Art. 227 É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (BRASIL, 1988).
Pode-se afirmar que a inserção do artigo 227, conforme mencionado acima, na Constituição Federal de 1988, é reflexo da manifestação de parte da sociedade que, dentre as várias preocupações e reinvindicações da época, levantou a bandeira em defesa dos direitos de um dos segmentos mais vulneráveis socialmente: a criança e o adolescente. A garantia desse direito, legalmente reconhecido na constituição, foi regulamentada e especificada pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), através da Lei Federal nº 8.069, de 13 de julho de 1990.
O ECA foi fruto de um longo processo de mobilização, do final da década de 1970, organizado por algumas entidades e ONGs que deram visibilidade à situação da criança e do adolescente no país:
a elaboração e aprovação do Estatuto – sancionada em 13 de junho de 1990 - envolveu representantes da área jurídica, das políticas pública e principalmente dos movimentos sociais comprometidos com a infância e com os direitos humanos que assumiram a liderança da mobilização (COSTA, 2008, p. 36).
Há um consenso na literatura sobre a política de assistência à infância de que o ECA trouxe significativas mudanças na legislação, no atendimento e, principalmente, na concepção da criança e do adolescente, em que estes deixam de ser vistos como objetos de proteção social e jurídica, passando a ser considerados sujeitos de direitos.
No que se refere à legislação, teve-se como principal mudança a revogação do Código de Menores, executado através da Política Nacional do Bem-estar do Menor. O ECA “dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente, definindo-os como sujeitos de direitos, ou seja, pessoas em condição peculiar de desenvolvimento, e não mais objetos de proteção social e jurídica por parte da família, da sociedade e do Estado” (MENICUCCI, 2010, p. 177).
O ECA, art. 87, redefine a política de atendimento à criança e ao adolescente, a qual demanda a articulação de ações governamentais, nos três níveis do governo, e de ações não governamentais que perpassam por vários setores de atuação. Vão desde as políticas sociais básicas (saúde, educação e assistência social) aos
serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social de garantia de proteção social e de prevenção e redução de violações de direitos, seus agravamentos e reincidências; serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão; serviços de identificação e localização de pais e responsável, criança e adolescentes desaparecidos; proteção jurídico-social por entidades da e defesa dos direitos da criança e do adolescente; políticas e programas destinados a prevenir ou abreviar o período de afastamento do convívio familiar e garantir o efetivo exercício do direito à convivência familiar de crianças e adolescentes e campanhas de estimulo ao acolhimento sob forma de guarda de crianças e adolescentes afastados do convívio familiar e à adoção (BRASIL, 1990, p. 52).
Das dez diretrizes da política de atendimento do ECA, três foram destacadas por considerar essenciais para a política de atendimento à infância e adolescência: a municipalização do atendimento, a criação dos conselhos de direitos da criança e do adolescente e a manutenção dos fundos, isto é, dos recursos financeiros, vinculados aos conselhos de direitos da criança.
Em relação à municipalização do atendimento, esta trouxe para a esfera do município, conforme a Resolução nº 10611, do CONANDA, “determinadas decisões políticas e a execução de programas e ações antes centralizados no âmbito federal”. Trata-se de uma diretriz que favoreceu o fortalecimento do poder político local e induziu à organização e à oferta de serviços locais das políticas sociais como a da assistência social e a política da criança e do adolescente.
Para Costa (2008), a municipalização é uma diretriz estruturante, que resgatou o papel dos municípios, conferindo-lhes maior autonomia e responsabilidade, principalmente no que se refere à oferta dos serviços: “essa inflexão trouxe mudanças importantes no poder local, possibilitando, no âmbito da gestão subnacional, principalmente, municipal, o surgimento de algumas das iniciativas mais inovadoras de administração pública da história recente do País”. (COSTA, 2008, p. 40).
Quanto à diretriz de criação dos conselhos, tem-se assegurado, do ponto de vista legal, a participação popular, ou seja, a participação da sociedade civil na deliberação e no controle, no sentido de fiscalização e monitoramento, em todos os níveis das ações da política de atendimento integral, que envolve as políticas básicas e todas as demais necessárias à execução das medidas protetivas e socioeducativas, dispostas nos artigos 87, 101 e 112 do Estatuto da Criança e do Adolescente.
11Resolução nº 106 de 17 de novembro de 2005: Altera dispositivos da Resolução nº 105/2005, que dispõe sobre os Parâmetros para Criação e Funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente e disponibiliza em anexo recomendações aos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente de forma a orientar mais detalhadamente o seu funcionamento.
A criação dos conselhos da criança e do adolescente apresentou-se como desdobramento das mudanças na estrutura de gestão da política da infância, ocasionada pelo ECA. Essas modificações ocorreram tanto no que se refere ao processo decisório e de fiscalização quanto na administração de recursos financeiros destinados a essa política, conforme explicita o artigo 260, parágrafo 2º, do Estatuto.
§ 2º Os conselhos nacional, estaduais e municipais dos direitos da criança e do adolescente fixarão critérios de utilização, por meio de planos de aplicação, das dotações subsidiadas e demais receitas, aplicando necessariamente percentual para incentivo ao acolhimento, sob a forma de guarda, de crianças e adolescentes e para programas de atenção integral à primeira infância em áreas de maior carência socioeconômica e em situações de calamidade (BRASIL, 1990, p. 130, grifo nosso).
Como os fundos passaram a ser vinculados aos conselhos, cabe-lhes, portanto, de acordo com determinação legal, definir em quais serviços, programas e ações os recursos serão aplicados. Os critérios de sua utilização são fixados por meio de um plano de aplicação, em que deve constar o detalhamento financeiro das ações a serem priorizadas, isto é, os custos para executar ações, programas e projetos.
Para tanto, o conselho deverá realizar, periodicamente, diagnóstico local, referente à situação da infância e da adolescência e do sistema de garantia de direitos, e elaborar, anualmente, o plano de ação municipal, contendo os programas a serem implementados de acordo com os resultados do diagnóstico realizado.
O CMDCA precisa dispor de um plano de ação municipal que especifique de forma clara as ações protetivas e socioeducativas a serem criadas, ampliadas ou aprimoradas para restaurar direitos que estejam sendo violados e para promover o desenvolvimento integral de criança e adolescentes (FUNDAÇÃO ABRINQ, 2017, p. 39).
Ambos os procedimentos: realização do diagnóstico e elaboração do plano de ação municipal são imprescindíveis para se definir e priorizar as ações a serem atendidas com recursos do fundo e para sensibilizar a sociedade civil e o poder público a destinarem receitas nas peças orçamentárias do município, como o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA.
De acordo com o CONANDA, Resolução12 nº 137, art. 7º, parágrafo 4º, cabe ainda ao
CDCA
12 Resolução nº 137 de 21 de janeiro de 2010. Dispõe sobre os parâmetros para a criação e o funcionamento dos Fundos Nacional, Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e dá outras providências.
assegurar que estejam contempladas no ciclo orçamentário as demais condições e exigências para alocação dos recursos do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente, para o financiamento ou cofinanciamento dos programas de atendimento, executados por entidades públicas e privadas (CONANDA, 2010, p. 2). É preciso, portanto, que o CDCA crie essas condições de alocação de recursos do Fundo. Para isso, deverá encaminhar o plano de ação da política de atendimento e o plano de aplicação de recursos para inclusão nas propostas do PPA, LDO e LOA, elaboradas pelo executivo e aprovadas pelo poder legislativo. Desse modo, se assegura o mínimo de recursos para implementação dos planos traçados para a infância e adolescência.
Ressalta-se como outra novidade estabelecida pelo ECA a criação dos Conselhos Tutelares (CT). Conforme art. 131, distintos do Conselho de Direitos, são legalmente definidos como “órgãos permanentes e autônomos, de caráter não jurisdicional, encarregado de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente” (ECA, 1990, p. 79). A estes cabe a vigilância para que se respeitem e cumpram os direitos da infância, a solicitação de prestação de serviços públicos, como vaga em escola e atendimento em posto de saúde, bem como o encaminhamento de casos de violação desses direitos para o Ministério Público e o acionamento do Poder Judiciário, quando necessário.
A composição desses conselhos é definida por lei municipal que estabelece os critérios de seleção dos membros, realizada sob a responsabilidade do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente e conta com a fiscalização do Ministério Público.
Uma das principais diferenças do Conselho Tutelar para o Conselho de Direitos se refere à questão do atendimento. O Conselho Tutelar é voltado para o atendimento das situações de violações de direitos da Criança, o que faz dele um dos “zeladores” do ECA. Dentre as várias funções do conselho tutelar, no que se refere à oferta e gestão de programas e serviços de atendimento destinados a crianças e adolescentes, cabe aos Conselhos atestarem a qualidade e a eficiência dos trabalhos desenvolvidos pelas entidades.
Diferentemente dos conselhos de direitos, que “são órgãos deliberativos da política de promoção dos direitos e controladores das ações no sentido da implementação”. Além de ser um órgão formulador, conforme mencionado na subseção anterior e nas Resoluções nº 105 e nº 137 do CONANDA. Dentro de suas competências, na Resolução 105, art. 15, cabe ainda ao Conselho de Direitos efetuar:
a) o registro das organizações da sociedade civil sediadas em sua base territorial que prestam atendimento a crianças, adolescentes e suas respectivas famílias;
b) a inscrição dos programas de atendimento em execução por entidades governamentais e das organizações da sociedade civil;
Parágrafo único: [...] deverá, também, periodicamente, no máximo a cada 02 dois anos, realizar o recadastramento das entidades e programas em execução, certificando-se de sua continua adequação à política de promoção dos direitos da