UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS SOCIAIS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS COORDENAÇÃO DO CURSO DE MESTRADO
ROSIMEYRE FONSECA DA SILVA
AVALIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO: O CONSELHO DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE EM RIO BRANCO – ACRE (2013 A 2016)
NATAL - RN 2019
ROSIMEYRE FONSECA DA SILVA
AVALIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO: O CONSELHO DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE EM RIO BRANCO – ACRE (2013 A 2016)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais como exigência à obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais.
Orientador:
Professor Dr. Lincoln Moraes de Souza
Área de Concentração: Território, Desenvolvimento e Políticas Públicas
NATAL - RN 2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes - CCHLA
Silva, Rosimeyre Fonseca da.
Avaliação de implementação: o Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente em Rio Branco - Acre (2013 a 2016) / Rosimeyre Fonseca da Silva. - 2019.
238f.: il. color.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes. Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais. Natal, RN, 2019.
Orientador: Prof. Dr. Lincoln Moraes de Souza.
1. Avaliação de políticas públicas - Dissertação. 2. Implementação - Dissertação. 3. Conselho de direitos - Dissertação. I. Souza, Lincoln Moraes de. II. Título.
RN/UF/BS-CCHLA CDU 304-053.2(811.2)
ROSIMEYRE FONSECA DA SILVA
Avaliação de Implementação: o Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente em Rio Branco – Acre (2013 a 2016)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais, Departamento de Ciências Sociais, Centro de Ciências Humanas Letras e Artes da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito de avaliação à obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais pela Comissão Examinadora composta pelos membros:
BANCA EXAMINADORA
_________________________________________
Prof. Dr. Lincoln Moraes de Souza Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Orientador
________________________________________ Profa. Dra. Irene Alves de Paiva
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Avaliadora Interna
______________________________________ Profa. Dra. Márcia da Silva Pereira Castro Universidade Estadual do Rio Grande do Norte
Dedico à minha mãe, Maria Fonseca da Silva, ao meu esposo e companheiro, Nilson Euclides, e ao meu filho, Pedro Mariano Fonseca da Silva. A vocês, não só a dedicação deste trabalho, mas também gratidão.
AGRADECIMENTOS
“A gratidão é a memória do coração” (Antístenes, 444 a 365 a.C).
Mesmo com o receio de cometer um lapso e ser injusta, não podia deixar de registrar o meu OBRIGADA àqueles que de algum modo me ajudaram nesta caminhada:
A DEUS por tudo que sou, tenho e sinto.
Ao meu querido orientador Prof. Dr. Lincoln Moraes de Souza, pelo aprendizado, ensinamentos e reflexões durante todo o processo de construção desta dissertação. Além de sua dedicação e compromisso com a produção do conhecimento e com seus orientandos, pelo rigor, críticas, sugestões, pelo acolhimento, a disposição em partilhar e compartilhar o que sabe. Pelo profissional e pessoa grandiosa que és.
A todos os professores do Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais- PPGCS/UFRN pelas contribuições em sala de aula, pelas oportunidades de aprendizado e incentivo à busca pelo saber, em especial: Homero Costa; Maria Lucia Basto Alves e Ana Laudelina Ferreira Gomes
Aos técnicos administrativos do Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais, pela lisura e compromisso no trato das questões acadêmicas.
Aos colegas, mestrandos e doutorandos, pela amizade que fizemos, que ganhei e, como disse Vinicius de Moraes, que reconheci nesta caminhada em busca do saber, como Marilene B. Costa, Luciana L. Garcia, Patrícia Cavichioli Netto e Maria da Conceição da S. Lisboa de L. Aos sujeitos da pesquisa: todos os conselheiros que concederam seu tempo e se dispuseram a colaborar e compartilhar de suas experiências no Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente.
À gestão da diretoria (2016-2018) do Conselho Municipal de Direitos das Crianças e Adolescentes, que desde o início se disponibilizou em fornecer informações sobre o órgão.
Aos funcionários da antiga Fundação do Bem-Estar Social – FUNBESA e da Universidade Federal do Acre – UFAC, que colaboraram no resgate histórico de criação do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente no Acre: Jorgete Nemetala Dourado, Luiza de Marilac Pereira S., João Silva Lima e professor Francisco Eulálio Alves dos Santos.
À banca examinadora, por aceitar o convite, pelo tempo destinado à leitura, pelas observações e sugestões neste trabalho.
À minha família pela ajuda, incentivo, compreensão e paciência quanto ao meu distanciamento e a minha ausência por diversos momentos durante todo o Mestrado.
“Não existe revelação mais nítida da alma de uma sociedade do que a forma como esta trata suas crianças” Nelson Mandela (1918-2013).
RESUMO
Como fruto das lutas populares no país, a participação social tornou-se um dos componentes de organização e gestão das políticas públicas, por meio da criação e institucionalização de conselhos gestores, dotados, oficialmente, de natureza deliberativa, composição paritária com representantes do poder governamental e da sociedade civil. Isso levou que se considerasse uma inovação institucional no Brasil, pois trazia consigo a possibilidade de algumas mudanças na realização das políticas públicas. Contudo, várias pesquisas apontam que há diversos fatores que limitam a operacionalização das decisões dos conselhos e distanciam o que foi deliberado e o que foi implementado. O problema desta pesquisa consistiu em indagar como ocorreu a implementação das deliberações pactuadas pelo Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA, no período de 2013 a 2016. A resposta a essa questão norteou o trabalho e nos levou a identificar os fatores envolvidos e que interagiram no processo de implementação de suas deliberações. Teve como objetivo avaliar a implementação das deliberações do CMDCA e como hipótese diretriz que as características institucionais do Conselho, por ser apenas, formalmente, deliberativo e fiscalizador, dificultam a implementação das deliberações. Foi adotada a metodologia “processo geral de implementação”, com ênfase nos subprocessos de capacitação, divulgação e informação, monitoramento e avaliação. Para a coleta dos dados e informações foi utilizada a técnica de documentação indireta, por meio de pesquisa bibliográfica e documental, e de documentação direta por meio de aplicação de questionário e realização de entrevistas com 18 conselheiros municipais, definidos como amostra da pesquisa. Constatou-se que, no período de 2013 a 2016, o CMDCA teve a implementação de suas deliberações comprometida e permeada por diversas lacunas no andamento das ações. A forma tradicional de reuniões mensais tem sido inócua no que se refere ao desdobramento das decisões e à mobilização de recursos. A pesquisa mostrou que o Conselho de Direitos tem um raio de ação muito limitado. No que se refere à competência deliberativa, foi observado que é um conselho fragilizado, sem força para seguir adiante com suas resoluções. E a competência legal de controle social consistiu em um controle parcial, em que a fiscalização foi direcionada para as organizações da sociedade civil que prestam atendimento às crianças e aos adolescentes. As condições institucionais as quais o conselho está submetido são desfavoráveis para o avanço da implementação de suas deliberações. Por não ser um órgão ordenador de despesa e não deliberar sobre outras ações torna-se dependente e atrelado à estrutura municipal do Estado, em que os gestores municipais direcionam onde empregar os recursos mais importantes.
ABSTRACT
As a result of popular struggles in the country, the social participation became one of the components of organization and management of public policies, by means of creation and institutionalization of management councils, endowed, officially, of deliberative nature and parity composition with representatives of government and civil society. This led them to consider an institutional innovation in Brazil because it carried with it the possibility of some changes in the implementation of public policies. However, many researches point out that there are several factors that limit the operation of the council decisions and distancing what was deliberated and implemented. This work has as a background the concern with the policy of social assistance and management of child and adolescent care in Rio Branco city. The problem of this research was to inquire how the implementation of the deliberations agreed by the City Council of Children and Teenagers Rights – CCCTR, occurred in the period from 2013 to 2016. The answer of this question headed the work and led us to identify the factors that were involved and interacted in the process of implementing their deliberations. Its main goal was to evaluate the implementations of deliberations of CCCTR as guiding hypothesis that the institutional of the Council, being only formally deliberative and supervisory, make it difficult to implement the deliberations. The methodology used in the present study was the analysis of the implementation process, emphasizing the sub-processes of training, dissemination and information, monitoring and evaluation. For the collection of data and information, the indirect documentation technique was used by means of bibliographical and documentary research, and also direct documentation by means of application of a questionnaire and an interviewing with 18 municipal counselors, defined as research sample. It was found that, in the period between 2013 to 2016, the CCCTR had the implementation of its deliberations compromised and permeated by several shortcomings in the progress of the actions. It was observed that the traditional form of monthly meetings had been innocuous in terms of deploying decisions and mobilizing resources. The research has shown that the council of rights has a very limited range of action. With regard to deliberative competence, it was observed that it is a fragile council, with not enough power to go ahead with its resolutions. And the legal competence of social control consisted of a partial control, in which the inspection was directed to civil society organizations that provide care to children and adolescents. The institutional conditions under which the council is subjected are unfavorable to the progress of the implementation of its deliberations. Because it is not an authorizing agency of expenditure and does not deliberate on other actions, it becomes dependent and linked to the municipal structure of the State, where municipal managers direct where to use the most important resources.
LISTA DE SIGLAS
CDCA – Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente CEDCA – Conselho Estadual da Criança e do Adolescente
CMDCA – Conselho Municipal de Direitos da Criança e Adolescente CONANDA – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente
FIA – Fundo para a Infância e a Adolescência
FMDCA – Fundo Municipal da Infância e Adolescência FASFIL – Fundação e Associação Sem Fins Lucrativos FUNABEM – Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor FUNBESA – Fundação do Bem-Estar Social
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA – Lei Orçamentária Anual
MNMMR – Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Ruas PPA – Plano Plurianual
SGD – Sistema de Garantias de Direitos
SEDHIPA – Secretaria de Direitos Humanos e Políticas Afirmativas SEMCAS – Secretaria Municipal de Assistência Social
SEMSA – Secretaria Municipal de Saúde
SEPLAN/DGA – Secretaria de Planejamento do Acre/ Departamento de Acompanhamento da Gestão)
SINASE – Sistema Nacional de Atendimento Sócio- Educativo SIPIA – Sistema para Infância e Adolescência
TCE – Tribunal de Contas do Estado UFAC – Universidade Federal do Acre UNICEF – Fundação das Nações Unidas
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Taxa de internação de adolescentes no sistema socioeducativo do Acre ... 20
Quadro 2 – Principais características do desenho institucional do CMDCA ... 118
Quadro 3 – Infraestrutura administrativa do CMDCA... 132
Quadro 4 – Competências em relação ao Fundo Municipal da Infância ... 136
Quadro 5 – Quantidade de reuniões ... 157
Quadro 6 – Deliberações e implementações por ano ... 158
Quadro 7 – Quantidade de projetos selecionados e executados ... 163
Quadro 8 – Previsão e Execução Orçamentária ... 166
Quadro 9 – O que dizem os autores e o que existe na realidade ... 169
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Entidades com assento no CMDCA ... 115
Figura 2 – Histórico do vínculo do CMDCA com a administração pública ... 116
Figura 3 – Entidades que dirigiram o CMDCA no período de 2013-2016 ... 119
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Homicídios dolosos por faixa etária da vítima ... 19
Gráfico 2 – Homicídios dolosos por faixa etária do autor ... 20
Gráfico 3 – Divulgação das ações do Conselho ... 123
Gráfico 4 – Frequência com que era recebido pelo titular do órgão ou entidade ... 124
Gráfico 5 – Conhecimento prévio acerca do ECA ... 125
Gráfico 6 – Capacitação dos Conselheiros (as) ... 125
Gráfico 7 – Tempo de duração ... 126
Gráfico 8 – Qualidade e quantidade do conteúdo ... 127
Gráfico 9 – Frequência com que recebiam orientações acerca da função de conselheiro ... 127
Gráfico 10 – Frequência com que os conselheiros recebiam orientações acerca das Resoluções do CONANDA ... 128
Gráfico 11 – Percepção acerca do preparo e da capacitação dos conselheiros ... 129
Gráfico 12 – Mecanismo de acompanhamento quanto à realização das deliberações ... 140
Gráfico 13 – Escolaridade dos Conselheiros ... 146
Gráfico 14 – Tempo no cargo de conselheiro do CMDCA ... 147
Gráfico 15 – Tempo de experiência no atendimento a crianças e adolescentes ... 147
Gráfico 16 – Frequência de participação em reuniões do CMDCA ... 148
Gráfico 17 – Tempo para as atividades do CMDCA ... 148
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 16
2 POLÍTICAS PÚBLICAS: IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO ... 34
2.1 AS ABORDAGENS DE POLÍTICAS ... 34
2.2 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: REVISÃO SINTÉTICA ... 41
2.2.1 Metodologia de avaliação de políticas públicas ... 46
2.2.2 Do Processo de avaliação para avaliação de processo ... 49
2.3 OS OLHARES ACERCA DA IMPLEMENTAÇÃO ... 52
3 PARTICIPAÇÃO SOCIOPOLÍTICA NO BRASIL: DOS MOVIMENTOS SOCIAIS À CONFORMAÇÃO INSTITUCIONAL ... 61
3.1 MOVIMENTOS SOCIAIS PÓS-70: EM BUSCA DAS ORIGENS DOS CONSELHOS NO PAÍS ... 61
3.2 A CAMINHO DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS ... 67
3.3 DESCENTRALIZAÇÃO: O NOVO TOM DADO À PARTICIPAÇÃO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS ... 70
4 CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS: OS ASPECTOS LEGAIS E OS DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO ... 77
4.1 CARACTERÍSTICAS LEGAIS, ATRIBUIÇÕES E DESAFIOS DOS CONSELHOS ... 77
4.2 O CONSELHO DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE – CDCA ... 94
4.3 BREVE HISTÓRICO DAS AÇÕES DE PROTEÇÃO E DEFESA AOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE ... 98
4.3.1 O movimento de defesa dos direitos da criança e do adolescente ... 103
4.3.2 A criação do Conselho Municipal de Direitos da Criança e Adolescente – CMDCA em Rio Branco ... 105
5 ELEMENTOS DE AVALIAÇÃO DE PROCESSO: POR UMA ANATOMIA DO CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E ADOLESCENTE – CMDCA, EM RIO BRANCO... 112
5.1 DESENHO INSTITUCIONAL DO CMDCA ... 113
5.2 OS SUBPROCESSOS DA METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO DE PROCESSO ... 119
5.3 AS DELIBERAÇÕES DO CMDCA: QUEM, COMO DELIBERAM E IMPLEMENTAM ... 145
5.4 DESDOBRAMENTOS COTIDIANOS DAS DELIBERAÇÕES DO CMDCA/ ... 157
5.5 OBSERVAÇÕES SINTÉTICAS DO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO ... 169
REFERÊNCIAS ... 183
APÊNDICES ... 195
APÊNDICE A – QUESTIONÁRIO PARA OS MEMBROS DO CMDCA ... 196
APÊNDICE B – ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA MEMBROS DO CMDCA ... 200
APÊNDICE C – ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA OS PIONEIROS DA CRIAÇÃO DO CMDCA ... 201
APÊNDICE D – PROJETOS E ENTIDADES RECEBEDORAS DE RECURSOS DO FMDCA 2013 ... 203
APÊNDICE E – PROJETOS E ENTIDADES RECEBEDORAS DE RECURSOS DO FMDCA 2015 E 2016 ... 205
APÊNDICE F – CLASSIFICAÇÃO DAS DELIBERAÇÕES PERIODO 2013 A 2016 ... 206
ANEXOS ... 215
ANEXO A – LEI Nº 948/1991 (1ª LEI DE CRIAÇÃO DO CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE) ... 217
ANEXO B – 1º REGIMENTO INTERNO ... 225
1 INTRODUÇÃO
Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas ou os chamados Conselhos de Direitos no Brasil foram conquistas significativas das organizações e movimentos sociais ligados aos trabalhadores, à Igreja Católica, aos sindicatos e aos militantes de partidos políticos considerados de esquerda. Surgem durante um processo de luta em oposição à Ditadura Militar, instaurada em 1964 no país, e em defesa da inclusão de novos atores sociais e políticos nos espaços de decisão.
A mobilização social em torno da reivindicação do direito a participar foi tão intensa que assegurou, em termos legais, a existência dos Conselhos na Constituição Federal do País, em 1988. A participação popular, do ponto de vista formal, foi acolhida e colocada como uma diretriz para as ações governamentais, a ser exercida por meios de entidades representativas na formulação de políticas sociais e na fiscalização das ações do Estado. Tornando-se um princípio constitucional, observável, por exemplo, nos artigos “198, inciso II, na Saúde; 206, inciso VI, na Educação e; 204, inciso II referente à assistência social” (BRASIL, 1988).
Essa conquista representou a instituição de uma gestão descentralizada e participativa que trazia consigo o discurso de romper com um modelo de centralização do poder, característico do regime autoritário ao qual estava submetida a sociedade brasileira:
Dessa forma, o controle social passa a existir, como possibilidade de os movimentos sociais influenciarem as políticas públicas de forma que estas atendam às suas demandas, durante o processo de democratização do país, em que a descentralização é tema central, contraposto ao processo de centralização do Estado durante a ditadura (CORREIA, 2000, p. 55).
Assim, os conselhos sinalizaram a intenção, no plano legal, de modificar a forma de se fazer política no Brasil. Registra-se que houve, no final da década de 1980, algumas experiências tímidas de formação e participação de conselhos na gestão de alguns municípios que, segundo Gohn (2003), tornaram-se referências históricas e tinham como uma das diretrizes a participação popular. Contudo, boa parte delas teve apenas caráter consultivo e deparou-se com várias dificuldades para efetivar a participação nas políticas de governo.
Diferentemente das experiências anteriores, como os conselhos populares e comunitários, os Conselhos Gestores de Direitos são espaços institucionalizados que têm uma composição paritária formada por membros do governo e da sociedade, na qual há a participação de representantes dos vários segmentos sociais com competências para deliberação, votação e fiscalização. A partir de sua inserção no dispositivo constitucional, se
configuraram, “de direito” ou no discurso, em espaços de planejamento, deliberação, implantação e fiscalização de políticas públicas em diversas áreas de atuação do Estado como saúde, educação, assistência social, direitos humanos e de viabilização de direitos a diversos segmentos da população, como mulher, criança e adolescente, idoso, negro, entre outros.
Embora os Conselhos tenham sido institucionalizados e amparados legalmente, na prática, muitos sofreram resistência quanto a sua aceitação, sendo criados apenas de maneira formal, sem o fornecimento de condições adequadas de funcionamento. E, assim, com instalações precárias, sem apoio administrativo e logístico para a realização de suas atividades, o que seria previsível diante de suas atribuições legais, munidas de prerrogativa de fiscalização e monitoramento da gestão governamental.
Contudo, identificaram-se avanços formais, no sentido de expansão das instâncias de participação em diferentes áreas temáticas e nos mais diferentes territórios. Segundo estudos de Raichelis (2000), entre os anos de 1998 a 2000 a quantidade de conselhos em todo o país triplicou. E essa expansão em parte está associada ao condicionamento de transferência de recursos financeiros da União para os Municípios e Estados, mediante a criação e funcionamento de conselhos nos entes da Administração Pública.
No campo de discussão das políticas públicas, os conselhos gestores foram considerados, segundo Gohn (2003), uma inovação institucional no Brasil. Com graus variados de autonomia, foram vistos como espaços de democratização da gestão das políticas públicas, de interferência na qualidade dos serviços públicos ofertados e de reivindicação de Direitos.
Diante do que eles representaram para o exercício da Democracia e para a Administração Pública no país, algumas reflexões se apresentam para o desenvolvimento deste trabalho, como a capacidade de gerar mudanças no modo de se fazer políticas públicas; quanto à possibilidade de fortalecerem a gestão das Políticas Públicas; e, principalmente, quanto à implementação das deliberações pactuadas nesse espaço destinado, dentre alguns objetivos, à decisão.
Sabe-se que os conselhos não são instituições recentes e que existe uma vasta produção acadêmica que trata dos conselhos de direitos, conselhos setoriais ou instâncias de controle Social. Muitos são os trabalhos e publicações acerca dessas instituições de participação, seja de natureza avaliativa ou apresentando uma visão negativa. São recorrentes as análises voltadas à compreensão da eficácia desses mecanismos para a efetiva democratização da gestão das políticas sociais ou sobre a incorporação de atores sociais coletivos à estrutura administrativa do Estado ou sobre a ativa capacidade dos membros de conselhos em interferir, questionar, apresentar propostas e respostas aos problemas pertinentes às suas áreas. Contudo, se reconhece
que há poucas pesquisas e avaliações sobre a operacionalidade e desempenho dos conselhos. Gohn (2003), uma das estudiosas sobre esse tema, afirma que “por ser fenômenos recentes, pouco conhecemos ainda sobre a natureza de sua realidade operacional” (2003, p. 111).
Nesse sentido, o estudo nesta dissertação consiste em uma avaliação do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente (CDCA), voltada para a implementação de suas deliberações, no município de Rio Branco/Acre.
Por trabalhar na gestão de uma política pública extremamente delicada, como a da Segurança Pública, foi identificada uma tendência crescente da participação de adolescentes e jovens1 em homicídios, seja enquanto vítima ou enquanto autor. E ao acompanhar algumas
reuniões do Conselho Estadual da Criança e do Adolescente (CEDCA), enquanto suplente no Conselho, foi despertado o interesse em conhecer quais as dificuldades enfrentadas pelo conselho de Rio Branco para levar ou conduzir ações que evitassem o envolvimento de crianças e adolescentes com a violência, uma vez que na capital se concentrava esse tipo de problema. E, diante das discussões e notícias acerca de direitos violados, a atenção foi direcionada em saber como funcionava o conselho municipal de direitos para que suas decisões se concretizassem.
O Conselho Municipal de Direitos da Criança e Adolescente (CMDCA) de Rio Branco é um órgão público criado em 1991, logo após a publicação do Estatuto da Criança e Adolescente – ECA. Detém, no município, a competência legal e a legitimidade para deliberar acerca das políticas públicas a serem implementadas em prol da população infantojuvenil, incumbindo-lhe, ainda, a fiscalização da execução dessas mesmas políticas (art. 227, §7 c/c 204, da C.F. e art. 88, inciso II, do ECA). As decisões do CMDCA devem ser resultantes do debate entre governo e sociedade civil e, uma vez formalizadas e publicadas, obrigam formalmente o poder público ao cumprimento em regime de prioridade absoluta das deliberações, garantindo, inclusive, por meio do orçamento, o aporte dos recursos que são considerados necessários ao seu cumprimento.
Os Conselhos de Direitos são espaços importantes para a promoção da cidadania e efetivação de políticas públicas. E possibilitam, pela via institucional, pelo menos em alguns momentos, a participação ampliada da sociedade civil nos processos de formulação, deliberação e, principalmente, fiscalização das ações do Poder Público.
A avaliação da política aqui proposta, formulada em conjunto com o Conselho Municipal de Direitos das Crianças e Adolescentes, é um tema que interessa, principalmente,
1 Pelo Estatuto da Juventude, Lei 12.852/2013, são consideradas jovens as pessoas com idade entre 15 (quinze) e 29 (vinte e nove) anos de idade.
quando se considera o papel do Conselho enquanto articulador de uma rede de proteção intersetorial de políticas públicas, voltadas para garantir a cidadania infantojuvenil, e enquanto gestor de recursos financeiros destinados à política da infância e adolescência, conforme prevê o ECA.
Este trabalho tem como pano de fundo a preocupação com a gestão da política de atendimento à criança e ao adolescente em Rio Branco. Trata-se de uma política destinada a um grupo social que requer prioridade por parte do Estado e para o qual se destacam alguns aspectos: primeiro, apresentam dificuldade de se fazerem ouvir; segundo, pelo seu poder de decisão, que quase é nulo dada a sua condição peculiar de desenvolvimento enquanto indivíduos; e terceiro, é um grupo que no Estado do Acre tem chamado atenção, nos últimos anos, pelo envolvimento, em especial, de adolescentes em atos infracionais de diversas naturezas como tráfico de drogas, participação em organizações criminosas e homicídios. A título de ilustração, tem-se um levantamento feito pelo observatório de análise criminal do Ministério Público, que mostra a incidência de homicídios dolosos no Estado por faixa etária.
Gráfico 1 – Homicídios dolosos por faixa etária da vítima
Gráfico 2 – Homicídios dolosos por faixa etária do autor
Fonte: Ministério Público do Acre (2018).
Em ambos os gráficos se observa, além da tendência de crescimento da quantidade de homicídios a cada ano, uma maior concentração de vítimas e de autores entre os adolescentes e jovens, de 2013 em diante.
O Estado do Acre está localizado em uma região fronteiriça com dois países que são grandes produtores da folha de coca, Peru e Bolívia, possuindo em sua população uma significativa parcela de jovens, o correspondente a 44%. Economicamente possui uma estrutura frágil na geração de emprego e renda, o que significa pouca oportunidade de trabalho para os jovens. E, até 2013, o Estado apresentava elevadas taxas de internação de adolescentes em instituições socioeducativas, chegando a ser quatro vezes maior que a taxa nacional, conforme o quadro a seguir:
Quadro 1 – Taxa de internação de adolescentes no sistema socioeducativo do Acre TAXA DE INTERNAÇÃO DE ADOLESCENTES
(a cada 10.000) 2010 2011 2012 2013 Média Nacional 8.8 8.5 8.9 9.0 Acre 19.7 39.9 22.6 40
Tem-se um cenário que é preocupante e leva a reflexões quanto à política pública que está sendo ofertada ao segmento infantojuvenil. É possível supor que há carência ou deficiência de políticas públicas preventivas ou que há o predomínio de investimentos de natureza repressiva à política de atendimento à criança e ao adolescente.
Aliada a essa preocupação, registra-se também a situação de morosidade na elaboração de um dos instrumentos de gestão da política de atendimento à criança e ao adolescente de Rio Branco. Trata-se do Plano Decenal dos Direitos da Criança e do Adolescente, no qual devem constar as diretrizes e objetivos para atuação do Conselho, nos próximos dez anos.
O Plano Decenal dos Direitos da Criança foi aprovado no contexto dos 20 anos de promulgação do ECA e tem como principal objetivo orientar e cobrar do Poder Público, em suas respectivas esferas da Administração, a implementação de políticas que efetivamente garantam os direitos da criança e do adolescente, nos próximos dez anos. A ideia do Plano é exigir que se cumpra o tratamento prioritário a esse segmento por parte dos governantes, principalmente por meio do orçamento público, da formulação de planos plurianuais e no combate às violações de direitos.
Na ocasião, em 2011, foi recomendada a elaboração na esfera Estadual e Municipal. Em 2012, foi tema da IX Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente: “Mobilizando, implementando e monitorando a política e o plano decenal de direitos humanos de Criança e Adolescente”. Em 2013, o Conselho Nacional de Direitos da Criança e Adolescente – CONANDA estabeleceu parâmetros e prazo para sua elaboração e deliberação por parte dos Estados e Municípios, na época era até dezembro de 2014, conforme Resolução nº 161, de 4 de dezembro de 2013. Como boa parte dos municípios brasileiros, dentre eles Rio Branco, não elaborou seus planos, o CONANDA ampliou o prazo por duas vezes:
- Até dezembro de 2016, conforme Resolução nº 171, de 4 de dezembro de 2014;
- Até junho de 2019, conforme Resolução nº 192, de 22 de junho de 2017.
Em 2018, o Conselho Municipal de Direitos de Rio Branco ainda não havia finalizado. Com base no que foi mencionado anteriormente, em que pese o crescente envolvimento de adolescentes e jovens em homicídios e o não cumprimento de prazo na elaboração do plano decenal de direitos da criança e do adolescente, apresentou-se importante conhecer as deliberações aprovadas e implementadas pelo CMDCA no período de 2013 a 2016.
A possibilidade de avaliar a implementação se apresenta como um desafio que busca primeiramente suprir uma carência de estudos e pesquisas na área da avaliação e gestão de políticas públicas nos espaços de gestão democrática e aprofundar reflexões pertinentes à gestão
de políticas sociais no Acre, em especial, a de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Espera-se que as informações produzidas subsidiem a atuação dos Conselhos, seja municipal e estadual, enquanto entidades responsáveis pelo acompanhamento e monitoramento das ações de promoção e defesa dos direitos das crianças e adolescentes e proporcione contribuições para a gestão e implementação das políticas sociais no Município.
Sabe-se que a inserção dos Conselhos Gestores na Constituição Federal de 1988 ocorreu num contexto de mudanças políticas em que houve modificações, em parte, do papel do Estado, dotadas de uma outra proposta de gestão das políticas públicas. Tratou-se de um contexto marcado por reformas institucionais que visaram, por um lado, fortalecer a autonomia dos Municípios e, por outro, estabelecer novos formatos de organização do chamado poder local, vinculados à criação de atividades conjuntas entre o poder público e a sociedade civil.
Esse processo teve a descentralização e a participação social como eixos considerados centrais na gestão pública brasileira, nas três esferas de governo: federal, estadual e municipal. Com isso, observou-se uma ampliação da atuação dos municípios e a concessão de espaço para a participação da sociedade civil na gestão e fiscalização das ações do governo.
Houve, segundo Gohn (2003), a desativação de várias funções antes desempenhadas diretamente pelas estruturas estatais. E isso levou ao surgimento de novos espaços de decisão, formação de ações conjuntas entre o público e o privado-comunitário, entre o estatal e não estatal, dentre as quais se destacam a formação e a institucionalização dos Conselhos Gestores. Estes, segundo a autora, “constituíram a principal novidade em termos de políticas públicas” ocorrida no início do novo milênio (GOHN, 2003, p. 7).
A partir dos conselhos gestores, trabalha-se com a perspectiva de mudança da lógica do planejamento administrativo, até então realizado de cima para baixo e de fora para dentro. E tem-se a inclusão de novos segmentos e atores da população no planejamento administrativo, no processo de deliberação e prestação de serviços, oferta de bens, direitos e atendimento à população:
A participação passa a ser concebida como intervenção social periódica e planejada, ao longo de todo o circuito de formulação e implementação de uma política pública, porque toda ênfase passa a ser dada nas políticas públicas. Portanto, não será apenas a sociedade civil a grande dinamizadora dos canais de participação, mas também, as políticas públicas (GOHN, 2003, p. 57).
Os Conselhos Gestores trazem consigo um novo modo de pensar a gestão dos bens públicos que, antes restrita somente a agentes públicos estatais, torna-se participativa e descentralizada. Os espaços decisórios deixam de ser concentrados exclusivamente na esfera federal de governo e permitem a interação entre o governo e o restante da sociedade, destinatária final, pelo menos em termos formais, das políticas públicas.
Por força de lei, os Conselhos foram integrados aos órgãos públicos, vinculados ao Poder Executivo. Segundo Gohn (2003, p. 88), são “órgãos auxiliares da gestão pública”. O que merece um certo ponderamento, pois, enquanto instâncias de decisão, foram criados com a proposta de intervir na gestão pública e contribuir na formulação, definição, implementação e monitoramento das políticas públicas. São órgãos que têm grande potencial de fortalecimento das políticas sociais, à medida que lhes cabem, igualmente, o papel de fiscalização das ações a serem implementadas pelo poder executivo.
No campo de discussão das Políticas Públicas, não se pode ignorar que os Conselhos são espaços que distribuem custos e benefícios, consomem recursos públicos, decidem o destino de verbas e prioridades na gestão pública. Enquanto tais têm um sentido, uma funcionalidade no universo da política ou segmento que representam.
Considerando esses aspectos, este trabalho pesquisará o Conselho de uma política social bem específica: a política pública da infância e adolescência. A intenção é fazer e trazer uma reflexão quanto à operacionalização e aplicabilidade das decisões do Conselho da Criança e Adolescente, no Município de Rio Branco.
Conforme resoluções do CONANDA, o Conselho de Direitos da Criança e Adolescente (CDCA) é uma instância colegiada. Pela Resolução2 nº 105/2005, trata-se de órgãos “[...] deliberativos da política de promoção dos direitos da criança e adolescente, controladores das ações em todos os níveis no sentido da implementação desta mesma política” (2005, art. 1º).
Em outra Resolução, a de nº 1063, encontra-se a seguinte definição legal,
Os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente possuem natureza de órgãos estatais especiais, isto é, são instâncias públicas essencialmente colegiadas [...]. Do ponto de vista de sua natureza jurídica, o Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente é um colegiado, ou seja, compõe-se de forma paritária por agentes públicos, e seus atos são emanados de decisão coletiva e não de agente singular (CONANDA, 2005, p. 2).
2 Resolução CONANDA nº 105 de 15 de junho de 2005. Dispõe sobre os Parâmetros para Criação e
Funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente e dá outras providências
3Resolução CONANDA nº 106 de 17 de novembro de 2005. Altera dispositivos da Resolução nº 105/2005. Dispõe sobre os Parâmetros para Criação e Funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente e dá outras providências
Nesse sentido, o CDCA possui natureza interventiva na gestão do poder público e é apenas uma das entidades e mecanismos de promoção, defesa e controle para a efetivação dos direitos da criança e do adolescente, dentro de toda uma rede de serviços, programas e ações que juntos procuram colocar em funcionamento a política de atendimento dos direitos da criança e adolescente e formam o Sistema de Garantias de Direitos (SGD), conforme a Resolução4 nº 113:
Art. 1º Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente constitui-se na articulação e integração das instâncias públicas governamentais e da sociedade civil, na aplicação de instrumentos normativos e no funcionamento dos mecanismos de promoção, defesa e controle para a efetivação dos direitos humanos da criança e do adolescente, nos níveis Federal, Estadual, Distrital e Municipal (CONANDA, 2006, p. 1).
É interessante observar que a operacionalização da Política da Infância e Adolescência ocorre a partir da instituição do ECA, dentro da perspectiva de trabalho em rede e de forma intersetorial, isto é, em cooperação e articulação com as demais políticas públicas, conforme art. 86: “A política de atendimento dos direitos da criança e adolescente far-se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (BRASIL, 1990, p. 51).
O ECA, considerado um avanço do Estado por entidades nacionais e internacionais que cuidam da questão infantil, trouxe consigo a ideia de gestão compartilhada em que há diversos agentes sociais como responsáveis pela garantia e defesa dos direitos das crianças e adolescentes:
Art. 4º É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária (BRASIL, 1990, p. 12).
O Estatuto atribui a responsabilidade na efetivação dos direitos para mais de um ator social. Contudo, legislações, estatutos e normas jurídicas não são suficientes para a efetivação de direitos e implementação de políticas e ações destinadas a garanti-los. Sabe-se que existe uma distância considerável entre o ideal e o real. Ao se reportar ao funcionamento dos Conselhos de Direitos, Pereira (2011, p. 124) afirma que
4 Resolução nº 113 do CONANDA de 19 de abril de 2016: Dispõe sobre os parâmetros para a institucionalização e fortalecimento do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente
Da criação formal destes espaços ao efetivo funcionamento e mais ainda do cumprimento das finalidades para os quais foram idealizados, existe uma distância concreta que justifica trabalhos empíricos sobre realidades específicas e o contexto no qual estas se inserem.
E, ao se voltar, especificamente, para o cotidiano da implementação das políticas públicas, nota-se que essa distância, muitas vezes, é abismal, dado o distanciamento entre o que foi formulado ou planejado e o que foi realizado.
Para não se cair em generalizações, buscou-se saber se existia essa distância entre o que foi deliberado e o que foi implementado pelo Conselho Municipal de Direitos de Rio Branco e como o CMDCA implementou as deliberações pactuadas no período de 2013 a 2016. O problema desta pesquisa consiste em saber como ocorreu a implementação de suas deliberações. A resposta a essa questão norteou o trabalho e levou a conhecer a dinâmica de funcionamento do colegiado e a identificar até que ponto houve uma implementação exitosa ou mais próxima possível ou distante do que foi deliberado e planejado.
Assim, o objetivo principal desta dissertação é avaliar a implementação das deliberações do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente, no período de 2013 a 2016, em Rio Branco – Acre. Para tanto, procurou-se verificar que tipos de deliberações foram implementadas, identificar as prioridades decorrentes das deliberações referentes aos projetos que receberam recursos do FMDCA, no período de recorte, e comparar as propostas de previsão e execução orçamentária municipal referentes à destinação de recursos públicos para o Fundo Municipal da Infância e Adolescência.
Considerou-se neste trabalho como hipótese principal que as características institucionais do Conselho, por ser apenas deliberativo e fiscalizador, dificultam a implementação das deliberações. Além dessa hipótese, trabalhou-se com mais duas secundárias. A primeira pressupõe que o desconhecimento técnico por parte dos conselheiros impede o uso de um dos principais instrumentos de gestão do conselho, o fundo municipal da criança e adolescente e, consequentemente, reflete na implementação das decisões do órgão. A segunda trabalha com a ideia de que os recursos financeiros alocados para atender a demandas e deliberações aprovadas pelo CMDCA são insuficientes, e isso inviabiliza a plena implementação das deliberações.
Este estudo acadêmico está fundamentado no diálogo teórico e metodológico com o campo das políticas públicas, especificamente, o campo de estudos sobre a implementação. Trata-se de um campo que está ligado às necessidades de desenvolvimento de melhorias nos processos político-administrativos, que incrementem as atividades implementadoras.
Foram adotadas como referências teóricas os conceitos, abordagens e produções acadêmicas de autores que trazem reflexões acerca da avaliação de políticas públicas, processos de implementação e avaliação de processos, demonstrando que a implementação precisa ser concebida como um momento que vai além da simples execução de ações que foram previamente planejadas.
Sabe-se que boa parte da implementação das Políticas Públicas, em especial no Brasil, apresenta resultados desalentadores no que se refere ao alcance de seus objetivos e resultados. As motivações são inúmeras, porém nem sempre decifráveis, o que requer um estudo minucioso de variáveis ou elementos, em torno das ações realizadas, que limitaram ou obstruíram o que foi planejado.
Acerca do assunto, Pressman e Wildavsky (1998, p. 328, tradução nossa) afirmam que
a análise de implementação deve tratar sempre de identificar as razões que motivam a obstrução e os meios de atenuá-las. É só a análise da implementação donde pode obter-se uma compreensão minuciosa (caleidoscópica) da relação que há entre o propósito de um plano de ação e o resultado deste.
Esta dissertação apoiou-se em autores considerados clássicos, como Pressman e Wildavsky (1998), e trabalhou-se com a perspectiva de conhecer e reconhecer que há diversos motivos que estão postos e sobrepostos em torno dos processos de implementação. Contudo, lembrando-se de atentar para as diversidades e particularidades existentes em cada caso, para não se cair em generalizações infundadas.
Nessa perspectiva, existem autores como Pressman e Wildavsky (1998), Bardach, (1979), Majone (1984), Draibe (2001) e D’Ascenzi e Lima (2014), que inseridos nesse debate apontam que a implementação não é um processo linear, sequencial e simples. Mas que é caracterizado ora pela proximidade, ora por distanciamento ou desvio em relação ao plano traçado, mas, dificilmente, semelhante ou igual ao que foi formulado. O que torna a Implementação merecedora de maior atenção.
Pressman e Wildavsky (1998), na clássica obra Implementación: como grandes
expectativas concebidas em Washigton se frustran em Oakland (1998), mostraram como um
programa que parecia ser simples se transformou em um programa complexo que incluiu numerosos participantes, variedade de perspectivas diferentes e uma trajetória ampla e tortuosa de pontos de decisões a serem esclarecidos.
Para Arretche (2001), a implementação é um campo de incertezas, no qual indivíduos que estão em posições distintas, no caso, os formuladores e implementadores, nem sempre comungam dos mesmos objetivos, concepções e interesses. Segundo ela,
[...] as vontades, os interesses, as lealdades e as concepções ideológicas dos diversos agentes envolvidos em um programa público dificilmente serão inteiramente coincidentes. Portanto, quanto mais complexo for um programa maior será a variedade de interesses e concepções envolvidos em sua execução e, por consequência, mais forte serão as tendências a não-convergências (ARRETCHE, 2001, p. 48).
Nesse sentido, trata-se de um campo repleto de meandros, no qual podem coexistir ou não afinidades, convergência de ideias, informações coerentes acerca da realidade em que se irá intervir, adesão e cooperação dos agentes envolvidos. Enfim, há uma série de elementos nem sempre visíveis que levam ao distanciamento dos objetivos e do desenho inicial, seja de um projeto, programa, ação ou intervenção pública. Arretche (2001), conforme citado por Mitnick e Backoff (1984), Mladenka (1984), Rossi e Freeman (1993), afirma: “Na verdade, tal distância é uma contingência da implementação que pode ser, em grande parte, explicada pelas decisões tomadas por uma cadeia de implementadores no contexto econômico, político e institucional em que operam” (2001, p. 46).
Segundo D’Ascenzi e Lima (2014), a definição do problema da implementação influencia a escolha das variáveis ou aspectos que serão analisados, o foco da análise e as proposições decorrentes. Esses autores reforçam a visão de Cline (2000) quanto aos problemas de implementação, os quais, segundo ela, estão centrados ou na questão administrativo-organizacional ou na questão de conflitos de interesses. Seja na primeira ou segunda situação, boa parte das abordagens analíticas atribuem aos sujeitos diretamente envolvidos no desenvolvimento e na operacionalização das ações papéis cruciais, pois será por meio das atividades, do grau de envolvimento e interação entre os sujeitos que os objetivos serão alcançados: “A implementação de um programa supõe sua inserção em uma rede ou sistema complexo, no qual mesmo as ações de um agente (implementador), obediente podem produzir resultados imprevistos e talvez indesejados” (MITNICK; BACKOFF, 1984, p. 59).
A avaliação quanto à implementação das deliberações do Conselho Municipal de Direitos da Criança e Adolescente (CMDCA), em Rio Branco, foi realizada sob a perspectiva de que coexistem e interagem elementos ou agentes facilitadores e limitadores no processo de implementação, bem como incertezas quanto aos objetivos e interesses dos sujeitos envolvidos. Como principal suporte teórico norteador desta avaliação foi utilizada a metodologia de análise de processo de implementação, elaborada por Draibe (2001). Esta, alinhada ao pensamento de autores clássicos como Pressman e Wildavsky, é uma das autoras que oferece uma valiosa explicitação quanto aos fatores que condicionam a implementação. A pesquisa apoiou-se em sua metodologia por ser dotada da visão de sistema ou encadeamento entre as
ações e os aspectos envolvidos e por facilitar a identificação de variáveis ou condicionantes responsáveis pelo êxito ou fracasso da implementação. Essa metodologia, denominada “anatomia do processo geral de implementação” (DRAIBE, 2001), descreve e analisa os elementos a serem considerados no processo de implementação, chamados pela autora de subprocessos ou de sistemas. São eles:
a) Gerencial e Decisório; b) Divulgação e Informação;
c) Seleção (agentes implementadores ou de beneficiários); d) Capacitação (agentes implementadores ou de beneficiários); e) Logísticos e operacionais;
f) Monitoramento e avaliação internos.
Esta pesquisa se define como uma avaliação do processo de implementação e dos cinco subprocessos propostos por Draibe. Optou-se por trabalhar com os subprocessos de capacitação, divulgação e informação e monitoramento e avaliação, que foram escolhidos por apontarem com mais clareza as dificuldades de se implementar as deliberações e estarem mais bem relacionados com o tipo de política que está sendo avaliada.
Na produção da dissertação foi utilizada, para a coleta dos dados e informações, a técnica de documentação indireta por meio de pesquisa bibliográfica e documental e de documentação direta, por meio de aplicação de questionário e realização de entrevistas. Considerando que “o fenômeno ou processo social tem que ser entendido nas suas determinações e transformações dadas pelos sujeitos” (MINAYO, 1994, p. 25), trata-se de um estudo de metodologia qualitativa para a interpretação e análise de todo o conteúdo registrado nos documentos e expressos pelos sujeitos da amostra.
Conforme aponta Minayo (1994), a pesquisa qualitativa se volta para uma dimensão da realidade que não dá para ser mensurada e simplificada em quantidades, medidas. Tem como preocupação compreender razões ou motivos que têm natureza subjetiva, como sentimentos, aspirações, hábitos, interesses, valores e atitudes: “Ela trabalha com o universo [...] que corresponde a um espaço mais profundo das relações, dos processos e dos fenômenos” (MINAYO, 1994, p. 22).
A pesquisa bibliográfica ocorreu mediante o levantamento de literatura e produções acadêmicas, inicialmente referentes a políticas públicas, avaliação, implementação e avaliação de processos. Nos desdobramentos dos capítulos, recorreu-se à literatura sobre movimentos sociais e participação social, processo de institucionalização dos movimentos, formação dos
conselhos gestores de políticas públicas, características e os desafios de seu funcionamento. Fez-se, também, uma revisão bibliográfica acerca da política da infância e adolescência no país e da legislação pertinente a essa política. Por fim, utilizou-se a literatura da história do Acre, fontes estatísticas do Estado para contextualizar o município de Rio Branco e uma publicação local sobre os serviços de atendimentos das políticas de proteção à infância e adolescência.
Nessa etapa foram realizados estudos sistematizados em livros, artigos, periódicos, monografias, dissertações e teses. Bem como acessados e consultados diversos sites referentes às publicações de políticas públicas, conselhos gestores e dados oficiais de órgãos públicos.
Para apropriar-se das discussões sobre avaliação de processos, usou-se como referência os estudos de Arretche (2001), Weiss (1978), D’Ascenzi e Lima (2014), Draibe (2001), Faria (2012), Pressman e Wildavsky (1998), Silva e Melo (2000), Souza (2004, 2010, 2011, 2014, 2016) e Castro e Souza (2014). Para aprofundar o conhecimento acerca dos Conselhos de Direitos apoiou-se, também, em alguns manuais de capacitação de conselheiros produzidos por autores como Minayo (2009) e instituições que têm assento no Conselho Nacional da Criança, como a Fundação ABRINQ (2017). Dessa entidade consultaram-se manuais específicos sobre a função do conselho de direitos, a elaboração do plano municipal de atendimento à criança e ao adolescente e sobre o fundo municipal para a infância e adolescência.
O trabalho de pesquisa em campo foi conduzido pela própria pesquisadora e se desdobrou em várias etapas. Inicialmente, buscou-se o contato com a Presidente, em exercício, do Conselho Municipal para exposição do tema, do objeto da pesquisa, do tipo de pesquisa e do pedido de colaboração para coleta de dados e informações no órgão que pudessem subsidiar a produção da dissertação. Posteriormente, foram feitas:
a) Visitas ao CMDCA como parte da pesquisa documental. Foram feitos levantamento e coleta de dados em diversos documentos referente à criação e funcionamento do conselho, como regimento, atas de reuniões, resoluções, plano de ação da política municipal de atendimento, plano de aplicação de recursos, prestação de contas e publicações no Diário Oficial do Município. Como o conselho estava com o corpo técnico administrativo incompleto, sem a secretaria executiva há mais de três anos, registra-se que os documentos a serem pesquisados não estavam facilmente localizados. O que demandou um tempo maior na coleta de dados;
b) Visita ao Tribunal de Contas do Estado para coleta de informações orçamentárias e financeiras do Fundo Municipal da Criança e Adolescente, visando identificar recursos financeiros previstos e empregados em ações, programas e projetos para a Infância e a Adolescência no período de 2013 a 2016;
Ainda como fonte de dados de natureza orçamentária e financeira, coletaram-se relatos com os ordenadores de despesa da SEDHIPA e SEMCAS, secretarias com as quais o conselho tinha e tem vínculo.
c) Visitas em outras entidades como Conselho Tutelar e Ministério Público, para obtenção de dados e complementação de informações sobre o perfil da criança e do adolescente com direitos violados em Rio Branco;
d) Aplicação de questionário e realização de entrevista com todos os sujeitos da amostra. As perguntas de ambos foram submetidas a testes, com aplicação individual, por meio da pesquisa-piloto realizada no momento inicial da ida ao campo. Ao ser identificada a necessidade de ajustes, o questionário e o roteiro foram modificados.
O questionário foi estruturado com 24 questões e cinco tópicos: - Perfil do conselheiro;
- Avaliação quanto às deliberações;
- Avaliação do processo de implementação; - Financeiro-orçamentário;
- Articulação;
A entrevista foi organizada de forma semiestruturada, com oito questões abertas sobre: a) Papel do conselho quanto à implementação;
b) Procedimentos e dificuldades para as deliberações serem realizadas; c) Atuação do CMDCA para a implementação;
d) Mecanismo de acompanhamento ou monitoramento das deliberações, dos projetos financiados e dos recursos orçamentários e financeiros do fundo da infância.
Ressalta-se que se optou por utilizar mais de um instrumento na pesquisa qualitativa devido ao tempo distanciado em que exerceram a função de conselheiros, por permitir um aprofundamento das questões abordadas e por concordar com autores como Nogueira (1975), que compreende que pela entrevista são obtidas informações que não são encontradas facilmente em registro ou em outro tipo de documento.
E justamente por essa dificuldade de obter registros das informações, decorrente em parte do predomínio da cultura da oralidade, foi necessária a utilização de entrevistas em outro momento da pesquisa e com sujeitos diferenciados. Em ambos os momentos, optou-se por um roteiro semiestruturado para não engessar a sequência de perguntas e permitir uma maior flexibilidade com os entrevistados. Considerando as modalidades de entrevista com roteiro não estruturado ou semiestruturado, tal como discutidas por Ander-Egg (1978), compreende-se que,
nesse tipo de entrevista, o pesquisador possui liberdade para explorar amplamente cada situação e desenvolver cada situação na direção mais adequada ao estudo.
O primeiro momento de uso de entrevista foi com as pessoas que foram membros do conselho no período de 2013 a 2016, como representantes de instituições governamentais e não governamentais. Para essas, definidas como os sujeitos da amostra, foram aplicados o questionário e a entrevista semiestruturada.
Para a aplicação do questionário e realização das entrevistas agendou-se encontro individual com os representantes das instituições que constavam na relação de conselheiros do CMDCA. No contato pessoal, houve a apresentação da pesquisadora, do tema, do objetivo e finalidades da pesquisa e do pedido de colaboração e autorização para gravação, com destaque para preservação de sua identidade e o anonimato das respostas, seguidos de agradecimento.
A amostra da pesquisa ficou definida em 24 conselheiros, sendo 12 do segmento governamentais e 12 não governamentais. Contudo, devido às reconduções de mandatos, no período analisado, o número reduziu para 18 conselheiros. O que não afetou o universo da amostra, posto que os indivíduos não perderam o vínculo com o órgão, uma vez que continuaram atuando como conselheiros.
Dos 12 representantes governamentais, foram entrevistados 8, pois 4 eram conselheiros que estavam em gestões anteriores. Dos 12 representantes não governamentais foram entrevistados 7, pois 2 estavam reconduzidos no cargo e permaneceram conselheiros, 2 passaram a residir em outro Estado e 1 se recusou a fazer entrevista, por avaliar que não participava com assiduidade das reuniões.
O segundo momento foi motivado pela falta de registros e publicações sobre a criação do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente no Município. Foram coletadas informações com pessoas consideradas pioneiras na defesa dos direitos da criança e adolescente em Rio Branco, as quais atuaram na criação dos conselhos municipal e estadual. O procedimento de contato com estes foi similar ao empregado com os sujeitos da amostra: agendamento individual e aplicação de entrevista semiestruturada para que se pudesse fazer os nexos entre os momentos e os fatos relatados que levassem a construir a história de criação do conselho de direitos em Rio Branco. Como diferencial, foi pedida a autorização a esses sujeitos para tirá-los do anonimato e citá-los no corpo da dissertação devido à ausência de publicações referentes a esse momento.
Na etapa de sistematização da pesquisa de campo, os dados extraídos das atas foram organizados por ano, pautas, deliberações e resoluções. A partir deles organizaram-se quadros para tipificar as deliberações e verificar os tipos predominantes. Os questionários foram
ordenados e tabulados para facilitar a leitura e a análise dos dados coletados e permitir a produção de gráfico para ilustrar a predominância das respostas. As entrevistas realizadas com os sujeitos da amostra foram transcritas, ou seja, transformadas em textos para serem analisadas e identificadas as recorrências dos discursos.
O momento analítico, realizado a partir da sistematização das respostas, permitiu a conciliação da leitura dos dados e informações com os referenciais teóricos utilizados durante toda a pesquisa. Buscou-se relacionar os dados e as informações obtidas em toda pesquisa documental, direta e indireta, e bibliográfica, correlacioná-los e interpretá-los de forma que fossem obtidas respostas ao problema pesquisado e às hipóteses levantadas. Assim como se procurou extrair de todo material sistematizado as opiniões e relatos que predominaram, pois se trabalhou com a incidência de discursos.
Tais procedimentos permitiram identificar os fatores condicionantes que estão, direta e indiretamente, envolvidos e que interagem no processo de implementação das deliberações do CMDCA. E observou-se o quanto as condições institucionais do conselho, sob as dimensões administrativa, técnica, financeira, organizacional e política, dificultam implementar suas decisões.
Dessa forma, estruturou-se todo este trabalho acadêmico em cinco capítulos, além desta parte introdutória e das considerações finais.
No capítulo II, intitulado Políticas Públicas: Implementação e Avaliação, apresenta-se um estudo teórico sobre políticas públicas, avaliação, implementação e avaliação de processos, no qual foram expostos vários estudos e concepções sobre avaliação e implementação. Bem como alguns textos centrais da literatura nacional e internacional. Buscou-se trazer conceitos norteadores para este trabalho, direcionados para a avaliação de processo de políticas públicas, que orientaram toda a parte teoria e prática da pesquisa.
No capítulo III, Participação sócio-política no Brasil: dos movimentos sociais à
conformação institucional, foi feito um resgate do processo histórico e político de organização
e mobilização popular que antecedeu a formação dos Conselhos de Políticas Públicas e de Direitos no Brasil. Foram trazidos autores que fazem a discussão acerca dos movimentos sociais, participação social, institucionalização e descentralização. A intenção foi apresentar de forma breve o contexto de formação dessas entidades, a configuração institucional e política que adquiriram e seus desdobramentos derivados da proposta de reforma do Estado na década de 1990.
No capítulo IV, Conselhos gestores de políticas públicas: os aspectos legais e os
destacando os elementos que os caracterizam, as atribuições conferidas em lei e os desafios para fazer valer o que diz a lei. A abordagem se refere aos conselhos de forma geral e, em especial, ao Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, sobre o qual foram trazidas algumas reflexões de estudiosos do tema acerca da realidade do funcionamento dos conselhos. Além disso, se fez um breve histórico das ações de proteção e defesa aos direitos da criança e do adolescente no país, bem como o resgate da criação do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, no Município de Rio Branco.
O capítulo V, Elementos de avaliação de processo: por uma anatomia do Conselho
Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente – CMDCA, em Rio Branco, destina-se,
especificamente, a avaliar a implementação das deliberações desse conselho no âmbito municipal. Nele expuseram-se os dados, as informações, os relatos e as constatações obtidos durante a pesquisa de campo. Procurou-se fazer a conciliação da teoria com a prática e a leitura dos dados empíricos à luz dos conceitos e abordagens teóricas e metodológicas apresentados nos capítulos anteriores. Nesse capítulo, buscou-se atender aos objetivos da pesquisa e trazer respostas às questões problematizadas referentes aos procedimentos para implementar as deliberações; às dificuldades para as deliberações serem realizadas; à atuação do CMDCA para a implementação; aos mecanismos de acompanhamento ou monitoramento das deliberações; aos projetos de financiados e aos recursos orçamentários e financeiros do fundo da infância.
Por fim, as considerações finais foram destinadas para expor as inferências que a pesquisa permitiu obter ao longo de todo o percurso teórico, metodológico e investigativo e sugerir propostas de ações que possam melhorar o desenvolvimento de ações do colegiado.
2 POLÍTICAS PÚBLICAS: IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO
2.1 AS ABORDAGENS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A proposta neste capítulo é apresentar os conceitos teóricos e metodológicos fundamentais norteadores deste trabalho, dada a sua importância enquanto categorias analíticas que sustentam a abordagem deste estudo e orientam a pesquisa.
A princípio, destaca-se que não há um ponto pacífico acerca da definição de Políticas Públicas. O que, de certa forma, reflete a diversidade de estudos sobre este assunto. Dessa forma, Souza (2006, p. 13), ao conceituá-las, apresenta vários autores:
Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas. Lynn (1980) a define como um conjunto específico de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer. A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell (1936/1958), ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por que e que diferença faz”.
Sem referência a autores internacionais, Teixeira (2002, p. 2) concebe as Políticas Públicas como
diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos.
E, por fim, neste momento inicial, Meny e Thoenig (1992) afirmam que as Políticas Públicas são determinadas, em sua forma e conteúdo, por instituições, atores políticos, atitude dos governos e dos governados e que são capazes de influenciar eleições, debates e discursos ideológicos.
Portanto, observa-se que, e usando as palavras de Souza (2006, p. 24), “não existe uma única, nem melhor definição sobre o que seja política pública”. Como bem aponta Faria (2003, p. 22), há “uma babel de abordagens, teorizações incipientes e vertentes analíticas que buscam darinteligibilidade à diversificação dos processos de formação e gestão das políticas públicas”.
E, nessa “babel”, Muller e Surel (2002), por exemplo, reuniram alguns elementos apresentados pela maioria dos autores para caracterizar as Políticas Públicas. Segundo eles,
“Pode-se agrupar esses elementos sob três grandes rubricas: uma política pública constitui um quadro normativo de ação; ela combina elementos de força pública e elementos de competência [expertise]; ela tende a constituir uma ordem local” (2002, p. 13).
Contudo, esses elementos são merecedores de algumas observações. Quanto ao primeiro, os autores chamam atenção para a existência do quadro normativo ou quadro geral de ação. Geralmente traçado após a tomada de decisão, nele estão reunidas as decisões do gestor, elementos de valor e instrumento de ação particular. Todavia, nem sempre constarão os objetivos governamentais pretendidos ou os fins a se atingir. O quadro normativo nem sempre é dotado de clareza, objetividade e coerência. Os objetivos e os fins pretendidos, muitas vezes, são ocultos, ambíguos e fluidos. Não há neutralidade nas ações e decisões de quem governa ou decide, muitas vezes lhes falta coerência.
Conforme suas colocações para compreender Política Pública e entender seus resultados, “é indispensável tomar-se consciência do caráter intrinsecamente contraditório de toda política” (MULLER; SUREL, 2002, p. 17). Caráter esse que não se manifestará ou não estará, de forma explícita, no quadro normativo de ação. É próprio de toda política ser contraditória e ter objetivos implícitos. Cabe, portanto, ao pesquisador desvendar isso, identificar as lógicas de ação e sentido no processo de elaboração e implementação.
Quanto à combinação de “elementos de força pública e elementos de competência”, de certa forma, está associada com o uso da coerção, da dimensão autoritária do Estado e seus agentes, através da legitimidade da autoridade legal ou do monopólio da força. E que, também, não costuma aparecer em primeiro plano. Há determinadas políticas que o uso da força não é um critério diferenciador:
Ao lado de políticas que mobilizam de forma explícita elementos de coerção física (defesa, segurança interna), em outras políticas, como as políticas reguladoras, o uso da coerção não é mais que potencial. Mais sutil, mesmo quando o uso da coerção não está previsto, como no caso das políticas redistributivas, por exemplo, a ação governamental tende a constituir detentores de direito, definindo critérios de renda para a obtenção de uma ajuda social (MULLER; SUREL, 2002, p. 18).
Quanto ao terceiro elemento – constituir uma ordem local –, considerar isso implica em ter uma visão estritamente jurídica, em que a Política Pública é destinada para regular conflitos entre os atores individuais e coletivos e garantir a articulação e harmonização de seus interesses. Contudo, Políticas Públicas, geralmente, não constituem essa ordem, não se resumem a funções diplomáticas. Há todo um espaço de relações entre as organizações e indivíduos que vai além da questão jurídica.
