Sabe-se que um dos fatores que exerce uma significativa influência no processo de implementação é o indivíduo. Ou melhor, são os indivíduos, os sujeitos envolvidos nas ações. No caso do CMDCA, levou-se em conta os conselheiros, aos quais cabem: a formulação ou proposição de ações, deliberação, fiscalização e controle das ações “em todos os níveis no sentido da implementação da política” de atendimento à infância e, também, a definição dos critérios para uso dos recursos financeiros do Fundo da Infância.
Por concebê-los como os principais conhecedores dos processos de funcionamento do CMDCA, das limitações, dificuldades e das experiências no processo de deliberação e implementação, buscou-se traçar um perfil e ouvi-los quanto às principais dificuldades para implementar as deliberações.
5.3.1 Perfil dos conselheiros
Quanto ao perfil traçado, a intenção foi visualizar o mínimo de informações acerca de suas trajetórias pessoal e profissional e possíveis características que demonstrem afinidade, aceitação ou envolvimento dos indivíduos com a defesa dos direitos da criança e do adolescente ou com ações de atendimento a esse segmento. Foram destacadas as seguintes variáveis:
a) Escolaridade
Do universo dos 15 entrevistados, mais da metade possui pós-graduação. Apenas 1 tem o nível médio de ensino.
Gráfico 13 – Escolaridade dos conselheiros
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
b) Atividade profissional ou área de atuação
Pelo segmento governamental, com exceção de um conselheiro que era ocupante de cargo comissionado, todos eram servidores público efetivos. Os representantes governamentais informaram que estavam sendo conselheiros, mas com acúmulo de funções em seu local de trabalho. Em um dos casos, houve um relato em que o conselheiro recebeu orientação por parte do chefe para não se envolver com mais atividades quando participasse das reuniões no conselho.
Pelo segmento não governamental, predominaram prestadores de serviço. Todos os entrevistados eram representantes de entidades prestadoras de serviços à rede de atendimento. O que chamou atenção, pois, das entidades que tiveram assento no período analisado, não houve nenhuma entidade procedente de movimento social. Com militância na defesa dos direitos humanos, havia apenas uma, a da Pastoral da Criança, da Igreja Católica. Entretanto, devido às constantes ausências do representante, titular e suplente, a entidade perdeu o assento, em 2016.
c) Tempo de experiência
Nesse quesito, considerou-se o tempo que a pessoa tinha enquanto conselheira e com atividades relacionadas ao atendimento de crianças e adolescentes.
Quanto ao primeiro quesito, a maioria dos entrevistados informou que exerceu a função de conselheiro por mais de dois anos, conforme pode ser observado no próximo gráfico.
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 6,67% 40,00% 53,33% Ensino Médio. Ensino Superior. Pós-graduação.
Gráfico 14 – Tempo no cargo de conselheiro do CMDCA
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
A seguir, o Gráfico 15 fornece informações quanto ao tempo de trabalho na área de atendimento a crianças e adolescentes:
Gráfico 15 – Tempo de experiência no atendimento a crianças e adolescentes
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
A maioria dos respondentes possui mais de cinco anos atuando nessa área. d) Frequência nas reuniões
Sobre a frequência de participação nas reuniões, obteve-se a seguinte resposta, conforme Gráfico 16: 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 6,67% 26,67% 33,33% 33,33% 1) Menos de 1 ano? 2) 2 anos. 3) 4 anos. 4) mais de 4 anos. 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 66,67% 6,67% 13,33% De 3 a 5 anos. Mais de 5 anos. Mais de dois anos. (vazio)
Gráfico 16 – Frequência de participação em reuniões do CMDCA
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
Nessa indagação tinha-se as opões “às vezes” e “raramente”. Porém, todos os conselheiros da amostra responderam que sempre participavam.
e) Tempo para as atividades do CMDA
Quanto ao tempo destinado às atividades do CMDCA sobressaiu a resposta a seguir, conforme Gráfico 17:
Gráfico 17 – Tempo para as atividades do CMDCA
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
Observou-se na predominância das respostas a destinação de pouco tempo para as atividades do Colegiado. Se for somado com os que responderam ser insuficiente, percebe-se quase 80% do universo não se veem com tempo suficiente para se dedicar ou se envolver com
0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00% 100,00% Sempre 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 26,67% 53,33% 20,00% Insuficiente. Pouco. Suficiente.
as atividades do conselho. O que representa um aspecto preocupante, lembrando que o andamento das ações depende, primordialmente, do tempo e esforço que a elas são destinadas: “Os objetivos se tornam ‘reais’, operacionais, na medida em que as pessoas estão dirigindo seu tempo e esforços para atingi-los” (NEPP/UNICAMP, 1999, p. 141).
Em relação ao perfil dos conselheiros, há que se fazer alguns destaques. Pelo lado governamental, os conselheiros são indicados pelos titulares de cada política social. A predominância das falas sugere que a escolha é de forma aleatória, quando não se é estabelecido nenhum critério ou verificação quanto à afinidade com a questão da Infância e Adolescência. Geralmente, são servidores que estão assoberbados, envolvidos com múltiplas tarefas em seus locais de trabalho e delas não são dispensados, ou estão ociosos, são dispensáveis ao trabalho. Pelo lado não governamental, observa-se que as escolhas dos representantes das entidades não são muito diferentes do segmento governamental. Porém, destaca-se que são pessoas com sensibilidade para a causa social, mas com poucas habilidades administrativas para auxiliar na gestão do conselho e nos encaminhamentos quanto ao que é deliberado. Na amostra pesquisada, eram pessoas que estavam nas entidades desenvolvendo atividades específicas de atendimento, ou como prestadoras de serviço e, algumas, até como voluntárias. O que implica um certo distanciamento ou não envolvimento nos processos de acompanhamento e viabilização do que era deliberado.
Aliado a isso, se registra um diferencial: as pessoas que foram indicadas nesse período, praticamente, não possuem histórico de militância em movimentos sociais. O que significa que, dificilmente, têm experiências ou práticas de mobilização, ou trazem consigo estratégias incisivas de mobilização ou pressão, tidas como importantes recursos políticos para quem atua na defesa de direitos, como os conselheiros.
5.3.2. As dificuldades na operacionalização das deliberações
No que se refere às dificuldades apontadas pelos conselheiros para implementar o que foi deliberado, as palavras mais recorrentes que se destacaram pelo grau de incidência nos seus discursos apontaram para os seguintes fatores:
- Entraves, “esbarros”, na estrutura administrativa, jurídica e financeira;
- Falta de pessoas para desenvolver as atribuições: ora não tinham tempo, ora não tinham conhecimento suficiente;
São fatores que requerem um olhar aprofundado à medida que exercem influência considerável na operacionalização das decisões do conselho e que encontram apoio reflexivo e teórico em autores como Dagnino (2002), Faria e Ribeiro (2010) e Perez (2006). Vejamos:
a) Entraves burocráticos
No que se refere aos entraves na estrutura administrativa, jurídica e financeira, a título de ilustração, tem-se esta fala:
O conselho apesar de ter uma autonomia, ele é vinculado a uma secretaria que mantém o conselho. E, isso realmente esbarra. Porque tudo que é feito, tudo que é demandado é passado por essa parte, a da Secretaria que trata o conselho como uma perna, um braço a mais, uma extensão da Secretaria, que não é. (Conselheiro J).
A exemplo dessa colocação e demais que predominaram, notou-se que os apontamentos dos conselheiros convergem para as reflexões de Dagnino (2002) ao se reportar aos mecanismos que bloqueiam a partilha de poder nos espaços de decisão como os Conselhos. Segundo a autora, parte dos mecanismos que limitam e bloqueiam essa partilha se deve a concepções políticas resistentes à democratização. E outra parte está relacionada com as características estruturais de funcionamento do Estado. Dagnino (2002) aponta vários traços que limitam as possibilidades de avanço nas ações pretendidas:
Assim, inúmeras menções nos vários estudos de caso são feitas a traços constitutivos do funcionamento do Estado brasileiro...que operam na direção de dificultar a democratização das decisões: o predomínio de uma razão tecno-burocrática, o excesso de “papelada”, a lentidão, a ineficiência, a falta de sensibilidade e o despreparo da burocracia estatal; a falta de recursos; a instabilidade dos projetos que resultam de parcerias com o Estado [...], a falta de transparência que dificulta o acesso às informações etc. (DAGNINO, 2002, p. 283).
Características como as mencionadas pela autora estiveram presentes nas falas dos entrevistados, como se apresentam aqui:
Bom, há uma espécie de, não sei se é hierarquia a palavra certa, mas, é uma situação que não depende só do CMDCA. O CMDCA aprova. Mas, aí vai para a procuradoria jurídica, não é!? Aí depende deles, lá. Ou por exemplo, se é um projeto. O projeto tem que ser liberado, o orçamento tem que ser liberado... (Conselheira B).
Colocações como essa retratam o entendimento de haver uma relação de subordinação do conselho à secretaria ou à estrutura administrativa, tamanha a sua dependência, além de sujeição a etapas ou processo, de modo que, somados, esses fatos retardam o andamento das ações e a implementação das decisões.
Percebe-se que há uma espécie de trava ou de marca-passo. Determinado membro da atual diretoria, e que foi conselheiro no período analisado, afirma: “Fico refém da administração [...] nem sempre tem carro, não tem uma secretaria executiva. As coisas são burocratizadas a meu ver porque seguem todas aquelas questões de responsabilidade, legislação e atuação”.
Levar esses aspectos de natureza burocrática em consideração, a princípio, parece até algo alheio à função de conselheiro, passado o momento da tomada de decisão. Contudo, para que as deliberações tenham existência, é preciso considerá-los e buscar seu entendimento.
Um conselheiro, entre os que evidenciaram a questão da lentidão de funcionamento da máquina administrativa, assim se expressou:
Eu acho muitas as dificuldades. Principalmente da liberação do recurso por parte da prefeitura, por parte da secretaria...Por mais que estava na LOA, previsto em PPA e tudo, aquele recurso, entrava no orçamento. Mas na hora daquilo ali ir para a prática, ser liberado, tínhamos mesmo uma grande dificuldade, demandava várias reuniões. (Conselheiro F).
Diante dessa necessidade de compreensão de como se move o Estado, Dagnino (2002, p. 284) aponta: “um outro tipo de qualificação se impõe: o que diz respeito ao conhecimento sobre o funcionamento do Estado, da máquina administrativa e dos procedimentos envolvidos”. Parece haver um outro “universo” com o qual os conselheiros precisariam se inteirar ou se familiarizar: o universo da burocratização, por exemplo.
b) Deficiência de tempo e conhecimentos para atuação na função
Outro fator que sobressaiu enquanto entrave para a implementação das deliberações do conselho municipal da criança: falta de pessoas para desenvolver as atribuições. Os apontamentos giraram em torno ora da falta de tempo, ora da falta de conhecimento das pessoas indicadas para compor o conselho.
Embora o conselho tenha uma composição ampla, formada por 12 representantes de diversas entidades, os relatos apontam que esses membros não estavam disponíveis para o desenvolvimento ou desdobramentos das ações após as deliberações: “Pelo o que eu vejo, a maior dificuldade seria isso que eu acabei de falar, que seria essa questão de pessoal mesmo, de estar mais, vamos supor, de pessoas para estarem ali fazendo o que realmente é para estar sendo feito. A fiscalização eu achava muito pouca”. (Conselheiro I)
Os conselheiros se encontravam apenas uma vez por mês ou quando agendado, por uma comissão ou outra, dependendo da demanda, e para visitas de fiscalização ou monitoramento. Embora os representantes governamentais sejam disponibilizados para reuniões do conselho,
não significa que são dispensados de suas atribuições no local de trabalho e que tenham tempo livre. Por outro lado, os representantes da sociedade civil, pelo fato de a maioria ser prestadores de serviço, também não tinham disponibilidade de tempo. Um entrevistado assim se expressa:
A dificuldade (além da restrição orçamentária) é a questão da disponibilidade de tempo dos conselheiros que a maioria, os que são do poder público, atuam diretamente em outras funções, fazem algum (trabalho), tem outras atribuições. Não podem atuar diretamente só paras atividades do conselho e nem num tempo maior. E a sociedade civil também tem que conduzir suas políticas. E, as ONGs, as entidades precisam conduzir suas políticas. Então, tem que ter bastante tempo para atuar. São essas duas questões maiores. (Conselheiro K).
Destaca-se aqui o fator tempo, pois na avaliação de processo é também uma dimensão a ser considerada. Pois, dependendo do grau de importância que se é destinado a essa dimensão, aumenta a probabilidade dos objetivos pretendidos se tornarem mais reais ou exequíveis:
Objetivos se tornam “reais”, operacionais, na medida em que as pessoas estão dirigindo seu tempo e esforços para atingi-los. A análise do esforço da organização ou do programa para atingir determinados objetivos se constituem na mais real forma de entender os objetivos alcançados pelos programas implementados (NEPP/UNICAMP, 1999, p. 142).
Considerando ainda esse fator, destaca-se, por exemplo, a condição colocada por uma conselheira para assumir a diretoria, em 2016. Esta, por ser funcionária pública, se dispôs a assumir o cargo de presidente somente se ficasse à disposição do conselho, conforme registro em ata. Ou seja, ela exigiu a contrapartida de tempo, demonstrando ter ciência de que este é um importante fator para o funcionamento da diretoria.
Draibe (2001), renomada autora em avaliação de processos, concebe o tempo como uma estratégia de implementação. E, nesse sentido, afirma:
É possível identificar em cada política ou programa sua estratégia de implementação constituída primordialmente por decisões acerca de características ou dimensões que precisam ser levadas em conta como: tempo, atores envolvidos, matrizes de conflito e cooperação, parcerias e redes de apoio, comunicação entre eles, subprocessos, estágios e outros (DRAIBE 2001, p. 27).
Perez (2006) concebe que o fator tempo tem seus efeitos sobre a organização ou a entidade e sobre os atores que implementam, pois, à medida em que há demora no curso das ações, há sinais de resistência; do contrário, há sinais de adesões.
Além do tempo, outra estratégia de implementação considerada neste trabalho e apoiada em Draibe (2001) se refere aos atores escolhidos ou mobilizados, no caso do CMDCA têm-se os membros conselheiros. Observou-se a ausência de critérios em suas indicações, em que pesa
o desconhecimento técnico como um fator que dificulta o desenvolvimento das ações. Um conselheiro assim se expressa:
a gente via muita aquela questão de indicação de pessoas que no seu local de trabalho não tem uma atuação tão eficaz, não contribuiu de forma a contento. Indicavam por indicar, para representar a instituição no conselho. Quando na verdade deveria ser o contrário: as instituições, tanto governamentais como não governamentais, deveriam indicar pessoas que realmente tivessem conhecimento da área e comprometimento com a causa... (Entrevistado M)
Um outro afirma:
É você ter ali membros, mas que se você for ver na prática membros que não tem conhecimento técnicos, razoável para poder se debruçar. Por exemplo: tem a comissão de análise de projetos, A gente vai mais pelo sentimento de que aquela pessoa talvez consiga. [...] Vamos se reunir pra avaliar. Mas aí, a pessoa imagina: fazer análise de projeto!? Essa pessoa não tem conhecimento técnico pra fazer isso. Então o ideal é que a gestão quando fizesse o encaminhamento do conselheiro pra compor, pegasse alguém lá do planejamento, por exemplo. Que encaminhasse alguém que tem conhecimento... (Entrevistado A).
A percepção do conselheiro sugere que não é dada a devida importância na escolha ou indicação do representante. E isso afeta a qualidade da composição do conselho e até mesmo da representatividade dos segmentos.
As falas expressam uma espécie de indiferença ou atribuição mínima de importância por parte do Estado. Isso, de certa forma, está relacionado com o que Tatagiba (2002), nos seus estudos sobre o tema, chama de esvaziamento dos conselhos. Este ocorre de forma sutil, em que o Estado confere pouca importância à participação das agências estatais, “mandando para as reuniões pessoas não preparadas para a discussão e com pouco poder de decisão” (TATAGIBA, 2002, p. 63).
Por outro lado, essa prática se repetiu no segmento da sociedade civil, onde parte dos responsáveis pelas entidades não governamentais pouco acompanham e apoiam seus representantes.
Tem sido notório esse esvaziamento em ambos segmentos com a recorrência de algumas situações como rotatividade de nomeação dos conselheiros, ausências frequentes nas reuniões, indicações de pessoas com pouco poder de decisão, despreparadas quanto ao conteúdo e que não têm sensibilidade com a causa. Parte dessa explicação esclarece uma outra dificuldade com a qual os conselheiros se depararam e que é desfavorável para a atuação e desempenho da entidade: a ausência de interesse e compromisso.
c) falta de interesse e compromisso da parte dos conselheiros
Esse aspecto foi apontado como o terceiro em grau de predominância pelos entrevistados, o que dificulta a implementação. Observe-se:
Uma delas, (dificuldades) também não sei se estaria dentro da participação mais efetiva dos próprios conselheiros, porque por exemplo, são, não me recordo [...]. São 12 instituições que têm cadeira no CMDCA. Mas a participação dos conselheiros não é tão frequente. Então a gente tem essa dificuldade às vezes de até fazer uma aprovação, porque nem sempre as reuniões dão um quórum. Então a gente se esbarra com isso... então sempre tem que estar fazendo reuniões, reuniões para poder decidir, para poder deliberar e, assim, a meu ver, é uma grande dificuldade (Conselheiro B). Um outro conselheiro, ao ser indagado quanto à principal dificuldade, afirmou de pronto: “é a formação de quórum” (Conselheiro H).
O exposto traz uma reflexão quanto à participação, este importante mecanismo de pressão, de cobrança. As colocações evidenciam que não está sendo concedida prioridade ou que há certo negligenciamento por parte dos representantes nos conselhos e uma fragilidade de vínculo e compromisso entre os conselheiros e suas entidades.
Entretanto, há um dado coletado que intriga: ao se indagar aos conselheiros da amostra quanto à participação nas reuniões, das três opções disponíveis (às vezes, raramente, sempre) houve unanimidade na resposta “sempre”. Ou seja, todos frequentavam assiduamente (ver Gráfico 5, p. 132). Com isso têm-se um resultado que não corresponde à rotina de reuniões do conselho. Essa situação que permanece no conselho pode representar uma diminuição quanto à importância antes atribuída a esse espaço de formulação, deliberação e acompanhamento da política.
Carneiro (2006, p. 156, grifo nosso), ao identificar esse problema em uma de suas pesquisas, faz a seguinte afirmação:
o índice de frequência às reuniões é um dado relevante, na medida em que pode sugerir o grau de comprometimento e a prioridade concedida à participação nos conselhos por parte das entidades [...]. Uma secretaria ou entidade não governamental, uma vez ausente (ou com participação restrita) nas reuniões plenárias, abdica de seu direito de debater e, portanto, de interferir sobre as decisões e encaminhamentos relativos a política. E, se o faz é porque tem uma avaliação negativa a respeito da importância do conselho ou apresenta dificuldades para uma atuação mais qualificada e efetiva (CARNEIRO, 2006, p. 156, grifo nosso).
Essas colocações de Carneiro levam a refletir quanto à avaliação que os conselheiros fazem acerca do colegiado, pois isso refletirá em suas atitudes, comportamento e, certamente, na sua participação.
Acerca desse assunto, lhes foi indagado se viam o conselho como uma instância fortalecida e obteve-se a seguinte resposta, conforme o Gráfico 18:
Gráfico 18 – Percepção do CMDCA como uma instância fortalecida
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
A maioria respondeu que não vê o conselho com força política para fazer valer o que decidem. Ou seja, a maior parte expressou uma descrença na entidade, se veem desacreditados.
Com esses aspectos apontados como dificuldades para implementar as deliberações, é visível que o conselho funcionou, no período analisado, com uma deficiência, de certa forma, estratégica, relacionada a um de seus principais recursos: as pessoas ou os agentes que o compunha. Somado a isso, tem-se: fator tempo e conhecimento técnico, aspectos que giram em torno dos recursos humanos. Trata-se de fatores que fragilizam o funcionamento do conselho. Percebeu-se que parte dos fatores considerados como entraves está associada às questões de natureza técnica. Deduz-se que esta é uma das formas com as quais o Estado levanta barreiras para o desenvolvimento das ações do conselho. Nesse sentido, ratificam-se as colocações de Dagnino (2002, p. 284): “a característica central da maior parte dos espaços estudados – seu envolvimento com políticas públicas, seja na sua formulação, discussão, deliberação ou execução – exige quase sempre o domínio de um saber técnico especializado”. E o conselho configura-se num espaço que envolve difíceis aprendizados que, segundo a autora, devem ser considerados na análise e avaliação de seu funcionamento.