverá crescer justamente até ao ponto em que o benefício adicional (beneficio marginal) de mais um escudo gasto rio sector ptíblico iguala o custo adicional (custo marginal) do cor- respondente escudo que, como meio de financiamento, é ne<:essário retirar ao sector privado. É este princípio d a correspondência entre os dois lados da restrição orçamental que impõe o confronto eritre o benefício (do lado da despesa) e o custo (do lado do fi- nanciamento) como critério central de racionalidade na dccisZo

«rr;amental.

A paridade, na margem, eritre benefício e custo i: assim a

condição básica de racionalidade e eficiência na aplicaçio de re-

ciirsos, porque só ela resolve de modo adequado o problema in-

coritornável da escassez global de recursos. Se essa condição não

se verificar, a aplicação dos recursos que existe não pode ser con-

siderada óptima e tem, por isso, a possibilidade de ser melhorada.

Por exemplo, se o benefício marginal de um aumento na despesa pública exceder o respectivo custo marginal6, justificar-se-á essa expansão da despesa. Inversamente, se na situação de partida o custo marginal exceder o benefício marginal, haverá vantagem em reduzir a dimensão do sector público através da contracção da despesa

Mas a analogia com a despesa privada cessa, no entanto, muito rapidamente. É que na decisão de despesa privada, efectuada no mercado, o confronto entre benefício e custo marginal é, em regra, directo e simples. A identificação clara dos dois elementos e a sua fácil comparação favorece a racionalidade do decisor privado. No sector público, porém, e muito particularmente no âmbito que ora nos interessa da descentralização, o confronto entre aqueles dois elementos torna-se obscuro.

Como se sabe, na restrição orçamental típica das RAs surge do lado dos meios de financiamento, a par d a tributqão, uma ini- portánte componente que é a das transferências do Centro para a Região. Por outro lado, o Estatuto de Autonomia das RAs con- fere a estas um largo poder de decisão em matéria de despesas públicas. Quando se coloca, pois,

autoridades regionais de- cisoras, a questão de saber se certa, despesa pública regional deve ou não efectuas-se, perguntar-se-á: que noção de custo é efecti- vamente levada em conta e posta em confronto com o benefício marginal retirado dessa despesa? Isto é, qual C ncste caso o custo marginal relevante do ponto de vista de quem decide a despesa'?

A resposta a esta questão é, pelas razões que se expuseram, decisiva para ajuizar da eficirncia e racionalidade global dos pro- cedimentos orçamentais existentes. E ela depende do modo como o aumento de des~)esa for finaiiciado. Se o financiamento for efectu- ado através de impostos regionais, tlecididos e cobrados nas R.As,

6Este custo representa o ben~fírio qiie alternativamcntc se obteria no sector privado se daí náo fossem desviados os recursos rcqiieridos pelo aumento da despesa.

afigura-se razoável admitir que a percepção do custo se imponha com alguma nitidez à Região, uma vez que esta terá, nesse caso, de desviar alguns recursos do seu sector privado para a cobertura da despesa.

Mas, se, no caso oposto, a expansão da despesa for integral- mente financiada pelo Centro, por via de um reforço das trans- ferências efectuadas, que acomodariam ou validariam ex post essa expansão, a percepção do custo para a Região ser& basicamente igual a zero. O bem é de facto fornecido gratuitamente a RA e, nessas condições, as autoridades decisoras regionais, na óptica de optimização dos seus interesses próprios, tenderão a expandir a despesa pública. E não poderão ser por isso criticadas pois essa é, sem dúvida, a resposta racional face à estrutura de incentivos que defrontam. Não chegará, pois, a existir o necessário confronto en- tre o benefício produzido e o custo efectivo relevante, porque este, por ter incidência algures fora da Região, é ignorado por quem neste caso teni competência para decidir a despesa. Perdendo-se, assim, nestas particulares circunstâncias do processo de decisão, o nexo fundarrierital entre benefícios e custos marginais relevantes que assegnra a sua racionalidade e eficiência global, cria-se uma distorc;ão favorivel à expansão excessiva do sect,or público regional r , simultaneamente, o aparecimenh de desequilíbrios tipicamente associados a essa sobre-expansão7.

Eni síntese, uma conclusão parece poder tirar-se desta andise, com a maior import~ãricia para a definição de um quadro de princí- pios de disciplina financeira:

Urna vez definido o nível global de transferências a realizar do Centro para as RAs, considerado adequado erri funçào dos ohjec- tivos genéricos de eficiência e equidade, deverá ser eliminada a par- tir daí qualquer possibilidade de financiamento siipl~nient~ar por via de transferências adicionais. Isto é, definida essa dotação global (transferência), qualquer decisão d e aumentar des-

'Vidé, na secçãn segiiiiitc, n documentaçiio empírica destes efeitos nomeadamente no plano d a evolução da Despesa Pública e d a Dívida.

pesas públicas por parte da RA terá necessariamente de se confrontar com o custo marginal integral dessa expansão, o que significará o recurso à tributação regional, corrente ou futura. Este princípio de imputação do custo marginal, isto é, de que, ria margem da decisão, deve exist,ir correspondência entre quem beneficia c quem paga, devendo as RAs que recebem o benefício suportar, por isso, a integralidade do custo, afigura- se-nos absoliitainentc essencial para a. disciplina financeira global do sistema. E, na verdadc, um eleniento indispensável de urna estrutura de incentivos quc se prct,erida adequada em matbria de procediniento orçarricrital.

Este princípio tem, por sua vez, tima implicação clara no que toca ao endividamento, como forma de financiamento da res- trição orçament,al. Urna vez definido o volume global de trans- fcrências do Centro para a RA, deverá ficar salvaguardada, no modelo proposto, a possibilidade de as RAs obterem recursos adi- cionais at,ravés do endividamento. Quando esteja em causa o fi- nanciamento de despesas de investiniento, unia vez que este tipo de despesas proporciona benefícios em períodos futuros, fará sentido o recurso a tributação diferida através da emissão de dívida.

Mas, mesmo neste caso, não deverá ser posto em causa o princípio de assiinção integral do ciisto marginal (correspondência).

Isto 6, a RA (leveri t,er de suport,ar a. iritcgralidade dos impostos requeridos para o pagamento do futuro serviço da dívida contraída.

A erriiss2o dessa dívida si> deverá, por isso, poder cfectuar-se com unia cláusula oxplícit,a de "no bail-out" por parte do Centro, ou seja, urna dc~laraçã~o. patentc aos suhs<:ritorcs, de qnc a respori- sabilidade pelo rc~cmboiso pc3rtencc <:xclusivarnentc

Govcrno Re- gio tal, ficando em qiialqiier caso vedado ao Estado Portugii6s

possibilidade clc avocar

responsat)ilida,dc~.

Por outro I d o , como sc csclareccrá tanibhin adiante, o princípio da corresporitlt.~icio.~ilnci ganhará sobret,udo irit,eressc quando inserido

riiiiiia.

reforma qiie possa siiriultaiica.inerit<: coriferir i R.A iristrii-

nii,iitos fiscais c,oiii algiirria cxpressáo cluaritit,ativa em tcrnios de

receita própria. Na verdade, esta será a forma de assegurar, na margem da decisão em matéria de despesa pública, alguma fle- xibilidade ou autonomia as RAs de forma consistente com aquele princípio básico de disciplina que requer a assunção integral do respectivo custo marginal8.

"urgem estes elementos adiante integrados rio que se designa por priricípio da flexibilidade condicionada.